Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы организации и деятельности избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение муниципальных выборов 18
1. Становление системы избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение выборов местного уровня в России 18
2. Понятие правового статуса избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение муниципальных выборов в Российской Федерации на современном этапе 56
3. Избирательные органы, осуществляющие подготовку и проведение муниципальных выборов в зарубежных странах 81
Глава 2. Конституционно-правовое закрепление статуса избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение муниципальных выборов в Российской Федерации, и проблемы его реализации 97
1. Место избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение муниципальных выборов в Российской Федерации, в системе органов публичной власти 97
2. Порядок формирования избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение муниципальных выборов в России 123
3. Компетенция избирательных комиссий при проведении местных выборов в Российской Федерации и проблемы её осуществления 144
4. Гарантии деятельности, ответственность избирательных комиссий при проведении муниципальных выборов в России и проблемы совершенствования избирательного законодательства 161
Заключение 178
Список источников и литературы 187
Приложение 211
- Становление системы избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение выборов местного уровня в России
- Понятие правового статуса избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение муниципальных выборов в Российской Федерации на современном этапе
- Место избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение муниципальных выборов в Российской Федерации, в системе органов публичной власти
- Порядок формирования избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение муниципальных выборов в России
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В условиях демократизации современного российского общества возрастает необходимость повышения эффективности социальных институтов и форм непосредственного народовластия, обеспечивающих политическую активность граждан. Этому вопросу придается государственное значение. О повышении политической активности говорится в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президента Российской Федерации от 5 ноября 2008 года1.
Теоретическое признание и законодательное закрепление в Конституции 1993 года Российской Федерации в качестве демократического государства обусловливает необходимость формирования правового механизма реализации народовластия. Важнейшим звеном этого механизма являются избирательные комиссии, представляющие собой органы публичной власти, призванные осуществлять подготовку и проведение выборов.
Возрастающая значимость избирательных комиссий, проблемы понимания и практики проведения выборов, которые наиболее остро проявляются в процессе подготовки и проведения муниципальных выборов, требуют теоретического осмысления, понятийного выражения сущности, правового статуса избирательных комиссий, особенностей его законодательного закрепления, и практики реализации.
Решение этих задач в значительной степени связано с качественным состоянием и эффективностью действия избирательного законодательства. Совершенствование избирательного законодательства, призванного закреплять и гарантировать избирательные права граждан, повышение его качества осуществляется на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации в ходе муниципальной реформы.
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 05.11.2008 г. // Российская газета. 6 ноября 2008 г. № 230.
Изменения избирательного законодательства, направленные на унификацию правовых норм в отношении избирательных комиссий, позволившие решить ряд проблем, связанных с деятельностью избирательных комиссий при организации местных выборов, не привели к устранению некоторых пробелов, коллизий и повлекли за собой значительное усложнение избирательных правоотношений. Возникла заметная; неупорядоченность, несогласованность и противоречивость между нормативно-правовыми актами. Об этом свидетельствуют противоречия между положениями Федерального закона «06 основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 года в; части регламентации правового статуса избирательных комиссий и положениями-Федерального закона «Об- общих принципах организации местного; само- І управления в Российской Федерации» 2003 года.
Это в значительною степени сказалось на системе избирательных комис- д сий; осуществляющих подготовку и проведение муниципальных выборов; которая с принятием названных федеральных законов; претерпела сущест-венные изменения: В данную систему был включён; новый вид избирательных комиссий — избирательные комиссии муниципальных образований, но ихместо всистеме органов7 публичной власти не было определено.
В- 2005 году эта проблема была решена путем внесения изменений в вышеуказанные Федеральные законы. Избирательная комиссия муниципального образования была названа.неким муниципальным органом; не входящим в структуру органов местного самоуправления. С точки зрения правовой природы данный уровень избирательных комиссий оказался вне принадлежности к органам государственной власти или местного самоуправления.
Все это требует теоретического осмысления места и роли избирательных комиссий, участвующих в подготовке и проведении муниципальных выборов и обобщения практики их деятельности. Это предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования.
Для рассматриваемой темы сохраняют актуальность труды дореволюционных исследователей, в частности, Б.Н. Чичерина — касательно органов публичной власти, а также исторические исследования в сфере системы государственного управления П.Е. Казанского и В.И: Сергеевича.
Использование трудов зарубежных учёных по специфике исследования затруднительно ввиду значительных различий между правовыми системами Российской Федерации и зарубежных государств. При рассмотрении отдельных, вопросов, таких как сущность органов публичной власти, были использованы работы М. Ориу и- Г. Радбруха. В рамках сравнительно-правового анализа использованы работы Томаса Е. Паттерсона, К. Янды, Дж. М. Бери,, Дж. Ролдмана, широко осветивших проблематику избирательного права США.
В советский период избирательные коїтиссии рассматривались в качестве органов, осуществляющих технические функции по организации выборов, поэтому проблематика их правового статуса в научных работах подробно не анализировалась.
Тематика правового статуса избирательных комиссий привлекла интерес исследователей только после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, что было связано с возрастанием роли института избирательных комиссий. Среди исследований современного периода особо необходимо назвать комплексное исследование института избирательных комиссий в России 1996 года, осуществлённое А.В. Иванченко.
Ряд ценных практических выводов и предложений по совершенствованию организации и деятельности избирательных комиссий был сделан в трудах С.Д. Князева.
По проблематике, связанной с исследованием правового статуса избирательных комиссий, организующих выборы в Российской Федерации, был защищен ряд диссертационных работ, в частности, Н.И. Анисимовой, Ю.А.
Бузина, А.А. Вешнякова, А.Д. Исхакова, С.Д. Князева, К.В.Краснова, Т.Г. Левченко, М.С. Макаревича и др. Среди названных диссертационных исследований проблемы правового статуса избирательных комиссий были рассмотрены Ю.А. Бузиным, другие учёные акцентировали своё внимание на иных проблемах избирательного права.
Между тем степень изученности вопроса нельзя признать достаточной. Основная масса исследований в этой области затрагивает либо федеральный уровень избирательных комиссий, либо общие особенности, присущие избирательным комиссиям всех уровней, либо некоторые аспекты их правового статуса. Значительная часть фундаментальных исследований конституционно-правового статуса избирательных комиссий в России была произведена в 90-х годах прошлого века. С того времени правовая действительность и-. практика в отношении избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение муниципальных выборов, претерпели значительные измене-, ния. Кроме того, в данном исследовании предлагается акцентирование внимания на специфике муниципальных выборов, что не характерно для боль-шинства работ в этой области.
Целью диссертационного исследования является комплексное изучение конституционно-правового статуса избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение муниципальных выборов в Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:
проанализировать становление системы избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение выборов местного уровня в России;
раскрыть понятие правового статуса избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение муниципальных выборов в Российской Федерации на современном этапе;
охарактеризовать избирательные органы, осуществляющие подготовку и проведение муниципальных выборов в зарубежных странах;
определить место избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение муниципальных выборов в Российской Федерации, в системе органов публичной власти;
рассмотреть порядок формирования избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение муниципальных выборов в России;
сформировать представление о компетенции избирательных комиссий при проведении местных выборов в Российской Федерации и проблемах её осуществления;
выявить гарантии деятельности, охарактеризовать огветсгвенносгь избирательных комиссий при проведении муниципальных выборов в России, проблемы совершенствования избирательного законодательства в этой сфере.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с установлением конституционно-правового статуса избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение муниципальных выборов в Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются нормы конституционного права, которыми регламентируется правовой статус избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение муниципальных выборов в Российской Федерации.
Теоретическая основа исследования. При исследовании общетеоретических аспектов понятия правового статуса и механизма государственной власти были использованы работы ведущих отечественных специалистов в области теории государства и права — С.С. Алексеева, А.Б. Венгеро-ва, А.Д. Керимова, Б.М. Лазарева, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, И.И. Матузова, А.В. Мицкевича, B.C. Нерсесянца, В.П. Сальникова, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова и др.
Использованы положения и теоретические выводы, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных ученых, исследующих проблемы правового статуса избирательных органов, осуществляющих подготовку и проведение муниципальных выборов.
При выявленииспецифики конституционно-правового статуса избирательных комиссий использовались труды ведущих российских специалистов в области конституционного и муниципального права - С.А. Авакья-на, А.С. Автономова, М.В. Баглая, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, И.В. Выдрина, Ю.А. Дмитриева, Т.Н. Зражевской, А.В. Иванченко, С.Д. Князева, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, В.И. Лысенко, В.В. Маклакова, Н.М. Миронова, И.В. Мухачёва, И.И. Овчинникова, А.Н. Писарева, А.С. Саломаткина, Б.А. Страшуна, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, О.И. Чистякова, В.Е. Чир-кина, Ю.А. Шульженко и др.
Методологическую основу составляют различные методы познания. В частности, это философские подходы - диалектический и метафизический, общенаучные методы - исторический, системный, структурный, логический, функциональный, а также специальные — сравнительно-правовой (диахронный и синхронный), юридико-догматический, юридико-технический, толкования норм права и некоторые другие.
Нормативная и источниковедческая база исследования. Для обоснования выводов и предложений, содержащихся в диссертационном исследовании, анализировались соответствующие нормы законодательства Российской Федерации, а также представлен опыт конституционного законодательства зарубежных стран в части правового регулирования статуса избирательных органов, в особенности на местном уровне. В число источников входят: Конституция Российской Федерации; законодательство Российской Федерации, в частности, федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Рос-
сийской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации; законодательство субъектов Российской Федерации, преимущественно находящихся в пределах Южного федерального округа, касающееся правового статуса избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение муниципальных выборов. Учитывая специфику работы, был исследован ряд уставов муниципальных образований, находящихся в пределах Южного федерального округа. Кроме того, использованы нормативные акты избирательных комиссий.
Для осуществления сравнительно-правового анализа был исследован ряд нормативно-правовых актов зарубежных государств, дореволюционной России (начиная с периода Киевской Руси) и советского периода, а также российского законодательства конца 80-х-90-х гг. XX века.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составляют судебная практика Верховного Суда Российской Федерации и других судов общей юрисдикции, касающиеся порядка формирования избирательных комиссий; правоприменительная практика избирательных комиссий различных уровней, прежде всего, действующих в пределах Южного федерального округа России.
Научная новизна диссертации. Диссертационная работа представляет собой одно из первых комплексных исследований конституционно-правового статуса избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение муниципальных выборов в Российской Федерации.
В диссертации произведён анализ малоисследованных проблем, имеющих пограничный характер и проявляющихся в сфере формирования и осуществления конституционно-правового статуса избирательных комиссий, участвующих в подготовке и проведении выборов на местном уровне. Такой подход объясняется тем, что большая часть теоретических проблем и коллизий законодательства в отношении избирательных комиссий сосредоточена именно на этом уровне. В диссертационной работе определяется правовая
природа и специфика соответствующих избирательных комиссий, на чём и базируются многие теоретические выводы.
Предложен собственный подход к пониманию структуры конституционно-правового статуса избирательных комиссий, участвующих в подготовке и проведении муниципальных выборов, её отдельных элементов (правовой природы, порядка формирования, компетенции, гарантий и ответственности).
Предпринята попытка не только проанализировать существующие проблемы, но и наметить пути их решения. Сделан ряд выводов и предложений по совершенствованию избирательного законодательства.
Научная новизна исследования состоит в обосновании следующих положений, выносимых на защиту:
1. Понятие правового статуса раскрывается через характеристику его
элементов. На основе анализа существующих в юридической науке подходов
к определению элементов правового статуса предлагается пересмотреть об-
щепринятое представление о правовом статусе как совокупности прав и обя
занностей, и применительно к правовому статусу избирательных комиссий
признать неотъемлемыми элементами: особенности правовой природы, по
рядок формирования, компетенция, гарантии реализации, ответственность.
Предлагается авторская периодизация становления и развития конституционно-правового статуса избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение муниципальных выборов в России, включающая три периода.
2. Представляется возможным закрепление в федеральном законодатель
стве основополагающего принципа формирования избирательных комиссий
- формирование вышестоящей избирательной комиссией, исключая участие
иных органов публичной власти в этом процессе. При этом порядок, соглас
но которому осуществляется представительство от политических партий и
иных общественных объединений, должен быть сохранён.
3. В отношении всей системы избирательных комиссий предлагается
ввести в законодательство термин «избирательные органы публичной вла-
сти». Они будут рассматриваться как часть системы органов публичной власти с особым статусом, которую составляют все органы власти, не отнесённые к какой-либо ветви власти. В зависимости от предмета деятельности можно выделить две разновидности избирательных органов публичной власти — избирательные комиссии и комиссии референдума.
4. Предлагаются две модели закрепления конституционно-правового ста
туса избирательных комиссий в России.
Первая модель может включать:
Федеральный закон «О системе избирательных комиссий в Российской Федерации»;
законы субъектов Российской Федерации о некоторые вопросах правового регулирования статуса избирательных комиссий, действующих на территории субъекта Российской Федерации;
уставы муниципальных образований, в которых регламентированы отдельные вопросы организации и деятельности избирательных комиссий муниципальных образований.
Вторая модель может быть представлена следующим образом. При сохранении правового регулирования статуса избирательных комиссий Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» компромиссным вариантом между существующей моделью и первой, предлагаемой нами моделью, является изменение законодательства субъектов Российской Федерации. Необходимо принятие в каждом субъекте специального закона не просто «об избирательных комиссиях», а «о системе избирательных комиссий». Так, для Ставропольского края предлагается принять закон «О системе избирательных комиссий в Ставропольском крае». Роль уставов муниципальных образований здесь аналогична первой модели.
5. Практика многих субъектов Российской Федерации, в частности, в
Южном федеральном округе, отражает тенденцию к возложению полномо
чий муниципальных избирательных комиссий на территориальные. Это
можно видеть на примере Краснодарского края, Ставропольского края, Ростовской области. Позиция правоприменителя основывается на том, что по смыслу законодательства полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут быть возложены на территориальную избирательную комиссию даже в случае наличия сформированной муниципальной избира-тельной комиссии". Такая ситуация представляется неприемлемой, в связи с чем предлагается включить в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» положение о том, что территориальные избирательные комиссии не могут участвовать в подготовке и проведении муниципальных выборов. Вследствие этого систему избирательных комиссий при проведении муниципальных выборов необходимо пересмотреть, определив её следующим образом:
избирательная комиссия муниципального образования;
окружные избирательные комиссии;
участковые избирательные комиссии.
6. Представляется существенным недостатком игнорирование в современном российском законодательстве понятия «компетенция избирательных комиссий», поскольку оно препятствует системному рассмотрению составляющих её полномочий. Предлагается определение компетенции избирательной комиссии как всей совокупности её полномочий, представляющих собой законодательно определённые права и обязанности избирательной комиссии, реализуемые в рамках предметов её ведения, связанные с подготовкой и проведением выборов и иных, кроме референдума, форм осуществления прямого народовластия.
2 См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 20 июня 2007 года№ 71-Г07-10 (По смыслу ст. 24 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие п референдуме граждан Российской Федерации» право избирательной комиссии субъекта РФ по возложению полномочий избирательной комиссии муниципального образования на территориальную комиссию не ограничено лишь случаями, когда избирательная комиссия муниципального образования не создана).
7. Предлагается включить в текст Федерального закона «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации» следующие положения:
избирательный орган публичной власти — это коллегиальный орган публичной власти, осуществляющий подготовку и проведение выборов и референдумов, а также иных форм осуществления прямого народовластия;
избирательные органы публичной власти в Российской Федерации создаются и действуют в двух формах:
а) избирательная комиссия - избирательный орган публичной власти,
формируемый в порядке и сроки, которые установлены законом, организую
щий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов, а также иных,
кроме референдума, форм осуществления прямого народовластия;
б) комиссия референдума - избирательный орган публичной власти,
формируемый в порядке и сроки, которые установлены законом, организую
щий и обеспечивающий подготовку и проведение референдума.
8. В целях устранения правовой коллизии при определении муниципаль
ной избирательной комиссии требуется изложить часть 1 статьи 24 Феде
рального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации» и часть 1 статьи 39
Федерального закона «Об общих принципах организации местного само
управления в Российской Федерации» в следующей редакции: «Избиратель
ная комиссия, организующая в соответствии с законом субъекта Российской
Федерации, уставом муниципального образования подготовку и проведение
муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву де
путата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного долж
ностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам измене
ния границ муниципального образования, преобразования муниципального
образования, является избирательной комиссией муниципального образова
ния».
9. Гарантиями деятельности избирательных комиссий при проведении
муниципальных выборов в Российской Федерации называЕОтся следующие:
независимость комиссий в пределах своей компетенции от органов государственной власти и органов местного самоуправления;
обязательность решений и иных актов комиссий, принятых в пределах их компетенции;
финансовые (материальные) гарантии деятельности;
организационные гарантии, выражающиеся в создании единой иерар-хичной системы избирательных комиссий при проведении муниципальных выборов;
невозможность расформирования комиссии иным органом, кроме суда;
юридические гарантии деятельности избирательных комиссий (заключаются в чётком формулировании механизмов осуществления предоставленных им полномочий, а также в установлении ответственности граждан, их объединений, государственных органов, их должностных лиц и органов местного самоуправления за неправомерные действия в отношении избирательных комиссий);
право избирательных комиссий на обращение в суд с заявлением о расформировании нижестоящих избирательных комиссий.
10. Формулируются виды конституционно-правовой ответственности
избирательных комиссий:
расформирование избирательной комиссии;
досрочное прекращение полномочий члена избирательной комиссии в связи с признанием его систематически не выполняющим свои обязанности;
досрочное прекращение полномочий члена избирательной комиссии, связанное с вступлением в законную силу в отношении члена комиссии обвинительного приговора суда либо решения (постановления) суда о назначении административного наказания за нарушение законодательства о выборах и референдумах;
4) отстранение члена участковой избирательной комиссии от участия в её работе в случае нарушения избирательного законодательства. Мотивированное решение об этом принимается участковой или вышестоящей комиссией в письменной форме. Особенностью данного вида ответственности является временное (до принятия правоохранительными органами соответствующего решения) лишение члена комиссии права участия в работе избирательной комиссии, когда его вина ещё не доказана.
11. Выявлены и сформулированы особенности санкций при применении
мер конституционно-правовой ответственности к избирательным комиссиям
и их отдельным членам:
ограничены определённым временным отрезком (периодом проведения выборов, референдума);
могут иметь иные правовые последствия;
могут быть применены только по инициативе указанных в законодательстве субъектов — представительных органов (группы депутатов), избирательных комиссий.
12. В случае досрочного прекращения полномочий члена комиссии, на
значенного в установленном порядке по представлению политической пар
тии, вакантное место замещается по представлению той же политической
партии. При предоставлении такого права решающим фактором должно быть
основание досрочного прекращения полномочий члена избирательной ко
миссии. При возникновении оснований конституционно-правовой ответст
венности, связанных с нарушением законодательства в интересах политиче
ской партии нельзя говорить о преемственности представительства той же
политической партии, поскольку она также должна нести ответственность за
неправомерные действия предложенного ею кандидата. В такой ситуации
возможно представительство от иной политической партии, от которой не
были назначены члены данной избирательной комиссии (преимущество
здесь должна иметь политическая партия, набравшая наибольшее количество
голосов на предыдущих выборах), либо от иного избирательного объединения в соответствии с законодательством.
Теоретическая значимость исследования состоит в возможности использования его результатов в будущих научных исследованиях, посвященных тематике института избирательных комиссий. Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании дисциплин «Конституционное (государственное) право России», «Муниципальное право России», «Конституционное (государственное) право зарубежных стран», а также специальных курсов, посвященных проблемам избирательного права Российской Федерации.
Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы при совершенствовании федерального и регионального законодательства, а также уставов муниципальных образований и иных муниципальных правовых актов; правоприменительной практики в части, касающейся правового статуса избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение муниципальных выборов в России.
Апробация результатов диссертационного исследования. Сформулированные в диссертации и в опубликованных автором работах положения и выводы одобрены на заседаниях кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета, основные результаты исследования оглашены публично на международных, региональных и вузовских конференциях. Автором в рамках работы над диссертационным исследованием разработаны рекомендации по совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, а также уставов муниципальных образований и иных муниципальных правовых актов, правоприменительной практики.
Разработан проект Закона Ставропольского края «О системе избирательных комиссий в Ставропольском крае», который может стать базовым
при совершенствовании законодательства субъектов Российской Федерации.
Основные итоги диссертационного исследования нашли отражение в 11 публикациях автора, из них 2 — в изданиях из перечня рецензируемых ВАК России.
Практическое применение положений и выводов диссертации подтверждается актами о внедрении в учебный процесс ГОУ ВПО «Пятигорский государственный лингвистический университет» и практическую деятельность Избирательной комиссии Ставропольского края.
Структура исследования. Цели и задачи, поставленные в исследовании, обусловили структуру данной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
Становление системы избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение выборов местного уровня в России
Приступая к рассмотрению становления избирательных органов в России, необходимо учитывать, что нынешний подход к определению правового статуса избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение местных выборов в Российской Федерации, сформирован традицией права лишь отчасти. Следует отметить отсутствие на предыдущих этапах развития российского государства принципа независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти. Однако, безусловно, правовая традиция сыграла немалую роль в вопросах организации и деятельности современных избирательных комиссий, в том числе и на местном уровне. Эти аспекты исторического развития системы избирательных комиссий на местном уровне в России и представляют основной интерес для данной работы.
История возникновения и развития избирательных органов в России, как и в других странах, неразрывно связана с этапами развития самого государства и системы органов власти. Вследствие этого обоснованным представляется подход А.В. Иванченко3, в соответствии с которым эволюция избирательных органов исследуется в рамках общепринятой исторической периодизации становления и развития российской государственности. Такой подход способствует выявлению основных закономерностей возникновения и развития избирательных органов, их связи с существовавшим на каждом историческом этапе развития российского государства механизмом организации
власти, а также определению степени их влияния на другие общественные институты. Исходя из этого, перейдём к рассмотрению становления избирательных органов в России.
I. Дореволюционный период (IX в - L917 г.). В данном периоде представляется возможным выделить пять этапов становления избирательных органов.
1. Этап Киевской Руси (IX - XII вв.).
Данный этап характеризуется сосуществованием двух начал публичной власти: монархического и вечевого (республиканского), княжеской думы (князь и его дружина) и народного вече, которое древние источники рассматривают как думу князя с народом . Исследователями отмечается, что исторически первым способом получения княжеской власти стало избрание князя народным собранием .
В.И. Сергеевич, комментируя Лаврентьевскую летопись (ок. 1176 г.), описывал вече в Киевской Руси следующим образом: «Веча собираются во всех волостях. Они составляют думу волости. Решения, принятые на вече главными представителями волости, старшими городами, по общему правилу, принимаются к исполнению пригородами»6.
Властеотношения данного этапа характеризуются следующими чертами:
1) существовало некое собрание представителей восточнославянских племён, населявших территорию Древней Руси, в последующем эволюцио нировавшее в общераспространённый коллегиальный самоуправленческий институт славяно-русской демократии и народовластия — вече;
2) повседневная власть осуществлялась вождём-князем, должность кото рого первоначально, вероятнее всего, была выборной7.
Существует недостаточная информированность о данном этапе, однако, исходя из основных принципов организации органов власти, можно говорить об отсутствии избирательных органов в современном понимании в силу традиции назначаемости должностных лиц князем или непосредственного избрания властных структур группой лиц (вече).
2. Этап феодальной раздробленности, образования российского централизованного государства (XII - начало XVI века). Это, собственно, два исторических этапа, но для становления избирательных органов они были переходными, их целесообразно рассматривать вместе.
На рассматриваемом этапе становление выборных институтов всё ещё было связано с ростом влияния княжеской власти, сопровождавшимся в ряде случаев одновременным развитием вечевых институтов. Само народное вече (либо община) играло роль представительного (выборного) органа, которое самостоятельно организовывало назначение, проведение и контроль за выборами своего состава, и в этом, как отмечает А.В. Иванченко, заключалась одна из отличительных особенностей организации избирательного процесса в тот период . Вече само осуществляло избирательные функции для собственного воспроизводства в качестве представительного (выборного) органа.
Последовавший за этапом относительно стабильного и единого государственного развития Киевской Руси этап феодальной раздробленности существенной сократил объём участия веча в государственном управлении. В большинстве земель князь стал управлять либо единолично, либо советуясь с особо приближённой верхушкой - Боярской Думой. Лишь Новгородская и Псковская республики сохранили вече в качестве постоянно действующего выборного представительного института, осуществлявшего выборы «администрации» городов (посадников) и приглашении князей для обороны
Понятие правового статуса избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение муниципальных выборов в Российской Федерации на современном этапе
В процессе исследования системы избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение муниципальных выборов в России, необходимо иметь чёткое представление о терминологии. Первоочередной задачей здесь является определение избирательной комиссии.
Термин «комиссия» (с лат. commissio - поручение) в первом значении -группа лиц, облечённых полномочиями для выполнения какого-либо задания, а также специализированный орган в государственном аппарате или в международных организациях90. Таким образом, комиссии не имеют различных сфер компетенции, а должны создаваться в рамках какого-то определённого направления. В российском законодательстве и конституционно-правовой науке при характеристике избирательных комиссий обязательно даётся указание на основную цель их деятельности - организацию выборов.
Избирательная комиссия — коллегиальный орган, формируемый в порядке и сроки, которые установлены законом, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов (п. 21 ст.2 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 91).
В теории конституционного права избирательная комиссия характеризуется сходным образом: «Избирательная комиссия - специальный коллегиальный орган, создаваемый для подготовки и проведения выборов депутатов представительных органов, выборных должностных лиц».
Несмотря на то, что в теории конституционного права исследуются многие особенности функционирования избирательных комиссий, исследователи (даже занимающиеся исключительно институтом избирательного права) обычно не указывают на признаки, которые их характеризуют93. Между тем формулирование признаков избирательных комиссий представляется важным для успешного теоретического осмысления специфики их правового статуса. Итак, предлагается рассматривать следующие признаки избирательной комиссии: - коллегиальность; - формирование на основе правовых норм; - создание в целях организации выборов; - наделение самостоятельными полномочиями в вопросах подготовки и проведения выборов.
Следует заметить, что сам термин «избирательные комиссии» не является достаточно корректным. При первоначальном формировании в начале XX века эти органы назывались «комиссиями по делам о выборах»; тем самым сохранялась терминологическая корректность. Однако указанное наименование с точки зрения использования в речи и текстах правовых актов является более громоздким, поэтому можно признать целесообразность употребления современного названия.
Т.Д. Зражевская обоснованно обращает внимание на следующее: «В Конституции отсутствует упоминание о роли избирательных комиссий в ор ганизации и проведении выборов. Такой подход представляется глубоко ошибочным, поскольку в России сформирована, по сути, новая система государственных органов, не относящаяся ни к одной из трёх ветвей власти и обладающая целым рядом особенностей»9 . В связи с этим указанный исследователь поддерживает позицию А.В. Иванченко о необходимости конституционного закрепления функций системы избирательных комиссий, к которым, в частности, следовало бы отнести организационное оформление воли народа, придание ей нормативно-обязательного характера для всех государственных органов, должностных лиц, общественных объединений, граждан95.
Очевидно, что весьма важным моментом при рассмотрении избирательных комиссий является определение их места в системе органов публичной власти. Этот вопрос будет рассмотрен в следующем параграфе.
В административном праве различают индивидуальных и коллективных субъектов административного права. По аналогии можно заключить, что, поскольку избирательные комиссии являются органами коллегиальными, их следует рассматривать как коллективных субъектов публичной власти. С.Д.Князев уточняет это определение, называя избирательные комиссии коллективными субъектами избирательного права96.
В целях настоящей работы необходимо определить систему избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение муниципальных выборов.
Термин «система» [с греч. systema (целое), составленное из частей; соединение] для рассматриваемого явления означает «множество закономерно связанных друг с другом элементов, представляющее собой определённое целостное единство, образование» .
Место избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение муниципальных выборов в Российской Федерации, в системе органов публичной власти
Для осуществления характеристики системы органов публичной власти важно определить, что представляет собой сама публичная власть.
Понятие публичной власти в теории права всегда рассматривалось в неразрывной связи с публичным правом. Это вызвано взаимопроникновением указанных понятий.
Так, М. Ориу в «Основах публичного права» отмечает, что «публичное право — это право, которое путём создания институтов и путём корпоративной персонификации политической организации упорядочивает область публичных отношений в целях свободы и справедливости»173.
Проблемам установления пределов публичного права посвящено много исследований по теории и философии права . Возникновение властных отношений в государстве может объясняться «посредничеством между част 177 ным и публичным правом» . Следовательно, само публичное право реализуется через систему органов публичной власти.
Б.Н. Чичерин пишет, что общественная (т.е. публичная - прим. авт.) власть может быть патриархальная, гражданская, церковная, государственная. Далее он рассуждает следующим образом: «...государственная власть имеет характер чисто общественный. ...Принадлежа государству, как вер ховному союзу, который в юридической области владычествует над всеми, она есть власть верховная» 1. В результате верховная власть рассматривается Б.Н. Чичериным как основное выражение власти публичной и источник всякой государственной власти.
В современной теории конституционного права проблематика публичной власти сохраняет свою актуальность.
Так, И.А. Конюхова видит суть конституционного принципа публичной власти, в том, что власть в конституционном государстве и обществе публична, т.е. исходит от парода, ответственна перед ним, основывается на праве, носит открытый характер и проявляет себя в системе общественных отношений, складывающихся в рамках взаимодействия личности, общества и государства .
И.А. Конюхова справедливо указывает на недостаточную разработанность понятия публичной власти в теории конституционного права. Она говорит о том, что публичная власть подразумевает не только политические властеотношения, но и те виды общественной власти, через которые её носители, осуществляя самоуправление и обеспечивая реализацию тех или иных социальных интересов, тем не менее не ставят перед собой политические це-ли . И.А. Конюхова выделяет четыре основных вида публичной власти: народовластие, общественная власть, государственная власть и местное самоуправление181.
В целях данной работы представляется необходимым определить место избирательных комиссий в указанной системе публичной власти.
Основополагающими моментами при определении правовой природы избирательных комиссий являются следующие.
Комиссии являются органами коллегиальными и в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти, местного само управления, а также от органов, формирующих их. Нет полного подчинения и между вышестоящими и нижестоящими комиссиями. В то же время решения вышестоящей комиссии, принятые в пределах её компетенции, обязательны для нижестоящих комиссий.
Решение комиссии, противоречащее закону либо принятое с превышением установленной компетенции, подлежит отмене вышестоящей комиссией или судом. При этом вышестоящая комиссия вправе принять решение по существу вопроса или направить соответствующие материалы на повторное рассмотрение комиссией, решение которой было отменено. Из Конституции РФ следует, что институт муниципальных выборов является одновременно элементом системы народовластия (конституционно-правовая основа которого закреплена ст. I, 3 и 32 Конституции) и формой осуществления местного самоуправления (ст. 130, ч. 2). Это положение обусловливает специфику реализации электоральных институтов на муниципальном уровне: пересечение двух категорий политических прав граждан — права избирать и быть избранными и права на местное самоуправление. Особенность местной демократии, состоящая в одновременном сочетании на местном уровне вышеназванных конституционных прав, ставит в практической плоскости вопрос об их соотношении, т.е. о «первичности» и «вторичности» этих категорий прав.
В целях уяснения природы избирательных комиссий необходимо обозначить признаки органов государственной власти. Для предотвращения путаницы следует указать, что представляется обоснованным употребление понятий «орган государства» и «орган государственной власти» как тождественных .
Порядок формирования избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение муниципальных выборов в России
Избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии по выборам в органы местного сахмоуправления, территориальные, участковые комиссии формируются на основе указанных выше предложений, а также предложений избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования.
В случае досрочного прекращения полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования право внесения предложений по кандидатурам в составы комиссий сохраняется за избирательными объединениями, выдвинувшими списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, представительном органе муниципального образования последнего созыва, при этом указанные предложения подлежат рассмотрению в установленном рассматриваемым Федеральным законом порядке.
В случае досрочного прекращения полномочий члена комиссии, назначенного по представлению политической партии, список кандидатов которой допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, либо в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, либо в представительном органе муниципального образования созыва, действующего на момент досрочного прекращения полномочий, в со ответствии с нормами рассматриваемого Федерального закона, вакантное место замещается по представлению той же политической партии. Это возможно лишь в случае, если соответствующая кандидатура ею представлена не позднее чем за три дня до истечения установленного срока назначения нового члена комиссии. Указанный срок определён п. 11 ст. 29 рассматриваемого Федерального закона: в период избирательной кампании, период со дня назначения референдума и до окончания кампании референдума новый член комиссии должен быть назначен не позднее чем через десять дней со дня выбытия члена комиссии, в остальное время - не позднее чем в месячный срок.
Те же права в случае досрочного прекращения полномочий законодательных (представительных) органов или членов комиссий принадлежат также политическим партиям, выдвинувшим федеральные списки кандидатов, которым переданы депутатские мандаты в соответствии со статьёй 82.1 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
В избирательную комиссию может быть назначено не более одного представителя от каждой политической партии, от каждого избирательного объединения, иного общественного объединения. Политическая партия, избирательное объединение, иное общественное объединение не вправе предлагать одновременно несколько кандидатур для назначения в состав одной комиссии.
Государственные и муниципальные служащие не могут составлять более одной второй от общего числа членов избирательной комиссии муниципального образования, окружной избирательной комиссии, территориальной, участковой комиссии. Указанное положение может не применяться при формировании участковых комиссий на избирательных участках, образованных на территориях воинских частей, расположенных в обособленных, удалённых от населенных пунктов местностях, а также за пределами территории Российской Федерации.
Орган, назначающий в состав комиссии гражданина Российской Федерации, выдвинутого в соответствии с требованиями, установленными рассматриваемым Федеральным законом, обязан получить письменное согласие указанного гражданина Российской Федерации на вхождение в состав этой комиссии.
Если уполномоченные на то органы государственной власти, органы местного самоуправления, комиссии не назначат состав или часть состава комиссии в срок, установленный законом, либо если на соответствующей территории отсутствует указанный орган государственной власти, орган местного самоуправления, либо если соответствующая комиссия не сформирована, состав или часть состава избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения - избирательной комиссией субъекта Российской Федерации, избирательной комиссии поселения - избирательной комиссией муниципального района, иной комиссии - вышестоящей комиссией с соблюдением требований, установленных законодательством.
Из данного положения следует, что избирательные комиссии муниципального района являются вышестоящими по отношении к избирательной комиссии поселения. Однако в законодательстве комплексно не проводится дифференциации полномочий муниципальных избирательных комиссий в зависимости от вида муниципального образования. Отсутствие такого различения может привести к рассмотрению этих избирательных комиссий как разноуровневых, и, следовательно, разностатусных. Для устранения возможных на практике противоречий предлагается законодательно различать по широте полномочий две разновидности избирательных комиссий муниципального образования - избирательную комиссию муниципального района и избирательную комиссию поселения.
