Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена повышением значения программно-целевой организации государственного управления, снижением роли плана и глобального государственного планирования в. социальной сферё;обострением нерешенности, /фіі"!»етностя проблем здогх-чья населения в Российской Федерации; перемещением центра решения социальных проблем в целом и здоровья населения, в частности, на региональный уровень.
В правовой литературе вопросы программно-целевого
управления ' исследуются в ' плане совершенствования
государственного управления в целом, в плане изучения отдельных
видов целевых комплексных программ, преимущественно отраслевых, я
также s связи с решением административно-правовых вопросов в этой
области. Однако, .по сих пор остается мало изученной правовая
основа и правовой механизм формирования и реализации программ
регионального характера. *v
В наименьшей мере изучен опыт социальных региональных комплексных программ (РКП).Частично этими вопросами занимаются при рассмотрении технологии программно-целевого управления, методологии системною подхода в организации разработки и управления целевыми комплексными программами, npoa-ieu управления территориально-промышленными комплексами. Есть комплексные исследования проблем социального планирования городов и регионов, научно-техническою развития регионов, социального развития трудовых коллективов. ?!о моної—>v"*""-кйх исследований, обобщающих" конкретный опыт реализации социальных прогрпмм, пока пет. Настало время определить истинное место социальных региональных программ, раскрыть их возможности, сферы применения, перспективность
дальнейшего развитая, специфику правового обеспечения этих программ.
В юридической литературе и науке до сих пор не была специального исследования ни темы здоровья, поставленной комплексно, ни работ, связанных с правовым обеспечением региональных комплексных программ этого типа. Настоящее исследование посвящено проблеме правового обеспечепня региональной комплексной программы "Здоровье населения". Отметим, что содержательная сторона программы может быть раскрыта при соответствующем 'понимании объема, сложности, комплексности сферы "здоровья населения".
Феномен "здоровье населения" рассматривается в двух аспектах. Первый аспект характеризуется изменением- лечебного акцента здравоохранения в профилактическую сторону. Речь идет о формировании новой' теоретической программы здравоохранения -"экологии человека", где складывается новое понятие болезни и причин ее возникновения, а также рассматривается "здоровье человека" как социальное вяление. Эта позиция сформулирована в материалах Всемирной Организации Здравоохранения 1930 года.
Второй аспект проблемы охватыьае. выработку государством социальной политики в этой области, выяснение места в роли "здоровья" в сложной системе социально-экономических аспектов развития общества, а также определение отношения к "здоровью" как к особой цели и средству развития общества. Это процесс осознания социальной ценности "здоровья" на разных уровнях организации общества. Комплексный подход к решению проблем охраны здорові населения стал формироваться с начала восьмидесятых годов. Он предполагает объединение направлений деятельности государства
по усилению профилактики заболеваемости, обеспечению охраны окружающей среды, улучшению условий труда и быта, развитию всей социальной инфраструктуры в целях создания оптимальных условий жизнеобеспечения и воспроизводства населения.
В ситуации коренных изменений общественного и государственного строя россии, перехода к многоукладной экономике,' обострения проблем развития территорий, экологических, техногенных катастроф, снижения жизненного уровня населения, ослабления социальной защищенности большого слоя людей, расстройства государственных систем здравоохранения, спорта и т.п. решение проблемы "охраны здоровья населения" существенно осложняется.
Государственный доклад "О состоянии здоровья населения
Российской Федерации в 199! году" свидетельствует о замедлении
прироста численности населення в основном за счет снижения
рождаемости при некотором повышении смертности.* Если в 1988г.
прирост населения в России составлял около 1 млн.человек, то в
1991г. - только 0,2 млн.. Наблюдается тенденция к снижению средней
продолжительности жизни населения от наиболее высокого уровня
1987г. за весь послевоенный период; сохраняется достаточно
удручающая динамика заболеваемости но возрастным и
профессиональным группам, большой разрыв между состоянием здоровья и уровнем здравоохранения сельского и городского населения, пнепхий уровень бытовых, производственных травм. Все .что говорит о том, что нужны 4-і' > -ганизашюнные формы решения задачи охраны
* См.:'Белые книги России//Российская газета.-1992.-14 октября.
здоровья населения. Одной из таких форм являются региональные
комплексные программы (РКП) "Здоровье населения".
Любую социальную систему можно рассматривать как систему охраны
здоровья населения, в которой "здоровье" является богатством
населения и продуктом его жизнедеятельности и поэтому гла^льїм
критерием качества процесса его охраны. Разработка РКП "Здоровье
населения"- предполагает совершенствование управления
общественными процессами с точки зрения этого критерия, выражаясь практически в создании определенных организационных систем охраны здоровья населения.
Мель настоящей работы - исследование проблем формирования и
реализации РКП "Здоровья населения", .выявления ее особенностей
как вида . социальных программ, выявление состава и содержания
организационно-правового обеспечения РКП, разработка
организационно-правового механизма ее реализации. Автор делает попытку разработать нормативную типовую модель управления РКП, формулирует понятие правового режима программы, состава пакета правовых актов по оформлению режима, правового механизма формирования и реализации этого вида программ.
Источниками исследования являются труды ученых-юристов, философов, экономистов, научные труды в области медицины, социальнойгигиены, управления, нормативные и методические материалы по вопросам организации программно-целевого управления в разных областях и сферах, результаты обобщения практики деятельности бывших союзные, республиканских и местных органов упрвления по реализации программ "Здоровье населения".'
Для изучения конкретного пыта разрабо и и реализации РКП использованы: Целевая комплексная программа сохранения и
развития здоровья населеній. Норильского примышленного района -
"Пятилетка здоровья-1 1976-1980, 198(1-1990..Программа "Здоровье
населения Новосибирской области па период 1986-1990г.", Проірамма
'Здоровья населения г.Новосибнрска на 19SG-I990i.", Научно-
технически!! программа "Здоровье Кузбассу" на 1986- 1990т.,
Комплексная программа "Здоровье населения Иркутской области на *??'; ;Г?0", Комплошия г.ро:ри,:,і:.іа ортГ'Щ.ааипонны), ц социально-укономических мероприятий по улучшению воспитания, обучения и оздоровления детей к подростков, улучшения социального обеспечения в Марыйской области на 1986-1990г., Целевая комплексная программа "Здоровье" г.Москвы яа 198б-1990г. и на период до 2000г., Целевая комплексная программа "Здоровье" Туркменской ССР на 1987-19';0г.и на н-рио.і до
2000; , -К.[ічплег.ііі..и программа работ по профилактики знбочеванмй и у.-.речленпш здоровья населення СССР на 19X5-1 ''90г., Комплексні: нрогр.'-і-сі "Здоровье" Марыйской области на і "Мб-1990г. и на период до 2000:-., Программа "Здоровье населения г.Саратова па №'0-1996г."
Методологическую^ осцону гісслєаогмнпя составляют
диалектический и исторический материализм, общенаучные и частном^.. оц..е .ver"„-.i: системный под).о/ структурно-фупкпиональнип анализ, социолопіческий, конкретно-исторический, специально-юридический методы анализа и толкования правовых актов.
Тілу чіілі! ниаизна диссертации состоит : тот.!, что она является первым диссертационным іч стеїочапнсм конкретного опыта социальных проіраю. в области охраны здоровья населения, проблем совершенствования механизма правового обеспечения этого вида репюнальиых программ. Выводы и предложения, полученные в ходе
б (»
исследования, могут быть использованы в других областях социального программирования.
На основе литературных источников, анализа действующего законодательства, обобщения материалов практики на защиту выносятся следующие положения, выводы, предложения:
- Определение комплексной сферы социального развития "здоровье
населения" как специального предмета исследования юридической
науки; определение региональной комплексной программы "Здоровье
населения", ее содержания на основе выделения тех сторон
социальных процессов, которые поддаются социальному
программированию и управленню в условиях перехода к. рыночной
экономике и обострения кризиса в социальных сферах развития
общества.
Предложения по установлению связи методического и организационно-правового обеспечения региональных целевых программ на уровне федеральной, республиканской, региональной и муниципальной систем управления.
Обоснование состава правового обеспечения РКП и определение правового режима региональной комплексной программы.
Предложения по составу и содержанию пакета правовых актов, определяющих правовой режим программы (паспорт программы, социально-гигиенический паспорт, другие документы).
Выводы о недостатках разработки программ "Здоровье населения" ведомственным путем и формулирование задач регионального программно-целевого управления в этой области.
Предложения по созданию модели управления региональными комплексными программами и при"ерпый перечень актов, организующих
систему управлення и ее деятельность; состав оргашізациошіо-праговых принципов построения системы управления РКП,
Обоснование концепции правового механизма обеспечения реализации РКП- на основе сочетания плановых и договорных форм, использования элементов хозрасчета и самоокупаемости в социальной сфере, учета особенностей финансирования РКП в условиях т^нсгообразня форм собственности.
- Обоснование необходимости выработки государственной политики и
конкретных мер в области формирования отношения трудовых
коллективов и личности к своему здоровью, предложение о
конституционном закреплении обязанностей граждан в области
личного здоровья и здоровья общества.
Положение о критериях оценки реализации РКП: по достижению конечного результата в улучшении здоровья населения, экономической эффективности, "программного эффекта" организации управления программой.
Предложения по совершенствованию законодательства в области социального программирования п целом, по законодательному регулированию проблемы здоровья населения.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что ее
выводы и рекомендации могут бить использовг.тд при разработке
правового обесіхчевдя РКП "Здоровье населения" ;; формирования
системы управления программой, при разработке новых и
совершенствовании дебетующих законов и других пормативпо-
правовых актов в області' здоровья населення и других социальных
региональных программ; с научно-исследовательской . »
педагогической . і:гературе, .... составлении методических рекомендаций по разработке РКП "Здоровье населения" и аналогичных социальных программ.
Апробация работы, Диссертация подготовлена в секторе
административного права Института государства и права АН
Российской Федерации, где проведено ее рецензирование и
обсуждение. Автор принимал участие в выступлениях на Всесоюзной
конференции "Комплексные исследования в районах интенсивного
освоения"/АМН СО РФ/Ииститу/ комплексных проблем гигиены и
профзаболеваний, г.Новокузнецк,1991; Всесоюзном семинаре
"Организационные проблемы программно-целевого управления/ВНИИСИ, Звенигород,|989г.,22-24 мая; на Республиканской научно-практической конференции "Организация управления экономическим н социальным развитием союзной республики"/АН Туркм.ССР.Ашхабад, 1988, май; Теоретической конференции аспирантов Института государства и права АН РФ, Москва, 1988. Результаты диссертационного исследование отражены в пяти статьях.
Структура работы.Диссертаиия состоит из введения, двух глав, приложений, списка использованной литературы.
