Введение к работе
Актуальность темы исследования. Перед нашим народом после обретения, независимости со всей остротой встали проблемы, без решения которых невозможно создание новой государственности, основанной на принципах демократии и разделения властей, строительство демократического правового государства и гражданского общества1. Поэтому одной из важнейших задач в решении этих проблем стало создание новой системы органов государственной власти, как центральных, так и местных2.
Отмечая особую актуальность обеспечения деятельности в этой системе органов исполнительной власти, одним из звеньев которого является исследуемый нами аппарат хокимията, Президент Республики Узбекистан И.А.Каримов говорил, что "без сильной исполнительной власти под угрозой могут оказаться решения, принятые даже самым демократическим путем"3.
Деятельность аппарата хокимията направлена на осуществление вспомагательных функций в отношении Совета народных депутатов и хокима, для их организационно-технического обеспечения, содействия им в организационно-методической и организационно-массовой работе. Поэтому совершенствование организации деятельности вспомогательного аппарата хокимията неотделимо от улучшения работы местных органов государственной власти. Отсюда следует, что от уровня и качества деятельности вспомогательного аппарата во многом зависит осуществление задач и функций местных Советов и хокимов.
Аппарат хокимията входит в структуру органов исполнительной власти в качестве его вспомогательного подразделения, поэтому основные усилия в своей деятельности этот аппарат нацеливает на повышение эффективной деятельности прежде всего органов исполнительной власти как каждого структурного подразделения в отдельности, так и всей его системы. Важная роль аппарата хокимията в этой части очень ясно раскрывается в высказывании Президента республики о том, что "в условиях проведения социально-экономических реформ, жесткого противоборства старого и нового нам необходима сильная власть. Это на каждом шагу подтверждает сама жизнь, нам необходим хорошо подготовленный управленческий аппарат желающий и способный проводить преобразования"4. Далее он отмечает, что "мы сумели сформировать такую структуру. На новой исторической платформе возрождены такие известные ранее институты власти, как хокимияты"3.
1 См.Каркмов ИЛ. Узбекистан на пороге XXI нега; угрозы безопасности, условга н гарантии прогресса.
- Т.: Узбекистан, 1997, с. 146.
2 См. Там же.
' См.Каркмов И.А. Узбекистан, свой путь обновления и прогресса, -Т.: Узбекистон, 1992. е.15 ' См. Каримов И.А. Основные принципы общественно-политического н экономического развили Узбекистана. -Т.: Узбекястон, 1995, с.12-13. 'См. Там же, с. 13.
Оценивая значение хокимиятов И.А.Каримов говорит, что "благодаря их деятельности мы удерживаем политическую и экономическую стабильность в государстве, мир и спокойствие в каждом доме"1, в чем проявляется также большая роль и вспомогательного аппарата хокимията, без помощи которого хокимияту не под силу было бы выполнение поставленных перед нею задач.
Вопрос организации деятельности аппарата хокимията в современных условиях развития Узбекистана приобретают особую значимость, что обусловлено двумя факторами.
Первым фактором является принятие обществом курса на развитие
рыночных отношений. По мере продвижения к рынку существенно
меняется роль государства в управлении и хозяйственной деятельности.
Государство, его властные структуры должны отойти от прямого
вмешательства в хозяйственную деятельность. Государство создает и
утверждает правовые основы функционирования экономики, своеобразные
"рамочные условия", в пределах которых должны осуществляться
взаимодействие субъектов рынка, качественная трансформация
государственных институтов в рыночные2. Это потребовало изменения
роли и функции аппарата хокимията в управленческом процессе. Отмечая
важность данного вопроса Президент Республики И.А.Каримов говорил:
"Особо велика роль государства в переходный период, когда многие
функции тоталитарной системы уже упразднены, а новые рыночные - ещё
не сформировались"3. .
В условиях построения рыночных отношений "реформаторская роль государства состоит йлнициировании разработки основных направлений экономических реформ и путей перехода к рынку, государство через свои институты непосредственно участвует в их выработке, а главное -призвано непосредственно их и реализовать4. Власть обязана своевременно и правильно оценивать складывающуюся экономическую ситуацию, широко используя . систему мультипликаторов, воздействоать на отдельные процессы с целью придания им нужного направления развития"5. В решении этих задач органами государственной власти на местах очень велика роль их вспомогательного аппарата, так как именно этот аппарат обеспечивает оперативную информационно-функциональную связь местной власти с вышестоящими органами (по вертикали, принимает нормативные акты, указания от вышестоящих органов и своевременно доводит до сведения руководства хокимията, разрабатывает мероприятия по их реализации и т.п.), а также с местной инфроструктурой (по горизонтали, изучает и анализирует ход реформ, участвует в подготовке
' Си. Каримов И.А. Основные принципы общественно-политического и экономического развития
Узбекистана. -Т.: Узбекистан, 1995, с.В.
2 См.Каримов И.А.Узбскистан -собственна! модель перехода на рыночные отношения, (в сборнике -
Наша цель: свободная и процветающая Родина, -Т.: Узбекистан, 1994, с. 36)
"'См. Там же. с .34
решений хокима, доводит до сведения исполнителей и контролирует исполнение и т.п.).
Неправильно налаженная работа аппарата хокимията приводит к таким отрицательным последствиям, о которых Президент Республики И.А.Каримов говорил, что "на уровне области или района, отрасли или предприятия встречаются много недостатков, непонимание и даже противостояние процессам реформирования"1.
Вторым не менее важным фактором является обретение Республикой Узбекистан государственной независимости, на основе которой были подвергнуты реорганизации местные, органы власти. Необходимость реорганизации было вызвано и тем, что как отмечает Президент Республики И.А.Каримов: "Государство, которое мы строим, должно быть основано на менталитете нашего народа"2. Это привело к изменению системы и структуры органов государственной власти на местах и соответственно повлияло на сферу деятельности аппарата хокимията.
Цели исследования - комплексное изучение организации деятельности аппарата хокимията как важнейшего звена государственного механизма независимого Узбекистана: анализ законодательства, регулирующего его организацию и деятельность, наиболее значимые вопросы практики его работы. Задачей исследования стали выработка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию форм и методов деятельности аппарата хокимията.
Предметом исследования послужили государственно-правовые проблемы организации деятельности аппарата хокимията, его структура и особенности функционирования, выяснение места аппарата хокимията в системе- органов государственной власти на местах. Рассмотрены теоретические и практические вопросы взаимоотношений аппарата хокимията с хокимом, органами представительной и исполнительной власти на местах, иными структурами, дан анализ общих черт и особенностей его компетенции, организационно-правовых форм деятельности. В качестве объекта исследования были избраны аппарат хокимиятов всех уровней: города Ташкента и районов, входящих в его состав; Ташкентской области и входящих в его состав районов, городов, а также городов районного подчинения.
Методологическую и источниковедческую основу исследования составили диалектический метод познания, основополагающие идеи нашедшие свое общенаучное выражение в трудах Президента республики И.А.Каримова. Исходные позиции автора также определила концепция путей социального и экономического прогресса, построение независимой национальной государственности. Использован сравнительно-правовой метод изучения и обобщения практики деятельности аппарата хокимията, применены' формально-юридический и эмпирический методы
' См. Каримов ИА.Правова» гарантии нашего великого будущего (> сборнике -Наща цел: свободна» н процветающая Родина. Т.,: Узбекистан, 1994, с. 187).
! См.Каркмов И.А. Основные принципы общественно-политического и экономического развита» Узбекистана. Т.: Узбекистан, 1995, с. 8.
исследования, проведенного по материалам Узбекистана, в ряде случаев автором использованы и нормативные источники других стран (ФРГ, США), привлечение которых, хотя и в ограниченном объеме, позволило полнее рассмотреть многие аспекты проблемы. Соблюдался критерий: допустимость использования опыта зарубежных стран определяется способностью давать новые позитивные результаты.
Источником явились статистические и архивные материалы деятельности аппарата хокимията, материалы переодики: использован 5-летний опыт работы в аппарате Юнусабадского райкома комсомола, партии и исполкома Совета народных депутатов.
Автор опирался на теоретические положения таких ученых-юристов
в области государственного права и управления как С.К.Абдуразаков,
Л.В.Николаева, Н.А.Пухтинский, П.Ф.Чалый, В.К.Хомерики,
А.В.Каримов, П.Е.Николов, И.Ф.Бутко, В.С.Основин, С.М.Попова, Е.А.Агеева, А.ИЛепешкин, Б.Н.Габричидзе, Е.В.Додин, К.А.Волков, Г.В.Барабашев, К.Ф.Шеремет, И.Бачило, А.И.Лимаренко, А.Т.Туляганов, В.А.Пертцик, И.А.Азовкин, Е.И.Ремнев, Д.Я.Быковский, В.Г.Вишняков и др. Использована и литература, освещающая отдельные аспекты деятельности аппарата местных органов государственной власти, среди котроых работы А.А.Азизходжаева, А.А.Агзамходжаева, Х.Б.Бабаева, Ш.З.Уразаева В.СКузмина, И.П. Волкова, Ю.Н.Емельянова, Л.Ахунджанова и др.
Поскольку вопросы, связанные с деятельностью аппарата хокимията в Узбекистане не были предметом обстоятельного и специального правового изучения,'Ofобый интерес представляют труды О.Т.Хусанова и Ш.И.Джалилова, которые посвятили свои научные работы проблеме организации деятельности местных органов государственной власти, где затронуты также отдельные аспекты деятельности органов исполнительной власти.
В ходе работы над диссертацией были использованы работы, посвященные сущности правовых актов, их систематизации. Это труды Х.Т.Одилкариева, .А.Авакян, Г.В.Атаманчука, М.П.Банных, А.Х.Саидова, В.С.Пронина, В.Т.Прохорова, М.С.Смиртюкова и др.
Широко использованы труды ученых, исследовавших опыт других стран по теме диссертации: Б.С.Крылов, В.И.Лысенко, М.А.Тихонов, Н.С.Тимофеев, Ю.П.Урьяс, Н.А.Куфакова, Т.Маунц, Р.Гравер, М.В.Баглай и др.
Ссылаясь на труды, во многом ставшими классическими при изучении государственно-правовых вопросов, учитывая особенности становления государственного аппарата республики и перспективы его развития, диссертант попытался комплексно изучить общие и специальные проблемы деятельности аппарата хокимията.
Научная новизна проведенного исследования заключается в том, что впервые в правовой науке республики комплексно рассмотрены проблемы организации деятельности аппарата хокимията, а также сделаны
конкретные теоретические выводы и даны практические рекомендации, наиболее существенные из которых выносятся на защиту:
1. На основе Конституции Республики Узбекистан, законодательных
актов и . указов Президента Республики Узбекистан.постановлений
Кабинета Министров внесена ясность в определение понятия "аппарат
хокимията", под которым понимается структурное подразделение органов
исполнительной власти на местах (хокимиятов) выполняющее функции
вспомогательного характера по отношению к местному Совету и хокиму.
Данный аппарат охарактеризован как внутренний рабочий орган
хокимията, деятельность которого носит вспомогательно-функциональный
и вспомогательно - технический характер.
2. Обосновано положение о предоставлении хокиму большей
самостоятельности в формировании аппарата хокимията, при котором
определение примерной структуры и штатов аппарата хокимията
вышестоящим органом должен носить не устанавливающий характер, а
рекомендательный характер, что позволит хокиму переориентировать
основное усилие деятельности аппарата на решение местных задач и в то
же время на поддержание связи с вышестоящим органом власти в пределах
необходимой достаточности. Регулирование штатных ассигнований на
содержание аппарата должно производиться местным органом
представительной власти.
3. Установлено наличие очень важной причинно-следственной связи
между механизмом подбора кандидатуры на должность хокима и
степенью эффективности деятельности аппарата хокимията. Определены
конкретные элементы этого механизма, которые дают возможность
подбора кандидатуры на должность хокима с учетом всех требований
предъявляемых действующим законодательством к кандидатам на данігую
должность.
4. Выявлено наличие большого информационного вакуума в
хокимиятах по обмену среди них достигнутым передовым опытом по
организации деятельности их вспомогательного аппарата. Поэтому
предлагается создать на уровне Кабинета Министров Центр по
информационному обеспечению деятельности аппарата хокимиятов,
распространения новых методов работы, для разработки методических'
рекомендаций и других типовых документов по организации их
деятельности.
-
С учетом имеющегося мирового опыта, предлагается рассмотреть вопрос об установлении оптимальной численности депутатов местного Совета, что может оказать существенное влияние на эффективность, деятельности вспомогательного аппарата хокимията, поскольку он призван обслуживать как хокимият, так и местный Совет.
-
Предлагается разработать на республиканском уровне типовые положения об аппарате хокимиятов каждого уровня.
Научпая и практическая значимость исследования заключается в том, что теоретические выводы и практические предложения могут быть
использованы в современной государственно-правовой практике деятельности аппарата хокимията, а также положены в основу работы по дальнейшему развитию его компетенции. Они могут способствовать углубленной научной разработке других правовых проблем государственного права и управления, могут найти применение в учебном процессе в вузах республики.
Апробация . результатов исследования. Основные положения диссертации изложены автором в 5 публикациях изложенных на международных и республиканских научно-практических конференциях.
Основные положения диссертации обсуждены на расширенном заседании кафедр государственного права и управления и административного права ТашПОИ; научных семинарах правовых кафедр ТашГУ им.Мирзс-Улугбека, кафедры государственного строительства и права Академии государственного и общественного строительства при Президенте Республики Узбекистан.
Ряд предложений автора относительно статуса структурных подразделений аппарата Юнусабадского хокимията города Ташкента нашли отражение в положениях о них.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, семи параграфов, списка использованной литературы и источников.
