Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Социальная и организационно-правовые детерминанты формирования механизма управления органами внутренних дел 13
1 Механизм управления и теоретико-правовые проблемы социализации деятельности органов внутренних дел 13
2. Содержание и правовая сущность механизма управления органами внутренних дел 36
3 Закономерности и принципы управления как теоретические основания формирования механизма управления органами внутренних дел 56
Глава 2 Социальные и организационно-правовые детерминанты функционирования механизма управления органами внутренних дел 75
1 Механизм управления и проблемы адаптации деятельности органов внугренних дел к среде их функционирования 75
2 Системность нормативно-правового регулирования управления органами внутренних дел 96
3 Логико-правовые основания моделирования потребностей органов внутренних дел в правовом обеспечении их деятельности 118
4 Системность оценки эффективности функционирования механизма управления органами внутренних дел 138
Заключение 158
Литература 162
- Механизм управления и теоретико-правовые проблемы социализации деятельности органов внутренних дел
- Содержание и правовая сущность механизма управления органами внутренних дел
- Механизм управления и проблемы адаптации деятельности органов внугренних дел к среде их функционирования
- Системность нормативно-правового регулирования управления органами внутренних дел
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена научно-теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с формированием в России действенного механизма обеспечения правопорядка. Деятельность государства в этом направлении многогранна, однако ведущими ее направлениями является, во-первых, обновление и совершенствование российского законодательства, в том числе регулирующего организацию, формы и методы работы правоохранительных органов, во-вторых, реформирование этих органов с целью повышения надежности и эффективности их функционирования.
Оба этих направления тесно связаны между собой, поскольку их общим вектором является стремление адаптировать правотворческую и правоприменительную деятельность к процессам становления и развития институтов гражданского общества, формирования предпосылок правового государства, ориентация на обеспечение надежной защиты прав и законных интересов личности, общества, государства от любых форм противоправных посягательств. Вместе с тем, социально-правовая действительность, конкретные результаты противодействия преступности свидетельствуют о том, что предпринимаемые меры заметно отстают от общественных реалий, зачастую проводится бессистемно и непоследовательно.
Это в полной мере относится и к процессам реформирования системы МВД — центрального звена государственной системы обеспечения правопорядка. Не решены вопросы формирования муниципальных органов охраны правопорядка,1 Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск2 так
1 См.: Указ Президента Российской Федерации № 802 от 3 июня 1996 года "О поэтапном
формировании муниципальных органов охраны общественного порядка" // СЗ РФ. 1996. №
23. Ст. 2755.
2 Объявлена приказом МВД России от 20 03.96 г. № 145
и остается аппаратным документом и ее реализация фактически свернута на местах, не отлажен механизм выявления потребностей в правовом обеспечении деятельности системы МВД.1 Подобное положение, помимо иных причин, связано с тем, что в последнее время в центре и на местах все отчетливее стали проявляться элементы рецидива недооценки, а подчас и прямого игнорирования значимости управления органами внутренних дел как базового организационного основания совершенствования их деятельности в целом. К управленческой проблематике заметно понизился и интерес ученых, в первую очередь представителей административного права и теории государственного управления. В этой связи сложившиеся в 70-80-е годы - период наиболее активных разработок проблем управления в сфере обеспечения правопорядка - представления о сущности и содержании управления органами внутренних дел, механизмах его реализации не претерпели заметных изменений, хотя произошли кардинальные перемены в социальных, экономических, политических и правовых условиях функционирования системы МВД. В этой связи правоохранительная и управленческая практика органов внутренних дел сталкивается со многими нерешенными вопросами, что отрицательно сказывается на эффективности их деятельности по реальному обеспечению защиты интересов личности, общества, государства от противоправных посягательств.
Отмеченные обстоятельства обусловили актуальность избранной темы исследования, предопределили его цели и задачи, объект и предмет,.
Цели и задачи исследования. Цель исследования - системный анализ социальных и организационно-правовых проблем формирования и функционирования механизма управления органами внутренних дел в современной России и подготовка на этой основе предложений по совершенствованию правового ре
1 См.: Приказ МВД РФ №693-99г , объявивший решение коллегии МВД РФ О» 31 06.99г. №> 1 км, и утвердивший "Концепцию совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации".
гулирования, форм и методов управленческой и оперативно-служебной деятельности. При этом соискатель исходил из того, что правовые средства должны стать ключевыми в механизме управления, а процесс его формирования и функционирования должен строится на основе действующей системы российского права и законодательства и не может выходить за установленные правовым законом пределы.
Для достижения этой цели ставились следующие задачи, подлежащие решению в ход исследования:
исследовать социальную и правовую сущность механизма управления органами внутренних дел;
исследовать закономерности и принципы научного управления как теоре-іические основания формирования механизма управления органами внутренних дел;
раскрыть роль механизма управления в обеспечении переориентации органов внутренних дел с этатизированного на социализированный тип организации и функционирования;
раскрыть роль механизма управления в обеспечении оперативного и адекватного реагирования органов внутренних дел на изменение условий их функционирования;
проанализировать состояние и перспективы совершенствования нормативно-правового регулирования систем и процессов управления в органах внутренних дел;
провести типологию управленческих отношений и на этой основе сформулировать предложения по обеспечению системности правового регулирования управленческой и оперативно-служебной деятельности;
проанализировать взаимосвязи между содержанием управленческой и результативностью оперативно-служебной деятельности для обоснования систе-
мы критериев оценки эффективности организации и функционирования органов внутренних дел;
сформулировать рекомендации по совершенствованию действующего законодательства, управленческой и правоприменительной практики органов внутренних дел.
Объектом исследования являются административно-правовая организация управления, а также управленческие отношения, возникающие в ходе его осуществления в органах внутренних дел.
Предметом исследования являются, во-первых, социально-правовые реалии, детерминирующие формирование и функционирование механизма управления органами внутренних дел, во-вторых, управленческая и правоохранительная практика, складывающаяся в органах внутренних дел различного иерархического уровня, и ее нормативно-правовое регулирование.
Методологической основой диссертации являются принципы познания социальных явлений (в том числе идей, теорий) в их исгорическом развитии, во взаимосвязи и взаимообусловленности, с точки зрения связи теории и практики, истории и современности. Соответственно этому методология исследования представлена общенаучными и частнонаучными методами: диалектическим, историческим, социологическим, статистическим, индуктивным, дедукгивным, анализа, синтеза, Логика их применения основана на попытке интегрировать методологические подходы различных дисциплин (философия, правоведение, социология, криминология, управление) к изучению обозначенного объекта исследования.
Теоретической основой диссертации послужили труды ученых, принадлежащих к различным научным направлениям и школам. Многогранность темы обусловила необходимость изучения наряду с научными источниками, непосредственно относящимся к исследуемой в диссертации проблематике, литературы по философии, социологии, теории государства и права, государственно-
му управлению, конституционному, гражданскому, уголовному, уголовно-прецессуальному и другим отраслям права, раскрывающей теоретическую и практическую сущность рассматриваемых вопросов. В этой связи в процессе работы диссертант опирался на труды ведущих отечественных философов и социологов, теоретиков права и административистов, специалистов в сфере управления органами внутренних дел и криминологии: Ю. Е. Аврутина, В.Г. Афанасьева, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, В.Н. Бурлакова, В.З. Веселого, НА. Волкова, Б.Н. Габричидзе, Я.И. Гилинского, В.М. Горшене-ва, Э.П. Григониса, А.И. Долговой, Б.П. Елисеева, СМ. Иншакова, Д.Н. Бахра-ха, К.С. Вельского, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, А.Е. Лунева, В.В. Лунее-ва, И.И. Мушкета, A.M. Омарова, М.Ф. Орзиха, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, К.Т. Ростова, В.П. Сальникова, И.С. Самощенко, Ю.П. Соловья, С.С. Студеникина, Ю.А. Тихомирова, Ю.В. Тихонравова, Е.Б. Хохлова, А.И. Числова, А.Ю. Якимова Г.С. Яковлева, Ц.А. Ямпольской.
Эмпирическую базу исследования составляет законодательство Российской Федерации, ведомственные нормативные акты, регламентирующие организационную и оперативно-служебную деятельность органов внутренних дел. В своих выводах и предложениях диссертант опирался на анализ фактических данных о состоянии управленческой и оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел различного иерархического уровня, содержащихся в справках, отчетах и других материалах, собранных в ходе исследования на протяжении 1993-1999 гг. В качестве эмпирической базы использованы материалы социологических исследований, выполненных диссертантом в составе исследовательской группы в соответствии с планом научно-исследовательской работы Санкт-Петербургского университета МВД России на 1999-2000г.г.: "Математическое моделирование деятельности подразделений МВД как субъектов управления"; "Механизм взаимодействия сотрудников уголовного розыска, участковых инспекторов милиции, инспекторов ППН, милиционеров ППС, входящих в
состав внештатных оперативно-розыскных групп по профилактике, предупреждению и раскрытию преступлений"; "Оптимизация управленческой деятельности в условиях осложнения оперативной обстановки и социально-экономической ситуации".
Научная новизна исследования определяется как постановкой проблемы, так и подходом к ее решению. Диссертация является, по сути, первой попыткой комплексно, с системных позиций исследовать сам феномен механизма управления органами внутренних дел в диалектическом единстве его социальных, правовых и организационных компонентов, проследить процесс трансформации закономерностей и принципов научного управления в механизм их практической реализации. Новизной отличается предложенный диссертантом подход к рассмотрению роли механизма управления в обеспечении оперативного и адекватного реагирования органов внутренних дел на изменение условий их функционирования, системному формированию критериев эффективности управленческой деятельности.
Положения и выводы, выносимые на защиту: Социальность как сущностная характеристика общественной природы любого вида человеческой деятельности применительно к управлению органами внутренних дел должна рассматриваться в единстве двух ее составляющих: во-первых, как ведущая содержательная характеристика внешненаправленной деятельности, отражающая социальное назначение системы МВД, призванной обеспечить упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, защита которых отнесены законодателем к компетенции органов внутренних дел; во-вторых, как ведущая содержательная характеристика внутриор-ганизационной деятельности, призванной обеспечить реализацию аппаратных управленческих отношений, переориентацию органов внутренних дел с этати-зированного на социализированный тип организации и функционирования;
Практическая интеграция этих двух векторов социальности в деятельно
сти органов внутренних дел обеспечивается механизмом управления. Механизм
управления органами внутренних дел - базирующаяся на закономерностях и
принципах социального управления система способов, методов и средств ра
циональной организации функционирования органов внутренних дел, обеспе
чивающая приведение его результатов в соответствие с объективными общест
венными потребностями и интересами. Ведущим его элементом является сис
тема нормативных (социальных, экономических, правовых, психологических,
технических) регуляторов, обеспечивающих:
приведение систем и процессов управления в состояние, адекватное закономерностям общественного развития;
эффективное, соответствующее общественным ожиданиям и социально одобряемое функционирование органов внутренних дел как субъектов реализации правоохранительной деятельности;
организационную и правовую упорядоченность органов внутренних дел как организационных структур управления;
социальную интегрированность органов внутренних дел как социальных систем-организаций;
деловую активность, социальную и правовую защищенность личного состава личного состава, его мотивацию на качественное, высокопрофессиональное и высокоморальное выполнение своего служебного долга.
Одной из актуальных задач современной российской государственности
является создание и правовое закрепление системного по своим внутренним
свойствам механизма государственного управления. Он должен иметь много
уровневый и многофункциональный характер, обеспечивая выработку единой
государственной политики (экономической, социальной, правовой и т.д.) и ее
последовательную реализацию как федеральным центром и субъектами феде
рации (пространственно-территориальное действие механизма), так и орга-
нами исполнительной власти в пределах их компетенции и с учетом разграничения предметов ведения (субъектно-функционалыюе действие механизма).
Системность механизма государственного управления предполагает, что в качестве его подсистем выступают соответствующие организационно-правовые механизмы отраслевых и межотраслевых министерств и ведомств федерального и регионального уровней. Механизм управления органами внутренних дел, отражая специфику их функционирования, должен быть составной и неотъемлемой частью общего механизма государственного управления. Сбалансированность механизмов управления помимо соответствующей правовой базы должна обеспечиваться их функционированием по единым принципам, соответствующим принципам научной организации управления с учетом специфики правового регулирования соответствующих сфер жизнеобеспечения государства.
Одной из ведущих задач механизма управления органами внугренних дел является обеспечение адекватного реагирования на текущие и прогнозируемые изменения среды их функционирования. Адекватность реагирования обеспечивается своевременным распознанием таких содержательных параметров воздействия среды, как его формы, характер, интенсивность, продолжительности, доминирующий фактор.
Механизм управления органами внутренних дел должен обеспечивать системность правового и нормативного обеспечения организаторской и оперативно-служебной деятельности. Это предполагает реализацию комплекса организационно-правовых мер, направленных на выявление реальной потребности органов, служб и подразделений различного иерархического уровня в подготовке проектов законодательных и иных нормативных актов, приведение действующих актов в соответствие с нормами и принципами международного права и федеральным законодательством.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что оно обращено к актуальной проблеме, не получившей до последнего
времени всестороннего освещения в научной литературе. В диссертации с учетом становления и развития институтов гражданского общества, формирования предпосылок правового государства раскрыт системный характер механизма государственного управления, исследована правовая и социальная сущность механизма управления органами внутренних дел, раскрыта его роль в обеспечении переориентации органов внутренних дел с этатизированного на социализированный тип организации и функционирования, оперативного и адекватного реагирования органов внутренних дел на изменение условий их функционирования, сформулированы конкретные предложения по обеспечению системности правового обеспечения органов, служб и подразделений различного иерархического уровня, раскрыта взаимосвязь между содержанием управленческой и результативностью оперативно-служебной деятельности и на этой основе предложена модель системой оценки эффективности организации и функционирования органов внутренних дел.
Сформулированные при этом выводы и научные положения в определенной мере дополняют и развивают отдельные положения теории государственного управления, управления в сфере обеспечения правопорядка, административного права и административной деятельности органов внутренних дел.
Основные выводы и рекомендации диссертанта могут быть использованы в качестве научно-методической базы при подготовке законодательных и иных нормативных актов по вопросам совершенствования правового регулирования управленческой и оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел. Выводы и предложения диссертанта могут быть использованы в МВД-УВД-ГРОВД для разработки и реализации системы реагирования на изменения оперативной обстановки. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе юридических вузов и вузов системы МВД РФ при чтении курсов теории государственного управления, административного права, управления и административной деятельности органов внутренних дел.
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы, рекомендации исследования содержаться в опубликованных автором работах. Результаты исследования обсуждались и были одобрены на заседаниях кафедр административного права и управления в органах внутренних дел Санкт-Петербургского университета МВД России и используются в учебном процессе. Отдельные результаты исследования апробированы в выступлениях соискателя на различных научных и научно-практических конференциях, в частности, на международной научно-практической конференции "Новые информационные технологии в практике работы правоохранительных органов" (Санкт-Петербург, 20 ноября 1998 г.), научно-техническая конференция "Правовая информатика" (Санкт-Петербург, 22 ноября 1999 г.), международной научно-практической конференции "Ювенальная юстиция и профилактика правонарушений" (Санкт-Петербург, 26-28 ноября 1999 г.), научной конференции "Преступность и власть" (Москва, 1-3 марта 2000 г.).
Отдельные положения диссертационного исследования прошли апробацию при подготовке материалов научных исследований, проведенных диссертантом в составе научного коллектива в соответствии с планом НИР Санкт-Петербургского университета МВД России на 1999-2000г.г.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь парафафов, заключения и библиофафического списка. В работе помещены схемы и таблицы, поясняющие и дополняющие ее содержание.
Механизм управления и теоретико-правовые проблемы социализации деятельности органов внутренних дел
При исследовании таких государственно-правовых явлений, как механизм управления органами внутренних дел, сущность процессов, обуславливающих его функционирование, принято рассматривается через выявление закономерностей формирования и развития общественно-правовых отношений, и методологическим решением вопроса о взаимодействии социальных процессов и права принято рассматривать соотношение объективного и субъективного, свойственных обоим явлениям. Философия, раскрывая сущность данного соотношения, исходит из основополагающего постулата о том, что объективное находит проявление не зависимо от воли и сознания, и никогда не переходит в субъективную категорию, воспринимаемую человеком через познание различных сторон общественного бытия. Одновременно подвижность граней объективного и субъективного находит свое проявление в определенной зависимости социальных связей, возникающих в результате человеческой деятельности. В юридической литературе, раскрывающей соотношение права и сознательной деятельности, соотношение граней объективного и субъективного, определяется как свойство «юридического», выражать качественную определенность правового фрагмента общественной жизни. В этом соотношении право - закрепляет и юридически оформляет сложившиеся отношения, способствует развитию новых, закладывает фундамент деятельности субъектов власти и управления, правовыми средствами решает вопросы стратегии их развития и, в конечном итоге, способствует осуществлению государственной социальной политики.
В деятельности системы государственных органов всегда находит проявление социальный политический аспект, под которым принято понимать определенную совокупность мероприятий, проводимых органами власти, и отражающую направленность развития общества в целом.1 Любое из осуществляемых направлений развития общества (экономическое, социальное, правовое и пр.) рассматривается в правоведении так же в динамике соотношений объективного и субъективного - в целом, как закономерности развития государства, и в каждом единичном случае - как развитие функций отдельных элементов государственного механизма. В частности, чрезвычайно актуальны для современного этапа развития общества исследования соотношений между проводимой социальной политикой государства, направленной на развитие общества, его структуры и институтов с одной стороны; с другой стороны - тенденцией совершенствования деятельности органов, призванных обеспечивать проведение социальной политики и осуществлять в этих целях отдельные направления правовой политики.
Отдельные упоминания в юридической литературе термина «правовая политика» имеют определенное содержание, которое находится всегда в контексте рассматриваемого вопроса. Его содержание в настоящее время неоднозначно, и в различных источниках включает в себя, как тенденции развития самого законодательства, так и практику его применения, а так же направления совершенствования функций, структуры, организационного построения субъектов правоохранительной системы.2 Любое из перечисленных значений, а соответственно и правовая политика, определяются факторами развития самого общества, как проявление динамичного соотношения общественных интересов и социального содержания в функциональной деятельности различных государственных структур. Положения Конституции России, в определенной мере, являются проявлением данных соотношений, характерных для современного этапа развития государства и его механизма: «Если представить себе многочисленные правовые акты, действующие в стране, в виде организованного и взаимосвязанного целого, некоей системы, то конституция - это основание, стержень и одновременно источник развития всего права».1
Положения Конституции России, принятой в результате всенародного голосования 12 декабря 1993 г., отражают новые приоритеты правовой политики государства. В частности, устанавливая приоритет защиты законом общечеловеческих ценностей, для государства определено в качестве цели правовой политики - построение социального государства (ст.7 Конституции РФ). Понятие «социальное государство» ново для российского законодательства, его сущность заключается в проведении сильной социальной политики, ориентированной на всестороннюю правовую защиту и поддержку интересов большинства. Современный этап ориентирует деятельность всех компонентов государственного устройства на построение такой системы отношений, в которой человек и его интересы должны стать объектом внимания и изучаться в их объективном соотношении с интересами общества в целом. Социальное содержание в деятельности структур государственного управления, в том числе органов внутренних дел, проявляется в той мере, в какой данные элементы механизма государства служат удовлетворению потребностей общества.
Содержание и правовая сущность механизма управления органами внутренних дел
Содержание деятельности Министерства внутренних дел в системе органов власти обусловлено законами развития общества, осознание которых имеет значение при нахождении путей развития органов внутренних дел (органов милиции), а так же в акцентуации социального содержания деятельности этих органов на новом этапе общественного развития. "Принудительный" характер законов развития общества полезен тем, что предупреждает отклонение от нормального хода развития общества и его институтов. Тем не менее, сама жизнь, в которой нет недостатка в принятии решений субъективного характера, создает условия для принижения роли объективных законов, за что приходится расплачиваться самыми серьезными последствиями.
Так, несвоевременность мер по реформированию системы, структуры, функций отдельных подразделений и штатов органов внутренних дел, которые должны были быть объективным следствием принятого закона «О милиции» и складывающейся в начале 90-х г.г. оперативной обстановки в России, можно рассматривать одной из причин чрезвычайных по своему характеру мер ряда федеральных Программ по усилению борьбы с преступностью в 90-х г.г. По существу, эти правовые акты констатировали роль социальной деятельности милиции: «Масштабы и темпы роста преступности сделали ее одним из основных факторов, препятствующих осуществлению социальной реформы...».1
Внимание к объективным законам развития общества, особенно в период масштабного перераспределения собственности, должно не препятствовать, а способствовать такой организации правоохранительной деятельности, которая, руководствуясь принципами научного управления, способно выявить и реализовать присущий правовому государству механизм социального управления. В основе возникновения данного механизма не может находиться путь проб и ошибок, высокая востребованность в социальной защите граждан в период коренных реформ общества требует взвешенного научного подхода к процессам реформирования в сфере правоохранительной деятельности.2 Достижение принципов научного социального управления должно осуществляется, по мнению А.М.Омарова, поэтапно: Опознание сущности и условий применения общественных законов; 2.выявление форм и порядка их действия; 3.разработка и использование механизма их реализации в практике управления.
Исследование данного процесса в нашей стране наиболее плодотворно осуществлялось в его административно-правовом аспекте. Примерно с 50-х годов отечественные представители этой отрасли юридической науки последовательно рассматривают государственное управление как исполнительно-распорядительную деятельность. Одни из них определили государственное управление в качестве исполнительной и распорядительной деятельности всех органов государства2, другие - как деятельность исполнительных и распорядительных органов государственной власти3, третьи - как исполнительно-распорядительную деятельность органов государственного управления.4 В 60-е г.г. была подмечена особенность государственного управления как организующей деятельности государственных органов.5 В работах 70-х г.г. государственное управление определяется в качестве подзаконной, юридически властной организующей деятельности особой группы органов социалистического государства, состоящей в практическом исполнении советских законов в процессе повседневного, непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.6 К концу 90-х г.г., в период сближения российской и западноевропейской школ административного права, происходит дифференцирование понятия государственного управления: управление обществом (социальное управление), управление государственными делами (в широком смысле деятельность всех государственных органов), работа аппарата управления (в узком смысле деятельность органов исполнительной власти), администрирование (управленческая деятельность в организациях, учреждениях, на предприятиях).
Механизм управления и проблемы адаптации деятельности органов внугренних дел к среде их функционирования
Организация управления в органах внутренних дел определяется множеством самых разных факторов: национально-исторических, географических, политических, социо-культурных, экономических и т.д., поэтому соотношение используемых средств, методов работы и форм их осуществления имеет свои временные и пространственные особенности. Влияния факторов среды и пространственно-временные особенности правоохранительной деятельности служит, в некоторых случаях, исходной идеей для обобщения средств, а так же направленности ее осуществления и рассматриваются применительно к полицейской функции государства. Например, И.И.Мушкет и Е.Б.Хохлов, рассматривая исторический аспект правоохранительной деятельности государства, связывают использование различных средств с выполнением полицейской функции в различные периоды формирования органов государственной власти и управления.1 Содержание этой функции , по мнению авторов, сводятся к двум видам деятельности: 1)создание условий внутренней безопасности (в дореволюционной юридической литературе - благочиние); 2)создание условий материального и духовного благосостояния (благоустройство). В целом содержание этой деятельности весьма широко и осуществляется в рамках законодательной, административной и юрисдикционной функции государства. Исследуя данные вопросы, авторы приходят к выводу о том, что на определенном этапе происходит специализация вначале полицейской функции в системе исполнительной власти, а позже специализация полицейских органов и их деятельности.
Мы акцентировали внимание на отмеченной И. И.Мушкетом и Е.Б.Хохловым специализации полицейских функций в связи с тем, что эта закономерность общественного развития может рассматриваться одним из факторов последовательного усложнения систем управления. Процессы специализации обусловлены не только необходимостью правового разграничения средств осуществления полицейской функции, эти процессы обусловлены воздействием факторов среды, в которой совершенствуется правоохранительная деятельность. Объективно эти процессы стали характерной тенденцией 90-х г.г.: обособление в правоохранительной сфере деятельности налоговой службы и налоговой полиции,2 возникновение в структуре МВД России подразделений по борьбе с организованной преступностью, выделение в структуре органов внутренних дел криминальной милиции и милиции общественной безопасности, выделение в их структуре специализированных по направлениям деятельности оперативных и профилактических служб и подразделений, а также подразделений, призванных организовывать управленческий процесс (штабные и организационно- инспекторские подразделения).3
Данные процессы специализации деятельности в органах внутренних дел связывают с изменением условий (среды) деятельности, эти же процессы ставят актуальные вопросы о принятии своевременных и адекватных мер по реорганизации систем управления. Например, закон «О милиции» и с большим запозданием последовавший во исполнение закона приказ МВД России №420-93г. установили новую модель организационного построения в территориальных и линейных органах внутренних дел, предоставили дополнительные права руководителям этих органов, ввели ряд других положений. При этом, реоргани « зационные процессы связывались с тем, что «в условиях кардинальных изменений в криминогенной обстановке, значительного увеличения объема работы многие горрайлинорганы не успевают своевременно реагировать на изменение ситуации...».1 К 1993г. преступность в Российской Федерации имела устойчивую тенденцию прироста и составляла 136Л% к уровню 1987 г. (начало реформ в экономике), реформы вызвали в России появление новых составов преступлений, в свою очередь данные процессы были обусловлены целым рядом факторов, формирующих их условия и причины.
Таким образом, реорганизация структуры и деятельности органов внутренних дел явилась следствием ряда факторов, но своевременность реагирования на них могла быть более оперативной, т.к. уже с 1989г. приросты преступности измерялись десятками процентов, а по отдельным регионам более высокими показателями. Реорганизация милиции, ее структуры и штатов, формирование специализированных к новым условиям подразделений и служб прошли с существенным запозданием, а последствием такого реагирования стали более крупные расходы бюджета на деятельность МВД России и обуздание преступности (см. таблицу №1).
В научных публикациях применяется и другой подход для оценки потерь от несвоевременного реагирования законодательства и МВД России на изменение условий деятельности - уровень доходов теневой экономики, появившейся в годы реформ правоохранительных органов: «по данным Госкомстата РФ доля теневой экономики составляет 20-25%... исходя из прогнозируемого Бюджетом-2000 ВВП (валового внутреннего дохода прим. наши) в 5350 млрд. рублей, доля вышедшего из поля зрения государства массива средств составляет 1070 млрд. рублей, что в 13,5 раз превышает выделенные бюджетные средства на финансирование правоохранительной деятельности, которые в 2000 году составят 79,8 млрд. рублей».1
Проблема своевременного реагирования на изменение среды функционирования органов внутренних дел актуальна и в настоящий период времени, т.к. сама система управления в период своей реорганизации фактически не определила содержания такой управленческой деятельности, которую можно было бы назвать механизмом адекватного реагирования на изменение среды функционирования. Подтверждением является тот факт, для системы органов внутренних дел в настоящее время отсутствует оценочная категория «несущественных», «незначительных», «краткосрочных», «существенных» и т.д. дестабилизирующих факторов.
Системность нормативно-правового регулирования управления органами внутренних дел
Деятельность органов внутренних дел строится на основе ряда правовых актов: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, акты Государственной Думы и Совета Федерации, указы и распоряжения Президента, постановления и распоряжения Правительства, а также нормативные акты МВД России. Особенность правового регулирования этой деятельности определяется организационным построением МВД России, которое включает федеральные структуры, структуры субъектов федерации, межрегиональные структуры (например, на железнодорожном транспорте), структуры в закрытых административно-территориальных образованиях, структуры с подчиненностью МВД и местным органам исполнительной власти. Так же к особенностям правового регулирования деятельности органов внутренних дел следует отнести принадлежность правовых актов к различным отраслям права (конституционное, уголовное, уголовно-процессуальное, административное, гражданское и пр.).
Названные особенности позволяют поставить обоснованный вопрос о системности правового регулирования деятельности органов внутренних дел в настоящий период. Современные проблемы правового регулирования и правового обеспечения функционирования системы МВД России как субъекта правоохранительной деятельности рассмотрены Ю.Е.Аврутиным и И.Н.Зубовым, в том числе и вопрос о системности: «Только при условии его соблюдения тре-бования системности возможно принятие нормативных актов, обеспечивающих граждан необходимыми юридическими гарантиями от полицейского произвола, но вместе с тем предоставляющими милиции действенные правовые средства обеспечения правопорядка». Раскрывая разные аспекты отраслевого регулирования деятельности, авторы выделяют следующие проблемы правово-во регулирования системы МВД России. а)пробелы в правовом регулировании различных сторон деятельности; б) наличие многих устаревших, но не отмененных правовых норм; в)многочисленные коллизии и прямые противоречия между правовыми нормами общегосударственного и ведомственного характера; г)несовершенство структуры аппаратов, выполняющих функции правового обеспечения, недостаток оперативности и гибкости; д)нарушение оптимального соотношения сфер законодательного и ведомственного регулирования; е)недостаточно оперативное информирование всех звеньев системы МВД о принимаемых нормативных актах, их изменении и отмены действия.
В своей работе Ю.Е.Аврутин и И.Н.Зубов предлагают направления решения ряда задач совершенствования правового обеспечения системы МВД России, в том числе, ставится актуальной задача охвата правовым регулированием всех общественных отношений, связанных с функционированием органов внутренних дел и внутренних войск, закрепление в законодательстве компетенции органов внутренних дел и внутренних войск всех уровней, которая соответствует их природе, назначению и новым реалиям развития общества. По нашему мнению, данная задача может находиться в контексте нашего исследования, если ограничить ее рассмотрение управленческой (организационной) деятельностью в органах внутренних дел.
Понятие и содержание системности правового обеспечения управления органами внутренних дел самым тесным образом связано с характеристикой управленческих отношений, которые возникают при исполнении функций управления1, а так же отдельных технологий2 и процедур управления3. Вся совокупность отношений, возникающих в процессе осуществления управленческой деятельности, является разновидностью общественных отношений, а содержание этих отношений определяется объективными условиями разделения и кооперации труда.
Поскольку в системе органов внутренних дел управленческие отношения в своей основе являются отношениями власть — подчинение, то их административно-правовой характер должен рассматриваться как ведущий. В литературе существуют различные взгляды, подходы к проблемам развития административно-правовых отношений, среди авторов активно занимающихся этой проблемой выделим Ю.М.Клзлова, Б.М.Лазарева, Д.Н.Бахраха, В.М.Манохина, Г.И.Петрова и других. Так, по мнению Ю.М.Козлова, «под административно-правовым отношением понимается урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав, установленных и гарантированных администрагивно-правовой нормой».4 Несколько по иному формулирует определение административно-правовых отношений Б.М.Лазарев, по мнению которого эти отношения основаны на нормах права, и автор делит их на постоянно существующие, эпизодические и т.д.
