Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие и функции избирательной системы
1. Понятие «избирательная система» и его содержание 8
2. Научные подходы к изучению избирательных систем в узком смысле 23
3. Концепция представительной демократии и функции избирательной системы 34
Глава II. Избирательная система как институт избирательного права
1. Место правового института избирательной системы в системе права 53
2. Правоотношения в рамках института избирательной системы 65
3. Структура избирательной системы и её компоненты 77
1. Организация территориальных избирательных единиц -избирательных округов 81
2. Выдвижение кандидатов на выборные должности 84
3. Избирательный бюллетень 86
4. Допуск к участию в распределении мандатов кандидатов или избирательных объединений (политических партий)..90
5. Распределение мандатов между кандидатами в зависимости от итогов голосования (избирательная формула) 92
6. Повторное голосование (второй тур выборов) 97
7. Замещение вакантных мандатов 98
4. Элементы избирательной системы 100
Глава III. Содержание правового регулирования отношений, складывающихся в рамках избирательной системы
1. Регулирование на уровне норм-принципов 110
2. Регулирование на уровне норм, регламентирующих подготовку и проведение выборов 125
Заключение 153
Список использованной литературы и нормативных актов 159
- Понятие «избирательная система» и его содержание
- Научные подходы к изучению избирательных систем в узком смысле
- Место правового института избирательной системы в системе права
- Регулирование на уровне норм-принципов
Введение к работе
Автора могут упрекнуть в том, что он избрал в качестве предмета своего исследования институт не правовой, но политический. Действительно, содержание избирательной системы относится к области политики, также как кредит - к области экономики, а застройка городов - к градостроительству. Однако трудно найти область, где бы юриспруденция могла ограничиться кругом своих собственных проблем. Чаще ей необходимо использовать достижения специальных наук, чтобы придать этим достижениям в необходимых случаях правовую форму. Содержание избирательной системы относится к области политики, вопрос о выборе той или иной избирательной системы - вопрос политической целесообразности. Однако все это не лишает сам институт избирательной системы правовой природы в той мере, в которой он относится к законодательному регулированию избирательного процесса.
По нашему мнению, авторы, ранее исследовавшие избирательные системы, рассматривали их с неюридических позиций: в их работах высказывались мнения о необходимости принятия того или иного варианта избирательной системы при любых условиях либо в политическом контексте определенного государства. При этом собственно правовое понятие и содержание избирательной системы так и остается до сих пор не вполне определенным. То же можно сказать и об исследовании правовых средств, способов и принципов регулирования избирательной системы.
Законодательным средствам использования избирательных систем, инструментарию их практического воплощения до сих пор не уделялось достаточного внимания в научной литературе. Едва ли справедливо, основываясь на работах политологов, глубоко изучивших политические последствия применения избирательных систем, утверждать, что "технические возможности и ограниченности различных методов голосования и подсчета голосов достаточно полно изучены..., поэтому вопрос о реформировании... избирательных систем... - это вопрос чисто политический"1.
В советской и современной российской правовой науке вообще отсутствуют специальные юридические исследования избирательной системы в узком смысле. Трудно ответить на вопрос - почему, однако нам представляется, что основная причина состоит в отсутствии, по мнению отечественных исследователей теории избирательного права, в этом явлении правовой составляющей, достаточно значимой для её изучения. По их мнению, воплощение различных систем в законодательной практике - вопрос, не представляющий особой сложности, а вопрос о политической оправданности применения должно быть предметом внимания политологов.
Между тем способами закрепления избирательных систем в законе определяются возможности применения избирательных систем на практике и ограничений, которые накладываются средствами такого практического воплощения.
Целью настоящего исследования является определение того, что есть избирательная система в юридическом, а не в политологическом смысле. Мы считаем необходимым начинать научное юридическое исследование от анализа правовых норм -простейшего элемента любого юридического феномена, переходя в дальнейшем к выяснению таких аспектов, как правовая природа этого явления.
В качестве методологической основы изучения правового института избирательной системы, диссертант избрал метод системного анализа, рассматривая избирательную систему как явление сложное по структуре и выявляя составляющие его элементы и компоненты (подсистемы), а также взаимосвязей между этими компонентами.
В первой главе определены понятия избирательной системы в широком и узком смысле, как они традиционно используются в государственно-правовой науке. Исследуются подходы к изучению избирательных систем, при этом предмет политологического исследования отграничивается от правового, выделяются различные направления последнего, в том числе то, в русле которого проведено настоящее диссертационное исследование.
Третий параграф первой главы посвящен анализу правового контекста, политико-правовых функций избирательной системы, на основе которого строится дальнейший структурно-функциональный анализ компонентов избирательной системы.
Вторая глава посвящена исследованию правового института избирательной системы в системе права, предмету регулирования норм избирательной системы, исследованию структуры и включенных в неё компонентов и элементов изучаемого явления, их видов, характера и взаимодействия между собой.
Создание доктринальной модели избирательной системы задача сугубо теоретическая, чрезвычайно далекая от практической юриспруденции. Поэтому для того чтобы использовать теоретические результаты исследования в практической плоскости, в третьей главе автором сделана попытка ответить на вопрос "как законодательно закрепить ту или иную модель избирательной системы?". Это составило главную практическую задачу настоящего исследования. Решение представлено в анализе законодательных формулировок, закрепляющих различные виды избирательных систем.
Практическая ценность исследования видится прежде всего в том, что его результаты могут быть использованы в законотворческой деятельности. Любая смена избирательных систем как политическое решение требует законодательного оформления. Какие именно правовые нормы подлежат изменению, каковы состав и структура правового института избирательной системы, - все это необходимо учитывать законодателю как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, особенно в связи с необходимостью пропорционального представительства, предусмотренной недавно принятым Федеральным законом2.
Системный подход к анализу избирательных систем, описание их компонентов, классификации видов компонентов дают возможность для более точного и детального описания и многоуровневых классификаций избирательных систем. В этом отношении результаты настоящего исследования могут быть применены в политологии.
Понятие «избирательная система» и его содержание
Понятие избирательной системы давно и широко используется в нашей стране. Однако смысл, который в него вкладывают, различен. Впервые в законодательной практике понятие избирательной системы было использовано Конституцией СССР 1936 года. Так называлась Глава XI, посвященная вопросам избирательного права и выборам в СССР. В первой советской конституции, Конституции РСФСР 1918 года, и в соответствующих конституциях других советских республик того периода такое понятие не использовалось. Вместо него применялся термин "избирательное право", что дало основание некоторым авторам впоследствии считать, будто законодатель вкладывал в эти термины идентичное содержание. Подобное утверждение оспаривалось в государственно-правовой науке А.И. Кимом. Он определял избирательное право как совокупность норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе выборов органов государственной власти, в противоположность избирательной системе - совокупности общественных отношений, возникающих в связи и в процессе выборов В настоящее время в России понятие "избирательная система" используется в широком смысле, обозначая совокупность общественных отношений или норм, которые составляют порядок выборов представительных органов власти, и в узком, когда под ней понимается порядок определения результатов выборов.
Зарубежной наукой различение терминов "избирательная система" в узком и широком смысле слова, как правило, не проводится, несмотря на некоторые отличия в том содержании, которое вкладывается в понятие избирательной системы. Наука зарубежного конституционного права использует термин "electoral system". В ряде случаев под этим термином понимается система организации выборов парламента, структура которой устанавливается законом и определяет, какая партия получит право управления государством. В этом случае среди "существенных правил" избирательной системы указываются тайное голосование, порядок "нарезки" округов, финансирование политических партий и система подсчета голосов
В то же время в большинстве зарубежных работ, посвященных избирательной системе, термин "electoral system" понимается только как синоним понятия "система голосования", при этом имеется в виду прежде всего избирательная формула.
В ряде исследований под избирательной системой понимают "нормы избирательного закона, определяющие результаты избирательного процесса: избирательную формулу, структуру бюллетеня и организацию округов" - то, что обеспечивает перевод голосов избирательного корпуса в парламентские мандаты, получаемые партиями и кандидатами5. Структура избирательной системы впервые подробно исследовалась в работе Д.В. Рэя "Избирательные законы и их политические последствия". Как синоним понятия "избирательная система" этот автор использовал понятие "избирательных законов (electoral laws)", отличая его от понятия иных "выборных законов (election laws)". "Избирательные законы" он определял как "те, которые регулируют процесс, посредством которого избирательные предпочтения выражаются в голосах и посредством которого эти голоса переводятся в распределение правительственной власти (обычно парламентских мест) между соперничающими политическими партиями"6. Термин "electoral laws" был использован в зарубежной литературе и позднее.
В работах советских юристов отмечалось, что в государственном праве зарубежных стран принято называть избирательной системой способ определения результатов выборов в той мере, в какой от него зависит порядок распределения депутатских мест между партиями и сам механизм голосования8.
Зарубежное понимание "избирательной системы" отразилось и в российской научной литературе. Например, А.Е. Постников под избирательной системой в широком смысле слова понимает "способ выдвижения кандидатов, голосования за них и определения результатов выборов"9. Он пользуется формулировкой К. Боуна, согласно которой избирательная система составляет "определение того, что представляет собой один голос (какие действия может предпринять избиратель), порядок суммирования голосов... и правило переведения доли полученных голосов в распределение мандатов"10. Из подобного изложения можно сделать вывод, что А.Е. Постников практически не отличает избирательную систему в широком смысле слова от избирательной системы в узком смысле слова. Такую позицию поддерживает В.Е. Чиркин, который также не выделяет избирательную систему в широком смысле11. Следует отметить, что подобные мнения высказываются главным образом в работах по конституционному праву зарубежных стран
Научные подходы к изучению избирательных систем в узком смысле
Избирательную систему в узком смысле в современном российском государствоведении обычно понимают как "способ распределения депутатских мандатов между кандидатами в зависимости от результатов голосования избирателей или других уполномоченных лиц"47. Именно в этом значении понятие избирательной системы используется в ряде решений Конституционного Суда РФ .
Такое определение нельзя признать вполне отражающим все содержание избирательной системы как правового института. По сути дела, большинство определений избирательной системы в узком смысле сводится к тому, что это принцип распределения мандатов - мажоритарный либо пропорциональный. Этот подход неверен, поскольку он не учитывает, что избирательная система состоит из большого количества правовых норм. В нее включаются нормы, регулирующие широкий круг отношений от способа формирования избирательных округов до структуры избирательного бюллетеня. Эти нормы представляют собой систему и могут рассматриваться в качестве таковой. Помимо непосредственно способа распределения мандатов в избирательную систему в узком смысле необходимо включать обеспечение той или иной схемы распределения с помощью соответствующей организации избирательных округов, порядка выдвижения кандидатов и т.п.
На это обстоятельство указывалось в научной литературе. Например, К.В. Арановский в вышедшем в 1996 году Курсе лекций по государственному праву зарубежных стран определял избирательную систему как "принцип организации избирательных округов и порядок определения результатов выборов"49. А.Г. Орлов включает в избирательную систему "методы установления результатов голосования, подсчет поданных и признанных действительными, а также недействительными, голосов избирателей и выявление победителей на выборах"50. Можно упомянуть также работы А.А. Югова и многих зарубежных исследователей, например Д.В. Рэя, А. Рива. Различия в их взглядах сводятся к различному пониманию состава компонентов избирательной системы, что является предметом отдельного анализа в 3 следующей главы, однако все они не сводят структуру избирательной системы к одному только принципу распределения мандатов.
Избирательная система в узком смысле слова (в дальнейшем понятие "избирательная система" будет использоваться только в этом значении) определяет основной принцип формирования состава коллегиального органа власти и включает отношения по реализации этого принципа на различных стадиях избирательного процесса, то есть представляет собой систему юридических норм, регламентирующих особенности определения персонального состава коллегиального органа.
Такое определение в полной мере отражает действительное содержание института избирательной системы. Если ограничиться в понимании избирательных систем только способом распределения мандатов или принципом определения результатов выборов, то будет упущено из виду значительное количество норм, обеспечивающих реализацию этого принципа. В законодательстве, как правило, дело не ограничивается закреплением принципа, а следовательно отношения, регулируемые нормами института, более сложны по структуре. Единственным критерием, объединяющим все нормы в правовой институт, является предмет правового регулирования (более подробному анализу его посвящен один из параграфов главы II). Именно предмет регулирования и положен в основу предложенного нами определения избирательной системы.
Отдельного внимания заслуживает вопрос об ограничении применения норм избирательной системы выборами представительных (законодательных) - коллегиальных органов власти и неотнесение к предмету регулирования данных норм выборов единоличных органов и должностных лиц. Обычное понимание избирательной системы в узком смысле не распространяется на правила избрания единоличных органов власти (должностных лиц)
Место правового института избирательной системы в системе права
Система права. Общий массив правовых норм традиционно подразделяется правовой наукой на структурные элементы - отрасли и правовые институты. Как правило, для этого используются в качестве критериев предмет и метод правового регулирования. Предметом отрасли считается качественно однородная группа общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли, а методом - способ правового воздействия на общественные отношения, обусловленный предметом регулирования. Устойчивую группу юридических норм, регулирующих в пределах отрасли права отдельную разновидность общественных отношений, теория называет правовым институтом.
Эта системность традиционно признавалась либо чертой, а priori присущей праву, либо результатом систематизации юридических норм рационально-властной деятельностью государства, либо результатом искусственного препарирования права для познавательных целей .
В некоторых работах объективный характер системы правовых норм ставился под сомнение на том основании, что система права лишь копирует систему областей социальной деятельности. Традиционные отрасли права "выделены по совершенно различным признакам общественных отношений..., различные критерии дают разноплановые, разноуровневые классификации... Отрасли права -это объективно исторически сложившиеся структурные образования права..., обособившиеся в процессе развития общества определенные области социальной деятельности"
Подвергается сомнению в современной науке также обоснованность использования в качестве критерия отраслевой классификации предмета и метода. Предмет отрасли -общественные отношения - не могут быть структурированы достаточно определенно, и в результате классификация отраслей по предмету правового регулирования страдает отсутствием единого классификационного критерия. Методы правового регулирования -предписание, запрет и дозволение - носят общеправовой характер, и особенности правового регулирования в каждой отрасли права заключаются лишь в различном их сочетании.
По мнению диссертанта, деление правовых норм на отрасли, подотрасли и правовые институты носит, безусловно, объективный характер. Использование для их разграничения предмета и метода правового регулирования возможно в том случае, если под методом, содержание которого определяется предметом регулирования, понимать не инструментальные средства воздействия права на общественные отношения, а общий "юридический режим правового регулирования" или "концепцию правового регулирования"
Содержание этих понятий сводится к совокупности особых средств правового воздействия на общественные отношения.
С практической же точки зрения структурирование права имеет тот смысл, что правовое регулирование общественных отношений, составляющее правовой институт, не исчерпывается нормами в рамках самого института, а включает также принципы и положения, общие для отрасли или подотрасли в целом.
С одной стороны, теория права требует от любой правовой нормы определенности, а общие положения и принципы той отрасли права, к которой эта норма относится, имеют значение лишь на этапе законодательного закрепления нормы для единства характера правового регулирования. Эта цель может быть достигнута без нормативного закрепления принципов. С другой стороны, применение того или иного нормативного положения требует в ряде случаев толкования нормы. Это толкование, придание норме того или иного смысла, должно быть выдержано в рамках принципов той отрасли права, к которой норма относится. Если же от правоприменительных органов (например, суда) требуется применение аналогии закона или, тем более, аналогии права, то в этом случае норма, применяемая по аналогии, должна быть найдена в пределах той же отрасли права, а использование "общих начал и смысла законодательства" осуществляется в рамках той же обособленной совокупности норм.
Регулирование на уровне норм-принципов
Переходя к анализу законодательного механизма закрепления избирательной системы, необходимо следовать делению норм избирательной системы на виды, о котором шла речь в последнем параграфе предыдущей главы. Нормы избирательной системы делятся на нормы-принципы и нормы, регламентирующие отношениях в рамках избирательного процесса. Нормы-принципы, в свою очередь можно разделить на: (1) нормы-принципы организации и проведения выборов и (2) нормы-принципы избирательной системы.
Принципы организации и проведения выборов служат
основой правового регулирования не только отношений избирательной системы, но и всего избирательного права. Как уже отмечалось выше (см. 1 Главы II), включение правового института в состав подотрасли права распространяет на него действие принципов и общих положений этой отрасли. Какие же принципы избирательного права служат для регулирования отношений избирательной системы?
Среди принципов организации и проведения выборов (и одновременно - принципов избирательного права) можно условно выделить две группы: (а) принципы предоставления и реализации субъективного избирательного права (это формула всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании) и (б) собственно принципы организации и проведения выборов.
По поводу того, что следует включать в состав принципов организации и проведения выборов, уже высказывались позиции в российской научной литературе. Так С.Д.Князев отмечал, что "принципы избирательного права в их формально-правовом выражении вынужденно тяготеют к определению форм участия граждан в выборах и гарантий их избирательных прав" . В связи с этим он отнес принцип участия граждан в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании к одному из принципов правовой регламентации и подготовки и проведения выборов, наряду с обязательностью, периодичностью, свободой, альтернативностью и допустимостью различных избирательных систем.
Из перечисленных принципов подготовки и проведения выборов многие отражаются в содержании избирательно-правовых норм, но не закрепляются нормативно - как упоминаемый С.Д.Князевым принцип допустимости различных избирательных систем. Хорошим примером нормативно не закрепленного принципа может служить и принцип альтернативности выборов. Он является одной из особенностей современного содержания правового регулирования выборов в России, в отличие от советского избирательного права. В составе последнего принцип безальтернативности низводился до уровня правовой нормы. В работах советских исследователей утверждалось, будто "выдвигать в каждом одномандатном округе одного кандидата - правовой обычай, который сложился в борьбе за укрепление представительных органов как выразителей воли народа"3. Очевидно, что выявление подобных особенностей правового регулирования, растворенных в общей массе правовых норм, составляет одну из задач правовой науки для упрощения их законодательного закрепления и перехода в разряд нормативно установленных принципов подготовки и проведения выборов.
Поскольку автор настоящего исследования полагает необходимым включать в состав принципов подготовки и проведения выборов лишь нормативно закрепленные положения, к таким принципам можно отнести: 1) обязательную разумную периодичность проведения выборов; 2) свободный доступ всех политических партий и групп к участию выборах, в том числе к возможности выдвигать свои кандидатуры, иметь доступ к средствам массовой информации, свободно излагать свои взгляды, не опасаясь преследования; 3) отсутствие административных барьеров для избрания, то есть возможность быть избранным в случае необходимой поддержки избирателей и соблюдении закона; 4) отражение в результатах выборов действительных итогов голосования; 5) организация и проведение выборов независимыми органами; 6) осуществление избирательных процедур в атмосфере гласности и открытости.
