Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Депутатские объединения в теории и практике российского парламентаризма
1. Понятие и конституционно-правовой статус фракций и депутатских групп 15-43
2. История возникновения фракций и депутатских групп в России 44-60
3. Порядок образования и внутренняя структура депутатских объединений 61-79
4. Компетенция депутатских объединений в Государственной Думе 80-110
Глава II. Особенности реализации компетенции фракций и депутатских групп в Государственной Думе
1. Деятельность депутатских объединений в Государственных Думах 1-3 созывов (1994-2003 г.г) 111-137
2. Роль депутатских объединений в работе Совета Государственной Думы 138-153
3. Участие фракций и депутатских групп в законотворческом процессе 154-177
Заключение 178-182
Список использованной литературы 183-198
Приложения
- Понятие и конституционно-правовой статус фракций и депутатских групп
- История возникновения фракций и депутатских групп в России
- Деятельность депутатских объединений в Государственных Думах 1-3 созывов (1994-2003 г.г)
- Роль депутатских объединений в работе Совета Государственной Думы
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Политическое противостояние в октябре 1993 г. в конечном итоге привело к принятию на всенародном голосовании новой Конституции РФ, которой был введен новый для современной России институт - Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации.
За прошедшие 10 лет российский парламентаризм накопил определенный опыт, который со всей очевидностью требует тщательного изучения и анализа.
В последнее время вышло достаточно много работ, посвященных деятельности парламента России, и в частности одной из его палат - Государственной Думе1. Вместе с тем вопросы формирования, компетенции и порядка деятельности одного из важнейших ее элементов - депутатских объединений, которые играют огромную, порой определяющую роль в работе Государственной Думы, рассматривались в них фрагментарно, исходя из поставленных авторами целей и задач.
На комплексное изучение этого феномена и направлена настоящая работа, в связи с чем ее актуальность не вызывает сомнений.
Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. — М., 1999; Васецкий Н.А., Краснов Ю.К. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва. Состав и структура. Правовой статус. - М., 1999; Глейзнер Дж., Чейсти П. Российская Государственная Дума: структура, деятельность и эволюция в период 1993 - 1998 годов. - М., 1999; Горобец В.Д. Парламент Российской Федерации. - М., 1998; Гранкин КВ. Парламент России. - М., 2001; Иванова В.И. Парламент Российской Федерации. - М, 1995; Парламентское право России: Учеб. пособие / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. - М, 1999; Романов P.M. Парламентаризм: теория, история и современность. - М., 2002; Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации: Учебник. - М, 2003; Козлова Е.И. Конституционное право России: Учебник. - М., 2003 и др.
Деятельность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума) основывается на принципах политического многообразия и многопартийности, свободного обсуждения и коллективного решения вопросов. Политические партии, ориентирующиеся на работу в представительных органах государственной власти, с демократической точки зрения стали неотъемлемым институтом конституционной жизни в современном мире. Многопартийность - существенная характеристика демократического правового строя. Более того, политические партии для того и создаются, чтобы посредством выборов своих сторонников в законодательные органы участвовать в управлении государством.
По мнению многих ученых, у каждой страны свой путь к демократии, парламентаризму и многопартийности.
В многопартийных государствах парламент всегда является партийным по своему составу. В современных парламентах либо вообще нет независимых кандидатов в депутаты (например, в странах, избирательное законодательство которых предоставляет политическим партиям монопольное право на выдвижение кандидатов), либо их число ничтожно. Известное положение: «без политических партий нет парламентаризма», верно как в отношении способа формирования парламента — путем выборов на многопартийной основе, так и его организации и деятельности, решающая роль в которых принадлежит парламентским организациям партий, которые стали обязательной структурной частью парламента .
На укрепление демократии, становление многопартийности в современной России направлено и введение смешанной пропорционально-мажоритарной избирательной системы со значительной долей пропорцио-
Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. -М., 1998. С. 217.
5 нального представительства, когда половина депутатов Государственной Думы избирается по партийным спискам.
Для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, из числа депутатов создаются фракции и депутатские группы.
Современное парламентское право, как считают большинство ученых, признает данные депутатские объединения важнейшим структурным элементом парламента и предоставляет им ряд прав и привилегий, реализация которых обеспечивает их активное участие в организации и деятельности палаты.
Работа депутатских объединений, безусловно, упорядочивает деятельность парламента, поскольку позволяет депутатам объединиться, сформировать и коллективно отстаивать свою политическую позицию, в связи с чем весьма актуальной представляется предпринятая попытка исследовать конституционно-правовой статус фракций и депутатских групп в Государственной Думе.
В Регламенте Государственной Думы регулированию правового статуса и деятельности фракций и депутатских групп посвящена отдельная глава. Однако в ней содержатся лишь общие нормы о депутатских объединениях, и этот вопрос нуждается в более детальной регламентации. Подлежат более точному определению понятия «фракция», «депутатская группа» и «депутатское объединение», особенно в связи с принятием ряда новых законов, в частности ФЗ «О политических партиях» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
В данной работе перед исследователем ставилась и, как представляется, успешно решена основная задача определения и раскрытия конституционно-правового статуса фракций и депутатских групп, который является научной категорией, раскрывающей сущность и содержание правового состояния данных объединений как субъекта конституционно-правовых отношений.
Кроме того, в работе анализируются создание, функционирование и перспективы развития такого нового института, как межфракционные депутатские объединения, получившие активное развитие в Государственной Думе 3-го созыва.
Степень разработанности темы исследования. Настоящее диссертационное исследование является одной из первых попыток анализа конституционно-правового статуса депутатских объединений в Государственной Думе.
На сегодняшний день практически отсутствуют научные работы монографического характера, посвященные исследованию проблем формирования и конституционно-правового статуса фракций и депутатских групп. Исключение составляют лишь диссертации А.В. Павлова, Д.В. Шикунова, Т.А. Ан-чуткиной', в которых исследуется правовой статус депутатских объединений в Государственной Думе.
В работе над диссертацией автор опирался на научные труды, посвященные прежде всего конституционно-правовому статусу и деятельности парламента Российской Федерации, и в частности Государственной Думы, а также политических партий, институту выборов, парламентаризма и многопартийности.
В последние годы принципы формирования, структурирования и деятельности Государственной Думы нашли освещение в работах С.А. Авакья-на, А.С. Автономова, М.В. Баглая, Н.А. Васецкого, А.В. Выстроповой, Б.Н. Габричидзе, В.Д. Горобца, И.В. Гранкина, Б.П. Елисеева, В.А. Елчева, В.И. Ивановой, Ю.К. Краснова, А.Е. Козлова, Е.И. Козловой, Б.М. Лазарева, А.П. Любимова, М.И. Пискотина, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, P.M. Романо-
1 Павлов А.В. Депутатские объединения в Государственной Думе: ста
тус, проблемы законотворческой деятельности (политологический анализ):
Дис.... канд. полит, наук. - М, 1997; Шику нов Д.В. Депутатские объединения
в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:
Дис канд. полит, наук. — М, 1999; Анчуткина Т.А. Правовой статус депу
татских объединений в Государственной Думе Федерального Собрания Рос
сийской Федерации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - М, 2003.
7 ва, Т.С. Румянцевой, И.П. Рыбкина, Г.Н. Селезнева, И.М. Степанова, Ю.А. Тихомирова, Я.Н. Уманского, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, А.Н. Шохина и др. Признавая вклад этих ученых в разработку проблемы функционирования парламента Российской Федерации, и в частности Государственной Думы, тем не менее приходится считать, что она является недостаточно изученной в части образования и функционирования депутатских объединений.
Большой вклад в исследование истории образования и деятельности депутатских объединений (фракций) в российских дореволюционных Государственных Думах внесли работы таких авторов, как В.А. Демин, О.А. Ис-хакова, В.А. Козбаненко, Н.И. Лазаревский, О.Г. Малышева, В.А. Патентов, Д.В. Петрова, Е.А. Скрипилев, А.Ф. Смирнов, О.И. Чистяков и др. Зарубежный опыт структурирования и организации деятельности парламентов исследовался В.Б. Евдокимовым, А.Д. Керимовым, А.И. Ковлером, А.Е. Козловым, М.А. Крутоголовым, Б.С. Крыловым, Н.С. Крыловой, М.А. Могуновой, Ю.П. Урьясом, Ю.А. Юдиным и др.
Особый интерес при подготовке диссертации представляли издания, подготовленные Фондом развития парламентаризма в России, издания Государственной Думы, различные публикации в научных журналах и в печати средств массовой информации, посвященные депутатским объединениям.
Однако существующие исследования освещают только отдельные стороны деятельности фракций и депутатских групп в Государственной Думе.
Таким образом, специальное изучение конституционно-правового статуса депутатских объединений (фракций и депутатских групп) в Государственной Думе РФ имеет актуальный характер. Актуальность темы, ее сложность и дискуссионность, научная и практическая значимость, а также недостаточная разработанность явились основанием для выбора ее в качестве темы диссертационного исследования.
Объект и предмет исследования. Объектом данного диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе образования и функционирования депутатских объединений в Государственной Думе.
Предметом исследования является конституционно-правовой статус фракций и депутатских групп; порядок их формирования; состав, структура и внутренняя организация данных депутатских объединений; основные направления деятельности, а также их место в теории и практике российского парламентаризма.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является комплексный анализ конституционно-правового статуса фракций и депутатских групп в Государственной Думе как важного структурного элемента нижней палаты парламента Российской Федерации, призванных в своей деятельности осуществлять функции Государственной Думы. На основе анализа развития законодательства и практики реального функционирования парламента Российской Федерации, обобщения положений теории и практики конституционного права, отечественного и зарубежного опыта предпринята попытка разработать предложения по совершенствованию норм, определяющих конституционно-правовой статус фракций и депутатских групп в Государственной Думе.
Для достижения указанной цели предполагается решить следующие задачи:
Проанализировать развитие и современную интерпретацию понятий «депутатское объединение», «фракция» и «депутатская группа», а также историю их возникновения и зарубежный опыт.
Рассмотреть порядок образования депутатских объединений; оценить взаимозависимость современной пропорционально-мажоритарной избирательной системы в нашей стране и процесса образования фракций в российском парламенте.
Дать характеристику состава и функционирования депутатских объединений Государственной Думы 1 — 3-го созывов.
Определить конституционно-правовой статус, компетенцию и роль депутатских объединений в деятельности Государственной Думы.
Проанализировать основные направления деятельности депутатских объединений в законотворческом процессе и в деятельности Совета Государственной Думы.
Исследовать правовые основы взаимоотношений депутатов, входящих в депутатские объединения (группы или фракции), с самим объединением, а также с партией, по федеральному списку которой данные депутаты в результате выборов прошли в Государственную Думу.
Проанализировать порядок создания и функционирования межфракционных депутатских объединений и сформулировать их понятие.
Сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию организационных и правовых основ деятельности депутатских объединений в Государственной Думе.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1993 по первую половину 2003 гг.
Методологическая база исследования. Методологической основой данного исследования послужил системный метод анализа правовых и организационных проблем современного этапа развития парламентаризма в России. При подготовке работы использовалась совокупность общих и специально-научных методов познания общественных явлений. Общей методологической основой исследования послужили современные научные методы (общие, частные, специальные), в том числе автором используется сравнительно-правовой, структурно-функциональный, социологический и статистические методы, комплексный анализ. Применение этих и других методов позволило диссертанту исследовать рассматриваемые проблемы во взаимосвязи и взаимозависимости, их целостности и всесторонности.
Широко используется также исторический метод, учитываются требования диалектики.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем анализируется и определяется конституционно-правовой статус фракций и депутатских групп в Государственной Думе. Сформулировано авторское определение понятий «депутатское объединение», «фракция» и «депутатская группа», раскрываются сущность и содержание их конституционно-правового статуса. Впервые дается анализ деятельности Совета Государственной Думы как коллегиального и постоянно действующего органа палаты, созданного для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты, и раскрывается участие фракций и депутатских групп в его деятельности. Раскрывается понятие и деятельность межфракционных депутатских объединений. На основе анализа действующего законодательства, норм Регламента Государственной Думы и практики их применения диссертантом выработаны предложения по совершенствованию организационных и правовых основ их деятельности.
Положения, выносимые на защиту:
В настоящее время нет законодательного акта, регламентирующего порядок образования и деятельность депутатских объединений в Государственной Думе. В этой связи необходимо закрепление их статуса на законодательном уровне путем внесения соответствующих изменений в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» либо принятия специального закона о Федеральном Собрании Российской Федерации, одна из глав которого была бы посвящена статусу депутатских объединений в Государственной Думе.
На основе анализа конституционно-правового статуса депутатских объединений в Государственной Думе автором сформулированы их определения.
«Депутатское объединение» - это выступающая в виде фракции или депутатской группы организационная форма совместной деятельности депутатов Государственной Думы, преследующих схожие политические цели и интересы, образуемая для выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, и подлежащая регистрации.
«Фракция» - это организованная группа депутатов Государственной Думы, избранных по федеральному избирательному округу и представляющих в Государственной Думе выдвинувшую их политическую партию (избирательный блок), а также депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших участвовать в работе фракции, созданная в целях выражения интересов соответствующей политической партии или избирательного блока в Государственной Думе и зарегистрированная в установленном порядке.
«Депутатская группа» - это организованная группа депутатов Государственной Думы, не вошедших ни в одно другое депутатское объединение, созданная в целях выражения групповых интересов и зарегистрированная в установленном порядке, минимальная численность которой установлена Регламентом Государственной Думы.
Анализ формирования и деятельности депутатских групп свидетельствует о том, что установленный действующим Регламентом Государственной Думы нижний порог численности депутатской группы в 35 человек является оптимальным. Снижение этого порога будет способствовать появлению в Государственной Думе значительного числа малочисленных депутатских групп, что негативно скажется на ее законодательной деятельности. Существенное повышение указанного заградительного порога также создаст дополнительные трудности при образовании и регистрации депутатских групп.
Закрепленное в Регламенте Государственной Думы преимущественное положение фракций и депутатских групп приводит к выводу о необходимости предоставления депутатам, не входящим ни в одно депутатское объеди-
12 нение, права создавать смешанную депутатскую группу, которая обладала бы частью полномочий, присущих депутатским объединениям. Порядок и условия образования, а также объем полномочий такой смешанной депутатской группы могли бы быть установлены в Регламенте Государственной Думы.
5. Представляется необходимым установить на законодательном уровне
запрет депутатам Государственной Думы, избранным по федеральному изби
рательному округу и представляющим в Государственной Думе выдвинув
шую их политическую партию (избирательный блок), на добровольный вы
ход из фракции, созданной в целях выражения интересов соответствующей
политической партии или избирательного блока в Государственной Думе.
6. Анализ законотворческой деятельности Государственной Думы 1 —
3-го созывов позволяет сделать вывод о необходимости ограничения права
законодательной инициативы отдельных депутатов, предусмотрев ее реали
зацию посредством внесения законопроектов от фракции или депутатской
группы, либо комитета, либо группы депутатов численностью не менее 15
человек. Такое ограничение позволит снизить количество законопроектов,
вносимых в Государственную Думу, и повысить их качество.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что сформулированные в нем положения развивают и дополняют те разделы науки конституционного права, которые посвящены изучению Федерального Собрания - парламента Российской Федерации, и в частности его нижней палаты - Государственной Думы. Выводы и предложения настоящего исследования ставят на новый уровень положения конституционного права о статусе депутатских объединений как одного из элементов структуры Государственной Думы и могут служить основой для дальнейших исследований в данной области.
Исследование проблем конституционно-правового статуса депутатских объединений в Государственной Думе имеет практическую направленность и сориентировано на его совершенствование. Выдвинутые в работе предложе-
13 ния могут быть использованы в процессе разработки нормативно-правовых актов, практике совершенствования законодательной базы в данной сфере, а основные положения диссертации - в процессе преподавания соответствующего раздела курса конституционного права Российской Федерации в системе высших учебных заведений, а также в процессе самообразования депутатов и работников аппаратов законодательных органов, а также повышении политической грамотности сотрудников органов внутренних дел.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяются использованием современных научных методов познания, изучением большого объема как научно-монографического материала, так и анализа соответствующих источников права. Это прежде всего Конституция РФ 1993 г., а также взятые в сравнительном плане акты конституционного характера ведущих зарубежных стран — Великобритании, Италии, США, Франции, ФРГ и др., а также ряда государств СНГ — Грузии, Украины, Казахстана.
Кроме того, нормативно-правовую и информационную базу исследования составили: Федеральные конституционные и Федеральные законы Российской Федерации, нормативные акты зарубежных стран, материалы периодической печати, а также внутренние документы фракций и депутатских групп.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена и прошла обсуждение на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.
Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, нашли свое отражение в публикациях автора; научных сообщениях на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России; а также докладывались и обсуждались автором на международном семинаре «Бикамерализм в европейских парламентах: учет интересов и согласование позиций», организованном Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации совместно с Европейским Центром парламентских ис-
14 следований (Москва, 2003 г.), на международной конференции «Правовое обеспечение устойчивого развития российского общества», состоявшейся в Российском государственном гуманитарном университете (Москва, 2003 г.).
Результаты научных разработок внедрены в учебный процесс Липецкого филиала Воронежского института МВД РФ (г. Липецк) и Института финансов, экономики и права офицеров запаса (г. Москва) по учебным дисциплинам «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран», «Избирательное право, избирательный процесс в Российской Федерации».
Диссертация состоит из введения, двух глав (7 параграфов), заключения, списка научной литературы и нормативно-правовых актов, приложения.
Понятие и конституционно-правовой статус фракций и депутатских групп
По Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, в России установилась новая система власти. Был учрежден новый двухпалатный парламент - Федеральное Собрание, который существенно отличается от бывших представительных органов Российской Федерации - Верховного Совета и Съезда народных депутатов.1
В соответствии с Конституцией РФ Федеральное Собрание является представительным и законодательным органом Российской Федерации. При этом полномочия Федерального Собрания разделены между двумя палатами - Советом Федерации и Государственной Думой, которые независимы друг от друга.
Предметом анализа данного исследования является одна из палат российского парламента - Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума), а в частности образуемые в ней депутатские объединения - фракции и депутатские группы и их конституционно-правовой статус.
Руководствуясь Конституцией РФ, Государственная Дума самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению. Порядок ее деятельности определяется Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами, а также Регламентом Государственной Думы, принятым постановлением Государственной Думы от 22.01.98 г. «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»2 (с последующими изменениями и дополнениями).
Деятельность Государственной Думы, что особо хотелось бы отметить, основывается на принципах политического многообразия и многопартийности, свободного обсуждения и коллективного решения вопросов.
Как известно, многопартийная система - один из институтов современного общества, без которого невозможна представительная демократия. И парламент, как главный элемент представительной демократии, не может считаться демократически избранным без соперничества партий в борьбе за депутатские мандаты.1 Это обстоятельство было отмечено известными юристами еще в прошлом столетии, когда парламентская демократия только формировалась. «Парламентское правление, - писал французский юрист Э. де Лавелле, - является неизбежно правлением партийным, потому что чем резче в данной стране разграничены партии и чем сильнее организованы они, тем успешнее идет управление».2
Демократия, в свою очередь, как отмечал А.Е. Козлов, «немыслима без политических партий, борющихся за власть, используя при этом конституци-онные формы и методы» . «Ни один большой народ, - писал Ю.С. Гамбаров в начале века, - никогда не управлялся и не мог управляться сам собой. На деле все демократии управляются политическими партиями».4 Это мнение отстаивают и современные юристы и политологи: «...будущее российского парламента, - пишет А.В. Выстропова, - самым тесным образом связано с формированием многопартийной системы в стране»1.
Участие политических партий в деятельности парламентов различных государств, в том числе и России, разнообразно. Это создание парламентских групп, участие в прениях, отстаивание своих позиций и взглядов, принятие решений в соответствии с установками своих партийных органов и т.д.2
Согласно ст. 5 Регламента Государственной Думы, депутаты, для организации совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, образуют в последней фракции и депутатские группы, т.е. депутатские объединения, в порядке, установленном Регламентом Государственной Думы. Это положение также свидетельствует о том, что деятельность депутатских объединений в нашей стране является, прежде всего, проявлением существующей в России многопартийности.
Проблема парламентской деятельности политических партий, механизма образования и функционирования депутатских объединений, является одной из важнейших и дискуссионных в современной науке. Этому вопросу и посвящено представленное исследование.
Как известно, любая исследовательская работа должна содержать определенный категориальный аппарат, который позволяет однозначно оценивать положения и выводы работы. Исходя из этого, попытаемся проанализировать категорию статуса в конституционном праве.
Прежде всего, хотелось бы отметить, что в отличие от политологии и социологии отрасль конституционного знания, как юридическая наука, исследует лишь те стороны устройства общества, которые опосредованны в нормах конституционного права или требуют такого опосредования ввиду теоретически обоснованной практической необходимости.1 В данном случае конституционно-правовой статус является научной категорией, раскрывающей сущность и содержание правового состояния субъекта конституционно-правовых отношений.
В конституционном праве статус имеет несколько воплощений в зависимости от роли, которую он играет в обозначении и фиксировании состояния участников конституционно-правовых отношений и подходов к его характеристикам. Но в любом своем проявлении конституционно-правовой статус обладает качествами устойчивости, относительного постоянства и внутренней согласованности.
Нельзя не сказать и о том, что носителями конституционно-правового статуса являются субъекты конституционного права. Это социальные и национальные общности, человек и гражданин, государство в целом и его составные части, государственные органы и их должностные лица и т.п. Таким образом, понятие конституционно-правового статуса применяется в законодательстве и юридической литературе к различным субъектам конституционного права.
Устойчивость конституционно-правового статуса достигается, прежде всего, путем закрепления его основ в конституционно-правовых нормах, что обеспечивает также его относительное постоянство; при этом внутренняя согласованность проявляется, прежде всего, во взаимосвязи и взаимозависимости составных элементов указанного статуса.
При исследовании особенностей конституционно-правового статуса фракций и депутатских групп необходимо уточнить содержание употребляемых в нормативно-правовых актах и литературе понятий «конституционный статус», «конституционно-правовой статус» и «правовой статус».
«Конституционный статус» содержит в себе нормативные характеристики субъекта правоотношений, закрепленные в конституции (для субъектов одного типа он является общим, равнозначным и стабильным). «Конституционно-правовой статус» - понятие более широкое, включающее в себя не только нормы конституции, но и других источников конституционного права. Этот статус более разносторонен и богат по содержанию, учитывает родовые признаки субъекта и ему не свойственна однотипность.
Наиболее широкая характеристика субъекта правоотношений заключена в понятии его «правового» или «юридического статуса». Такой статус — видовой по своим характеристикам. Он всегда конкретен, разносторонен, детален, динамичен. Конституционно-правовые нормы чаще всего образуют его основу, фундаментальные и наиболее значимые положения, формализуясь в конституционном и конституционно-правовом статусах как составных частях структуры правового статуса.
История возникновения фракций и депутатских групп в России
В конституционной жизни России парламентские фракции впервые возникли после образования Государственной Думы в 1906 г. и первый отечественный опыт существования парламентских фракций связан с их деятельностью в дореволюционной России в Государственных Думах I - IV созывов (1906- 1917 гг.).
Историческая и юридическая литература, посвященная дореволюционной Государственной Думе, практически необозрима. Авторами исследовались и освещались различные вопросы: о причинах, побудивших царское правительство пойти на созыв этого учреждения, о взаимоотношениях между Государственной Думой и Правительством, ее месте в системе высших государственных органов дореволюционной России, внутренней структуре и деятельности, а также практике думской деятельности основных политических партий и создаваемых на их основе парламентских фракций.
Принципиальные положения об устройстве Государственной Думы, ее функциях и думской процедуре содержались в таких актах, как «Учреждение Государственной Думы» и «Основные государственные законы», принятых в 1906 г.. Впоследствии Государственная Дума выработала Наказ, определявший «подробности внутреннего распорядка» и «предметы ведомства» Думы в соответствии с наработанной практикой.
При этом ни Учреждение Государственной Думы, ни ее Наказ в соответствии с мировой практикой того времени не предусматривали образования в ней никаких депутатских объединений.1 Вместе с тем, как отмечал А.Ф. Смирнов, Наказ Думы все же допускал выступления по мотивам голосования от имени групп депутатов.
Однако члены Государственной Думы как любого многопартийного парламента, принадлежащие к одной партии, образовывали партийную фракцию.1 И уже в I Государственной Думе, как свидетельствуют историки, оформились фракции, возглавляемые лидерами соответствующих партий .
Таким образом, первые российские политические партии, созданные в 1905 - 1906 г.г., сразу же встали на путь создания своего парламентского представительства. И в этой деятельности они использовали опыт западных парламентариев. Поэтому, благодаря активной деятельности политических партий, Государственная Дума сразу стала структурироваться по политическому признаку. Как отмечал Председатель I Государственной Думы С.А. Муромцев, «Первая Дума впервые придала неорганизованному, наполовину стихийному движению народа формы организованные, ... в стенах Государственной Думы партии, встретившись между собой, впервые поняли, что пора сойти с почвы митинга и встать на почву организованного собрания».3
Имели место случаи, когда ряд партий, идеологические и политические установки которых в основном совпадали, образовывали общую фракцию4. Вместе с тем, в IV Государственной Думе одна политическая организация (Союз 17 октября) образовала сразу 2 фракции: фракцию земцев-октябристов и группу - Союз 17 октября.
Работа партий по формированию собственных фракций в I Государственной Думе представляет собой первый опыт образования думской фракционной системы, так как до этого не было ни фракций, ни самой Думы. В дореволюционных Государственных Думах объединения членов парламента могли именоваться по-разному: фракциями, группами, а объединение польских националистических партий, например, называлась «польское коло».
Всего в Государственной Думе I созыва к моменту ее роспуска было 8 фракций, II созыва - 11 фракций, III созыва - 11-12 фракций одновременно. Государственная Дума IV созыва начала свою работу с 11 фракциями, к 1917 г. их число достигло 16.
Партийный состав I Государственной Думы (1906 г.) был достаточно «пестрым», в него входили представители самых разных политических партий. Самой многочисленной фракцией были кадеты — 179 депутатов; внушительную фракцию составляли представители аграрной трудовой партии России («трудовики») - 97 депутатов; социал-демократы насчитывали 18 депутатов, а октябристы - 16; разного рода национальные группировки заняли в общем 63 места; беспартийных было 105 депутатов1.
Члены II Государственной Думы (1907 г.) по партийным фракциям распределились следующим образом: трудовая группа и фракция Всероссийского крестьянского союза - 104 депутата, конституционно-демократическая фракция — 98 депутатов, социал-демократическая фракция — 65 депутатов, группа беспартийных — 50, польское коло — 46, фракция «Союз 17 октября» и группа умеренных - 44, группа социалистов-революционеров — 37, мусульманская фракция - 30, казачья группа - 17, народно-социалистическая фракция — 16, группа правых и монархистов - 10 депутатов.
В III Государственной Думе (1907-1912 г.г.) фракции распределились следующим образом: крайне правые - 50 депутатов, националисты - 26, умеренно правые - 70, октябристы и примыкавшие к ним - 155, «польское коло» - 18, трудовики - 13, мусульманская группа - 8, социал-демократы — 20.
Из-за слабости партийной системы и особенностей избирательного закона (многоступенчатых выборов, правила о выборах только из среды избирательной коллегии, а также мажоритарной системы на всех уровнях) в Государственную Думу избиралось много беспартийных депутатов. Они не всегда вступали в партийные фракции или оставались вне фракций и могли образовывать свои объединения. Таким образом, в партийные фракции могли вступать также и депутаты, не входившие до выборов в соответствующую партию (партии), беспартийные или члены мелких партий. В некоторых фракциях такие депутаты или некоторые из них получали статус неполноправных членов (примыкающих).
Например, в I Думе партийное распределение беспартийных депутатов было примерно следующее: примыкающих к кадетам - 25, трудовикам - 9, партии демократических реформ — 14, правым — 12, не примыкающим ни к каким партиям - 45. Для того, чтобы беспартийные депутаты имели возможность принимать деятельное участие в Думе наравне в другими ее членами, входящими в партийные фракции, ими была организована своя парламентская группа, которая представляла собой «аморфное объединение депутатов с различными взглядами и политической ориентацией»2. В этой группе отсутствовала какая-либо партийная дисциплина и ее члены могли голосовать с любой фракцией.
Деятельность депутатских объединений в Государственных Думах 1-3 созывов (1994-2003 г.г)
В первые месяцы своей работы (январь-февраль 1994 года) депутаты Государственной Думы 1-го созыва, прежде чем приступить к своим непосредственным обязанностям в сфере законодательной работы, были вынуждены заниматься внутренним структурированием палаты, выборами руководящих органов и определением порядка своей работы. При этом практически все приходилось делать заново, что называется «с чистого листа».1 Первые заседания Государственной Думы 2-го и 3-го созывов также были посвящены таким организационным вопросам, как избрание председателя палаты, его заместителей, формирование внутренних органов, избрание их руководителей и членов. Поэтому вряд ли были обоснованны звучавшие довольно часто критические замечания в адрес Федерального Собрания по поводу того, что парламент вовсе не занимается законодательством, а больше думает о своих внутренних проблемах. Вместе с тем необходимо отметить, что без разрешения этих внутренних проблем парламент просто не был в состоянии решать поставленные перед ним задачи.
В связи с тем, что признание депутатских объединений в Государственной Думе имело значение при формировании руководящих органов палат, определении состава парламентских комитетов и комиссий, а также для решения некоторых других вопросов, официальное их оформление происходило в первые дни заседаний Государственной Думы каждого нового созыва. Сразу же во всех фракциях и депутатских группах были избраны руководители (председатели) и их заместители. Парламентская практика свидетельствует, что председателями депутатских объединений становятся, как правило, лидеры тех партий или движений, на основе которых формировался избирательный блок или избирательное объединение, то есть наиболее известные политические деятели и самые активные парламентарии. Они являются координаторами и своеобразными организаторами работы фракций и депутатских групп; играют значительную, а зачастую решающую роль при формировании позиции депутатского объединения по тем или иным вопросам, выносимым на рассмотрение Государственной Думы.1
Как только Государственная Дума нового созыва приступает к работе, фракции и депутатские группы, как правило, начинают бороться за руководящие посты и объединяться в союзы для поддержания предпочитаемых ими кандидатов2. Прежде всего борьба идет за пост Председателя Государствен-ной Думы , который избирается по мажоритарному принципу, путем тайного голосования4. И именно депутатские объединения играют важнейшую роль при выдвижении его кандидатуры и избрании в дальнейшем. Конечно же, и независимые депутаты также имеют право выдвигать свои кандидатуры на руководящие должности в палате, но, как правило, шансы этих кандидатов быть избранными без поддержки фракций или групп не велики. В ходе обсуждения, которое проводится по всем кандидатам, давшим согласие баллотироваться на должность Председателя Государственной Думы, кандидаты выступают на заседании палаты и отвечают на вопросы депутатов Государственной Думы. Представители каждого депутатские объединения и депутаты Государственной Думы, выдвинувшие своего кандидата, имеют право высказаться за или против кандидата, после чего обсуждение прекращается. В список для голосования вносятся все кандидаты, выдвинутые на должность Председателя, за исключением лиц, взявших самоотвод. При проведении голосования каждый депутат может голосовать только за одного кандидата, избранным считается тот кандидат, за которого проголосовало более половины от общего числа депутатов Государственной Думы1.
Председателем Государственной Думы 1-го созыва был избран представитель фракции "Аграрная партия России" И.П. Рыбкин. На выборах Председателя Государственной Думы 2-го и 3-го созывов большинство голосов получил кандидат от наиболее многочисленного депутатского объединения (фракции "КПРФ") - Г.Н. Селезнев2.
После избрания Председателя депутаты Государственной Думы приступают к выборам его заместителей. Необходимо отметить, что на практике все вопросы замещения в Государственной Думе руководящих должностей (включая председателей комитетов и т.д.) решаются «пакетным соглашением» между фракциями и депутатскими группами. В процессе межпартийного торга посты согласовываются заранее, а затем утверждаются открытым голосованием.
Согласно ст. 10 Регламента, Государственная Дума самостоятельно принимает решение о числе заместителей Председателя Государственной Думы. Кандидаты для избрания на данные должности выдвигаются также депутатскими объединениями и депутатами. Те из них, кто не заявил самоотвод, включаются в список для тайного голосования. Однако кандидатуры, выдвинутые на указанные должности, могут быть предварительно рассмотрены депутатскими объединениями и Советом Государственной Думы в целях утверждения списка кандидатов. Тогда может быть проведено открытое голосование по списку в целом. Таким образом, например, избирали заместителей депутаты Государственной Думы 3-го созыва.
Избранными на должности заместителей Председателя Государственной Думы считаются кандидаты, за которых проголосовало большинство от общего числа депутатов. В случае голосования по списку в целом избранными являются все кандидаты, включенные в список, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов.
В Государственной Думе 2-го созыва в руководстве палаты были представлены все депутатские объединения, что позволяло им в равной степени контролировать ситуацию в Государственной Думе. Не имела поста заместителя лишь Аграрная депутатская группа, уступившая свою квоту фракции "КПРФ". Таким образом, Государственная Дума 2-го созыва избрала первого и еще пять заместителей Председателя Государственной Думы.
А вот в Государственной Думе 3-го созыва в связи с увеличением числа депутатских объединений было принято решение увеличить и общее число заместителей Председателя Государственной Думы до девяти: по одному от каждого депутатского объединения1.
Распоряжением Председателя Государственной Думы по согласованию с Советом Государственной Думы было утверждено распределение обязанностей между заместителями Председателя Государственной Думы.
Роль депутатских объединений в работе Совета Государственной Думы
Как уже отмечалось, депутатские объединения обладают рядом прав и привилегий, реализация которых обеспечивает их непосредственное участие в организации и деятельности Государственной Думы, что является «важной составляющей их правового статуса»1. Прежде всего, они принимают активное участие в определении порядка работы данной палаты парламента Российской Федерации. Основной организационной формой такого участия является Совет Государственной Думы - так называемый межфракционный орган, который можно охарактеризовать «как коллегиальный, постоянно действующий орган палаты, созданный для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты»2 на основе «фракционного представительства» .
Такие межфракционные органы создаются для руководства деятельностью палат во многих современных парламентах, например: Совет старейшин Бундестага ФРГ, Конференция председателей в Национальном собрании Франции, Совещание председателей партийных фракций в Национальном совете Швейцарии, депутатский собор Национального Совета Словакии, Сенат в парламенте Польши и т. д. В ходе практики развития парламентаризма, как справедливо отмечают А.П. Любимов, И.П. Рыбкин и другие авторы, вышеуказанные руководящие органы в различных странах стали необходимым компонентом структуры высшего законодательного и представительного органа власти, призванные координировать законотворческий процесс и определять основные направления работы всех служб парламента.1 Как в свое время отмечал Б.С. Крылов, председатели палат и их заместители не могут справиться со всеми задачами по руководству палатой, а тем более по обслуживанию ее2, и в этом плане помощь так называемых коллегиальных органов руководства бесспорна3.
Состав вышеуказанных органов в отдельных странах весьма различен, но основой его, как отмечает ряд исследователей4, всегда являются представители всех или, по крайней мере, ведущих партийных фракций. Например, Совет старейшин Бундестага ФРГ состоит из председателя палаты, его заместителей и 24 депутатов, выдвигаемых фракциями и парламентскими группами пропорционально их численности5; в Словакии Депутатский собор состоит исключительно из членов, делегированных депутатскими группами6; в Грузии в Бюро парламента входят7: Председатель парламента, его заместители, а также председатели парламентских фракций и комитетов. И даже там, где нет формализованного коллегиального руководящего органа, например, в Великобритании в Палате общин, при руководстве палатой и выработке основных направлений деятельности, спикер постоянно, хоть и неформально контактирует с лидерами партийных фракций.1
Коллегиальный орган по руководству палатой был образован и в дореволюционных Думах России. Согласно Наказу Думы, основным её руководящим органом являлось Совещание, которое создавалось «для соображения общих, возникающих относительно деятельности Государственной Думы вопросов». При этом оно формировалось не из представителей партийных фракций, а избиралось непосредственно думским большинством в узком составе Председателя, его двух товарищей и секретаря.2 На практике же в Совещание приглашались все товарищи секретаря с правом совещательного голоса, которые, как правило, представляли все крупные партии, вследствие чего, последние, так или иначе, оказывались представленными в нем. Совещание решало такие важные вопросы, как подготовка повестки дня, направление законодательных предложений и запросов в комиссии и иные органы Думы, а также ряд других важнейших вопросов.3
Согласно положению Наказа Думы (ст. 222), которое предоставляло председателю Думы право приглашать в Совещание с правом совещательного голоса тех членов Думы, участие которых он признает полезным, возник особый орган - "совещание представителей фракций", в которое, помимо членов Совещания, входили представители всех думских фракций и групп.
Хотя это совещание формально не имело никакой решающей власти, на деле «оно играло весьма важную роль в организации думской деятельности, поскольку именно в нем намечался тот порядок работы Думы, который соответствовал чаяниям думского большинства»1.
Как отмечают историки, пропорционального представительства думских фракций в Совещании царской Государственной Думы (с I по IV созыв) не установилось. В Думах I - III созывов все высшие должности занимались представителями фракций, образующих на момент выборов большинство Думы. В начале работы IV Думы (1912 г.) большинство не сложилось, и был избран коалиционный президиум, члены которого представляли основные группы фракций. Однако образование этой коалиции прошло с очень большим трудом и она просуществовала лишь 1 год и с 1913 г. президиум вновь избирался из представителей большинства.
В настоящее время, по Конституции РФ Совет Государственной Думы не предусмотрен, однако депутаты Государственной Думы 1-го созыва с учетом отечественного опыта, а также ряда парламентов зарубежных стран, сочли необходимым создание Совета как органа предварительного рассмотрения и подготовки организационных решений по вопросам деятельности палаты, порядок формирования и деятельности которого регулируется Регламентом Государственной Думы. Таким образом, можно сделать вывод, что Совет - это не государственный, а так называемый рабочий орган палаты. В настоящее время в Совет Государственной Думы РФ (ст. 13 Регламента) входят руководители фракций и депутатских групп с правом решающего голоса и Председатель Государственной Думы, который ведет заседания и имеет право совещательного голоса; кроме того, в работе Совета с правом совещательного голоса участвуют Председатель Государственной Думы, его заместители, а также председатели комитетов.
Согласно Регламенту, "Совет Государственной Думы создается для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты". О характере вопросов, обсуждаемых и решаемых данным межфракционным органом, можно судить по его компетенции, определенной в Регламенте Государственной Думы1.
Согласно ст. 14 Регламента Государственной Думы, Совет принимает решения по многим процедурным вопросам, а именно: формирует проект примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию; принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы на текущую сессию; формирует проект календаря рассмотрения Государственной Думой вопросов на очередной месяц; формирует проект порядка работы палаты на очередное заседание; созывает внеочередные заседания палаты по предложению Президента РФ, по требованию депутатского объединения, поддержанному не менее чем одной пятой голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, или по предложению Председателя Государственной Думы; назначает соответствующий комитет Государственной Думы, ответственным за подготовку законопроекта при его внесении субъектом права законодательной инициативы в Государственную Думу, направляет законопроект в депутатские объединения, комитеты и иным субъектам права законодательной инициативы - для получения их отзывов, предложений и замечаний к законопроекту; направляет законопроект, подготовленный ответственным комитетом к рассмотрению Государственной Думой, Президенту РФ.
