Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие, структура и конституционно-правовое регулирование статуса административных центров (столиц) в России
1.1. Понятие и признаки административных центров и столиц в Российской Федерации 18
1.2. Понятие и структура конституционно-правового статуса административных центров и столиц в Российской Федерации 42
1.3. Конституционно-правовое регулирование статуса административных центров и столиц в Российской Федерации 60
Глава 2. Содержание конституционно-правового статуса административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации
2.1. Принципы конституционно-правового статуса административных центров и столиц 77
2.2. Функции административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации 96
2.3 Полномочия органов публичной власти на территории административных центров (столиц) и иные конституционно правовые средства их обеспечения 113
Глава 3. Особенности конституционно-правового статуса города Москвы — столицы Российской Федерации
3.1. Город Москва — столица Российской Федерации 135
3.2. Функции столицы — основной элемент конституционно-правового статуса 156
Заключение 178
Список использованных источников 183
Приложение 1. Научно-методический аппарат, используемый в диссертационном исследовании
1.1. Схема методики исследования и порядок применения конкретных методов 233
1.2. Применение сравнительного метода исследования:
1.2.1. Сравнительно-правовой анализ понятия «столица», используемого при регулировании общественных отношений:
1.2.1.1. в научно-справочной литературе 238
1.2.1.2. в конституциях зарубежных государств 242
1.2.1.3. в законодательстве стран СНГ 263
1.2.2. Сравнительно-сопоставительный анализ правовых актов в отношении города Москвы 266
1.3. Контент-анализ терминов:
1.3.1. «Столица» и производных словосочетаний, в том числе в формировании законодательства субъекта Российской Федерации городом федерального значения Москвой 271
1.3.2. «Статус» (применительно к объектам и субъектам конституционных правоотношений) 275
1.3.3. «Ресурсы», в том числе «ресурсы развития» 278
1.4. Метод структурно-функционального и морфологического анализа в оценке конфликтности интересов города Москвы как столицы и субъекта Федерации — с интересами других субъектов и государством в целом 285
1.5. Использование математического аппарата при обработке справочных статистических данных, обосновывающих выявленные функции столицы России 297
1.6. Результаты «мягкого» системного анализа выявленных функций административных центров субъектов Федерации и столицы РФ 312
Приложение 2. Предложения по совершенствованию законодательства о статусе административных центров и столиц в Российской Федерации
2.1. Проект закона Воронежской области «О статусе административного центра Воронежской области» 316
2.2. Проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» 331
- Понятие и структура конституционно-правового статуса административных центров и столиц в Российской Федерации
- Принципы конституционно-правового статуса административных центров и столиц
- Полномочия органов публичной власти на территории административных центров (столиц) и иные конституционно правовые средства их обеспечения
- Функции столицы — основной элемент конституционно-правового статуса
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью совершенствования правового регулирования статуса территориальных единиц, являющихся административными центрами субъектов Федерации и столицей федеративного государства, повышения их роли в осуществлении управленческих функций и решении политических и социальных задач, значимых как для федеративного государства в целом, так и для составляющих его субъектов.
Каждый субъект РФ имеет административный центр или столицу, в которых сосредоточены органы государственной власти соответствующего субъекта и территориальные органы федеральных органов власти, имеется развитая инфраструктура. Данные центры призваны организовывать и координировать развитие территории не только конкретного городского округа, но и субъекта Федерации в целом. Однако практика показывает, что административные центры субъектов Федерации, равно как и столица Российской Федерации, прежде всего, нацелены на саморазвитие, без учета системного развития территории Федерации в целом и ее субъектов. Особенно очевидна такая ситуация в Москве – столице Российской Федерации. Выявление регулирующего воздействия нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, закрепляющих статус этих территориальных единиц на конституционно-правовые отношения становится особенно актуальным.
Конституция Российской Федерации использует термин «столица» только по отношению к административному центру Российской Федерации (п.2 ст. 70). Законодательство республик (государств), входящих в состав Федерации, называет административные центры этих субъектов РФ также столицами. В некоторых субъектах, являющихся государственно-территориальными образованиями, например, в Псковской области и Забайкальском крае, для наименования административных центров в качестве синонима используется термин «столица». Наряду с названием «административный центр» законодательством субъектов Федерации используются другие наименования («административно-политический центр», «областной центр», «областной административный центр»). Такое терминологическое разнообразие вносит неопределенность в понимание положения административных центров и столиц, что не вполне соответствует принципу равноправия субъектов РФ, предусмотренному ст. 5 Конституции РФ. Решить данную проблему – актуальная задача науки конституционного права, значимая для законодательной практики субъектов РФ.
Неясность вносит отраженная в законе двойственная характеристика столицы, с одной стороны, как «места нахождения» органов государственной власти субъектов Федерации, территориальных органов федеральных органов власти, а с другой, – как территории соответствующих населенных пунктов. Из этого вытекает, что территория административных центров и столиц несет двойную функциональную нагрузку, являясь пространственным пределом соответствующего уровня власти и ее «материальным субстратом», а также территорией, законодательно закрепленной для выполнения функций административных центров (столиц) субъектов РФ и столицы федеративного государства (способных нести дополнительные обременения и выполнять особые задачи). В связи с этим необходимо показать соотношение статусов рассматриваемых населенных пунктов: статус муниципального образования (для города Москвы – субъекта Российской Федерации) и статус административного центра (столицы) субъектов Федерации и столицы Российской Федерации.
Статус административных центров и столиц закрепляется по-разному: примерно половина субъектов в своих конституциях и уставах даже не предусматривают необходимость принятия соответствующих законов, а правовой статус их административных центров и столиц определяется только уставами соответствующих муниципальных образований. Пробельное правовое регулирование проявляется в отсутствии на уровне целого ряда субъектов РФ специальных законов об их административных центрах и столицах (около 30 субъектов РФ), а при наличии таких законов их качество далеко от совершенства. Законы многих субъектов Российской Федерации во многом копируют еще доконституционный Закон РФ «О статусе столицы Российской Федерации», принятый 15.04.1993г., который использует понятие «функции столицы» (ст. ст. 2-5, 7), однако, не дает определения таких функций и не раскрывает их. Отсутствие законодательно закрепленных функций столицы и административных центров снижает эффективность взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправления и развития региональной политики. Показать, какие функции административных центров и столиц, не закрепленные в законодательстве, осуществляют органы публичной власти и уточнить их полномочия, является одной из актуальных задач.
В науке конституционного права нет специального исследования, посвященного конституционно-правовому статусу административных центров и столиц в Российской Федерации. В связи с этим, существует объективная потребность в теоретической разработке конституционно-правового статуса административных центров и столиц в Российской Федерации, формулировании подходов к раскрытию его содержания, а также внесение предложений о нормативном закреплении и об обеспечении эффективной практической реализации. Этим и определяется актуальность исследования.
Объектом научного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с правовым регулированием административных центров и столиц в Российской Федерации, конституционно-правовые нормы, закрепляющие их статус, практика их реализации, а также представленные в научной литературе подходы, затрагивающие исследуемую тему.
Предмет исследования – конституционно-правовой статус административных центров и столиц, имеющих особые функции, связанные с обеспечением деятельности органов государственной власти на соответствующей территории органами местного самоуправления.
Решаемая научная задача – провести комплексное исследование конституционно-правового статуса административных центров и столиц в России, проанализировав его правовое закрепление, выявив его элементы в законодательстве, уточнив понятийно-категориальный аппарат и обосновав направления совершенствования соответствующего законодательства.
Целью диссертационного исследования является раскрытие понятий «административный центр» и «столица», их конституционно-правового статуса в Российской Федерации, его роли в федеративном и административно-территориальном устройстве.
Для достижения этой цели были поставлены следующие частные задачи:
- раскрыть понятия «административный центр» и «столица», установить их соотношение, показать их значение в административно-территориальном устройстве федеративного государства при осуществлении функций управления, внести предложения по совершенствованию категориального аппарата;
- предложить структуру конституционно-правового статуса административных центров;
- проанализировать правовое регулирование статуса административных центров и столиц в действующем российском и зарубежном конституционном законодательстве;
- выявить содержание статуса административных центров субъектов РФ через раскрытие его элементов: принципов, предназначения территории, функций, полномочий и средств их обеспечения;
- уточнить особенности конституционно-правового статуса столицы Российской Федерации и его основного элемента – функций;
- обосновать предложения по совершенствованию законодательства.
Методологическая основа диссертационного исследования. Для достижения поставленной цели и решения частных задач использовался диалектический метод, позволяющий объективным образом во взаимосвязи и развитии проанализировать те социальные явления, которые составляют объект исследования и подойти к раскрытию его предмета. С ним связаны такие общенаучные методы познания, как системный, логический, исторический, структурно-функциональный. В диссертации использовались и специальные методы изучения правовых явлений, в частности, формально-юридический, сравнительно-правовой, статистический, использовались сведения других наук (конфликтологии, экономики, политологии).
Применение метода сравнительно-правового анализа 65 конституций зарубежных стран позволило определить пределы использования в российском законодательстве зарубежного опыта и выявить признаки столицы Российской Федерации, которая исторически формировалась как централизованное унитарное государство: территория, представляющая историческое развитие государственности (место нахождения главного собора, олицетворение царской власти, официальной идеологии государства) и интересы всех субъектов Федерации, - престольный характер главного города государства.
Сочетание сравнительно-правового, структурного методов и морфологического анализа помогло обосновать вывод о нецелесообразности распределения функций столицы государства между различными субъектами РФ или ее перемещения. Структурный и морфологический анализ позволили установить, что учет основных признаков столицы государства (территория, власть, население) и выявление ее функций может значительно снизить степень конфликтности субъектов конституционных правоотношений (город Москва, другие субъекты Федерации и государство в целом).
Использование названных методов явилось необходимым условием достижения поставленной научной цели и решения задач, которые сформулированы автором диссертации.
Теоретическую базу исследования составили научные труды российских ученых по общей теории государства и права: С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, М.Н. Марченко, В.С. Нерсесянца, Ю.А.Тихомирова, ученых-конституционалистов: С.А.Авакьяна, Н.А. Богдановой, Н.В.Витрука, Л.Д.Воеводина, Т.Д. Зражевской, В.Н. Карташова, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Н.А. Михалевой, В.О. Халфиной, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и других. В числе ученых, имеющих труды в области исследования объектов конституционных правоотношений, можно назвать В.О. Лучина, В.В. Основина, Т.Я. Хабриевой, В.Н. Чебаева. Разработками в сфере федеративного устройства занимались ученые-правоведы, такие как: А.А. Вихров, И.Г. Горбачев, Н.М. Добрынин, Д.А. Каримов, К.Д. Коркмасова, Б.Н. Топорнин, И.П. Третьяков, И.А. Умнова, В.А. Черепанов, К.В. Черкасов, С.М. Шахрай.
Детальному исследованию административно-территориального устройства, территориальной организации государства посвятили свои работы В.Н. Афонькин, С.Н. Бабурин, Е.А. Гейн, А.А. Демин, Р.А. Исляев, С.А. Калинин, В.В. Комаров, К.Т. Курашвили, А.К. Лабутин, А.Н. Максимов, М.С. Матейкович, В.А. Ржевский, П.А. Ромашов, А.С. Саломаткин, А.Н.Чертков, М.А. Шафир.
Особенности взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ освещались в трудах ученых: П.А. Астафичев, И.В. Бабичев, Т.М. Бялкина, Л.А.Велихов, И.Е. Дунаевский, Н.В. Колпаков, Г.В. Костиков, И.Н. Ладин, И.А. Ляшевич, А.В. Мадьярова, В.В. Пылин, Р.А. Ромашов, С.И.Штань, Е.С. Шугрина. Разработкой особенностей города Москвы, сочетающего статусы столицы и субъекта Российской Федерации, влияющие на особенности организации местного самоуправления, в соответствующих работах занимались С.А. Авакьян, Д.Б.Агафонкин, А.А.Александров, М.М. Гордеева, С.И. Зверев, И.Н.Улюкина и другие.
Обзор трудов названных авторов позволяет заключить, что недостаточно изучены теоретические и практические проблемы, связанные с правовым положением административных центров и столиц, в отечественной литературе не проводились специальные исследования, посвященные соотношению этих понятий.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные конституционные и федеральные законы, законы Российской Федерации (прежде всего, Закон РФ «О статусе столицы Российской Федерации» от 15.04.1993г. № 4802-1 (в ред. от 26.06.2007г.)), подзаконные нормативные правовые акты, касающиеся федеративного и административно-территориального устройства; конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, закрепляющие их административно-территориальное устройство (в том числе 45 законов о статусе административных центров и столиц), законы города Москвы и подзаконные акты, совместные решения органов государственной власти города Москвы и Московской области, Уставы муниципальных образований – городов, выполняющих функции столиц и административных центров субъектов Федерации; постановления и определения Конституционного Суда РФ; конституции зарубежных государств (65), законы о статусе столиц государств СНГ (5), законодательные и иные нормативные правовые акты РСФСР и СССР.
Эмпирическую основу составили данные российской статистики 1990-2010 гг. по Российской Федерации, городу Москве в сравнении с другими субъектами Федерации, материалы конференций, парламентских слушаний, печати – последние 10 лет.
Научная новизна. Впервые в юридической науке на уровне диссертационной работы осуществлено комплексное исследование и сформулирована теоретическая концепция конституционно-правового статуса столиц и административных центров в Российской Федерации. В основу теоретических положений понятия административного центра и его статуса положен новый подход, существо которого состоит в том, что территория административного центра и столиц рассматривается в качестве объекта конституционных правоотношений, выполняет определенное предназначение, которое обусловливает выполнение органами публичной власти функций административных центров и столиц в России. Обоснована целесообразность унифицированного использования в законодательстве Российской Федерации общего понятия «административный центр» применительно к субъектам Федерации и «столица» – к Российской Федерации. Разработана структура конституционно-правового статуса административных центров и столиц в Российской Федерации, в которой основным элементом являются их функции.
Предложены законопроекты, направленные на совершенствование федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, позволившие расширить полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации на территории соответственно столицы Российской Федерации и административных центров субъектов Федерации.
Положения, которые выносятся на защиту, также обладают научной новизной.
Основные выводы и положения, выносимые на защиту:
1. Закрепленное в законодательстве субъектов Федерации понимание административного центра как «территории», нужно дополнить признаком нахождения на ней ресурсов, на базе которых развивается экономика и социальная сфера всего субъекта Федерации и позволяет более эффективно осуществлять управленческие функции. Административный центр субъекта Российской Федерации – территориальное образование субъекта Федерации в фиксированных границах муниципального образования, состоящее из одного или нескольких населенных пунктов (административно-территориальных единиц), обладающее необходимыми управленческими ресурсами с целью эффективного осуществления функций государственной власти субъектом РФ, функционирования территориальных органов федеральных органов государственной власти, и органов местного самоуправления на его территории.
2. Разработанный конституционно-правовой статус административных центров будет способствовать более эффективному перспективному территориальному устройству этих городов с учетом особенностей исторического, социально-экономического, культурного, духовного развития и сосредоточения ресурсов субъектов Федерации и символов. Статус административного центра субъекта Российской Федерации – совокупность правовых характеристик, обусловленных исторически сложившейся социально-политической ролью и предназначением административного центра, отражающихся в основах устройства его территории, выражающихся в принципах ее организации, функциях органов государственной власти и органов местного самоуправления, правовых и организационных условий их деятельности в интересах Российской Федерации и её субъекта.
3. Статус административных центров субъектов Российской Федерации должен включать следующие элементы: принципы, предназначение территории, функции органов власти, конституционно-правовые средства обеспечения их реализации через определение полномочий органов публичной власти, закрепление источников финансового обеспечения, возможности установления особого правового режима, конституционно-правовой ответственности.
Статус административных центров строится на следующих принципах: а) приоритет интереса субъекта РФ над интересами муниципального образования; б) согласования при осуществлении функций административных центров федеральных, региональных и местных интересов; в) конституционной ответственности публичных органов административного центра перед населением субъекта РФ; г) социальной справедливости и равного доступа граждан России к основным ресурсам и социальным благам.
Предназначение (функциональное) территории административного центра: а) ресурсообеспечительное (создание достаточной инфраструктуры, интеллектуального потенциала и иных предпосылок для сбалансированного хозяйственно-экономического развития всего субъекта Федерации и обеспечения его населения); б) демографическое (формирование условий для миграции населения «город-село» и обратно); в) символообразующее (отражение в памятниках истории и культуры, архитектуры особенностей территории, в целях объединения населения и гражданского патриотического воспитания – «символы малой Родины»).
К функциям органов власти административного центра отнесены: а) политическая (осуществление эффективного управления с целью реализации общегосударственной политики и интересов субъекта Федерации); б) координационная (создание условий для взаимодействия с федеральными органами государственной власти, в том числе, содействие развитию региональных связей и межмуниципального сотрудничества); в) правотворческая (создание системы нормативных правовых актов субъекта Федерации и муниципальных образований, устранение их коллизий).
4. Правовое регулирование статуса города Москвы нужно осуществлять с учетом его особенностей, противоречащих статусу иных субъектов в соответствии с п. 4 ст. 5 Конституции РФ, поскольку на территории города Москвы сосредоточены федеральные органы государственной власти и представительства субъектов Федерации, что оказывает влияние на их взаимоотношения. Для этого предлагается законодательно уточнить понятие столицы государства и ее статуса (принцип верховенства федеральных интересов на территории Москвы), особенности осуществления функций столицы РФ органами государственной власти равноправного субъекта Российской Федерации. Столица Российской Федерации – символ суверенного государства и административно-территориальное образование, обладающее необходимыми ресурсами для размещения федеральных органов государственной власти, представительств субъектов РФ, иностранных государств, для осуществления внутренних и внешних функций государства.
Статус столицы Российской Федерации – это особое правовое положение города федерального значения Москвы, обусловленное его исторически сложившейся социально-политической ролью и предназначением, принципами, специальными управленческими функциями органов государственной власти в целях проведения интересов Российской Федерации и учета интересов субъектов РФ и местного самоуправления.
Выделены функции столицы государства, пока не отражённые в действующем федеральном законодательстве: 1) объединительная (символ объединения субъектов Федерации и их граждан в единое суверенное государство); 2) гарантирующая (миграционно-демографическая, социально-экономическая и представительская подфункции). Законодательное закрепление данных функций влечет расширение полномочий органов государственной власти Российской Федерации, в частности, по разработке и согласованию генерального плана развития г. Москвы, социально-экономических программ в интересах не только населения г. Москвы, но и Российской Федерации в целом.
5. Совершенствование законодательства о статусе административных центров и столиц в Российской Федерации необходимо осуществлять по следующим направлениям:
5.1. Дополнить Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплением понятия «административного центра субъекта Российской Федерации», специальных полномочий органов местного самоуправления по осуществлению функций административных центров субъектов РФ, предоставлением возможности субъектам РФ установления особенностей организации территории своего административного центра (по аналогии с особенностями территориального деления городов федерального значения: возможность включения территории районов в городе (муниципальных районов), других административно-территориальных единиц, а также внутригородских территорий административного управления, правовое положение которых может регулироваться уставами (конституциями) субъектов РФ).
5.2. Разработать проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О статусе столицы Российской Федерации» от 15.04.1993г., в который предлагается включить: преамбулу; дать понятие территории и статуса столицы РФ; правовые положения об основах статуса; понятие и виды функций столицы РФ и источники их финансового и материального обеспечения; возможность установления на территории столицы РФ особого правового режима; закрепление специальных полномочий органов публичной власти по реализации городом Москвой функций столицы Российской Федерации (Приложение 2.2);
5.3. Признать целесообразность подписания и утверждения федеральным законом Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москвы в связи с реализацией им функций столицы Российской Федерации;
5.4. Разработать проект закона субъекта РФ о статусе административного центра субъекта Российской Федерации (на примере Воронежской области – Приложение 2.1).
Теоретическая и практическая значимость работы.
Основным результатом исследования стало пополнение понятийного аппарата конституционно-правовой науки новыми определениями, формулирование ряда положений и выводов, которые обогащают науку конституционного права знанием о соотношении понятий «административный центр» и «столица» при регулировании общественных отношений и оценке правовых норм на их конституционность.
Выводы, сделанные в работе, могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности при проведении исследований, посвященных федеративному, административно-территориальному устройству и территориальной организации местного самоуправления, проводимых в рамках различных отраслей юридической науки.
Предложения, сформулированные автором, послужат основой для совершенствования правового закрепления статуса административных центров субъектов Российской Федерации, статуса столицы Российской Федерации, а также при подготовке нормативных правовых актов на федеральном и региональном уровнях, внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О статусе столицы РФ», законы субъектов РФ о статусе административного центра.
Материалы диссертации возможно использовать в учебном процессе в высших и средне-специальных учебных заведениях юридического профиля, юридических факультетах при изучении дисциплин: «Конституционное (государственное) право России», «Конституционное право субъектов Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран», «Муниципальное право», «Государственное и муниципальное управление», при подготовке соответствующих лекций и учебно-методической литературы.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлялась в следующих формах: участие в ежегодных научных конференциях проводимых в Воронежском государственном университете (2008, 2009, 2010); подготовка в составе рабочей группы проекта закона Воронежской области «О статусе административного центра Воронежской области» (направлен в Воронежскую Областную Думу) и проекта Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О статусе столицы Российской Федерации» (в соответствии с ответом от 08.11.2010г. № 3.17-13/263, находится на стадии подготовки к внесению на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации).
Основные итоги работы опубликованы в пяти статьях в научных журналах (общим объемом 4,5 п.л.), в том числе три из них в ведущих рецензируемых изданиях, рекомендуемых Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.
Структура диссертационного исследования состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка использованных источников и двух приложений.
Понятие и структура конституционно-правового статуса административных центров и столиц в Российской Федерации
Законодательное закрепление понятий «административный центр» и «столица» в качестве пединститутов федеративного и административно-территориального устройства, особых свойств их территории позволяет на теоретической основе определить элементы конституционно-правового статуса административных центров и столиц в Российской Федерации. В контексте правового исследования с точки зрения структуры данного института, основными компонентами статуса ATE представлены основы -исходные, базовые отношения, связанные с организацией территории (объект); характер и статус ATE как объекта и субъекта государственно-правовых отношений (сущность); нормы, регулирующие статус органов местного самоуправления (основной обязанный субъект), и органы государственной власти субъекта РФ в связи с осуществлением (контролем) функций административного центра — главного элемента содержания статуса.
Место нахождения органов власти в административном центре и столице — это определяющий их признак. Но понятие «места» в законодательстве не уточняется. Что именно является административным центром или столицей: точечные земельные участки под определёнными зданиями, центральное муниципальное образование (район), территория всего города или включение пригородной- зоны? Большинство законов субъектов РФ рассматривает его в качестве территории в пределах границы, определяемой в установленном порядке (Курганская, Тверская области, Ненецкий, Чукотский автономные округа), в некоторых - «в границах городской черты» (Брянская, Владимирская, Калужская области); в других упоминается о том, что граница утверждается! в порядке, установленном, законодательством (Ханты-Мансийский; Ямало-Ненецкий автономные округа), законом области (Костромская, Рязанская» области). Закон Республики Дагестан допускает включение территорий районов в городе и других административно-территориальных единиц; закон Республики Тыва к территории столицы относит пригородные зоны и места массового отдыха горожан.
Под статусом административного центра в законах субъектов РФ понимается правовое положение соответствующего города, обусловленное особенностями прав и обязанностей органов местного самоуправления города и органов государственной власти субъекта РФ в связи с осуществлением им функций административного центра . Закон Курской области особо выделяет культурно-исторический центр города Курска -Красная площадь с прилегающими к ней памятниками архитектуры и искусства федерального и регионального значения, формирующими архитектурный облик ансамбля Красной площади. Конституционный закон Республики Тыва правовое положение дополняет территориальным, организационным, социально-экономическим аспектами. В преамбуле этого конституционного закона закреплено, что он устанавливает «полномочия органов местного самоуправления города и принципы взаимодействия с органами государственной власти Республики Тыва и территориальными органами федеральных органов государственной власти по социально экономическому и культурному развитию столицы в интересах всего народа»54.
Лишь немногие из исследуемых законов имеют преамбулы, ограничивающиеся тем,, .что в нём, определяется статус административного центра, функции, обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления по их реализации, порядок финансирования этой деятельности. Преамбула закона Смоленской области разделяет понятия «город-герой Смоленск», которое используется в значении административного центра области, и «город Смоленск. - в значении муниципального образования Смоленской области». Особая социально-политическая роль административного центра закрепляется в законах Курской и Калужской областей55.
Территория5 города рассматривается, исходя из пространственной теории57 — в качестве пространственного предела власти, её- ресурсом, материальной базой (земля, недра, собственность, средства производства, деньги, налоги, бюджет, товары под определенным таможенным режимом и др.), олицетворением проводимой политики в его масштабах, - признака и части государственной организации. Различный статус имеют пограничные территории, закрытые административно-территориальные образования, зоны проживания со льготным социально-экономическим статусом, зоны экологического бедствия и чрезвычайных экологических ситуаций, особо охраняемые природные, зоны, наукограды, административные центры субъектов Российской Федерации. Вместе с тем территория — это еще и политическое, экономическое, культурное, религиозное, правовое пространство (рассматривается не только как участок земной поверхности, а неограниченная протяженность во всех направлениях). Столицы и административные центры - это места, способные вместить эти пространства, в которых происходит их пересечение и сосредоточение.
Территория выступает объектом правоотношений, обусловливает использование каким-либо субъектом своих прав и исполнение обязанностей. Рассмотрение территории . города в качестве объекта конституционного права, имеющего свои особенности, позволит внести предложения по совершенствованию правового регулирования его конституционно-правового статуса. В структуре правоотношений первичным элементом считаются объекты, поскольку именно они обусловливают соответствующие права и обязанности субъектов, между которыми выстраиваются взаимоотношения. По источникам права, в которых они закреплены, выделены объекты комплексные целевые (соответствующие разделам Конституции) и вспомогательные, статус которых упоминается в текстах нормативных правовых актов (территории, различные зоны, наукограды и иные поселения, столица, границы, воинские захоронения, Знамя Победы, русский язык, товары для таможенных целей). В отличие от субъектов правоотношений, статус объектов в конституционном праве изучен недостаточно (см. Приложение 1.3.2.).
Объекты прав наилучшим образом разработаны и законодательно закреплены, в гражданском праве60, но в конституционном праве они преломляются в особую их разновидность- «ресурсы», с которыми норма права связывает правомочия и обязанности участников правоотношений. Ресурсами (от фр. resource, лат. resurgere — восстанавливаться, возрождаться) считаются: 1) средства, запасы, возможности, источники чего-либо; 2) средство, к которому можно прибегнуть при необходимости, выход61. В первом значении речь идёт, прежде всего, об экономических ресурсах -фундаментальном понятии экономической теории, означающем в общем источники, средства обеспечения производства .
Контент-анализ63 федерального и регионального законодательства с применением справочно-правовой системы «Консультант Плюс» показал, что различные виды экономических ресурсов и их понятия регулируются федеральными законами, подзаконными актами, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федераций и международного права (см. Приложение 1.З.З.). Для целей конституционного права проведена их классификация: на. ..территориальные и внетерриториальные. Среди территориальных ресурсов (прочно связанных с конкретной территорией, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно) выделены земельные, природные, биологические (водные, морские), подземных вод, лесные, гидроминеральные, геологические, геотермальные, рекреационные, лечебные, охотничьи.
Внетерриториальными ресурсами предлагается считать те ресурсы, которые могут быть размещены на других территориях при благоприятном правовом статусе территории (правовом режиме). В свою очередь степень их мобильности различна и экономически оправдана в большей или меньшей степени. Экономическая классификация ресурсов с учётом имеющихся в законодательстве терминов представлена следующим образом: 1) людские: демографические, трудовые (человеческий капитал), интеллектуальные («кадры», «образование»), инновационные, призывные, мобилизационные; 2) капитальные: недвижимость, имущество, промышленное производство, научно-производственные комплексы, транспортная инфраструктура, дороги, иные материально-технические ресурсы; 3) оборотные средства, материалы товарные, продовольственные, коммунальные; 4) информационные, коммуникационные, библиотечные, веб (Интернет), электронные образовательные, научно-технической информации; 5) финансовые, кредитные, валютные, налоговые, бюджетные, инвестиционные; 6) энергетические, тепловые, топливно-энергетические, геоэнергетические; 7) орбитально-частотные, радиочастотные; 8) генетические.
Отдельную группу представляют собой «ресурсы развития субъекта Российской Федерации» - материальные и нематериальные активы, на базе которых планируется развитие экономики и социальной сферы субъекта Федерации 4. Эту категорию предлагается считать большей по объёму, чем рассматриваемая выше категория «экономических ресурсов», так как она включает в себя второе значение упоминаемого выше понятия «ресурсы».
Принципы конституционно-правового статуса административных центров и столиц
Слово «принцип» означает основу, первоначало, руководящую идею, в которой проявляются объективные закономерности, тенденции, потребности общественного развития, которые сформулированы учёными и юристами в виде фундаментальных идей и идеалов, отражающих объективные закономерности развития общества на основе практического опыта.
Под правовыми принципами понимаются, исходные положения права, определяющие сущность всей системы, отрасли или института права, отражающие важнейшую часть научного правосознания, и в силу правового закрепления имеют общеобязательное значение для субъектов права109. При этом от правовых принципов отличаются принципы права - основа, на которой формируется .вся государственно-правовая система и выстраивается совокупность правовых принципов110. Рассматривая, общие принципы права, Г.А. Гаджиев указывает на то, что все они относятся в России к конституционным положениям, и в свою очередь, преломляются в отраслевых нормах111. Под принципами в науке конституционного права понимаются идеи; имеющие фундаментальное значение для развертывания конституционно-правового знания, в основу которых положена та или иная мировоззренческая позиция, закономерность, выявленная практикой, или сформулированное умозрительно положение — плод научной мысли. Их выделение и построение связаны с наиболее высокой ступенью логического обобщения, выводящей конституционно-правовое знание на уровень философии права112 Конституция РФ закрепила основы конституционного строя, на которых базируются принципы федеративного и административно-территориального устройства, определяющие содержание и правовой статус административных центров, формирующие модель федерализма, идеологию разделения государственной власти по вертикали на общенациональном конституционном уровне. Принцип федеративного государственного устройства (от позднелат. foederatio — союз, объединение) включает в себя две противоположные тенденции: централизации (тяготения к унитаризму) и децентрализации (региоцальной обособленности). Конституция России 1993 г. включает в себя обе эти тенденции, проявляющиеся в следующих принципах.
К первой группе отнесены принципы, закрепляющие централизованное начало государства, обеспечивающие необходимую упорядоченность административно-территориальной структуры федеративного государства, исключающие его раздробленность: верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ, её неприкосновенность (ст. 4), государственную целостность (п. 3 ст. 5), единство (ст. 5, 65,-67)у в. том числе конституционной правовой системы (ст. 15), государственной власти (п. 3 ст. 5, ст. 11, ст. 77-78), которые проявляются в суверенитете РФ (ст.ст. 3, 4), наличии общефедеральных органов государственной власти на территории субъектов РФ и их административных центров, общих принципов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ. К этим принципам отнесено равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным центром (п.п. 1, 4 ст. 5, ст. 65); гарантированность социальной защиты (ст. 7); и единства экономического пространства, свободного перемещения товаров- услуг, финансовых.средств,; поддержки конкуренции. и; свободы экономической деятельности (ст. 8).
Современная Российская Федерация — это государственное объединение всех субъектов Федерации, которое возникло шразвивалось» на протяжении своей истории в качестве единого и централизованного государства. В преамбуле подчеркивается, что многонациональный; народ РФ сохраняет исторически сложившееся государственное единство.
Вторая группа принципов;— это те, которые рассматривают федерализм в широком: смысле: не только государственного устройства, но и политических отношений внутри государства в целом (основан на децентрализации, самоуправлении, учёте особенностей территорий; и региональных различий): Среди них выделены следующие: разграничение предметов ведения и полномочий» между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (п. ,3 ст.. 5; ст.ст. 71 -72, 76); самоопределение народові в РФ (п. 3 ст. 5) и право.-Havразвитие национальных культур; родных языков, создание условий для их изучения, возможность установления второго государственного языка республик в составе РФ; самостоятельность местного самоуправления в пределах, полномочий и решение населением вопросов, местного значения;. осуществление его с учётом исторических и иных местных традиций (ст.ст. 12, 130-132). Необходимость применения в статусе административных центров обоих групп принципов федерализма свидетельствует о важности базового понятия данного подинститута (в том числе двойного проявления принципа территориального верховенства, под которым понимается совокупность особых прав, связанных с распоряжением принадлежащей государству территорией ). Перечисленные выше конституционные принципы, имеющие высокий уровень обобщения и абстрагирования нормативных предписаний, конкретизируются и детализируются принципами, характерными для отдельных институтов. Они обеспечивают устойчивую связь между нормативно-правовыми предписаниями и выступают в качестве важнейших ориентиров в правотворчестве и правоприменении, критериями оценки их деятельности. Разработка доктринального статуса административных центров как объектов конституционного права позволила в качестве первого элемента выделить принципы.
В зависимости от степени общности нормативно-правовых установлений, их систематизирующей роли выделены следующие уровни принципов (представляющих собой своеобразную «пирамиду»), формирующие статус административных центров:
1) общепризнанные принципы и нормы международного права (в частности, территориальной целостности и нерушимости границ, уважения суверенитета, политической независимости, национального единства и безопасности государств115);
2) межотраслевые начала, выражающие общие фундаментальные положения различных наук, отраслей права: конституционного, муниципального, административного, бюджетного права, государственного управления, истории развития административно-территориального устройства;
3) принципы конституционного права, отражающие природу федеративного устройства Российской Федерации и складывающиеся в сфере взаимоотношения государства» и многонационального народа, населяющего государство;
4) межинституционные нормативно-руководящие положения, характерные для федеративного и административно-территориального устройства, организации местного самоуправления в России;
5) исходные начала, отражающие сущностные характеристики территории административного1 центра субъектов РФ и столицы РФ в качестве объектов конституционного права. Для целей исследования предложения по совершенствованию правового регулирования вносятся на этот уровень.
В зависимости от способа выражения правового регулирования в формально-юридических источниках выделяются принципы, установленные: 1) Конституцией РФf(исследовались ранее применительно к реализации принципа территориального верховенства); 2) федеральным законодательством; 3) законодательством субъектов Федерации Федеральным законодательством принципы АТУ не закреплены. Косвенное отношение имеют принципы деятельности органов государственной власти субъекта РФ, установленные в статье 1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»11 , основы- территориальной организации местного самоуправления, закреплённые в Федеральном законе № 131-ФЗ.
Полномочия органов публичной власти на территории административных центров (столиц) и иные конституционно правовые средства их обеспечения
Реализация исследованных выше элементов конституционно-правового статуса административных центров (принципов, предназначения территории, функций) должны быть обеспечена правовыми средствами, определяющими характер деятельности уполномоченных органов публичной власти, направленной на недопущение нарушений, своевременное их выявление, разработку и принятие мер по устранению причин и условий указанных нарушений и привлечение к ответственности виновных.
При разработке системы обеспечения; статуса административных центров в интересах консолидирования- целей и возможностей (сил и средств) всех субъектов применён системный метод, позволяющий исследовать свойства, структуру и функции объектов явлений или процессов в целом, представив их со сложными межэлементными взаимосвязями, взаимовлиянием элементов на систему и на окружающую среду, влиянием самой системы на её структурные элементы. Целесообразно уточнение полномочий и возможностей субъектов конституционных правоотношений, устранения разрозненности законодательных актов и их несоотносимости, противоречий норм в разных нормативно-правовых актах на: территории административных центров. . .
Ранее было установлено; что статус административного центра является признаком субъекта Федерации, сам административный центр (и его функции)- рассматривается как взаимосвязь двух элементов: 1) объектов территории, пространства муниципального образования нуждающихся в защите и равном доступе к его благам населения субъекта Федерации, концептуальная полнота и внутренняя непротиворечивость целевых установок законотворческой деятельности; 2) субъекты — федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, общественные объединения и граждане. 1. Определение перечня субъектов обеспечения статуса (в; первую очередь, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органы местного самоуправления), уточнение (при необходимости и расширение) полномочий в связи с реализацией ими функций административного центра.
Непосредственное участие в эффективном осуществлении функций административного центра субъекта РФ принимают органы публичной власти ,. к которым отнесены органы государственной власти субъекта Федерации,, представляющие интересы государства;, то есть публично-правовые интересы, и органы, местного самоуправления: муниципального образования наделенного статусомтородского;округа.
Законодательное закрепление их полномочий подразумевает формулирование прав и (или)з обязанностей! на; определенной территории в рамках соответствующих сфер? общественной? жизни,, связанных с осуществлением функций административного центра: Органы государственной- власти субъекта: РФ на основе- федерального законодательства определяют; 1) правовые и организационные основы установления статуса, административного центра, 2) контрольные полномочия органов государственной власти, государственных должностных лиц субъектов РФ по осуществлению функций административного центра субъекта РФ, 3) наделение особыми полномочиями органов местного самоуправления, правовыми и; организационными условиями их деятельности, 4) формы взаимодействия.
Представительный; (законодательный) орган власти? субъекта Федерации принимает уставі (конституцию)? субъекта Федерации; в котором закреплен; населенный пункт в качестве административного центра. Законы m иные нормативные акты субъекта РФ регулируют статус административного центра субъекта. — муниципального образования, наделенного» статусом городского округа организацию местного самоуправления; и АТУ на его территории.
Исполнительные органы власти субъекта Федерации: 1) вместе с федеральными- органами исполнительной власти- в,соответствии с п.2 ст. 77 Конституции РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ (по предметам: совместного ведения); 2) осуществляют правоприменительную деятельность - всю полноту государственной власти в соответствие со? ст.73 Конституции РФ.
В качестве иных субъектов правоотношений, осуществляющих координацию, следует назвать: губернаторов (Президентов) субъектов РФ; органы, создаваемые при них (например, общественные палаты); территориальные органы федеральных органов государственной» власти, а таюке органы судебной власти и прокуратуры, осуществляющие контроль и надзор за соблюдением«законности.
Известные в науке и законодательстве виды государственного контроля за местным самоуправлением (за соблюдением законов, осуществлением отдельных государственных полномочий)210 предлагается дополнить контролем за осуществлением функций административного центра субъекта РФ на постоянной основе. Залогом их успешного выполнения является согласованная деятельность всех уровней власти, учет особенностей территории при1 разграничении компетенции между региональными и муниципальными) органами власти и закреплением конкретных функций административного центра в законе субъекта Федерации.
Поскольку вопрос выбора центрального города субъекта Федерации, режима пребывания, осуществления в« нём политической, социальной, экономической и иной деятельности непосредственно затрагивает права, свободы и законные интересы граждан, субъектом конституционных правоотношений является многонациональный народ — носитель суверенитета и единственный источник власти в Российской Федерации.
В Законах субъектов РФ о статусе административных центров содержится целый ряд норм права, регулирующих общественные отношения в сферах, которые находятся в совместном ведении субъекта Федерации и муниципальных образований. Результаты их анализа показали отсутствие единообразия полномочий и механизма реализации функций.
Ресурсообеспечителъное значение территории административного центра субъекта РФ отражено в закреплении полномочий органов, государственной власти Владимирской области: содействие привлечению органов местного самоуправления1 города Владимира к реализации федеральных и областных программ социально-экономического развития, способствующих эффективному выполнению городом Владимиром функций административного центра, развитию промышленных предприятий города; участие на договорной основе в строительстве, реконструкции, содержании на территории города объектов, необходимых для развития-города в качестве административного центра. В законе Калужской- области — содействие размещению государственных заказов и развитию промышленных предприятий города Калуги. В законе республики Мордовия закреплено содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений республиканского значения в границах города Саранска; в законе Смоленской области -содействие в развитии города-героя Смоленска как административного центра, в том числе его культурного, научного, промышленного потенциала.
Функции столицы — основной элемент конституционно-правового статуса
Функции столицы российской Федерации классифицированы по своему значению — основные (для государства в целом) и вспомогательные (по отношению к субъекту Федерации, на территории которого находится столица, - городу Москве и к другим субъектам РФ). Функции столицы государства установлены через морфологический анализ феномена «государства». Сущность государства, согласно общей теории права, проявляется как власть, население, территория. Каждое из этих понятий сопоставляется (проецируется) с функцией столицы по отношению к государству в целом; городу федерального значения Москве; другим субъектам Российской Федерации. Это позволяет применить экспертный метод упорядоченного обзора всех возможных комбинаций развития отдельных параметров «столицы государства», вытекающих из закономерностей его строения (морфологии). Применение метода морфологического анализа (см. в Приложении 1.4.) позволило каждую из этих категорий выделить в качестве основания классификации функций столицы государства.
1. В Законе 1993 г. подразумевается функция - создание условий размещения федеральных органов власти, представительств иностранных государств, субъектов Российской Федерации (ст.ст. 1, 8, 9, 10 Закона РФ 1993г.). С ней связана функция эффективного управления и организации местного самоуправления в городе (в том числе его центральной части - ст. 13 Закона РФ 1993г.). К вытекающим из них вспомогательным функциям относится оказание специальных услуг, создание надлежащих условий (в том числе транспортных), обеспечение проведения общероссийских мероприятий, правопорядка и государственной безопасности. Однако механизм реализации этих функций, процедуры согласования объектов, предназначенных для их выполнения, методики расчёта компенсации из федерального бюджета законодательно не определены (и с 2006г. не производится)252.
2. Применительно к населению выделены следующие: а) консолидация его " вокруг исторического объединительного центра, имеющего государственную символику, сохраняющего исторические и культурные традиции; б) регулирование демографических миграционных процессов; в) формирование благоприятной среды в столице и обеспечение прав приезжающих на ее территорию граждан России.
3. Рассмотрение столицы как территории, обладающей ресурсами развития (реальными материальными благами), позволило определить следующие функции: а) сосредоточение социальной инфраструктуры федерального значения разных сфер жизнедеятельности; б) создание надлежащих условий выполнения государством социально-экономических функций (в том числе на территории других субъектов Федерации) и обеспечения деятельности федеральных органов государственной- власти и органов государственной власти субъектов РФ в столице.
По аналогии с функциями административных центров субъектов, РФ предлагается законодательно закрепить функции столицы Российской Федерации по обеспечению деятельности федеральных органов государственной власти (предоставление земельных участков, зданий, сооружений, жилых и нежилых помещений под административные и иные столичные функции, а также связанных с этим услуг, необходимых для выполнения их полномочий и эффективному функционированию власти), содействие в проведении мероприятий и дополнительных мер безопасности. Это позволит определить источники финансового обеспечения функции, установленные федеральным законодательством.
В отношении экономической и социальной систем сформулированы функции столицы, которые в законодательстве не закреплены, но де-факто осуществляются органами государственной власти города Москвы -равноправного субъекта Федерации: 1) объединительная; 2) гарантирующая (социально-экономическая); 3) правотворческая и правореализующая.
Рассмотрим объединительную функцию столицы РФ. Конституционной основой статуса города Москвы являются статьи 4, 5, 11, 67, 70, п.п. «б, г, д, е, ж, з, и, к, л, с» ст. 71, ч. 2 ст. 74, 78 Конституции РФ. Президент РФ в своём Послании Федеральному собранию РФ от 26.04.2007г. отмечал, что «духовное единство народа и объединяющие нас моральные ценности - это такой же важный фактор развития, как политическая и экономическая стабильность. Убежден, общество лишь тогда способно ставить и решать масштабные национальные задачи - когда у него есть общая система нравственных ориентиров. Когда в стране хранят уважение к родному языку, к самобытным культурным ценностям, к памяти своих предков, к каждой странице нашей отечественной истории. Именно это национальное богатство является базой для укрепления единства и суверенитета страны. Служит основой нашей повседневной жизни, фундаментом экономических и политических отношений»253. В День города Москвы (в 2009г.) Президент РФ Д.А. Медведев особо отметил, что «объединительная сила Москвы, её историческое притяжение росли из века в век, сделав её подлинным центром политической, деловой, духовной жизни нашей страны. Мы часто говорим о том, что Москва - это символ России. Это символ её великой судьбы, её единства и уникального многообразия, а главное - символ постоянного обновления и развития»254.
На основе анализа научных и законодательных определений столицы (см. Приложение 1.2) выделены основные признаки, позволяющие субъекту Российской Федерации выполнять объединительную функцию (символа объединения субъектов Федерации и их граждан в единое суверенное государство, что способствует формированию конституционного правосознания): 1) нахождение в городе Москве символов, государственных атрибутов власти, закрепление положения «город Москва — столица Российской Федерации»; 2) сосредоточение объектов федерального значения (места нахождения федеральных органов государственной власти, «культовых» сооружений, захоронений, архивов, памятников истории, архитектуры, культуры, иной инфраструктуры, свидетельствующей о том, что она является центром единого культурного пространства и российской идентичности; 3) проведение мероприятий международного и федерального значений, массовых акций населения, празднование знаменательных дат. Это подтверждается общеизвестными материалами о наличии в столице указанных объектов, имеющих объединительное значение, в ней сосредоточены правовые, социальные, экономические, силовые, информационные условия и факторы, способствующие выполнению ключевой роли в осуществлении данной функции:
Рекомендуется уточнить полномочия органов государственной власти в следующих подфункциях: 1) поддержание образа города Москвы - столицы Российской Федерации как символа суверенного российского государства, имеющего специальную атрибутику федерального значения; 2) сосредоточение объектов федерального значения, создающих предпосылки формирования общегражданской идентичности, уважительного отношения к историко-культурному наследию собственной страны, к старшему поколению, интеграции опыта прошлого и использования инновационных подходов к формированию личности гражданина-патриота как одной из основ единства общества, способных консолидировать общество и укрепить государство; 3) центр единого культурного пространства граждан России с традиционными нравственными ценностями, потребностями в духовно-нравственном совершенствовании, воспитании толерантности к представителям различных этносов; 4) участие в информационном обеспечении населения России по реализации городом Москвой функций столицы государства.
Рекомендуется дополнить статью 1 Закона 1993 г. следующим содержанием: «Наименование «город Москва - столица Российской Федерации» имеет государственное значение и регулируется законодательством Российской Федерации. Наименование «субъект Российской Федерации — город (федерального значения) Москва» регулируется законодательством города Москвы. Столица Российской Федерации имеет государственную символику, имеющую общефедеральное значение, устанавливаемую по согласованию с Правительством Российской Федерации. Субъект Российской Федерации вправе иметь государственную символику и атрибутику административных округов и муниципалитетов».
