Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические аспекты эффективности исполнения решений конституционного суда РФ 12
1.1. Понятие эффективности судебного конституционного контроля 12
1.2. Генезис проблемы эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ 34
1.3. Критерии эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ 56
ГЛАВА 2. Механизм исполнения решений конституционного суда РФ 76
2.1. Понятие и содержание механизма исполнения решений Конституционного Суда РФ 76
2.2. Непосредственный механизм исполнения решений Конституционного Суда РФ 87
2.3. Опосредованный механизм исполнения решений Конституционного Суда РФ 95
ГЛАВА 3. Конституционно-правовая технология как средство повышения эффективности исполнения решений конституционного суда РФ 121
3.1. Понятие и принципы конституционно-правовой технологии 121
3.2. Методы конституционно-правовой технологии 146
Заключение 162
Библиография 166
Приложения 216
- Генезис проблемы эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ
- Понятие и содержание механизма исполнения решений Конституционного Суда РФ
- Опосредованный механизм исполнения решений Конституционного Суда РФ
- Понятие и принципы конституционно-правовой технологии
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В современных условиях проблемы эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ приобретают особую значимость. Это связано с особым местом и ролью Конституционного Суда РФ в формировании правовой системы, его деятельностью по осуществлению контроля за соответствием нормативно-правовых актов Конституции РФ. В немалой степени от Конституционного Суда РФ зависит качество действующего законодательства, а также то, насколько последовательно и полно будут воплощаться в жизнь конституционные принципы.
Актуальность диссертационного исследования обуславливается ролью решений Конституционного Суда РФ, их воздействием на процесс по обеспечению соблюдения прав и свобод граждан, созданию непротиворечивой системы законодательства на основе конституционных требований. В связи с этим особую теоретическую и практическую важность приобретает исследование эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ. Вместе с тем современная ситуация показывает, что повышение эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ, укрепление правовой основы конституционно-контрольной деятельности - дело чрезвычайно сложное, характеризующееся многогранностью и многоаспектностью задач. Это обстоятельство усиливает значимость решения проблем в сфере повышения эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ. Среди этих проблем особую актуальность имеют вопросы исследования механизма исполнения решений Конституционного Суда РФ, а также проблемы технологии повышения эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ, роли и места в этом процессе компетентных государственных органов и должностных лиц.
Актуальность проведенного исследования имеет не только теоретическое значение, его результаты направлены также на решение
практических аспектов повышения эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ и в целом судебного конституционного контроля, что помогает устранить недостатки в юридической практике реализации Конституции Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном анализе, обосновании и разработке теоретико-методологических аспектов эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ.
Для достижения данной цели в диссертации поставлены следующие задачи:
осуществить анализ генезиса эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ;
исследовать соотношение понятий «эффективность конституционного контроля», «эффективность судебного конституционного контроля», «эффективность конституционного судопроизводства», «эффективность решений Конституционного Суда РФ», «эффективность исполнения решений Конституционного Суда РФ»;
определить критерии, условия и факторы эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ;
исследовать понятие «механизма исполнения» решений Конституционного Суда РФ;
исследовать принципы и методы конституционно-правовой технологии повышения эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ;
- разработать научно-практические рекомендации по дальнейшему
совершенствованию исполнения решений Конституционного Суда РФ.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере исполнения решений Конституционного Суда РФ и их эффективность.
Предмет исследования - теоретические и прикладные аспекты эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ, методы и способы ее совершенствования.
Степень научной разработанности темы. Вопросы эффективности в праве активно исследовались в прошлом столетии, в основном в 60-70-х гг., и касались, как правило, проблем эффективности правового регулирования, эффективности норм права, повышения эффективности работы органов народного контроля. Особо можно выделить таких ученых, как М.П. Лебедев, А.С. Пашков, В.И. Никитинский, И.С. Самощенко, Ф.Н. Фактуллин, Д.Т. Чечот, Л.Д. Чулюкин, Л.С. Явич. В этот период проводились определенные исследования и по проблемам эффективности правосудия. Так, Г.П. Батуровым, В.В. Лазаревым, Т.Г. Морщаковой, И.Л. Петрухиным рассмотрены основы эффективности правосудия, особое внимание уделено целям правосудия, проведен анализ эффективности правоприменительных актов, определены в общетеоретической форме основные направления и пути решения проблемы, выявлены факторы, обуславливающие эффективность. В современной доктрине конституционного права рассматриваются некоторые аспекты эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ, в частности, в работах Н.В. Витрука рассматривается роль Конституционного Суда РФ в повышении эффективности исполнения его решений. В монографии М.А. Митюкова, A.M. Барнашова «Очерки конституционного правосудия (сравнительно-правовое исследование законодательства и судебной практики)» раскрываются проблемы конституционного правосудия в механизме правовой защиты Конституции РФ как эффективного правового средства ее охраны. Эффективность исполнения решений Конституционного Суда РФ проанализирована М.А. Митюковым с точки зрения историко-правового аспекта. Научный интерес представляют также исследования Т.Д. Зражевской, А.А. Караева, М.А. Клепиковой, Е.А. Климович, Л.Н. Плехановой, A.M. Тарасова, С.А. Татаринова и др. Особое место среди научных работ занимают сборники, изданные по итогам конференций по
6 проблемам исполнения решений органов конституционного правосудия1. Отмечая теоретическую и практическую значимость названных исследований, в то же время следует сказать, что проблема эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ остается мало исследованной. Не получили достаточно полного освещения и теоретические вопросы соотношения «эффективности конституционного контроля», «эффективности судебного конституционного контроля», «эффективности конституционного судопроизводства», «эффективности решений Конституционного Суда РФ», «эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ», остается дискуссионным вопрос определения критериев эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ, создания эффективного механизма исполнения решений Конституционного Суда РФ. По существу, не исследованы и поэтому не в полной мере используются принципы и методы конституционно-правовой технологии как способа повышения эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ. Все это отрицательно сказывается на исследованиях актуальных проблем эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ.
Теоретическую основу составляют работы таких ученых, как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, A.M. Барнашов, А.А. Белкин СВ. Боботов, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, Г.А. Жилин, М.М. Журавлев, И.А. Кравец, В.А. Кряжков, В.Н. Кудрявцев, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, Л.В. Лазарев, В.О. Лучин, В.В. Маклаков, М.А. Митюков, Т.Г. Морщакова, Т.Я. Насырова, В.В. Невинский, С.Э. Несмеянова, Ж.И. Овсепян, М.С. Саликов, Б.А. Страшун, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, Т.Я. Хабриева, Н.М. Чепурнова, А.К. Черненко, В.Е. Чиркин, Ю.Л. Шульженко, Б.Э. Эбзеев, Ю.А. Юдин и др.
1 См.: Материалы V Ереванского международного семинара (6—7 октября 2000 г.) «Эффективность конституционного правосудия в переходном обществе (функциональные, институциональные и процессуальные аспекта)» // Конституционное правосудие. Ереван, 2000. Вып. 4 (10). 131 с; Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Материалы Всероссийского совещания (Москва, 22 марта 2001 г.) / Под ред. М.А. Митюкова, СВ. Кабышева, В.К. Бобровой, СЕ. Андреева. М.: Формула права, 2001. 336 с; Исполнение решений конституционных судов: Сб. докладов. М.: Ин-т права и публичной политики, 2003.224 с.
Диссертантом использовались работы и ряда зарубежных исследователей, внесших вклад в разработку данной проблемы, в частности А. Бланкенагеля, Л. Гарлицкого, У. Лыхмуса, Я. Мазака, И. Неновски, С. Стачехаса и др.
Методологическая основа исследования. Методологическую основу работы составляет диалектический метод, как общенаучный метод познания. В работе используется методология правового детерминизма, системно-генетический метод и др. В качестве частнонаучных методов исследования автор использовал сравнительно-правовой, формально-юридический, историко-правовой методы исследования.
Эмпирическая база исследования. Автором проанализированы Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, федеральные законы, указы Президента РФ, нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти РФ. Особое место в работе занимает анализ решений Конституционного Суда РФ, решений конституционных судов некоторых стран СНГ и Балтии. В процессе диссертационного исследования были изучены материалы круглых столов, научно-практических конференций по проблемам развития российской правовой системы.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что осуществлена комплексная разработка, обоснование и конкретизация теоретико-методологических аспектов эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ в условиях современного российского государства и права. Раскрыта проблема генезиса эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ.
Разработана классификация видов (типов) механизма исполнения решений Конституционного Суда РФ, определены критерии эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ.
Научная новизна настоящей работы конкретизируется в положениях и выводах, выносимых на защиту:
Эффективность исполнения решения Конституционного Суда РФ находится во внутренней взаимосвязи и соотношении с понятиями «эффективности конституционного контроля», «эффективности судебного конституционного контроля», «эффективности конституционного судопроизводства», «эффективности решений Конституционного Суда РФ». Раскрытие этой взаимосвязи представляет собой комплексный и системный подход к пониманию эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ.
Генезис эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ показывает, что процесс формирования концептуальных основ эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ имеет этапы исторического становления. На первом этапе формировалась идея о необходимости исполнения решений Конституционного Суда РФ. На втором этапе получила развитие разработка качественных характеристик исполнения решений Конституционного Суда РФ.
Критериями эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ являются: формально-юридический - призванный показать действия субъектов права, направленные на приведение нормативно-правовых актов в соответствие с Конституцией РФ на основе принятых решений Конституционного Суда РФ и степень развития законодательства, регулирующего процесс исполнения; ценностный критерий, предполагающий наличие социально-ценностного содержания в решениях Конституционного Суда РФ и их последующий учет в действующем законодательстве; критерий, позволяющий показать механизм исполнения решений Конституционного Суда РФ.
Сравнительно-правовой анализ эффективности исполнения решений конституционных судов ряда стран, по мнению автора, позволил выявить общие проблемы в повышении эффективности исполнения решений
конституционных судов. Обнаруживается закономерность, состоящая в том, что многие проблемы эффективности исполнения решений конституционных судов, существующие в других странах, характерны и для России.
5. В диссертации предложено авторское видение классификации
механизма исполнения решений Конституционного Суда РФ. Обоснованы
два вида (типа) механизма исполнения решений Конституционного Суда РФ:
1) непосредственный, в основе которого лежит прежде всего «самоценность»
решения Конституционного Суда РФ и активное участие самого Суда; 2)
опосредованный механизм исполнения, включающий деятельность
Конституционного Суда РФ и иных государственных органов, действующих
согласно их компетенции.
6. Разработанная диссертантом концепция конституционно-правовой
технологии представляет собой новый в отечественной науке
конституционного права способ исследования и повышения эффективности
решений Конституционного Суда РФ, а также их исполнения. Существенной
характеристикой этой концепции является система принципов и методов
повышения эффективности исполнения решений Конституционного Суда
РФ, конституционализма в условиях современного государства и права.
7. Теоретико-прикладное значение конституционно-правовой
технологии в исследовании и повышении эффективности исполнения
решений Конституционного Суда РФ состоит в следующем: а) обеспечение
необходимого качества конституционного судопроизводства и правовых
норм, на базе которых оно осуществляется; б) оптимальное использование
скрытых ресурсов государственных органов и должностных лиц для более
полного и активного применения их возможностей в исполнении принятых
Конституционным Судом РФ решений; в) определение средств и путей для
эффективного исполнения решений Конституционного Суда РФ.
8. Необходимость повышения эффективности исполнения решений
Конституционного Суда РФ, создания эффективного механизма исполнения
решений Конституционного Суда РФ требует внесения соответствующих
изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О
Конституционном Суде Российской Федерации», Положение о
Министерстве юстиции Российской Федерации, Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, в том числе предусматривающих дополнительные полномочия в целях более эффективного исполнения решений Конституционного Суда РФ.
Научно-теоретическая и практическая значимость исследования состоит в обосновании и разработке теоретико-прикладных аспектов повышения эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ в условиях современного типа государства и права, выявлены критерии эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ. Разработан механизм исполнения решений Конституционного Суда РФ, предложена концепция конституционно-правовой технологии как системы методов и принципов формирования эффективного исполнения решений Конституционного Суда РФ.
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут служить
повышению эффективности исполнения решений Конституционного Суда
РФ, имеют теоретико-прикладное значение для деятельности
законодательных и правоприменительных органов. Проведенные исследования могут быть также использованы в учебном процессе и при подготовке учебно-методической и научной литературы.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в секторе общей теории государства и права Института философии и права Сибирского отделения РАН, где проведено ее обсуждение. Основные научные положения, результаты проведенного исследования и основанные на них выводы и рекомендации прошли обсуждение на кафедре конституционного и международного права Томского государственного университета, нашли отражение в публикациях, докладывались на
и всероссийских и межрегиональных научных конференциях и международном симпозиуме.
Предложения по изменению законодательства Российской Федерации, выработанные в результате проведенного исследования, указанные в приложениях диссертации, направлены в Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в Министерство юстиции Российской Федерации. Соответствующие законопроекты были также рассмотрены и одобрены управлением по правовым и экономическим вопросам Новосибирского областного Совета депутатов.
Генезис проблемы эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ
Конституционное правосудие прошло сложный путь становления и развития. В концентрированном виде это положение выражено в высказывании о том, что отечественное конституционное правосудие «имеет достаточно богатую предысторию, корни которой в XIX-XX вв. Ее интеллектуальный пласт охватывает освоение мирового опыта развития судебного контроля и надзора, формирование взглядов российских государственных деятелей, политиков и ученых на использование судебных институтов в обеспечении охраны Конституции и многочисленные конституционные проекты двух столетий».71 Считаем целесообразным рассмотреть исторический аспект проблемы эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ, что позволит более полно понять современное состояние данного вопроса.
Проблема исполнения решений органов конституционного надзора и контроля в нашей стране так или иначе существовала на всем протяжении их существования. В период отсутствия специализированных органов контроля, когда компетентные органы союзной республики не приводили нормативный акт в соответствие с общесоюзным законодательством, Президиум Верховного Совета СССР принимал специальное решение по этому вопросу, обычно в форме указа. Так, Президиумом издавались указы по вопросам о несоответствии отдельных статей Конституции союзных республик Конституции СССР, указы о несоответствии нормативных актов союзных республик общесоюзному законодательству. Если говорить о Комитете конституционного надзора СССР (ККН), то он не был наделен достаточными полномочиями. Заключения ККН, как отмечается, «влекли утрату силы нормативных актов лишь в случае, когда констатировали, что этими актами нарушаются основные права и свободы человека, закрепленные в Конституции СССР и в международных актах, участником которых являлся СССР. Остальные заключения ККН о несоответствии нормативного акта Конституции СССР или закону СССР могли быть отклонены органом, издавшим акт, и окончательно - Съездом народных депутатов СССР». «Полномочия ККН СССР были весьма ограничены: его надзор не распространялся на конституции и законы союзных республик, а решения по большинству вопросов не являлись окончательными; круг субъектов обращения в Комитет являлся весьма узким; не мог он оказывать и реального влияния на нормотворческую деятельность государства»,74 существовавшая на тот момент проблема исполнения актов Комитета конституционного надзора не была решена, система контроля становилась все менее эффективной. Период существования специализированных органов правовой охраны Конституции в нашей стране: Комитета конституционного надзора СССР, а также Конституционного Суда России образца 1991 г., как отмечается в литературе, характеризуется тем, что многие их решения так и остались на бумаге из-за отсутствия реального механизма их выполнения.77
Проблема эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ существует с тех пор, как Конституционный Суд начал функционировать.78 Современный уровень исполнения решений Конституционного Суда РФ также дает «сбои», проявляющиеся в неоперативном принятии законодательного или подзаконного акта; в игнорировании некоторыми должностными лицами и органами решений конституционных судов по совершенствованию законодательства, а также в правоприменительной практике; в медленном распространении органами законодательной и исполнительной власти и правоприменителями правовых позиций конституционных судов на аналогичные положения других нормативных актов. Действительно, за время существования Конституционного Суда РФ можно привести ряд примеров неисполнения или ненадлежащего исполнения его решений. Некоторые из них исполнялись со значительным опозданием. Так, Государственная Дума более трех лет рассматривала вопрос об изменении ст. 213 действовавшего Кодекса законов о труде, которая предусматривала неполное возмещение ущерба, причиненного незаконным увольнением и вынужденным прогулом.80 Три с половиной года понадобилось законодателю для исполнения Постановления Конституционного Суда РФ о неконституционности ограничения приватизации жилых помещений в коммунальных квартирах государственного и муниципального жилищного фонда социального использования. Имеют место также случаи неисполнения решений Конституционного Суда не только федеральными законодательными и исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления, но и судами.82 Данный перечень можно продолжать.83 Согласно Парламентскому запросу «О необходимости принятия Правительством РФ мер по внесению изменений в законодательство РФ во исполнение решений Конституционного Суда РФ», утвержденному Постановлением Государственной Думы РФ от 1 июля 2005 г. № 2057-IV ГД, неисполненными оставались десять постановлений и одно определение Конституционного Суда РФ.84 В 2006 г. Дума приняла свыше 500 Федеральных законов. Однако по многим из них Конституционный Суд РФ принял решения, ограничивающие их действие, а около 20 признал неконституционными. В июне 2007 г. Председатель Конституционного Суда В. Д. Зорькин направил обращение на имя председателя Государственной Думы Б. Грызлова, в котором указано на неисполнение решений Конституционного Суда РФ. В письме перечислены 25 решений Конституционного Суда, по которым парламент обязан был, но до сих пор не принял новые законы. Таким образом, проблема остается весьма актуальной. Некоторые решения Суда, в которых обозначены конкретные сроки принятия законов, либо не выполняются, либо выполняются с большим опозданием.
Понятие и содержание механизма исполнения решений Конституционного Суда РФ
Для решения исследуемых вопросов важное значение имеет анализ механизма исполнения решений Конституционного Суда РФ. Однако вначале необходимо провести анализ самого понятия - механизм исполнения решений Конституционного Суда РФ, выяснить его современную правовую и организационную составляющую. В современных конституционно-правовых исследованиях нет единства мнений в отношении механизма исполнения решений Конституционного Суда РФ, отсутствует и четкое определение данного понятия. Не сформулировано оно с достаточной полнотой и в работах, которые специально посвящены реализации и исполнению этих решений.189
Механизм исполнения решений конституционных судов, как считают некоторые авторы, состоит из следующих основных элементов: деятельности субъектов права законодательной инициативы и органов, уполномоченных на принятие правотворческих актов, по приведению их в соответствие с решениями конституционных судов, а также пересмотра правоприменительных решений (с учетом правил о действии решений конституционных судов во времени).190 Можно встретить высказывания о том, что специфический порядок исполнения был закреплен в Законе о Конституционном Суде РСФСР 1991 г. (обязательное доведение решений Суда до сведения соответствующих органов государственной власти, установление срока рассмотрения актов Конституционного Суда и т.д.).191 Однако при таком подходе, как мы полагаем, понятие механизма не включает перечня элементов (более подробно на этих элементах мы остановимся позднее), необходимых для эффективного исполнения решений Конституционного Суда РФ, а только содержит указания на необходимые действия субъектов права. Кроме того, сам механизм исполнения решений Конституционного Суда РФ сводится к порядку исполнения, без характеристики его эффективности.
На наш взгляд, механизм исполнения решений Конституционного Суда РФ - это сложный комплекс, который включает, с одной стороны, систему юридических средств, с другой, систему компетентных органов и лиц, последовательно организованных, участвующих в исполнении решений Конституционного Суда РФ.
Дня раскрытия понятия механизма исполнения решений Конституционного Суда РФ особое значение имеют положения ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», закрепляющие основы такового. Так, ст. 80 Закона о Конституционном Суде РФ распространяется на исполнение решений Конституционного Суда в части приведения неконституционных положений в соответствие с Конституцией. Она перестала «снисходить» до обязанности исполнения решений Конституционного Суда в части, касающейся пересмотра конкретных дел граждан и организаций и фактически, «пригодна», как верно отмечают ученые конституционалисты, лишь для исполнения решений, принятых в порядке так называемого абстрактного нормоконтроля, т.е. по запросам законодательных и исполнительных органов государственной власти. Для пересмотра своих дел в соответствии с решением Конституционного Суда частным лицам необходимо сначала дождаться исполнения решения Конституционного Суда органами государственной власти в соответствии со ст. 80 Закона, а затем требовать его исполнения применительно к своим делам на основании ст. 79 и 100 Закона. Неисполнение решений Конституционного Суда органами государственной власти в порядке ст. 80 Закона может быть одним из препятствий к пересмотру дел частных лиц, если решения по таким делам основаны на положениях, признанных неконституционными. Статья 80 Закона указывает на необходимость исполнения решения Конституционного Суда, если оно признает положение акта неконституционным либо требует устранения пробела в правовом регулировании путем указания на необходимость принятия акта по тому или иному вопросу. Тем самым законодатель должен выполнять правовые позиции Конституционного Суда, обязывающие его принимать законы. Но статья 80 Закона не обязывает принимать новый акт, если он признан конституционным лишь в истолковании Конституционного Суда. Если Конституционный Суд в своем решении умолчал о том, что законодателю надлежит принять тот или иной акт, это значит, что он не считает это необходимым, и достаточно конституционного истолкования действующих актов. Действующая редакция статьи 80 Закона не означает невозможности для Конституционного Суда установить в своем решении сроки его исполнения на основании ст. 75 (п. 12 ч. 1) Закона. Даже если, например, Конституционный Суд «отодвинет» предельный срок исполнения своего решения и неконституционное положение акта будет отменено (изменено) раньше его наступления, то в этом не может быть ничего неконституционного. Наоборот, это будет свидетельствовать о немедленном исполнении решения Суда. Как следует из Постановления от 13 июня 1996 г. № 14-П, Конституционный Суд может отсрочить исполнение своего решения, если возникающая в результате него пробельность в законодательном регулировании может иметь отрицательные социальные последствия.
Руководствуясь данной логикой, можно сказать, что в своей основе нормативная база механизма исполнения решений Конституционного Суда РФ уже создана. Можно также согласиться и с мнением о том, что «изложение статьи 80 Закона в новой редакции в большей степени способствует исполнению его решений, укреплению авторитета Конституционного Суда и усилению судебной власти. Фактически она установила, что под исполнением решения Конституционного Суда следует понимать приведение неконституционного положения в соответствие с Конституцией».193
Далее, на наш взгляд, одним из актуальных вопросов анализа механизма исполнения решений Конституционного Суда и его эффективности является вопрос о раскрытии соотношения механизма исполнения и механизма реализации. Следует сразу сказать, что механизм исполнения следует отличать от механизма реализации, - это обусловлено разницей между понятиями «исполнение» и «реализация». В литературе можно встретить указание на механизм реализации решений Конституционного Суда РФ и попытки раскрытия его содержания. Например, Т.Д. Зражевская полагает, что эту категорию следует оценивать в единстве двух уровней: 1) реализация конкретных решений Конституционного Суда РФ; 2) достижение конечных целей конституционализма, ради которых существует конституционное правосудие.194
Опосредованный механизм исполнения решений Конституционного Суда РФ
Вторым видом (типом) механизма исполнения решений Конституционного Суда РФ является опосредованный механизм, когда в механизм исполнения помимо Конституционного Суда РФ включаются законодательная, исполнительная власть и иные государственные органы, действующие согласно их компетенции. Проанализируем роль и место этих органов (элементов) в опосредованном механизме исполнения решений Конституционного Суда РФ. При этом особый акцент сделаем на их деятельности, направленной на проблему повышения эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ.
1. Начнем анализ с деятельности Президента, который, на наш взгляд, представляет основополагающий элемент в механизме исполнения решений Конституционного Суда РФ. Следует сразу отметить, что нашей задачей не является полный анализ деятельности Президента РФ. Кратко остановимся на его особой роли в механизме исполнения решений Конституционного Суда РФ и в решении проблемы эффективности их исполнения. Как известно, полномочия Президента РФ, в том числе и в сфере правовой охраны Конституции, вытекают из целого ряда нормативно-правовых актов. Это, прежде всего, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы. Президент выступает гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина (статья 80 Конституции РФ). В соответствии с ч. 3 ст. 115 Конституции Президент вправе отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Президент РФ также вправе приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения ими прав и свобод человека и гражданина.
Кроме того, Президент обладает правом обращения с запросом в Конституционный Суд РФ о разрешении дел, о соответствии Конституции РФ нормативно-правовых актов (ч.2 ст. 125 Конституции РФ). Президент обладает правом законодательной инициативы (ст. 84 Конституции РФ). На основании Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Президент РФ вправе вынести предупреждение соответствующему органу власти субъекта федерации, если тот не исполняет решение Конституционного Суда РФ, а также принимает решение о роспуске указанного органа (п. 4.1 ст. 9). Согласно ст. 80 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» в случае признания нормативного акта полностью или частично не соответствующим Конституции РФ Президент РФ, Правительство РФ не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ отменяют нормативный акт соответственно Президента РФ или Правительства РФ, принимают новый нормативный акт либо вносят изменения и (или) дополнения в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части. Важное значение имеет и Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом, в котором, Суд, ссылаясь на то, что Президент является гарантом Конституции РФ и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, постановил, что Президент РФ имеет право издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом принятия соответствующих законодательных актов.
Исходя из сказанного, можно сделать вывод, что реализация соответствующих положений, определяющих компетенцию Президента, запускает «двигатель» законодательной деятельности, приводящий в движение весь законодательный механизм, в том числе в сфере исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации.
Кроме того, Президент обеспечивает единство и координацию всей государственной деятельности в сфере охраны Конституции, что основано на конституционном положении об обеспечении главой государства согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Важнейшим направлением деятельности Президента в сфере правовой охраны Конституции является укрепление федерализма, а также обеспечение эффективности федеральной власти в целом.231
Понятие и принципы конституционно-правовой технологии
Дальнейший анализ исследования проблем исполнения решений Конституционного Суда РФ продолжим с точки зрения выявления технологии повышения эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ. Следует сразу сказать, что технологии в современной юридической литературе не уделяется должного внимания. На наш взгляд, недооценивается и ее прагматическая функция. Вместе с тем, справедливо отмечается необходимость создания «своеобразной единой технологии методов и средств осуществления судебного конституционного контроля».
Полагаем, что в данном случае речь должна идти и о теоретическом применении технологии к осмыслению проблем исполнения решений Конституционного Суда РФ, повышению уровня его эффективности. Некоторые конституционалисты, характеризуя процесс исполнения решений Конституционного Суда РФ, указывают на то, что сложность состоит в отсутствии в ряде случаев нормативно-закрепленной технологии, что также свидетельствует о важности и необходимости разработки и внедрения конституционно-правовой технологии. Такой подход, по нашему мнению, можно осуществить с помощью разрабатываемой в современной юридической науке концепции правовой технологии. Правовая технология, с точки зрения данной концепции, - это система методов, способов и средств эффективного и рационального конструирования правовых институтов и систем в соответствии с поставленными целями, детерминированными конкретно-историческими потребностями и интересами, закономерностями социального развития.28 Вместе с тем данное понятие технологии при всей его общетеоретической значимости должно быть конкретизировано применительно к специфике конституционного права, конституционализму, а следовательно, получить свое новое развитие в конституционно-правовой технологии. Такой подход позволит с новых теоретических позиций провести анализ проблем эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ и определить пути их решения. Это дает возможность, во-первых, рассмотреть эти проблемы применительно к конкретно-историческому периоду действия Конституционного Суда РФ, во-вторых, акцентировать внимание на проблемах повышения эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ, в-третьих, сконцентрировать внимание на технологических способах и методах их исполнения.
Особое значение здесь имеет рассмотрение принципов и методов конституционно-правовой технологии применительно к исследуемым проблемам, т.е. создание и использование методов, с помощью которых возможно сконструировать эффективный механизм исполнения решений Конституционного Суда РФ.
Среди принципов и методов конституционно-правовой технологии важную роль играют: принципы объективности, генетичности, стабильности (устойчивости), критического рационализма; метод конкретного конструирования, целевой детерминации, метод поэтапности (постепенности), экономичности, метод моделирования и др. (см. приложение 3, схему 3). Отметим, что технологию нельзя смешивать с юридической техникой. В то же время с определенной долей условности юридическую технику можно рассматривать в качестве важной части, элемента конституционно-правовой технологии. Следует подчеркнуть, что в юридической литературе, в том числе посвященной проблемам исполнения решений Конституционного Суда РФ, обращается внимание на юридическую технику.283 В частности, справедливо мнение, что несоблюдение правил юридической техники при формировании решений Конституционного Суда РФ во многом осложняет возможность их исполнения.284 Согласно наиболее распространенной точке зрения понятие юридической техники трактуется как «совокупность правил, приемов, способов и средств разработки, оформления и систематизации, толкования и применения наиболее совершенных по формам и содержанию нормативных правовых актов и других юридических документов и сводится главным образом к законодательной технике». Термин «юридическая техника» часто встречается и в решениях Конституционного Суда РФ.
Что касается конституционно-правовой технологии, то, как будет показано в дальнейшем анализе, недооценка ее принципов, методов снижает уровень осуществления действительно эффективного судебного конституционного контроля, отрицательно сказывается на процессе повышения эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ.
Итак, кратко рассмотрим принципы конституционно-правовой технологии. Принцип генетичности применительно к исполнению решений Конституционного Суда РФ особенно актуален. Он, во-первых, позволяет понять причины неисполнения решений, во-вторых, показать, как и каким образом можно и нужно воздействовать, т.е. осуществлять меры по восстановлению конституционности. Иначе говоря, с одной стороны, вскрывает проблемы, связанные с необходимостью повышения эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ, с другой, -позволяет решить ряд проблем в разработке вопросов исполнения решений Конституционного Суда РФ, механизма для исполнения решений Конституционного Суда, а также понять всю сложность причинно-следственных связей между эффективностью исполнения решений Конституционного Суда РФ, эффективностью судебного конституционного контроля и генезисом, их обуславливающим. Значение принципа генетичности уже было показано нами. В этой связи следует сказать, что генетическая природа права, его воздействие на социальные процессы, в том числе судебного конституционного контроля, в полной мере недооценивается в настоящее время. Весьма показательно в этом плане наблюдение М.Баглая, который пишет, что, когда рассматривался вопрос об учреждении Конституционного Суда РФ, некоторым казалось, что сначала нужно добиться общего укрепления законности и правопорядка в государстве, утвердить конституционный строй, упрочить его правовые и демократические основы и т.д., а уж потом приступать к организации судебного конституционного контроля. Однако надо полагать, что именно наличие негативных моментов послужило необходимым условием (причиной) создания института судебного конституционного контроля, ведь он призван был стабилизировать ситуацию, улучшить положение дел в стране.
Следует учитывать активность самого судебного конституционного контроля, роль решений Конституционного Суда РФ, которые выступают в качестве специфического генетического фактора социальных и правовых изменений. Так, В.Д. Зорькин, говоря об эффективности правосудия, отмечает, что повышение эффективности правосудия - это одно из кардинальных условий развития страны и снятия общественного напряжения. От решения данной проблемы зависит продвижение по другим направлениям, и прежде всего в экономике.289 Кроме того, контрольная деятельность пронизывает своим организующим воздействием правотворчество и правоприменение. «Поэтому совершенно очевидно, что совершенствование контрольной деятельности прямо ведет к совершенствованию самого правотворчества и правоприменения».290 Все это свидетельство важности обеспечения эффективного исполнения решений Конституционного Суда РФ и должного развития судебного конституционного контроля в целом. Но не следует забывать и об обратном воздействии на исполнение решений Конституционного Суда РФ, судебный конституционный контроль со стороны различных факторов.
