Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Институт публичной собственности на природные ресурсы в системе конституционно-правового регулирования 15
1. Эволюция института публичной собственности на природные ресурсы 15
2. Понятие, сущность и принципы конституционно-правового регулирования публичной собственности на природные ресурсы в России 37
3. Публичная собственность на природные ресурсы: опыт зарубежных стран 63
Глава 2. Конституционно-правовое воздействие на общественные отношения в сфере публичной собственности на земли, недра, воды, леса, животный мир в Российской Федерации 86
1. Разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации, её субъектов и муниципальных образований в сфере публичной собственности на природные ресурсы 86
2. Правовые проблемы формирования механизма реализации права собственности на земли, недра, воды, леса, животный мир Российской Федерацией, её субъектами, муниципальными образованиями 111
3. Охрана права публичной собственности на природные ресурсы и роль органов внутренних дел в ее обеспечении 149
Заключение 170
Список литературы 175
- Эволюция института публичной собственности на природные ресурсы
- Понятие, сущность и принципы конституционно-правового регулирования публичной собственности на природные ресурсы в России
- Разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации, её субъектов и муниципальных образований в сфере публичной собственности на природные ресурсы
- Правовые проблемы формирования механизма реализации права собственности на земли, недра, воды, леса, животный мир Российской Федерацией, её субъектами, муниципальными образованиями
Введение к работе
Происходившие в последние десятилетия изменения в общественно-политической жизни нашего общества заставили взглянуть по-новому на проблему собственности на природные ресурсы, а также на роль и место публичной собственности на природные объекты в правовой системе нашего государства. В связи с коренным изменением социально-экономической и политической сфер жизнедеятельности общества, переходом хозяйства страны к рыночной экономике, приватизацией государственной собственности, произошел законодательный дисбаланс в пользу обеспечения прав частных собственников.
В сложившихся условиях становится необходимым переосмысление роли и значения государственной и муниципальной собственности на природные ресурсы. Представляется, что именно публичная собственность на указанный объект может стать одним из факторов, способствующих повышению уровня экономического развития нашего общества и благосостояния его граждан. Отношения в сфере публичной собственности на природные ресурсы должны обеспечивать гармоничное единство интересов личности, общества и государства, позволяющие стать
4 фундаментом для построения социально ориентированной рыночной экономики в нашей стране.
В условиях становления и развития федеративных отношений вопросы владения, пользования и распоряжения естественными богатствами становятся важным объектом анализа, а проблема разработки эффективного механизма разграничения полномочий в сфере управления государственной собственностью на природные ресурсы с учетом общегосударственных задач и интересов всего многонационального народа Российской Федерации приобретает первостепенное значение. К сожалению, в настоящее время механизм разграничения, как полномочий в сфере управления государственной собственностью на природные ресурсы, так и самих естественных богатств, находящихся в государственной собственности, не сформирован. Помимо этого законодателем не дан ответ на вопрос, какие виды природных ресурсов могут находиться в государственной собственности, а какие в муниципальной.
В настоящее время существует необходимость выявления юридической сущности и конституционно-правового статуса природных ресурсов как объекта права собственности, соотнесения различных форм собственности на их отдельные виды, а также решения проблемы реализации государством своего права на природные ресурсы с учетом плюрализма форм собственности и других положений Конституции Российской Федерации.
Высокая степень социально-экономической и политической значимости поставленной проблемы, неполнота нормативных основ и несформированность государственного механизма конституционно-правового регулирования отношений публичной собственности в указанной сфере делают тему проведенного исследования актуальной.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблема конституционно-правового регулирования отношений публичной собственности на природные ресурсы до настоящего времени не нашла достаточного освещения в научной литературе. За последнее время были
5 проведены исследования, посвященные в основном вопросам гражданско-правового регулирования права собственности на эти объекты. Изучался главным образом частноправовой аспект указанных отношений, регулируемых нормами гражданского права. При исследовании проблем, связанных с реализацией права государственной и муниципальной собственности на природные ресурсы, как правило, не принимаются во внимание конституционно-правовые нормы, регулирующие отношения по поводу владения, пользования и распоряжения этими объектами.
Многими учеными, и в частности такими, как В.М. Баранов, С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, А.К. Голиченков, Н.В. Данилова, О.С. Колбассов, О.И. Крассов, Т.Н. Малая, В.Ф. Яковлев и др., рассматриваются вопросы, связанные с правовым регулированием отношений государственной собственности на природные ресурсы, при этом акценты смещаются в область экологического права. В их трудах основное внимание уделяется задачам рационального использования природных ресурсов, защиты и охраны окружающей среды, защиты и охраны естественных богатств.
Указанные исследования, несмотря на их общетеоретическую и, практическую значимость, лишь в незначительной степени приближают общество к решению проблем конституционно-правового регулирования публичной собственности на природные ресурсы, определения их конституционно-правового статуса как объектов права собственности, разграничения прав собственности на данные части природной среды между Российской Федерацией и ее субъектами, а также полномочий по управлению единой федеральной собственностью на природные ресурсы. В юридической литературе практически отсутствуют работы, посвященные реализации конституционных норм в данной области, регулированию отношений собственности на природные ресурсы в отраслевом законодательстве, а также проблемам конституционно-правовой защиты и охраны прав публичной собственности на данного рода объекты.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере конституционно-правового регулирования права публичной собственности на природные ресурсы.
Предметом диссертационного исследования выступают правовые идеи, результаты научных исследований правового воздействия на отношения публичной собственности на природные ресурсы, нормы конституционного и иных отраслей права, регулирующие данные отношения, а также практика их применения.
Цель диссертационного исследования состоит в выявлении и комплексном анализе проблем конституционно-правового регулирования отношений публичной собственности на природные ресурсы, а также в разработке рекомендаций по совершенствованию механизма реализации права публичной собственности на природные ресурсы в условиях переходного периода к рыночному хозяйству и правовому государству в нашей стране.
Для достижения указанной цели в ходе исследования были поставлены и решались следующие задачи:
- выявить историческую динамику конституционно-правового
регулирования отношений публичной собственности на природные ресурсы
в России;
раскрыть специфику и содержание конституционно-правового регулирования отношений государственной и муниципальной собственности на природные ресурсы в Российской Федерации;
определить особенности нормативно-правового регулирования отношений в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, находящимися в публичной собственности в зарубежных странах;
- произвести анализ действующего отечественного законодательства,
регулирующего вопросы отношений публичной собственности на природные
ресурсы;
- подвергнуть анализу конституционно-правовые основы
разграничения прав публичной собственности на природные ресурсы между
Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и
муниципальными образованиями;
- исследовать содержание конституционно-правового механизма
воздействия на общественные отношения в области государственной и
муниципальной собственности на земли, недра, воды, леса, животный мир в
Российской Федерации, обосновать рекомендации по его
совершенствованию;
- определить задачи органов внутренних дел по охране и защите
природных ресурсов как объектов права публичной собственности, а также
разработать предложения по повышению эффективности такой деятельности.
Методологической основой исследования является диалектический метод познания и вытекающие из него общенаучные и частнонаучные методы: анализ и синтез, формально-логический, историко-правовой, сравнительно-правовой и системный.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды отечественных ученых-юристов: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, В.В. Бородина, Н.В. Бугеля, Г.А. Гаджиева, А.В. Зиновьева, О.Е. Кутафина, В.А. May, Р.А. Ромашова, Ю.А. Тихомирова, А.Г. Хабибулина, Е.В. Чиркина и других авторов. При изучении правовых проблем собственности диссертантом были тщательно рассмотрены труды таких специалистов, как С.С. Алексеев, Г.А. Андреев, П.Д. Баренбойм, М.И. Брагинский, А.В. Венедиктов, В.И. Лафитский, В.Д. Мазаев, О.Н. Садиков, А.П. Сергеев, К.И. Скловский, В.Т. Смирнов, Е.А. Суханов, Ю.К. Толстой, Г.И. Черкасов, М.Л. Шакирова, Г.С. Шапкина, А.Е. Шерстобитов, Г.Ф. Шершеневич и др.
В исследовании проблем правового регулирования отношений в сфере публичной собственности на природные ресурсы автор опирался на работы С.А. Боголюбова, М.И. Бринчука, А.В. Голиченкова, С.А. Дзейтова, М.Б. Егоровой, А.В. Карасса, О.И. Крассова, Б.Д. Клюкина, В.П. Лукьянцева, Д.С.
8 Львова, В.П. Мазолина, Г.В. Мальцева, В.П. Очередько, А.В. Позднякова, В.П. Сальникова, И.А. Соболя, Э.В. Талапиной, А.И. Умновой, И.С. Уханова, О.В. Фроловой, А.И. Цвиренко, Б.Б. Черепахина, И.С. Яценко и др.
Нормативную основу исследования составляют международно-правовые акты, Конституция России, конституции СССР и других государств, федеральные конституционные и федеральные законы, кодексы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты Министерства природных ресурсов Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, других федеральных органов исполнительной власти, конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации, нормативные акты муниципальных образований. В работе исследуются постановления и определения Конституционного суда Российской Федерации.
Научная новизна исследования определяется тем, что в диссертации рассмотрена недостаточно разработанная до настоящего времени в отечественной юридической литературе проблема конституционно-правового регулирования отношений публичной собственности на природные ресурсы. Изучение данной темы на основе комплексного междисциплинарного и межотраслевого подхода с использованием основных категорий конституционного права (суверенитет народа, основы конституционного строя, плюрализм форм собственности) позволило автору разработать концепцию нормативного закрепления социально ориентированного использования природных ресурсов как объекта права государственной и муниципальной собственности. При этом автором обоснован механизм управления природными объектами, базирующийся на принципе единой общефедеральной собственности на природные ресурсы с разграничением полномочий по управлению ими между федеральными и
9 региональными органами государственной власти и местного самоуправления.
Помимо определения правомочий государства-собственника природных ресурсов автором обоснована необходимость включения в содержание указанного правоотношения целевой направленности реализации государством правомочий собственности на природные ресурсы. Основной характеристикой целевого характера использования объектов национального достояния - природных ресурсов является обеспечение публичных интересов в сфере природопользования.
Диссертантом также была выявлена историческая динамика государственно-правового регулирования отношений собственности на природные ресурсы в России, проявляющаяся в цикличности развития и «противоборстве» двух основных форм собственности на природные ресурсы - частной и публичной и двух методов правового регулирования -частноправового и публично-правового. На основе изучения мирового опыта конституционно-правового регулирования публичной собственности на природные ресурсы автором была отмечена тенденция, характеризующаяся «обобществлением» собственности на природные ресурсы, придания им конституционно-правового статуса объектов национального достояния, их охраны и использования исключительно в национальных интересах.
В диссертации определяются задачи органов внутренних дел по охране и защите природных ресурсов, как объектов права публичной собственности, так и самих отношений государственной и муниципальной собственности на эти объекты. Органы внутренних дел в указанной сфере рассматриваются в качестве составного элемента системы государственных органов, которые участвуют в защите и охране природных ресурсов, находящихся в публичной собственности.
Научную новизну представленной работы конкретизируют следующие положения, выносимые на защиту:
В силу особой значимости природных ресурсов для общества необходимо существующую систему конституционных норм, определяющих основы владения, пользования и распоряжения природными богатствами, направить на обеспечение интересов личности, общества и государства. Для этого дальнейшее развитие конституционных норм (с их конкретизацией в отраслевых нормативно-правовых актах, регулирующих процесс природопользования) должно отражать задачу использования и охраны природных ресурсов в Российской Федерации, которые находятся в частной и публичной собственности, как основы жизни и деятельности всего многонационального народа России, а не народов, проживающих на соответствующих территориях (ст. 9 Конституции Российской Федерации).
Отношения собственности на любой объект должны складываться через установленные в законе правомочия собственника (право владения, право пользования, право распоряжения), народ юридически не может быть собственником природных ресурсов, а также не может организовать процесс природопользования. В связи с этим он делегирует часть правомочий собственника, принадлежащих ему исторически, государству посредством передачи последнему своей власти.
3. Рассматривая сущность права публичной собственности на природные
ресурсы, следует использовать при характеристике правомочий государства
-собственника природных ресурсов классическую триаду правомочий
собственника, указывая при этом специальную, социально ориентированную
цель использования природных ресурсов как основы жизни и деятельности
настоящих и будущих поколений людей. Под правом публичной
собственности на природные ресурсы необходимо понимать совокупность
правомочий государства и муниципальных образований по владению,
пользованию и распоряжению всеми видами природных ресурсов,
составляющих народное достояние России, осуществляемых от имени
народа России и в интересах общества.
4. В условиях развития мировой экономической интеграции, построенной на принципах глобализации и унификации, происходит расширение права собственности на природные ресурсы. Деятельность формирующихся при этом транснациональных корпораций приводит к размыванию национальных отношений собственности на тот или иной вид природных ресурсов. В обстановке борьбы за мировые ресурсы, а также роста темпов развития мировой экономики, основным источником которого, по-прежнему, остаются природные ресурсы, необходимо четкое понимание государством приоритета в обеспечении национальных интересов в сфере природопользования.
5. Среди двух основных форм разграничения права публичной
собственности на природные ресурсы (разграничение объектов публичной
собственности и разграничение полномочий по управлению единой
собственностью между федеральными и региональными органами
государственной власти и местного самоуправления) наиболее эффективной
и действенной является модель, позволяющая разграничивать полномочия (и
только их) по использованию и управлению природными ресурсами как в
интересах всего общества и государства, так и в интересах народов,
проживающих на соответствующих территориях Российской Федерации.
Разграничение же государственной собственности на природные ресурсы
между федеральными и региональными органами государственной власти
может привести к обособлению региональной собственности на них с
появлением параллельных структур управления данной собственностью и ее
охраной, а также к снижению эффективности единой системы управления
природными ресурсами страны.
6. Под охраной права публичной собственности на природные ресурсы
следует понимать деятельность государственных органов, органов местного
самоуправления, общественных объединений и граждан, направленную на
обеспечение оптимальных условий использования этих ресурсов
государством и муниципальными образованиями, осуществляемую с
12 позиции общественного и государственного интереса, реализации правомочий собственника природных ресурсов. Одно из ведущих мест в обеспечении охраны и защиты права публичной собственности на природные ресурсы должно принадлежать правоохранительным органам вообще и органам внутренних дел в частности, для которых участие в охране собственности, а также борьба с имущественными правонарушениями является важнейшим направлением деятельности. Для повышения эффективности деятельности органов внутренних дел в указанной сфере отношений, необходимо:
1) закрепить на законодательном уровне ( в Законе Российской Федерации «О милиции» (в ст. 2 указать в качестве задач - охрану природных ресурсов и обеспечение рационального природопользования; в ст. 9 в структуру милиции общественной безопасности включить специальное подразделение, в обязанности которого входили бы охрана и защита природных ресурсов, обеспечение экологической безопасности) компетенцию милиции по охране природных ресурсов и права публичной собственности на природные ресурсы. Указанную компетенцию также целесообразно раскрыть на уровне ведомственных нормативно-правовых актов, определяющих порядок организации и функционирования органов внутренних дел Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, положениях о министерствах внутренних дел республик, краев, областей, Положении об отраслевых службах МВД России.
2) разработать, практически сформировать и нормативно закрепить систему (модель) организационно-правового обеспечения взаимодействия органов внутренних дел с другими органами исполнительной власти в указанной сфере деятельности.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в ней положения и выводы развивают разделы конституционно-правовой науки о публичной собственности на природные ресурсы как основы жизни и деятельности народа страны. Уточнено и
13 дополнено содержание ряда понятий, а также конституционных принципов права публичной собственности на природные ресурсы. Материалы диссертации расширяют теоретический арсенал природоресурсного и гражданского права в контексте развития их норм, регулирующих отношения государственной и муниципальной собственности на земли, недра, воды, леса и животный мир.
Практическая значимость исследования состоит в том, что в нём сформулированы предложения, которые могут быть использованы: а) в процессе законотворческой деятельности (при изменении и дополнении нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере природопользования); б) в научно-исследовательских разработках проблем, связанных с конституционно-правовым регулированием отношений собственности на природные ресурсы; в) в учебном процессе при подготовке лекций, проведении семинарских и практических занятий по конституционному праву России и зарубежных стран, земельному праву Российской Федерации, экологическому праву, гражданскому праву, административной деятельности органов внутренних дел.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации рассмотрены и одобрены на кафедре конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России. Материалы работы внедрены в учебный процесс Санкт-Петербургского университета МВД России в ходе преподавания курса конституционного права Российской Федерации и изложены в выступлениях: на межрегиональной межвузовской научно-практической конференции «Проблемы права в современной России (к 100-летию первой Государственной Думы России) (Санкт-Петербург, 31 мая - 1 июня 2006 г.); научной конференции в системе Российской Академии наук и Высшей школы Российской Федерации «Санкт-Петербург и Ленинградская область в глобализирующемся мире» (Санкт-Петербург, 5-7 декабря 2006 г.); международной научно-практической конференции «Правовые проблемы охраны окружающей среды» (Санкт-Петербург, 17
14 мая 2006 г.); региональной Северо-Западной научно-практической конференции «Правовые аспекты обеспечения экологической безопасности» (Сантк-Петербург, 27-28 ноября 2006 г.); международной научно-теоретической конференции «Современный Север - единство в многообразии: природопользование, экономика, право» (Санкт-Петербург, 20 декабря 2006 г.).
Эволюция института публичной собственности на природные ресурсы
Испокон веков земля, ее природные ресурсы были одними из основных источников существования человека на земле, обеспечения его жизнедеятельности и удовлетворения его потребностей, которые сначала ограничивались лишь добыванием пищи и обеспечением себя одеждой. Поэтому в этот период люди не пытались преобразовать природу, а довольствовались лишь тем, чем одаривала биосфера. Природные ресурсы были единственным источником материальных благ, ибо все необходимое люди брали исключительно из природной среды. С возникновением человеческого общества и государства и далее по мере его развития начал усиливаться процесс эксплуатации природы, извлечения из нее различных материалов для обеспечения жизнедеятельности, что приводило к неминуемому истощению природных ресурсов и разрушению экосистем.
Указанные выше проблемы поставили перед государством задачу о необходимости регулирования вопросов природопользования с учетом бурно развивающихся имущественных отношений. В связи с этим активно начали складываться отношения собственности, в том числе и на природные ресурсы, причем на различных исторических этапах возникали различные формы собственности: общинная, княжеская, церковная, государственная, а затем и частная собственность.
Исследование проблем, связанных с историческим аспектом государственно-правового регулирования отношений собственности на природные ресурсы, требует использование приемов историко-правового исследования, позволяющих осуществить наиболее точную историческую периодизацию указанных отношений. С их помощью возможно членение всего временного массива на отдельные части, качественно отличающиеся друг от друга. Анализ их основных черт создает условия для более полного осмысления содержания изучаемых отношений, специфики правотворчества и реализации права.
В настоящее время в научной литературе предложено множество методологических подходов к проблеме исторической периодизации публично-правового регулирования вопросов природопользования и природоохранной деятельности. Однако большинство из них неприемлемы для периодизации отношений собственности на природные объекты.
Наиболее полным образом раскрыть историческую взаимосвязь форм собственности на природные ресурсы в различные исторические периоды представляется возможным посредством применения получившей определенную известность в кругу ученых-юристов теории эколого-правового комплекса. Данная теория детализирует понятия «правовая система» применительно к эколого-правовой сфере1. Отметим, что в состав эколого-правового комплекса входят различного рода общественные отношения, урегулированные нормами права (правоотношения), объектами которых выступают, в частности: 1) предметы материального мира (окружающая человека природная среда, отдельные природные объекты в первозданном или преобразованном виде и.т.д.); 2) общественные отношения, возникающие между субъектами природопользования по поводу владения, пользования и распоряжения объектами окружающей среды; 3) личные неимущественные блага - жизнь, здоровье граждан, которые зависят от состояния окружающей среды и охраняются нормами права; . 4) результаты поведения участников экологических правоотношений, обуславливающие определенное воздействие на окружающую среду и ее компоненты или способствующие такому воздействию. Для успешной исторической периодизации эволюции отношений собственности на природные ресурсы целесообразно использовать анализ элементов указанного эколого-правового комплекса. При этом необходимо обозначить ряд характеристик, позволяющих более четко детализировать процессы становления и развития форм собственности и их закрепления в нормативно-правовых актах.
Достоин внимания подход к решению этой задачи, предполагающий выделение характеристик с целью периодизации правовой охраны окружающей среды в течение дореволюционного и советского периодов развития нашей страны. Такими характеристиками названы: 1) особенности взаимоотношений общества и природы; 2) уровень развития и характер организации производительных сил; 3) потребность в получении природных ресурсов для жизнедеятельности общества, виды используемых природных ресурсов; 4) степень освоенности природной среды, исчерпанности тех или иных видов естественных ресурсов и.т.д2.
Представляется, что они могут быть в дальнейшем применимы и для исторической периодизации форм собственности на природные ресурсы в указанный период времени.
К указанным выше характеристикам, в зависимости от объекта и цели классификации, могут добавляться и другие. Так, применительно к отношениям собственности на природные объекты могут быть использованы следующие характеристики: 1) особенности взаимоотношений государства и общества по вопросам использования и охраны природных ресурсов; 2) степень и формы участия государства и его органов в процессе регулирования природопользования; 3) характер правового регулирования отношений собственности на природные ресурсы (публично-правовой или гражданско-правовой); 4) преобладание в правовых нормах, регулирующих отношения собственности на природные ресурсы, императивных или диспозитивных начал; 5) виды субъектов права природопользования, их права и обязанности по эффективному и рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды; 6) особенности конституционно-правового регулирования отношений собственности на природные ресурсы (данная характеристика применима к исследованию проблем собственности на природные ресурсы в России после 1917 г.).
Понятие, сущность и принципы конституционно-правового регулирования публичной собственности на природные ресурсы в России
Приступая к исследованию проблем, связанных с конституционно-правовым регулированием вопросов публичной собственности на природные ресурсы, представляется необходимым выразить авторскую точку зрения на дефиниции, используемые при рассмотрении указанной проблемы. В первую очередь следует выявить особенности правового регулирования собственности как важнейшего экономического института, затем исследовать такую важную составляющую категории собственности, как публичную (государственную и муниципальную) собственность, определить понятие «природных ресурсов» как объектов права публичной собственности и затем проанализировать особенности конституционно-правового регулирования указанной сферы общественных отношений.
Собственность - понятие многогранное, используемое не только в праве, но и в других общественных науках — экономике, политологии, социологии, а также в естественных и технических науках. Она занимает главенствующее положение в отношениях между людьми, социальными группами, отдельными индивидами и обществом в целом, а также между обществом и государством . Наиболее детальное изучение данного общественного института осуществляется в двух аспектах: экономическом и юридическом, и в связи с этим собственность является объектом исследования ученых-экономистов и юристов. Собственность в экономическом смысле представляет собой состояние «присвоенное», принадлежности материальных благ, а более точно - объективные общественные отношения людей по поводу присвоения ими этих благ33. Поэтому, приступая к детальному изучению проблем, касающихся собственности, необходимо принимать во внимание тот факт, что данное явление, будучи уникальным по своей значимости и многоплановости, требует учета взаимосвязи его экономической и правовой составляющих. При этом и экономистов, и юристов объединяет понимание собственности как объективного общественного отношения, что особенно важно для правоведов. Ведь только общественные отношения составляют предмет правового регулирования, а значит, лишь в таком качестве собственность может быть подвергнута воздействию права. Собственность как отношение присвоения материальных благ составляет часть всех производственных отношений, их статику, и именно эту часть экономических отношений в российском правоведении традиционно считают предметом правового регулирования . Таким образом, отношения собственности подразумевают две группы отношений: субъективно-объективные (фиксируют права собственности субъекта на определенный объект, ресурс, благо) и субъективно-субъективные отношения, возникающие по поводу и в процессе производства, распределения, обмена, потребления экономических ресурсов. Данное утверждение обусловило появления особого правового института -права собственности, регулирующего вопросы присвоения того или иного имущества, порядок его использования и способы защиты.
В регулировании отношений собственности участвуют все отрасли права: конституционное, гражданское, административное, финансовое, земельное и др. Следует признать, что основная роль в правовом регулировании отношений собственности принадлежит нормам гражданского права. Данные нормы закрепляют основные правомочия собственника, обеспечивая тем самым абсолютный характер его прав на обособленную вещь, способы защиты данных правомочий от неопределенного круга лиц и т.д. Вместе с тем важнейшую часть отношений собственности регулируют конституционные нормы, значение которых сложно переоценить. Следует согласиться с В.Д. Мазаевым, который отмечает, что конституционно-правовые нормы «призваны решать вопросы учреждения новых институтов собственности, форм и видов собственности, основных источников права собственности, способов перехода одних форм в другие, важнейших политических и правовых средств и способов защиты отношений собственности» . Важность института собственности в конституционном праве подчеркивает А.З. Гильманов, указывая, что отношения между членами общества зависят от их прав на собственность. От условий и форм отношения различных социальных групп к собственности зависит уровень их участия в процессе управления обществом, в получении доходов, а также социальный и политический престиж .
Конституционно-правовое регулирование отношений собственности отражает важнейшее соотношение базовых ценностей общественного строя. В этом смысле категория собственности самым тесным образом связана со свободой личности, социальными ценностями. Конституционное регулирование отношений собственности позволяет закрепить ряд принципиальных взаимосвязей экономической сути собственности и правовой формы ее осуществления. Так, например, в конституциях ряда развитых государств закрепляются положения о социальном назначении форм собственности, роли общественных форм собственности в общественном развитии. Классическая конституционная формула «... собственность обязывает. Ее использование должно одновременно служить благу всех» (ст. 14 Основного Закона ФРГ).
Разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации, её субъектов и муниципальных образований в сфере публичной собственности на природные ресурсы
В Конституции Российской Федерации (ст. 9) закреплено положение о том, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной и муниципальной формах собственности. Несмотря на конституционное равенство всех форм собственности, в том числе и на природные ресурсы, государство по-прежнему остается одним из крупных собственников на землю, недра, воды и леса. В то же время федеративное государственно-территориальное устройство Российской Федерации требует рассмотрения вопроса о разграничении публичной собственности на природные ресурсы между федеральным центром и субъектами федерации. При этом разграничение публичной собственности на природные объекты должно происходить таким образом, чтобы, с одной стороны, обеспечивалось соблюдение принципов многообразия форм собственности, свободы экономической деятельности и иные базовые положения, определяющие современный экономический уклад российского государства, с другой стороны, обеспечивалось сохранение окружающей природной среды, использование природных ресурсов для блага всех народов, проживающих на территории Российской Федерации, защищались интересы будущих поколений. Учитывая, что природные ресурсы в силу своей общественной значимости являются основой существования и развития всего общества, необходимо, чтобы законодательное разграничение публичной собственности на эти объекты обеспечивало интересы как всего государства, так и его субъектов. В этой связи перед законодателем стоит задача разграничения не только природных ресурсов на объекты, могущие находиться в частной собственности, и объекты, обладание которыми возможно лишь со стороны властных субъектов, но и полномочий по владению природными ресурсами на праве собственности между публично-правовыми образованиями - Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Проблема разграничения собственности на природные ресурсы должна рассматриваться также в двух аспектах: 1) с точки зрения установления критериев для разграничения права собственности между различными субъектами и 2) с точки зрения определения юридических механизмов закрепления такого разграничения.
Проблема разграничения публичной собственности на природные ресурсы во многом коренится в несовершенстве нормы ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает, что «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Зачастую трактовка и толкование указанной нормы происходит вне учета положений п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции, закрепляющего механизм совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вопросами владения, пользования и распоряжения природными ресурсами. Неправильная трактовка положения ч. 1. ст. 9 о том, что природные ресурсы «являются основой жизнедеятельности народов проживающих на соответствующих территориях», приводит к заблуждению, что природные ресурсы должны находиться в собственности субъектов Российской Федерации, на территории которых находится тот или иной природный ресурс. В отсутствие четкого правового регулирования разграничений публичной собственности на природные ресурсы, субъекты РФ пытались самостоятельно ликвидировать пробел в законодательном регулировании указанного вопроса посредством закрепления в конституциях и уставах исключительной собственности данного субъекта на тот или иной вид природных ресурсов, находящихся на его территории. Так, например, согласно ч. 1 ст. 10 Конституции Республики Башкортостан земля, недра, природные богатства, другие ресурсы на территории Республики являются собственностью (достоянием) ее многонационального народа. Такое же положение содержится в ст. 16 Конституции Республики Алтай; а ч. 2. ст. 13 Конституции Республики Коми гласит: «земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности в порядке и на условиях, предусмотренных законами Республики Коми». Сложившийся законодательный и политический кризис был призван решать Конституционный Суд Российской Федерации, который своим Определением от 27 июня 2000 г. N 92-0 «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан» признал, что положения конституций перечисленных республик об отнесении к ведению республик (а не к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов) земельного законодательства, определении порядка и условий владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесами, водами и другими природными ресурсами, охраны окружающей среды нарушают установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Указанное определение послужило основой для приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Положение указанных статей конституций Республик по существу воспроизводит п. 3 ст. III Федеративного договора — Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации от 31 марта 1992 г., предусматривающий, что земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик, и что статус федеральных природных ресурсов определяется по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации. Между тем, с принятием Конституции Российской Федерации указанные положения Федеративного договора и основанные на них соглашения могут применяться лишь с учетом требований Конституции Российской Федерации, в том числе ее статей 4 (ч. 2) и 15 (ч.1), а также ч. 4 п. 1 раздела второго «Заключительные и переходные положения», закрепляющих высшую юридическую силу Конституции Российской Федерации. Это означает, что право собственности на природные ресурсы, как и ее разграничение, должны устанавливаться в соответствии с Конституцией Российской Федерации, имеющей верховенство, высшую юридическую силу, прямое действие и применяющейся на всей территории России, а не на основе Федеративного договора, в котором данный вопрос решен по-иному.
Правовые проблемы формирования механизма реализации права собственности на земли, недра, воды, леса, животный мир Российской Федерацией, её субъектами, муниципальными образованиями
Приступая к исследованию проблем, связанных с реализацией прав публичной собственности на природные ресурсы, необходимо в первую очередь дать определение основным понятиям, при помощи которых раскрывается смысл и значение конституционно-правового воздействия на общественные отношения в сфере публичной собственности на природные ресурсы.
Ключевой категорией, посредствам которой раскрывается понятие «механизма реализации», является механизм нормативно-правового регулирования, под которым следует понимать систему объединенных структурными и функциональными связями субъектов права, правовых актов, средств, методов, процессов и процедур, при помощи и в рамках которых осуществляется результативное воздействие права на общественные отношения .
В целях реализации государством - собственником природных ресурсов своих прав необходимо рассмотреть указанную деятельность виде механизма, состоящего из ряда взаимосвязанных и взаимообусловленных элементов.
Представляется, что структурными элементами механизма реализации публичной собственности на природные ресурсы являются: - правовые акты (нормативные, правоприменительные, интерпретационные), регламентирующие поведение субъектов права; - субъекты права - правосубъектные участники юридически значимых отношений; - правоотношения, в рамках которых реализуются права и обязанности субъектов; - юридические факты и фактические составы, обуславливающие наступление, изменение, прекращение правоотношений; - юридические последствия.
Переходя к исследованию составных элементов механизма реализации права публичной собственности на природные ресурсы, необходимо подчеркнуть, что в процессе реализации государством правомочий собственника природных ресурсов следует рассмотреть систему государственных органов, занимающихся обеспечением рационального использования природных ресурсов, их охраны и защиты, обеспечением экологической безопасности и охраной окружающей среды. Кроме того, важность и значимость отнесения природных ресурсов к публичной собственности детерминирует и обусловливает ее как социально-общественную категорию, в связи с чем генерируется необходимость создания специализированных государственных и общественных институтов, предметами деятельности которых будет регулирование и управление публичной собственностью на природные ресурсы.
Систему органов, осуществляющих государственное управление в сфере природопользования, можно представить в составе трех групп: органов общей компетенции, органов специальной компетенции и функциональных органов.
Органы общей компетенции, осуществляющие повседневную деятельность в сфере управления природопользованием, рациональным использованием природных ресурсов, охраной окружающей среды, обеспечением экологической безопасности наряду с решением других задач, отнесенных к их компетенции (экологической, политической, социальной) -законодательные и исполнительные органы власти Российской Федерации и ее субъектов.
Органы специальной компетенции, создаваемые исключительно для обеспечения и решения задач в сфере природопользования и охраны окружающей среды82 - Министерство природных ресурсов Российской Федерации осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр и лесным хозяйством, использование и охрану водного фонда, использование, охрану, защиту лесного фонда и воспроизводство лесов, эксплуатацию и обеспечение безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты), особо охраняемые природные территории, а также в сфере охраны окружающей среды (за исключением сферы экологического надзора) .
Структурными элементами министерства являются: 1) Федеральное агентство водных ресурсов - осуществляет функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов; 2) Федеральное агентство по недропользованию - выполняет задачи по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования; 3) Федеральное агентство лесного хозяйства; 4) Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет функции контроля и надзора в сфере природопользования.
