Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Порядок разработки и принятия законов
Федеральным Собранием Российской Федерации
1.1. Внесение законопроектов в Государственную Думу и
их предварительное рассмотрение 13
1.2. Порядок прохождения законопроектов
в Государственной Думе РФ 49
1.3. Особенности рассмотрения федеральных законов
в Совете Федерации РФ 94
Подписание, опубликование и вступление законов в силу 112
Совершенствование законодательной деятельности
в Российской Федерации 137
Глава 2. Правовой анализ основных законов, регламентирующих организацию и деятельность органов внутренних дел
2.1. Анализ Закона РФ «О милиции» и Федерального закона
«Об оперативно-розыскной деятельности» 161
2.2. Анализ Уголовно-процессуального кодекса РФ и
Кодекса об административных правонарушениях 188
Заключение 225
Список используемой литературы 231
Введение к работе
* тексте работы дается анализ достоинств и недостатков следующих законов: «О
|В милиции», «Об оперативно-розыскной деятельности», Уголовно- процессуаль-
ного кодекса Российской Федерации, Кодекса об административных правонарушениях.
Актуальность темы диссертации возрастает ещё и потому, что Федераль
ное Собрание Российской Федерации решает важнейшие вопросы государст
венного, хозяйственного, социально-культурного строительства, внешних сно
шений и обороны государства, прежде всего посредством принятия законов. От
качества принимаемых законов во многом зависит успех этой деятельности.
Немало внимания уделяет Федеральное Собрание РФ принятию законов, регу
лирующих организацию и деятельность органов внутренних дел. В послании
Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию го
ворится: «Мы - наконец, - юридически и фактически восстановили единство
страны. Укрепили государственную власть. Приблизили федеральную власть к
регионам. Благодаря восстановлению единого правового пространства смогли
вплотную заняться разграничением полномочий между центром и регионами».1
Все эти достижения невозможно было бы осуществить без обновления законо
дательства, которое реализовано Федеральным Собранием РФ за последние три
года. Несмотря на огромный объём работы, проделанный Федеральным Собра
нием РФ, не все принимаемые законы отличаются высоким качеством и неко-
' торые нуждаются в совершенствовании. Качество законов, принимаемых Феде-
ральным Собранием, зависит от многих причин. Во-первых, недостаточная компетентность депутатского корпуса не позволяет им быстро, осознанно и квалифицированно дать комплексную оценку предлагаемому проекту закона. Во-вторых, не обеспечивается своевременность принятия законов. Негативно отражается на качестве законов как опережение, так и отставание законопроектной деятельности от настоятельных потребностей развития общества. В-третьих, отрицательно сказывается несоблюдение порядка принятия законов в
Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Рос-
^ сийской Федерации от 15 мая 2003 года // Российская газета. 2003. 17 мая.
палатах Федерального Собрания (как свидетельствуют стенограммы заседаний
ЦІ, палат парламента, с некоторыми проектами законов депутаты знакомятся в
день принятия; многие депутаты лично не участвуют в голосовании; часто происходят необоснованные переголосования в палатах парламента). Эти и другие негативные явления получили опасное распространение в деятельности Федерального Собрания. В-четвёртых, о невысоком качестве законов свидетельствуют многочисленные инструкции о порядке их применения. В-пятых, поспешность принятия законов является одной из причин вступления их в силу с погрешностями.
В каждом государстве законодательный процесс является основой законодательной деятельности, где он имеет свои особенности и строго регулируется конституцией, текущими законами, регламентами, устанавливающими порядок внесения, рассмотрения и принятия законодательных актов. И от того, насколько такой порядок соблюдается и своевременно совершенствуется, будет зависеть, по каким законам станет жить общество. Почти десятилетний опыт работы Федерального Собрания РФ предопределяет необходимость постоянного осмысления и совершенствования данной деятельности. И в этом законодателю могут помочь подобные диссертационные исследования по указанным проблемам.
Степень разработанности темы. Законодательная деятельность Федерального Собрания Российской Федерации относится к числу тем, которые неодно-кратно рассматривались отечественными учеными. В разное время к данной проблеме обращались такие ведущие представители правовой науки, как С.А. Авакьян, П.А. Аверин, С.А. Автономов, М.В. Баглай, В.М. Баранов, Н.В. Вит-рук, Б.Н. Габричидзе, В.Д. Горобец, И.В. Гранкин, А.В. Зиновьев, В.Б. Исаков, А.Д. Керимов, Е.И. Козлова, Б.С. Крылов, О.Е. Кутафин, П.В. Крашенинников, В.В. Лазарев, В.О. Лучин, А.В. Мицкевич, Л.А. Окуньков, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, Н.В. Ралдугин, Т.Н. Рахманина, Р.А.Ромашов, В.П.Сальников, И.М. Степанова, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, В.И. Чиркин и др.
Отдельные проблемы законодательной деятельности Федерального Собрания РФ рассматривали: Е.Е. Бобракова, А.А. Котенков, А.Д. Каюмов, В.М. Платонов, В.Ю. Рогозин.
Основные законодательные акты, регулирующие организацию и деятельность органов внутренних дел, исследовали следующие ученые: В.И. Басков, А.А. Безуглов, А.Д. Бойков, А.В. Бриллиантов, А.В. Гриненко, В.И. Зажитткий, А.В- Земскова, Н.И. Кагганус, ПА. Лупинская, В.В. Мозяков, Л. А. Николаева, СА. Пашин, И.Л. Петрухин, В.И. Попов, Б.В. Российский, В.М. Савицкий, Ю.П. Соловей, В.Д. Сорокин, Ю.А. Цветков, В.В. Черников, А.Ю. Шумилов и
Несмотря на немалое количество работ опубликованных по вопросам законодательной деятельности Федерального Собрания РФ, её нельзя назвать достаточно исследованной. Радикальные реформы, проводимые в Российской Федерации, постоянно ставят новые цели и задачи, для реализации которых необходимы качественные законы. Очень часто время их разработки и принятия не терпит отлагательств. Все это создает трудности при принятии совершенных законов. Поэтому законодательная практика заметно отстает от потребностей государства и общества.
Одной из проблем законодательной деятельности Федерального Собрания является даже такой пробел в научных разработках, как явно недостаточное использование стенографических отчетов заседаний палат парламента, которые являются показателем достоинств и недостатков законодательной деятельности Федерального Собрания. Поэтому при написании диссертации соискатель практически в полном объёме использовал стенографические отчеты заседаний Государственной Думы и Совета Федерации, на которых рассматривались и принимались законы, регулирующие организацию и деятельность органов внутренних дел по основным своим направлениям. Изучение стенографических отчетов заседаний палат парламента позволшто автору установить серьезные нарушения процесса принятия законов, которые негативно сказываются на качестве законов. Тезисное изложение проблем и недостатков в законодательной деятельно-
сти парламента России свидетельствует об актуальности избранной для исследо-
$ вания темы.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе законодательной деятельности по созданию конституционно-правовых основ организации и деятельности органов внутренних дел.
Предметом исследования являются законодательная деятельность Федерального Собрания РФ по созданию конституционно-правовых основ организации и деятельности органов внутренних дел и правовой анализ важнейших законов, определяющих статус органов внутренних дел.
Цель диссертационного исследования - изучить теоретические, правовые
Ш'
и практические проблемы законодательной деятельности Федерального Собрания по созданию конституционно-правовых основ организации и деятельности органов внутренних дел, а также предложить рекомендации по решению выявленных проблем и устранению недостатков.
В соответствии с целью диссертационного исследования были поставлены следующие задачи:
Изучить конституционные и иные правовые нормы, определяющие статус Федерального Собрания РФ, а так же отношения, возникающие в процессе законодательной деятельности.парламента.
Исследовать сопроводительные материалы к законопроектам, используемые участниками законодательного процесса при подготовке и рассмотрении федеральных законов, регулирующих организацию и деятельность органов внутренних дел.
Проанализировать стадии законодательного процесса в Российской Федерации.
Изучить стенограммы заседаний палат парламента, на которых рассматривались законы, регулирующие организацию и деятельность органов внутренних дел. ._
Проанализировать основные законодательные акты, регламентирующие организацию и деятельность органов внутренних дел, выявить пробелы и кол-
лизии норм различного уровня, сформулировать предложения по решению проблем и устранению недостатков. 6. Разработать и предложить конкретные рекомендации по совершенствованию законодательной деятельности в Российской Федерации. На защиту вносятся следующие основные выводы и положения:
1. Усилить императив пункта 3 статьи 104 Конституции Российской Федера
ции согласно которому, законопроекты о введении или отмене налогов, осво
бождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении фи
нансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматриваю
щие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены
только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. По
скольку практика деятельности Государственной Думы РФ знает немало случа
ев, когда Правительство Российской Федерации возражает против таких зако
нопроектов, а Государственная Дума все-таки их принимает, то необходимо
пункт 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации либо пункт 5 статьи
105 Регламента Государственной Думы дополнить следующим положением: «В
случае получения на законопроект отрицательного заключения Правительства
Российской Федерации Государственная Дума обязана приостановить работу
над данным законопроектом».
Установить запрет депутатам голосовать в Государственной Думе РФ за отсутствующих коллег. С этой целью закрепить в Регламенте Государственной Думы порядок, в соответствии с которым электронные карты для голосования по окончании заседания каждый депутат должен сдавать в группу технического обеспечения Государственной Думы, которую обязать выдавать карты для голосования персонально каждому депутату.
Внести изменение в Регламент Государственной Думы, которое заключается в том, чтобы запретить переголосования на заседаниях Государственной Думы РФ по уже принятым или отклоненным законопроектам. В случае нарушения данного запрета, есть вес основания для органов и лиц, определенных в статье 84 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде
r' Российской Федерации» обратиться в Конституционный Суд Российской Феде-
^ рации с запросом о признании принятого закона не соответствующим Консти-
туции Российской Федерации по порядку принятия.
Изменить положения Регламента Государственной Думы, определяющие порядок прохождения законопроектов в Государственной Думе РФ. Соответствующие изменения должны сводиться к тому, чтобы на втором чтении законопроекта ввести постатейное голосование, а в целом принимать или отклонять законопроект в третьем чтении. Такой порядок позволит повысить качество принимаемых законов.
Предлагаются меры направленные на повышение значимости Совета Фе-дерации в законодательной деятельности. Совету Федерации следует предоставить равные с Государственной Думой права в законодательном процессе, которые необходимо увязать с реформированием Российской Федерации.
Рекомендации по устранению выявленных недостатков в статьях 2, 5, 8, 9, 11 Закона РФ «О милиции» и в статьях 5, 6, 7, 8, Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», в которых содержатся положения противоречащие Конституции РФ и федеральным законам, а также внутренние противоречия.
Часть 3 статьи 5 Закона РФ «О милиции» допускает ограничение прав и свобод граждан милицией лишь на основаниях и в порядке, прямо предусмотренных законом. Пункт 3 статьи 55 Конституции РФ допускает ограничения прав и свобод граждан только федеральным законом. Между положениями Закона и Конституции Российской Федерации наблюдается противоречие. Необходимо внести в Государственную Думу РФ законопроект, который сводиться к следующему: «Внести изменения в часть 3 статьи 5 Закона РФ «О милиции», дополнив указанное положение, перед словом «законом» словом «федеральным».
Часть 3 статьи 8 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» допускает проведение оперативно-розыскных мероприятий без получения судебного решения с последующим уведомлением суда. Указанная норма
противоречит пункту 2 статьи 23 Конституции РФ, которая устанавливает, что каждый имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых., телеграфных и иных сообщений, и ограничение этого права допускается только на основании судебного решения. Возникает необходимость внести в часть 3 статьи 8 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» поправки, принятие которых позволит установить запрет осуществлять оперативно-розыскные мероприятия без судебного решения.
7. Рекомендации по устранению выявленных недостатков в статьях 5, 42, 91, 92 Уголовно-процессуального кодекса РФ которые сводятся к следующему: Момент фактического задержания лица, подозреваемого в совершении преступления, и момент составления протокола о задержании согласно пункту 1 статьи 92 УПК могут расходиться до 3 часов. В этот промежуток времени задержанное лицо ещё не приобрело статуса подозреваемого, следовательно, не является участником уголовного процесса, но фактически лицо уже лишено свободы. Данный этап вступает в противоречие в частью 1 статьи 22 Конституции РФ. Поэтому необходимо внести соответствующий законопроект, принятие которого позволит включить в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации норму, обязывающую лицо, в протоколе о задержании в качестве подозреваемого фиксировать точное время по месту задержания.
Методологическая основа исследования базируется на современных методах познания, включая общенаучные (диалектический, системный) и специальные (нормативно-логический, историко-юридический, сравнительно-правовой) методы исследования.
Научная новизна диссертации определяется постановкой проблемы и подходом к исследованию. В отечественной правовой науке до сих пор по существу нет исследования, в котором деятельность участников законодательного процесса рассматривалась бы не в общем виде, а в конкретно-направленной сфере. Основное отличие данного диссертационного исследования от других подобных работ заключается в избранном подходе к изучению порядка прохождения конкретных законопроектов в Федеральном Собрании РФ с широким
иснользовшгием стенографических отчетов заседаний палат. Подобный подход позволил выявить серьёзные несоответствия нормам Конституции РФ и положениям Регламентов, определяющим законодательный процесс от стадии внесения законопроекта до стадии опубликования закона. Особенностью диссертационного исследования является и тоэ что рекомендации, предложенные в работе, направлены не только на совершенствование деятельности Федерального Собрания по созданию законов для органов внутренних дел, но и возможное их использование позволит в целом усовершенствовать законодательную деятельность. В работе предлагается правовой анализ основных законов, регламентирующих организацию и деятельность органов внутренних дел. Необходимость правового анализа обусловлена тем, что в определенных случаях неофициальные профессиональные оценки правового качества законов могут повлиять на принятие законодательных решений. Диссертант считает, что такого рода оценки являются одним из средств осуществления гражданского контроля над законодательной деятельностью.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что рассматриваемые проблемы могут внести определенный вклад в совершенствование некоторых разделов конституционного права и особенно парламентского права России. При этом акцент сделан на совершенствовании законодательных основ организации и деятельности органов внутренних дел.
Практическая значимость диссертации определяется возникшими потребностями в совершенствовании порядка принятия законов, регулирующих как организационную деятельность органов внутренних дел? так и все общественные отношения. Материалы диссертздионного исследования и его результаты могут быть использованы в научной и практической разработке проблем законодательной деятельности Федерального Собрания РФ. Возможно использование положений диссертации при изучении и разработке соответствующих спецкурсов как для курсантов учебных заведений системы МВД, так и для студентов юридических образовательных учреждений.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных по теме работах. Результаты исследования обсуждались и были одобрены на заседании кафедры конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России. Отдельные результаты исследования апробированы в выступлениях соискателя на научных и научно - практических конференциях, в частности, на; региональном семинаре «Милиция общественной безопасности: состояние и актуальные проблемы деятельности» (Санкт - Петербург, 29 марта 2002 г.); юбилейной научно-практической конференции «МВД России - 200 лет: история, развитие, перспективы» (Санкт-Петербург, 20-21 сентября 2002 г\).
Структура диссертации обусловлена ее предметом, целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка.
