Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы и место местного самоуправления в системе народовластия в Российской Федерации
1. Понятие местного самоуправления как формы осуществления публичной власти в Российской Федерации
2. Исторические этапы развития местного самоуправления в России
3. Юридическое закрепление и приоритеты развития местного самоуправления в Российской Федерации
Глава 2. Механизм реализации и система конституционно-правовых гарантий местного самоуправления в Российской Федерации
1. Система правовых гарантий местного самоуправления в Российской Федерации
2. Гарантии организационной самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации
3. Гарантии финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации
4. Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации
Заключение 212
Список использованной литературы 226
- Понятие местного самоуправления как формы осуществления публичной власти в Российской Федерации
- Исторические этапы развития местного самоуправления в России
- Система правовых гарантий местного самоуправления в Российской Федерации
- Гарантии организационной самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблематика диссертации обусловлена продолжающимися в Российской Федерации демократическими преобразованиями, становлением и развитием местного самоуправления в качестве одной из форм публичной власти. Однако муниципальная власть в случае отсутствия надлежащих правовых гарантий ее осуществления может остаться весьма позитивной, но так и не воплотившейся в жизнь идеей.
Местный уровень власти - это самый короткий и самый прямой путь к решению насущных, жизненно важных для граждан проблем. И именно здесь необходимо наиболее эффективно реализовывать конституционные принципы народовластия.
Обновленный Закон об общих принципах местного самоуправления сегодня многое расставляет по своим местам. Он направлен на децентрализацию власти там, где это необходимо, и уточнение ее ответственности перед народом. В целом на то, чтобы сделать жизнь более предсказуемой и обеспеченной. Сегодня практически ясно, какие обязательства местные власти имеют перед своими гражданами и какими ресурсами они обладают для их исполнения.
Только справедливо и рационально разделив ответственность за судьбу страны с институтами гражданского общества можно рассчитывать на успех. Одним из важнейших итогов деятельности государства по этому вопросу 4 явилась новая редакция Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», исходившая из следующих предпосылок:
Первое. Слабое развитие институтов местного самоуправления в целом. Из более чем 155 тысяч административно-территориальных единиц вопреки действующему законодательству, юридически оформлено только чуть более 11,5 тысяч муниципальных образований. Есть территории, где органы местного самоуправления либо не имеют собственных бюджетов, а работают § на смете, а главы муниципальных образований до сих пор назначаются.
Второе. Чрезмерный объем нефинансируемых государственных полномочий, которым наделено местное самоуправление, перегрузка местных бюджетов нефинансируемыми федеральными, региональными мандатами, расходы, вмененные местному самоуправлению не соответствуют их доходам.
Третье. Отсутствие эффективных механизмов общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.
В новом Законе сделана попытка ответить на многие вопросы: и разграничения полномочий с государством, и четкого регламентирования и исполнения госполномочий только при условиях передачи финансовых ресурсов, и учета особенностей территориального устройства в России, не оставляя при этом в России зон без направления местной власти.
Закон предлагает муниципалитетам возможность напрямую влиять на увеличение своих доходов, т.е. зарабатывать на налогах родовым образом, связанных с территорией, на которой проживают люди.
Принятие подобных решений поможет укреплению финансовой, экономической базы местного самоуправления, заставит муниципалитеты рачительно и эффективно вести хозяйство.
Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим в конечном счете устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов. Принятием нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» сделаны серьезные и позитивные шаги для объединения всего муниципального сообщества, завершено разделение полномочий и ответственности между уровнями власти, в реализации этих норм, новых законодательных актов.
В развитие нового Федерального закона о местном самоуправлении требуется создать систему гарантий его реализации. Дополняя комплекс федеральных отношений, реформа местного самоуправления завершает управление целостной системой власти в России на принципах, закрепленных Конституцией. Однако признать реформу завершенной не представляется возможным, пока вместе с полномочиями каждый уровень власти не получит реального финансового обеспечения.
Главное состоялось в этом законе - создан механизм взаимодействия государства и муниципальной власти. Особенно трудно решаются вопросы на стыках уровней власти, но революций не надо, просто нужно находить согласия, опираясь на точки взаимной ответственности. Без этого триединства невозможно решать базовых проблем современной России: борьба с бедностью, повышение качества жизни людей, увеличение среднего класса.
Степень разработанности темы и круг источников. Всесторонний сравнительно-правовой анализ конституционно-правового закрепления гарантий местного самоуправления в аспекте Федеральных законов 1995 и 2003 г.г. производится впервые.
Теоретической основой диссертационного исследования стали научные монографии и статьи дореволюционных и современных российских и зарубежных правоведов как в области осуществления местного самоуправления и решения его основных проблем, так и по вопросам признания, правового закрепления и практической реализации форм публичной власти в России.
Проблематику местного самоуправления затрагивали в своих исследованиях многие авторы, среди которых С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Ю. А. Дмитриев, А.А. Замотаев, О.Е. Кутафин, М.Н. Матвеев, АН. Писарев, В.В. Таболин, В.И. Фадеев и другие. Отдельные исследования посвящены гарантиям местного самоуправления, в их числе необходимо отметить работы К.И.Амирбекова, Д.Г. Жаромских, В.П. Канищева, Л.Н. Митюриной.
Однако со времени написания последних прошло уже несколько лет, что неизбежно сказалось на изменении правовой ситуации, в частности 6 октября 2003 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
При осмыслении процесса эволюции муниципальной власти в России не могли быть оставлены без внимания и труды таких исследователей как В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Л. А. Велихова, Б.В. Веселовского, А.Д. Градовского, П.П. Тройского, И.И Дитятина, В.В. Ивановского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, Б.Н. Чичерина и др.
В работе над диссертацией использовалась нормативно-правовая база, включающая международные правовые акты, действующее федеральное законодательство Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, а также законодательство Союза ССР и РСФСР (в том числе утратившее силу), дореволюционные и зарубежные источники.
Объектом диссертационного исследования стали общественные отношения, определяющие содержание и особенности осуществления местного самоуправления как формы публичной власти в Российской Федерации, а также механизм реализации и систему правовых гарантий местного самоуправления.
Предметом исследования явились правовые нормы, регламентирующие осуществление гарантий местного самоуправления в Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования - обозначение механизма реализации и системы правовых гарантий местного самоуправления в системе народовластия Российской Федерации.
Достижение поставленной цели производится через решение следующих задач:
- определение понятия местного самоуправления как формы осуществления публичной власти в Российской Федерации;
- теоретическое исследование содержания следующих дефиниций: «гарантии местного самоуправления», «общие гарантии местного самоуправления», «правовые гарантии местного самоуправления», «система правовых гарантий местного самоуправления»;
- рассмотрение эволюции муниципальной власти в России;
- исследование правовой природы и системы гарантий местного самоуправления;
- определение проблем и перспектив развития местного самоуправления в Российской Федерации;
- разработка научно-практических рекомендаций, направленных на совершенствование гарантий местного самоуправления;
- провести анализ эффективности осуществления местного самоуправления на современном этапе развития Российской Федерации;
- на основании проведенного анализа сформулировать выводы и предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации, регламентирующего гарантии местного самоуправления на основе Федеральных законов 1995 и 2003 г.г.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы, в том числе: системно-структурный, формально-логический, социологический, сравнительного правоведения, системного анализа, конкретно-исторический, технико-юридический и иные методы познания правовых, социальных и политических явлений и процессов. В процессе диссертационного исследования автором использовались нормативно- правовой, исторический, системно-функциональный, сравнительно-правовой 0 и иные специальные методы научного познания. Применение данных методов позволило рассмотреть муниципальные отношения в динамике, в совокупности исследовать объективные факторы, влияющие на их развитие, всестороннее изучить правовые явления, составляющие предмет исследования, проанализировать их взаимосвязи на основе эмпирических и теоретических знаний.
Эмпирическую базу исследования составили анкетирование членов Рабочей группы Государственного совета Российской Федерации по вопросам развития местного самоуправления в Российской Федерации, Правления Конгресса муниципальных образований Российской Федерации. Автором был проведен анализ документов и материалов, связанных с принятием нового Федерального закона 2003 г. Диссертантом по специально разработанной методике была проанализирована практическая работа органов местного самоуправления в 17 субъектах Российской Федерации. Автором проанализирована деятельность муниципальных образований и объединений муниципальных образований, и государственных органов, занимающихся этой проблемой, в частности ассоциация муниципальных образований Ростовской области, Союза российских городов, Ассоциация малых и средних городов России, Комиссия по институциональным проблемам Конгресса местных и региональных властей Европы, Конгресс муниципальных образований Российской Федерации, Комитет по вопросам местного самоуправления Совета Федерации, Ассоциация муниципальных образований Оренбургской области.
Исторический метод способствовал обращению к дореволюционному и послереволюционному опыту организации муниципальной власти, формулированию выводов относительно процесса закрепления гарантий местного самоуправления.
Исследование затрагиваемых в диссертации проблем не могло быть проведено без обращения к научным источникам по философии, политологии, социологии.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что диссертационное исследование является одним из немногих, где нашло основательную разработку положение о роли правовых гарантий в деле становления муниципальной власти на российской земле. В диссертации также нашли отражение результаты комплексного сравнительно-правового анализа Федеральных законов 1995 и 2003 г.г., ранее не проводившийся на таком уровне.
Диссертант излагает собственный подход к определению содержания правовых гарантий местного самоуправления.
Диссертационная работа охватывает период с самого начала становления муниципальной власти в России до современного этапа развития местного самоуправления.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, которые выносятся на защиту:
1. Заключение о том, что близость местного самоуправления непосредственно к народу предполагает необходимость постоянного прямого контроля со стороны населения за его деятельностью. С другой стороны, отделение местного самоуправления от государства не только не означает его свободы от государственного контроля, но и, напротив, прямо подразумевает особую ответственность государства за его эффективное функционирование. Приоритетные направления усиления контрольного потенциала граждан и государства в сфере местного самоуправления таковы:
2. Вывод о том, что в отличие от Федерального закона «Об общих принципах...» 1995 г. Федеральный закон «Об общих принципах...» 2003 г. определяет местное самоуправление не просто как «деятельность», а как форму осуществления народом своей власти, что означает не только возможность осуществления местного самоуправления, но и утверждение муниципальной власти в качестве неотъемлемого атрибута российской государственности.
3. Заключение о том, что в современной России не обеспечена полная и повсеместная реализация установленной Конституцией и Федеральными законами системы гарантий местного самоуправления, таких, как запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления, а также судебная защита местного самоуправления.
4. Тезис о том, что реализация предоставленных местному самоуправлению гарантий его правовой защиты сопряжена сегодня со значительными трудностями, которые проистекают во-первых, из новизны института местного самоуправления для российского современного права, а, во-вторых, из несоответствия Конституции Российской Федерации положений отдельных нормативных правовых актов.
5. Вывод о том, что государственной гарантии подлежат как непосредственно права населения муниципального образования на осуществление местного самоуправления, так и права органов местного самоуправления, посредством которых граждане осуществляют муниципальную власть.
6. Заключение о том, что система гарантий прав местного самоуправления охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту. Эта система гарантий включает в себя общие гарантии, в их числе:
- экономические (экономическая система общества, принцип свободы экономической деятельности, разнообразия и равноправия форм собственности и т.п.);
-политические (политико-правовой режим государства: система государственной власти, народовластие и др.);
— духовные (уровень культуры и правосознания в обществе и др.), а также специальные (юридические) гарантии.
7. Предложение о том, что к гарантиям организационной самостоятельности местного самоуправления, входящим в число юридических гарантий, можно отнести следующие:
—нормативное установление организационного обособления местного самоуправления от органов государственной власти;
—право самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления;
— установление жестких пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления;
— наделение органов местного самоуправления собственной компетенцией;
—наделение муниципальных образований правом иметь собственную символику (гербы, эмблемы, флаги т т.д.);
— недопущение изменения границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, без учета мнения населения соответствующей территории;
— право органов местного самоуправления на создание объединений.
8. Вывод о том, что установление критериев формирования представительного органа местного самоуправления в федеральном законодательстве не согласуется с гарантией организационной самостоятельности местного самоуправления. Тем самым на федеральном уровне устанавливается структура органов местного самоуправления, что вряд ли можно признать соответствующим идеи организации муниципальной власти. Думается, что данное положение ограничивает права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления.
9. Заключение о том, что к мерам, которые государственная контролирующая инстанция не имеет права предпринимать в соответствии с условиями децентрализации:
во-первых, центральные органы государственной администрации не имеют права назначать лиц на замещение временно или окончательно смещенных органов власти территориального сообщества.
во-вторых центральная государственная администрация не имеет права направлять властям территориальных сообществ инструкции, то есть заранее в повелительной форме указывать им, какие решения они должны принимать в области управления делами населения территорий.
10. Заключение о том, что формирование и дальнейшее развитие муниципальной собственности теснейшим образом связано с процессом приватизации, на который значительная часть органов местного самоуправления не оказывает существенного влияния. Этот процесс во многом протекает вне рамок и без ведома и участия органов местного самоуправления. Что, конечно, не может не сказываться на становлении материальной основы местного самоуправления, в первую очередь, круга и перечня объектов (имущества), включенных в муниципальную собственность и находящихся в ведении и управлении органов местного самоуправления.
11. Предложение о том, что в развитие нового Федерального закона о местном самоуправлении требуется создать систему гарантий его реализации. Дополняя комплекс федеральных отношений, реформа местного самоуправления завершает управление целостной системой власти в России на принципах, закрепленных Конституцией. Однако признать реформу завершенной не представляется возможным, пока вместе с полномочиями каждый уровень власти не получит реального финансового обеспечения.
а) Увеличить норматив налога на доходы с физических лиц, закрепленные за местным бюджетом федеральным законом до 70%.
б) Сохранить 50% налога на имущество предприятий и за местным бюджетом.
в) Рассмотреть возможность восстановления в качестве местного налога, естественно, в видоизменённом виде налог на содержание ЖКХ, при этом политику снижения налогового бремени на товаропроизводителя, которую действительно нужно реализовывать, попытаться реализовывать за счёт снижения НДС.
12. Заключение о том, что основными перспективами нового закона можно назвать:
а) необходим конкретный механизм реализации закона, своего рода поэтапный координационный план действий для Правительства, Государственной думы, региональной думы, муниципальных администраций и парламента с четкой хронологией и прописанными задачами для всех уровней и всех ветвей власти.
б) необходимо четко определить источники финансирования всей реформы и каждой из частей в отдельности. План, о котором только что шла речь, должен быть жестко увязан с изменениями в Бюджетный и Налоговый кодексы. Это подчеркнул президент РФ на встрече с законодателями и сегодня еще раз, что полномочия не могут быть переданы без соответствующих финансовых ресурсов и налогооблагаемой базы.
в) создан механизм взаимодействия государства и муниципальной власти. Особенно трудно решаются вопросы на стыках уровней власти, но революций не надо, просто нужно находить согласия, опираясь на точки взаимной ответственности. Без этого триединства невозможно решать базовых проблем современной России: борьба с бедностью, повышение качества жизни людей, увеличение среднего класса.
13. Заключение о том, что для Российской Федерации в ряде случаев характерен разрыв между правовым закреплением гарантий, обеспечивающих организационную самостоятельность местного самоуправления, и их реализацией на практике. Отмечается, что к числу наиболее типичных нарушений региональным законодательством норм федерального законодательства относятся: ограничение самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов, отнесенных федеральным законодательством к ведению местного самоуправления и выведение отдельных территорий из-под действия законодательства о местном самоуправлении.
Теоретическая значимость представленной работы заключается в том, что ее материалы могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в области совершенствования гарантий местного самоуправления, в качестве методологических разработок, применяемых для составления учебных программ для подготовки специалистов в сфере муниципальной власти и преподавания учебных курсов конституционного права России, муниципального права России. Сформулированные в диссертации выводы и положения помогут дополнить разделы соответствующих научных дисциплин.
Практическое значение состоит в том, что выводы, полученные в ходе исследования, и сформулированные на их основе предложения практического характера могут быть использованы в практической деятельности органов местного самоуправления, а также государственных органов, осуществляющих контроль и координацию в сфере местной власти в Российской Федерации. Основные положения диссертации могут использоваться в практике органов местного самоуправления, экспертных учреждений. Предложения диссертационного исследования могут иметь значение для деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по совершенствованию актов законодательства, регулирующего указанные вопросы. Отдельные положения диссертации могут быть использованы в преподавании курсов конституционного и муниципального права России.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены автором в научных статьях, докладывались на научных и научно-практических конференциях, семинарах и «круглых столах» по вопросам правового регулирования местного самоуправления, в частности Ряд теоретических и практических положений исследования отражены в публикациях, подготовленных диссертантом, его выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах, среди которых: «Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации» («Круглый стол» в Институте государства и права РАН, 1998); «О смысле местного самоуправления» («Круглый стол» Ассоциации Сибирских и Дальневосточных городов, 1998); «Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью» («Круглый стол», Москва, 1998); «Круглый стол» по теме: «Формирование законодательной базы и организация взаимодействия с органами местного самоуправления в субъекте Российской Федерации» (зональный семинара-совещание представителей законодательных (представительных) органов, председателей комитетов (комиссий) по местному самоуправлению и представителей органов местного самоуправления Западно-Сибирского, Восточно-Сибирского и Дальневосточного регионов. Хабаровск, 1998); «Круглый стол» на тему «Взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти» (Материалы международной конференции, Берлин, 21-23 июня 2000 г.); «Круглый стол» Совета Федерации «Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления» (Москва, 25 апр. 2001); Финансовая стратегия развития городов («Круглый стол», Псков, июль,. 1999 г.; «Круглый стол» по теме: «Проблемы реализации совместной компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательном процессе по вопросам местного самоуправления» Хабаровск, 1998 г.).
Отдельные аспекты диссертационного исследования стали основой для вносимых в Конгресс муниципальных образований Российской Федерации предложений по вопросам оптимизации деятельности органов местного самоуправления.
Структура диссертации обуславливается содержанием темы исследования. Диссертация состоит из 2 глав и 7 параграфов, введения, заключения и списка использованной литературы и нормативно-правовых актов.
Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по параграфам и в заключении.
Понятие местного самоуправления как формы осуществления публичной власти в Российской Федерации
Необходимость совершенствования основ организации и функционирования местного самоуправления, уточнение его места и роли в структуре органов публичной власти в настоящее время одна из первоочередных задач государственного строительства. Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим в конечном счете устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов. Поэтому сбои и проблемы в работе местного самоуправления негативным образом сказываются на состоянии всего общества.
Неблагополучное состояние российского местного самоуправления давно очевидно, и столь же очевидна неотложность решения назревших в этой сфере проблем. Причины этих проблем нуждаются в специальном анализе - только так можно будет выработать адекватные и эффективные практические меры для их разрешения.
Право населения страны на местное самоуправление создает
ответственность государства за обеспечение возможности его реализации. Этот подход предполагает совершенствование законодательства, оптимизацию территориальной организации, рациональное распределение полномочий для максимального удовлетворения интересов граждан.
При этом не следует необоснованно отдалять друг от друга институты государственной власти и органы местного самоуправления. И органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна для осуществления функций местного самоуправления.
Не обеспечена полная и повсеместная реализация установленной Конституцией и законами Российской Федерации системы гарантий местного самоуправления, таких, как запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления, а также судебная защита местного самоуправления2.
В соответствии с конституционно-правовыми основами местного самоуправления нормативные правовые акты, регулирующие данную сферу, принимаются на федеральном, субъектном и муниципальном уровнях. Но при том, что на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации законодательная база местного самоуправления в значительной степени уже сформирована, по-прежнему приняты еще не все объективно необходимые законы, регулирующие различные аспекты местного самоуправления, в том числе законы, прямо предусмотренные в базовом законе о местном самоуправлении: об особенностях порядка распоряжения, владения и пользования муниципальными землями, о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В ближайшее время необходимо также урегулировать такие важные проблемы, как порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность, формирование муниципального заказа, порядок прекращения полномочий органов местного самоуправления и выборных лиц местного самоуправления, порядок осуществления органами местного самоуправления государственная власть, и местное самоуправление являются дополняющими друг друга формами народовластия, то есть публичной власти народа.
Нормативная база российского местного самоуправления достаточно определенно задает параметры его функционирования как института, наиболее тесно связанного с народом, формирующегося и действующего по прямому мандату снизу. Тем не менее, существуют серьезные проблемы, связанные с неполным соответствием практики организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации конституционным принципам, заложенным в основу этой сферы общественных отношений.
Можно констатировать, что выработанные европейским опытом принципы децентрализации управления, субсидиарности, самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения еще не вполне адекватно отражены в российском законодательстве. Практика также отходит от представления о местном самоуправлении как институте гражданского общества. Зачастую она сводится к организации режима власти, обеспечивающего личные или корпоративные интересы муниципальных должностных лиц, следовательно, искажает саму демократическую природу местного самоуправления1.
Серьезную озабоченность проблемами местного самоуправления неоднократно высказывали главы субъектов Федерации. Общая направленность большинства их выступлений касается усиления подотчетности и подконтрольности органов местного самоуправления органам государственной власти, соблюдения законодательства и расходования бюджетных средств, а также укрепления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.
Одна из самых острых проблем - несоответствие объема полномочий внешних связей .
Существует серьезная проблема внутренних противоречий нормативных положений, превышения компетенции и присвоения «не своих» предметов ведения органами и должностными лицами субъектов Федерации и муниципальных образований. Прокуратура, призванная осуществлять надзор за законностью в стране, не в состоянии отследить все нарушения. Система конституционного правосудия, формируемая в субъектах Российской Федерации, пока недостаточно окрепла, чтобы сказать свое слово в многочисленных конфликтах региональных и местных властей. Да и не всегда может в условиях противоречивости федерального законодательного поля.
Приходится констатировать, что и в правоприменительной практике присутствует значительное количество нерешенных проблем. Они порождены, прежде всего, опережающим характером формирования системы местного самоуправления в России (да и российской демократии в целом), когда нормы и институты зачастую возникали не столько в результате органического движения снизу, сколько в результате инициативы сверху, и при этом были выражены в самом общем виде. Исторически подобный сценарий политического развития был, скорее всего, неизбежен. Но именно в сфере самоуправления его последствия оказались особенно негативными и подлежат устранению3. Имеющиеся проблемы можно систематизировать следующим образом:
— Размытость и неконкретность многих правовых норм, вызванная прежде дефицитом собственного опыта в построении системы новых демократических отношений общества и государства в условиях рыночной экономики. Так, в 1994 -1995 гг., когда создавались нормы Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», было объективно трудно выработать оптимальные подходы к определению территории муниципального образования, описать функции, полномочия, принципы организации органов местного самоуправления, механизм осуществления внешних связей и т.д. — Несогласованность с рядом базовых законов, принятых позднее. Существующее законодательное обеспечение деятельности органов местного самоуправления формировалось в середине 90-х годов в условиях отсутствия целостной системы законодательства, регулирующего государственное устройство федерального и регионального уровня, экономическую и гражданско-правовую сферы. Принятые позже федеральные законы фактически отменили некоторые статьи Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Например, так произошло со статьями, определяющими финансово-экономические основы местного самоуправления, в особенности с введением в действие Бюджетного и Налогового кодексов.
Исторические этапы развития местного самоуправления в России
Конституция РФ рассматривает местное самоуправление как одну из форм осуществления народом своей власти (ст. 3), признает и гарантирует его (ст. 12). Включение этих статей в число основ конституционного строя -свидетельство принципиального изменения отношения государства к местным органам власти, несомненный признак правового государства.
Под местным самоуправлением понимается система создаваемых гражданами органов, самостоятельно и с привлечением населения решающих вопросы местного значения. Местное самоуправление не является аналогом коммунистической идеи общественного самоуправления или проявлением только непосредственного волеизъявлении населения, хотя отдельные элементы непосредственной демократии в нем имеются (например, сельские сходы). Одно то, что на местном уровне сосредоточена немалая муниципальная собственность, требует установления властных отношений и определенной системы органов управления. Но влияние населения на деятельность этих органов может быть очень значительным, рождая эффективные организационно-правовые формы решения местных вопросов. Местное самоуправление - составная часть демократии, в связи с чем Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. устанавливает, что оно должно быть закреплено в законодательстве или даже конституции каждой страны.
Местное самоуправление начало развиваться в Европе еще и средние века. В XVIII в. Американская и особенно Французская революции вызвали к жизни организованные и сравнительно едино образные системы местного самоуправления, придав им функцию выражения и охраны прав и свобод человека и гражданина. Идеи общинного управления получили развитие в Великобритании, Бельгии, Германии и других странах. При этом стало осознаваться, что между местными интересами и государством существует определенное противоречие и что местное общество - это основная ячейка свободного гражданского общества.
В XIX в. сложились и поныне существуют три основные системы местного самоуправления: англосаксонская, при которой исключаются какие-либо представители центрального правительства на местах, а муниципалитеты самостоятельно осуществляют власть в пределах своих полномочий (выход за эти пределы позволяет вмешиваться правительству); французская, допускающая контроль центральной власти через специально назначаемых представителей или в других формах; германская, при которой органы местного самоуправления действуют по поручению государства, а община самостоятельно и под свою ответственность решает задачи на своем уровне, но в соответствии с законами.
В России развитие местного управления, неоднократно преобразовывавшегося, в XVU-XVIII вв., привело к земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформам, которые создали децентрализованную систему местного самоуправления. Реформы предусматривали избрание населением земских собраний (губернских, уездных) или городской думы и управы, получавших широкие полномочия. Земские и городские органы не подчинялись местной администрации (губернатору), хотя действовали под ее контролем. Таким образом, на местном уровне существовало как самоуправление, так и государственное управление, между которыми нередко возникали разногласия.
Социалистическое государство уничтожило местное самоуправление, установив жесткую централизованную систему управления.
Его возрождение началось с принятием в 1990 г. союзного, а в 1991 г. российского Законов о местном самоуправлении. В 1993 г. были изданы Указы Президента России по этому вопросу, утвердившие «Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (26 октября 1993 г.) и «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления» (29 октября 1995 г). Эти Указы прекращали деятельность прежних местных органов, а их функции временно возлагали на исполнительные органы в системе местного самоуправления. 28 августа 1995 г. Президентом был подписан Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который регулирует все основные вопросы образования и деятельности соответствующих органов .
Система правовых гарантий местного самоуправления в Российской Федерации
Вопросы, касающиеся установления действенных правовых гарантий местного самоуправления в Российской Федерации, в настоящее время приобретают особую значимость. Как справедливо отмечает Н.А. Игнатюк, «становление местного самоуправления в России сегодня - одна из весьма трудных задач обновления государственности и проведения политической реформы. На пути этого процесса возникает целый комплекс препятствий: экономических, финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (распад существовавшей социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения), политических (падение доверия населения к институтам власти)»1. Конституция Российской Федерации, федеральные законодательные акты, а также законодательство субъектов Федерации устанавливают гарантии местного самоуправления. Согласно статье 12 Конституции в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. В статье 133 Основного закона закрепляется система гарантий местного самоуправления: «Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами». Как подчеркивает И.И. Овчинникова, «правовой статус местного самоуправления тогда только служит важнейшим средством реализации предоставленных ему прав, когда он реальный, т.е. когда он обеспечен и защищен обществом и, главное, государством всеми находящимися в его распоряжении силами и средствами. Такая обязанность государства четко закреплена в Конституции Российской Федерации 1993 г.»1. Система гарантий местного самоуправления получила свое закрепление не только в Конституции Российской Федерации, но и ряда других государств. Например, в Конституции Казахстана 1988 г. указывается, что гарантируется самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных законом (ч. 4 ст. 89). Конституция Азербайджана закрепляет: «Гарантируется судебная защита муниципалитетов, возмещение дополнительных расходов, возникших в результате решений государственных органов» (ст. 146). Согласно Конституции Украины 1996 г. расходы органов местного самоуправления, возникшие вследствие решений органов государственной власти, компенсируются государством (ч. 3 ст. 142). Конституция России не содержит отдельной нормы, закрепляющей право на местное самоуправление. В нее включено лишь положение о праве граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32). Вместе с тем в Федеральном законе «Об общих принципах...»1995 года закрепляется право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления (ст. 3). Подобная норма включена и в Федеральный закон «Об общих принципах...» 2003 года. В статье 3 данного закона подчеркивается, что граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Кроме того, закон содержит новеллу следующего содержания: «Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами» (ч. 1 ст. 3). Вместе с тем в отличие от Федерального закона «Об общих принципах...» 1995 г. в Федеральном законе 2003 г. отсутствует отдельная глава, закрепляющая гарантии местного самоуправления1. В Федеральном законе «Об общих принципах...» 1995 г. эти вопросы регламентируются в главе шестой «Гарантии местного самоуправления», в которой содержатся положения о запрете на ограничение местного самоуправления (ст. 43), об обязательности решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (ст. 44), о рассмотрении обращений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (ст. 45), о судебной защите местного самоуправления (ст. 46). В Федеральном законе «Об общих принципах...» 2003 г. подобные положения получили свое закрепление в статьях, включенных в различные главы закона. Так, например, уже в части 1 статьи 1 закона подчеркивается, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах...» 2003 г. установленные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства1. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления (ч. 3,4 ст. 3). Федеральный закон также предусматривает, что принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления (ч. 7 ст. 22). В соответствии с частью 3 ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах...» 2003 г. муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.
Гарантии организационной самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации
В Конституции РФ 1993 г. не только получил признание и юридическое закрепление глубоко демократический институт - местное самоуправление, но и впервые предусмотрены серьезные гарантии его осуществления. На конституционном уровне совокупность этих вопросов регламентируется в статьях 12 и 133. В статье 133 установлено, что местное самоуправление РФ гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами1.
Рассмотрим подробнее названные нормативные положения. Прежде всего, выделим конституционное право местного самоуправления на судебную защиту. В этом случае необходимо сослаться на Федеральный закон об общих принципах местного самоуправления, шестая и седьмая главы которого посвящены гарантиям местного самоуправления и ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц, а также контроль за их деятельностью. Выделим наиболее важные моменты2.
Первое - ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, запрещается.
Второе - решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочии, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.
Решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.
Третье - обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым эти обращения направлены.
Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации.
Четвертое - граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления; и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.
Пятое - ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований.
Итак, мы рассмотрели не только конституционно-правовые основы местного самоуправления, но так или иначе затронули многочисленные законы и иные нормативные правовые акты, касающиеся понятия и содержания местного самоуправления, его системы и структуры, материально-финансовой базы, компетенции, гарантий, ответственности и другие.
Конституция и рассмотренный выше Федеральный Закон - стабильная правовая основа формирования всего массива текущего законодательства о местном самоуправлении. В этом сложном правотворческом процессе активное участие примут федеральные органы государственной власти и аналогичные органы субъектов РФ, население и органы местного самоуправления в городских и сельских поселениях.
В связи с признанием в Конституции РФ такого института, как местное самоуправление, повышением его роли в развитии народовластия и государственности в целом, а также с учетом формирования законодательства О нем в литературе высказано мнение о появлении муниципального права как комплексной отрасли права.
Муниципальное право может быть определено как право местного самоуправления . Это правовое образование не принадлежит к числу основных отраслей права, поскольку его нормы выступают в качестве правовых норм одной из основных отраслей права (конституционного) и одновременно входят во вторичную правовую структуру - комплексную отрасль права, которая в данном случае и есть муниципальное право.
Дифференциация, выделение, отпочковывание от основных отраслей права новых и относительно самостоятельных правовых образований, комплексных отраслей - естественный процесс, в особенности с учетом развития рыночных отношений и приватизации предприятий. Дифференциация, умножение правовых отраслей - объективное явление, которое отмечают многие юристы; в целом оно себя оправдывает с теоретической и с практически-прикладной точек зрения. Все больше утверждаются такие комплексные отрасли, как хозяйственное, экологическое, таможенное, морское, налоговое право.
Что касается муниципального права, его выделение из конституционного (государственного) права в самостоятельное правовое образование - явление закономерное и обоснованное с учетом комплексного характера, сложности и неоднородности отношений, регулируемых нормами этой правовой отрасли. Возможен подход к муниципальному праву как к подотрасли конституционного (государственного) права, но предпочтительнее все-таки рассматривать его как комплексную отрасль российского права.
