Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы иммиграционного контроля в Российской Федерации 10
1. Понятие и назначение иммиграционного контроля в Российской Федерации 10
2. Предмет правового регулирования функций иммиграционного контроля в Российской Федерации 38
3. Цели и принципы иммиграционного контроля в Российской Федерации 85
Глава 2. Реализации функций в области иммиграционного контроля в Российской Федерации 99
1. Деятельность федеральных органов государственной власти по обеспечению иммиграционного контроля 99
2. Деятельность органов внутренних дел в области иммиграционного контроля 116
3. Правовые аспекты деятельности органов внутренних дел по обеспечению иммиграционного контроля 126
Заключение 135
Список литературы 142
- Понятие и назначение иммиграционного контроля в Российской Федерации
- Предмет правового регулирования функций иммиграционного контроля в Российской Федерации
- Деятельность федеральных органов государственной власти по обеспечению иммиграционного контроля
- Деятельность органов внутренних дел в области иммиграционного контроля
Введение к работе
Актуальность темы исследования состоит прежде всего в том, что миграционные процессы серьезно влияют на социально-экономическое, демографическое развитие и криминогенную ситуацию в стране и, вместе с тем, их организационно-правовое регулирование нуждается в существенном совершенствовании. Сегодня деятельность государственных органов по обеспечению иммиграционного контроля явно не отвечает масштабам и сложности ситуации. Территория России напоминает своеобразный «перевалочный пункт» для выходцев из стран дальнего зарубежья с целью последующего нелегального выезда в страны Западной Европы и далее. Большая часть мигрантов сознательно нарушает законодательство нашей страны, не желая обращаться в государственные органы для приобретения соответствующего правового статуса, ряд из них прямо или косвенно связаны с организованной преступностью.
Новым этапом в области совершенствования функций в сфере контроля за миграционными процессами явились указы Президента Российской Федерации В.В. Путина от 16 ноября 2001 г. № 1230 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», а также от 23 февраля 2002 г. № 232 «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики», которые возложили соответствующие функции на Министерство внутренних дел.
В связи с этим возникла настоятельная научная потребность исследовать состояние правового регулирования иммиграционного контроля и охарактеризовать содержание задач и функций органов внутренних дел в данной сфере. Кроме того, следует учесть, что в нормативно-правовых актах, регламентирующих правовой статус мигрантов и организационно - правовые основы работы государственных органов, осуществляющих иммиграционный контроль, имеются существенные пробелы, до сих пор действует немало норм советского периода, по су-
ществу устаревших. Все это требует творческого осмысления новых, адекватных реалиям правовых основ и организационных форм иммиграционного контроля и миграционной политики в целом.
Указанные обстоятельства обусловили цели и задачи, решаемые в настоящем диссертационном исследовании, а также круг рассматриваемых в нем вопросов.
Целями диссертационного исследования являются: комплексное исследование с конституционно-правовых позиций проблем иммиграционного контроля в Российской Федерации; определение роли и места в этом процессе органов внутренних дел и выработка предложений и рекомендаций по совершенствованию организационно - правовых основ их деятельности на данном направлении.
Задачами диссертационного исследования являются:
выявление сущности, состояния, текущих и перспективных целей и задач иммиграционного контроля;
определение наиболее существенных пробелов в нормативно - правовом регулировании деятельности государственных институтов, осуществляющих этот контроль;
- анализ статистических данных, характеризующую деятельность
органов внутренних дел России в сфере иммиграционного контроля;
- выработка возможных вариантов оптимизации правовых и органи
зационных начал контроля "над' иммиграционными процессами.,
Объект исследования составляют общественные отношения, складывающиеся в процессе миграции населения, а также деятельности институтов государственной власти, и в первую очередь органов внутренних дел Российской Федерации по реализации полномочий в области контроля за миграционными процессами и управления ими.
Предмет исследования составляют нормы Конституции Российской Федерации, законов и иных нормативных актов, регламентирующих, иммиграцию населения в Россию, контроль за нею, статистические, аналитические и иные материалы, отражающие деятельность государственных органов по их реализации.
Состояние научной разработанности темы, характеризуется тем, что в настоящее время российскими юристами создан определенный фундамент для многостороннего исследования современного состояния и перспектив развития организационно-правовых основ деятельности органов внутренних дел в сфере иммиграционного контроля в Российской Федерации, хотя в прямой постановке данная проблематика по существу еще не разрабатывалась. Выделим группы работ, авторы которых затрагивают те или иные аспекты указанной темы.
Первая группа представлена исследованиями, посвященными общим
вопросами демографического, политологического и географического ха
рактера, имеющим непосредственное отношение к миграционной политике
нашей страны и других государств, в частности, работы B.C. Айрапетова,
Н.С. Агамова, А.Г. Аллахвердян, О.А. Игнатова, А.Н. Быкова,
Л.Н. Вдовиченко, Е.А. Виноградовой, Г.С. Витковской, А.Г. Вишневского,
В.Я. Возняка, В.А. Волоха, Н.В. Воробьева, Г.Г. Гольдина, Ж.А. Зайонч-
ковской, Л.И. Комиссаровой, Р.А. Костина, СЕ. Метелева,
СВ. Михайловой, Т.М. Регент, Л.Л. Рыбаковского, Л.А. Солонской, Н.Н Тоцкого, А.У. Хомры, Б.С Хорева, Т.В Шлычковой и др.
Весьма важные для разработки данной темы обобщения и выводы
содержатся в исследованиях видных ученых юристов: Н.В. Артамонова,
И.Н. Арцибасова, Л.Н. Анисимова, Е.В. Балатского, Р.А. Варданяна,
М.А. Боровика, Ю.К. Боярса, Г.С Витковской, СЕ. Вицина,
А.В. Возженикова, В.А. Волоха, М.А. Гареева, И.Н. Глебова, О.В.Дамаскина, СМ. Иншакова, А.И. Ковлера, А.С Кобликова, Ю.М. Колосова, В.Л. Манилова, Н.П. Мышляева, Э.А. Паина, И.Н. Панарина, B.C. Пирумова, И.В. Плаксиной, И.Ф. Побежимова, А.А. Прохожева, П.И. Романова, А.С. Самойлова, Г.О. Саникидзе, В.Г. Стрекозова, СВ. Степашина, Б.А. Страшуна, А.А. Тер-Акопова, А.А. Тол-каченко, А.П. Шергина и др.
Научные ориентиры содержатся в работах зарубежных авторов, исследовавших содержание полномочий органов государственной власти в области регулирования миграции: Ф. Ардана, Ж. Веделя, Д. Гинзбургса,
Гудвина-Гила, Г Д. Джеррими, Э.Дж. Кингстон-Макклори, М.Т. Клер, Р. Пайоса, С. Розенберга, Р. Рубо-Мартина, Л. Такенберга, Ж. Тимзи, Л. Трайба, Д.С. Томаса, Л. Штейна, К. Хессе и др.
Однако нужно отметить, что до настоящего времени научное фокусирование внимания к проблеме было затруднено вследствие того, что, во-первых, миграционное законодательство в России является сравнительно новой областью, оно стало оформляться лишь в 1992 г.; во-вторых, формирование государственной миграционной политики до настоящего времени на завершено в России, в-третьих, отсутствуют кодифицированные и систематизированные источники правовых норм в этой области.
Научная новизна работы определяется, прежде всего, выбором новой для российского конституционного права проблематики. Представленное диссертационное исследование является одной из первых работ, в которой сделана попытка проанализировать наиболее актуальные проблемы миграционных процессов в Российской Федерации. Новизна исследования заключается также в рассмотрении проблемы законодательного обеспечения регулирования миграционных процессов, практики осуществления иммиграционного контроля в России, выработке предложений и рекомендаций по совершенствованию реализации основных задач и функций органов внутренних дел в данной сфере.
Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания. В ходе исследования автору представляются принципиальными положения политического и экономического курса руководства страны на построение правового государства, гражданского общества, в экономике которого господствуют рыночные отношения. Диссертация базируется на общенаучных философских методах, а также таких частнона-учных методах познания, как системно-правовой, сравнительно-правовой, исторический, формально-юридический и конкретно-социологический. Кроме того, исследование основано на фундаментальных положениях теории права, международного, конституционного, административного права и других юридических наук. Используемый в диссертационном исследовании диалектико-материалистический метод познания предполагает всесто-
ронний, объективный анализ миграционных процессов в России и способов миграционного контроля через взаимосвязи субъектов права, единство количественных и качественных характеристик, логического и конкретно-исторического подходов.
В диссертационном исследовании используется метод сравнительно-правового анализа, что позволило автору предложить наиболее оптимальные варианты нормативно-правовой регламентации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации в области регулирования миграционных процессов, а также сформулировать предложения по совершенствованию миграционного законодательства России.
Теоретико-документальную основу диссертации составляют новейшие научные достижения ведущих ученых (как российских так и зарубежных) в области права, политологии, экономики, демографии и других отраслей знаний, официальные документы органов государственной власти Российской Федерации, нормативно-правовые и доктринальные материалы международных организаций и иностранных государств.
Основные положения, выносимые на защиту:
В диссертационном исследовании сформулирован и обоснован ряд теоретических положений, выводов и предложений, которые выносятся на защиту:
Нелегальная миграция является одним из факторов, серьезно осложняющих криминогенную обстановку в России, противоречит социально-политическим и экономическим интересам ее граждан. Причем, негативные тенденции ее развития постоянно нарастают.
Исходя из того, что приоритетом миграционной политики государства должны быть национальные интересы России, в диссертации формулируются основные принципы миграционного контроля, которые целесообразно отразить в нормативных актах.
Основными задачами органов внутренних дел в сфере миграционного контроля являются: предупреждение и пресечение фактов незаконного проникновения и перемещения по территории России иностранных граждан и апатридов и обеспечение соблюдения этими лицами установ-
ленных правил пребывания.
В настоящее время в интересах эффективного осуществления органами внутренних дел деятельности по контролю за миграцией необходимо экстренно принять ряд правовых норм, в данной сфере, а так же провести организационные мероприятия по их реализации.
Возложение на органы внутренних дел функций по контролю за миграционными процессами требует новаций в программах профессиональной подготовки в высших учебных заведениях системы МВД юридического профиля.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется тем, что сформулированные автором в диссертации положения, выводы и предложения направлены, прежде всего, на совершенствование правотворческой и правоприменительной деятельности МВД России, на утверждение законности в процессе осуществления органами внутренних дел иммиграционного контроля. Они могут быть использованы при решении соответствующих организационных проблем, в законодательной практике, в учебном процессе вузов системы МВД России. Материал исследования имеет учебно-методическую направленность и окажет пользу при подготовке учебных пособий, курсов лекций в высших учебных заведениях юридического профиля.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы исследования отражены в восьми публикациях автора, а также докладывались на научно-практических конференциях и использовались при проведении семинарских и практических занятий в Московской академии МВД России, Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Обобщения, выводы и рекомендации автора могут быть использованы при осуществлении практической организации системы иммиграционного контроля в Российской Федерации, при разработке федеральных законов, проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федера-
ции и других нормативных правовых актов, проектов межгосударственных договоров и соглашений.
Структура диссертации обусловлена предметом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Понятие и назначение иммиграционного контроля в Российской Федерации
В 2015 году в мире будет проживать около 7,2 миллиарда людей по сравнению с 6,1 миллиарда в 2000 году. На 95% этот прирост населения обеспечат развивающиеся страны. К 2015 году население Индии вырастет с 1,1 миллиарда до, по меньшей мере, 1,2 миллиарда человек. В Пакистане эта цифра возрастет со 140 до примерно 200 миллионов человек. В дополнение к нарастающим процессам урбанизации и глобализации, демографическому дисбалансу между индустриальными и развивающимися странами межгосударственные конфликты приведут к увеличению миграционных потоков. Для России растущая миграция таит в себе множество нерешенных проблем. Жизненно важным интересам России наносится невосполнимый ущерб неуправляемой миграцией народонаселения извне. Политика внешней открытости, свободы передвижения людей вступили в противоречие с потребностями социально-экономического развития, надежной защиты от атак международного терроризма и борьбы транснациональной преступностью1.
Статистические сведения о масштабах и динамике миграции иностранного народонаселения в Россию вызывают тревогу и обеспокоенность. Поток иностранцев, пребывающих в Россию достиг 21,2 млн. ежегодно. За минувшее пятилетие в 10 раз увеличилось число иностранцев, задерживаемых на Государственной границе. Серьезность обстановки усугубляет и то обстоятельство, что среди руководителей федеральных органов исполнительной власти никто не несет ответственность за состояние учета миграции народонаселения, включая незаконный въезд и проживание в России иностранцев. Представляемые сведения носят условно оценочный, узковедомственный характер, определяются по разным методикам и противоречат друг другу. Поименного учета лиц, въезжающих в Россию, не ведется вообще. Если, кроме того, принять во внимание то, что количество учтенных на границе иностранцев, прибывших в Россию, отличается от числа покинувших её примерно на 3,3 млн., то оценки Госкомстата России численности нелегальных мигрантов в объеме до 5,5 млн. чел. выглядят вполне убедительно и вызывают самую серьезную тревогу.
Социально-экономические последствия пребывания иностранцев в России в целом оказываются отрицательными. Вера в миграцию как в благо, могущественную силу радикального и быстрого улучшения ситуации в народном хозяйстве и демографии представляется иллюзией. Беспорядочная, хаотическая миграция несет вред и разрушает устои российского общества. Поток выходцев из кризисных регионов Закавказья и Средней Азии, Афганистана, Ирана, Пакистана, Китая, Шри-Ланки, стран Африки способен вызвать разрушительные, непредвиденные и трудно поправимые последствия. Большинство из иностранных иммигрантов общественно полезной деятельностью не занимаются. По оценке Госкомстата России нелегальные трудовые мигранты на сегодняшний день составляют 3,5-3,8 млн. чел., а в 2010 г. их количество прогнозируется в пределах от 14 до 19 млн. В течение 2000 г. на территорию страны были привлечены 213 тыс. иностранных рабочих и специалистов, при этом подтверждений на право трудовой деятельности выдано всего 48,3 тыс. (22,5%), (за I полугод. 2001г. - 44,8 тыс.). Бесконтрольный приток иностранной рабочей силы приводит к сокращению рынка труда, снижению уровня заработной платы и в конечном счете - к ущемлению трудовых прав граждан России3.
При этом продолжается рост правонарушений в середе иностранных мигрантов. В 2000 году их совершение привлечено к административной ответственности 980 тыс. человек, выдворено с территории Российской Федерации 18 тыс. человек. Средства, заработанные ими в криминальном бизнесе, отмываются через российские банки, конвертируются и вывозятся с территории России. За период с июля 2000 г. по апрель 2001 г. в общем объеме спроса населения на наличную иностранную валюту на внутреннем валютном рынке спрос физических лиц нерезидентов (прежде всего из стран СНГ) составил 46%. По данным Центробанка России, сумма ежегодно снимаемых физическими лицами - нерезидентами валютных средств составляет 8 млрд. долл., последующий оборот которых выводится из налогообложения. Положение усугубляется тем обстоятельством, что в настоящее время иностранцы по отношению к гражданам России пользуются привилегией не представлять в банк информацию об источниках зачисленных на их счет наличных денежных средств. Это создает идеальные условия для незаконного оборота капиталов и отмывания доходов, полученных от наиболее опасных форм преступной деятельности.
Проблемы, связанные с миграцией, не имеют универсальных решений. Они решались по-разному, в зависимости от исторических условий и особенностей каждой конкретной страны . Отношение к иностранцам претерпело в мировой истории длительную эволюцию: от почти полной не- терпимости к ним, восприятия любого чужестранца как врага - к постепенному преодолению такого предрассудка, от бесправного, беззащитного положения к наделению их существенным объемом прав и обязанностей, представлением правовой защиты. Осуществлялось это по мере расширения торговых, культурных, экономических, политических и иных контактов между народами6.
В настоящее время мировое сообщество пришло к пониманию необходимости обратить самое серьезное внимание на возрастающую мигра-цию населения . Особую остроту данная проблематика приобрела в связи со Второй мировой войной, когда потоки мигрантов распространились по большей части планеты, что стало одним из решающих факторов, который оказал и продолжает оказывать существенное влияние на социально-политическое, экономическое положение и криминогенную ситуацию во многих государствах.
Предмет правового регулирования функций иммиграционного контроля в Российской Федерации
Составной частью предмета правового регулирования функций иммиграционного контроля в Российской Федерации является обеспечение защиты прав и интересов Российских граждан, иностранцев и лиц без гражданства в решении вопросов, касающихся въезда, пребывания и выезда с территории Российской Федерации.
Под контролем в данном контексте нужно понимать общегосударственные и ведомственные средства и методы, с помощью которых обеспечивается исполнение всеми учреждениями, организациями, органами, должностными лицами и гражданами миграционного законодательства.
Конкретизируя понятие миграционного контроля, подчеркнем, что он представляет собой деятельность органов и должностных лиц миграционной службы, органов внутренних дел и органов государственной власти направленную на поддержание установленного миграционно - правового режима, обеспечивающего соблюдение существующих правил въезда, выезда и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, их учет на территории России, а также применение предусмотренных Российским законодательством соответствующих санкций.
Объектами иммиграционного контроля являются: а) права и интересы граждан России, иностранцев и апатридов; б) порядок въезда, пребывания мигрантов и их выезда с территории России.
Субъектами иммиграционного контроля являются следующие категории мигрантов: 1. иммигранты - иностранцы, прибывающие или желающие прибыть в Россию в поисках убежища, в том числе с намерением подать ходатайство о предоставлении им статуса беженца в соответствии с Конвенцией ООН 1951 г. и Протоколом к ней 1967 г.; 2. иммигранты транзитные - иностранцы, прибывающие в Россию с целью упрощения процедуры выезда в третьи страны; 3. граждане государств-республик бывшего Союза ССР; 4. граждане бывшего Союза ССР 5. иммигранты незаконные- лица, у которых объявленная цель въезда не соответствует их намерения; въезжающие по поддельным документам; прибывающие в страну нелегально.
В соответствии со ст. 27 ч.І Конституции России: «1.Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
2. Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию».
В данной связи следует обратиться к Закону Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» принятому 25 июня 1993 г. Закон определил основные понятия, относящиеся к предмету его регулирования, конкретизировал положения, касающиеся правил регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства, а также установил основания возможного ограничения права граждан на выбор места пребывания и места жительства.
Под местом пребывания понимается гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристическая база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, - в котором он проживает временно.
Место жительства - жилой дом, квартира, жилое служебное помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом ма неврового фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона.
В ст.8 указанного Закона исчерпывающе определены основания ограничения прав граждан на свободу передвижения, выбор места жительства и места пребывания. Исходя из международно-правовых норм и действующего законодательства Российской Федерации, определено, что такие ограничения могут иметь место в пограничной полосе, в закрытых военных городках, в закрытых административно-территориальных образованиях, в зонах экологического бедствия, на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в связи с опасностью распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности (в интересах охраны здоровья людей), на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение (в целях обеспечения общественного порядка)23.
В Законе Российской Федерации «О государственной границе России» от 1 апреля 1993г. в разд. 4 («Пограничный режим») раскрывается порядок въезда, временного пребывания, передвижения в пограничной полосе.
Согласно ст. 16, в пограничную полосу могут не включаться территории населенных пунктов, санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений, учреждений культуры, а также места массового отдыха, активного водопользования, отправления религиозных обрядов и иные места традиционного массового пребывания граждан.
Однако въезд, передвижение в пограничной полосе осуществляются по документам, удостоверяющим личность, индивидуальным и коллективным пропускам, выдаваемым Пограничными войсками. Могут определяться время въезда (прохода), маршрут передвижения, продолжительность и иные условия пребывания в пограничной полосе лиц и транспортных средств (ст. 17).
Деятельность федеральных органов государственной власти по обеспечению иммиграционного контроля
Президент Российской Федерации является главой государства, га рантом Конституции и суверенитета России, определяющим основные на правления внутренней и внешней политики государства. Он выступает од ним из законодателей страны, основным представителем России в между народных отношениях. Конституцией Российской Федерации Президенту предоставлены широкие властные полномочия, позволяющие сделать вывод о том, что их эффективная реализация необходима и достаточна для обеспечения миграционной политики. Президент решает эту задачу посредством: выбора основных направлений и конкретных мер внутренней и внешней политики государства; назначения ключевых руководителей органов обеспечения безопасности, в том числе Председателя Правительства, министров и членов Совета Безопасности; принятия единоличных решений по строительству органов государственной власти и сил обеспечения безопасности; использования «права вето» на законодательные акты парламента, если они противоречат его представлениям о безопасности и др. полномочий. Как глава государства Президент является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Он может выступать в роли арбитра для разрешения разногласий между органами го сударственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также приостанавливать дейст виє актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам России.
Как глава системы обеспечения безопасности страны Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности. Во внешнеполитической области он осуществляет руководство, ведет переговоры и подписывает международные договоры, выступает в роли руководителя дипломатической службы государства, назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами (комиссиями) палат Федерального Собрания дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях, в том числе и участвующих решении проблем миграции и предотвращения безгражданства.
Подготовка и принятие решений Президента определяют существо функционирования системы безопасности. Одним из основных органов подготовки и принятия решения Президентом является Совет Безопасности. В соответствии с возложенными на него задачами Совет Безопасности рассматривает вопросы внутренней, внешней и военной политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности, стратегические проблемы государственной, экономической, социальной и иных видов безопасности, прогнозирования и мер предотвращения чрезвычайных ситуаций, преодоления их последствий, проводит оценку внутренних и внешних угроз и выявление их источников, организует разработку федеральных программ в области обеспечения безопасности России, а также оценку их эффективности.
Следовательно, глава государства - Президент Российской Федерации обладает высшей компетенцией в области миграционной политики и реализует свои полномочия опираясь на систему специализированных органов государственной власти, а также на консультативные и совещательные органы.
Федеральное Собрание располагает широкими полномочиями, направленными на то, чтобы обеспечить избранным депутатам активную роль в процессе выработки и реализации мер обеспечения миграционной политики. К ведению Государственной Думы в области обеспечения миграционной политики относятся: дача согласия президенту на назначение Председателя Правительства, а также принятие законов, непосредственно связанных с миграционной безопасностью.
Основная часть деятельности обеих палат Федерального Собрания в области миграционной политики осуществляется на постоянной основе через комитеты. В Совете Федерации ряд комитетов, деятельность которых напрямую связана с решением вопросов обеспечения безопасности -это комитеты по бюджету, по делам СНГ, по международным делам, по вопросам безопасности и обороны, по социальной политике. В Государственной Думе существуют ряд комитетов. Деятельность большинства из них (по обороне, по безопасности, по международным делам, по делам СНГ, по экологии, по делам национальностей, по бюджету, по вопросам геополитики, по делам соотечественников) относится к сфере миграционной политики.
Правительство России по своему положению в области обеспечения миграционной политики характеризуется тем, что согласно Конституции (п. 1 ст. ПО) именно Правительство является непосредственным организатором и исполнителем государственно-властных решений в системе обеспечения безопасности, оно непосредственно осуществляет в Российской Федерации исполнительную власть. На Правительство возложены следующие функции, имеющие непосредственное отношение к миграционной политики: - разработка и обеспечение исполнения бюджета; - обеспечение проведения единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии; - осуществление мер по обеспечению обороны, государственной безопасности, реализации внешней политики России; - существление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охрана общественного порядка и собственности, борьба с преступностью. Постановления и распоряжения Правительства обязательны к исполнению в Российской Федерации.
Органы исполнительной власти федеральные и субъектов Российской Федерации (в пределах ведения и полномочий Российской Федерации) образуют единую систему исполнительной власти в стране. Правительство Российской Федерации в пределах определенной Федеральным конституционным законом компетенции обеспечивает руководство государственными органами обеспечения безопасности, организует и контролирует разработку и реализацию мероприятий по обеспечению безопасности федеральными органами исполнительной власти.
По функциональным аспектам, касающимся обеспечения миграционного контроля среди федеральных органов исполнительной власти можно выделить органы, действующие в социально-политической области, экономики, в сфере охраны природы и сохранения здоровья населения, в области науки, просвещения и культуры, а также социального обеспечении и др.
Деятельность органов внутренних дел в области иммиграционного контроля
Впервые законодательно функции миграционного контроля были возложены на органы внутренних дел в постановлении Правительства России от 8 сентября 1994 г., № 1021 "О мерах по предупреждению и сокращению внешней неконтролируемой миграции" МВД России поручено, совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти: "проводить в пределах своей компетенции в целях предупреждения и сокращения внешней неконтролируемой миграции соответствующие мероприятия по выявлению иностранных граждан и лиц без гражданства, незаконно находящихся на территории Российской Федерации; применять установленные законодательством России меры воздействия в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства... допускающих противоправные действия". Первичные полномочия органов внутренних дел России в области миграционного контроля сводятся к следующему, они: 1) принимают от лиц, проживающих на территории России, заявления и ходатайства по вопросам гражданства России; 2) проверяют факты и документы, представленные в обоснование заявлений и ходатайств по вопросам гражданства России; 3) направляют ходатайства по вопросам гражданства вместе с соответствующими документами в Комиссии по вопросам гражданства при Президенте России; 4) определяют принадлежность лиц, проживающих на территории России, осуществляют регистрацию приобретения или прекращения гражданства России в предусмотренных законом случаях.
В настоящее время на Министерство внутренних дел Российской Федерации ложится вся полнота ответственности за деятельность сотрудников милиции общественной безопасности по сопровождению иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежища на территории Российской Федерации, в места временного содержания при постах иммиграционного контроля и центры временного размещения иммигрантов.
Возникает задача законодательного определения порядка взаимодействия ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВДТ, горрайлинор-ганами внутренних дел при сопровождении иммигрантов в места временного содержания при пунктах иммиграционного контроля, центры временного размещения иммигрантов, а также при обеспечении общественного порядка и безопасности иммигрантов, которыми или в отношении которых могут быть допущены противоправные действия при сопровождении.
Исходя из анализа статистических данных и складывающейся криминогенной обстановки, можно обозначить несколько их категорий: - незаконно или с нарушением паспортно-визовых правил прибывшие на территорию Российской Федерации с целью последующего переселения в страны Западной Европы и Америки; - работавшие на территории России на основе контрактов, сроки которых истекли (главным образом вьетнамцы, китайцы, корейцы); - специально прибывшие в Россию для совершения преступлений; - совершившие преступления на территории другого государства и в целях уклонения от ответственности, нелегально или с нарушением паспортно-визовых правил, проникшие на территорию нашей страны.
В поле зрения органов внутренних дел попадают и другие категории иностранцев. Это обучавшиеся в наших учебных заведениях, но отчисленные, работавшие по контрактам, срок которых истек, так называемые экономические беженцы, иностранцы-транзитники и др.
Многие нормы о правах и обязанностях иностранцев содержатся в нормативно-правовых источниках, регламентирующих определенные сферы общественных отношений и имеющих обязательное значение содержатся в кодексах, законах...
По своему содержанию деятельность ОВД является сложной и многоплановой, состоящей из достаточно обоснованных направлений. Все это предопределяет наличие в системе ОВД различных структурных подразделений, отличающихся друг от друга своей компетенцией, методами и формами деятельности.
В настоящее время наиболее актуальной функцией органов внутренних дел в области иммиграционного контроля выступает реализация норм об административной ответственности за правонарушения в области миграции населения, обеспечения порядка въезда в Россию и выезда из нее, обеспечения прав трудящихся-мигрантов.
Кодекс об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (далее - КоАП России) является важнейшим шагом в совершенствованиии российского законодательства в области миграционной безопасности. Он содержит новые нормы об ответственности нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства «режима пребывания в Российской Федерации, выразившееся в несоблюдении установленного порядка регистрации либо передвижения или порядка выбора места жительства, в уклонении от выезда из Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания, а равно в несоблюдении правил транзитного проезда через территорию Российской Федерации, - влечет наложение административного штрафа в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового» (статья 18.8.).
Кроме того, статья 18.9 КоАП России устанавливает ответственность за «нарушение должностным лицом организации (независимо от формы собственности), принимающей в Российской Федерации иностранного гражданина или лицо без гражданства, обеспечивающей их обслуживание или выполняющей обязанности, связанные с соблюдением условий пребывания в Российской Федерации и транзитного проезда через территорию Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, установленного порядка их регистрации, оформления документов на право их пребывания, проживания, передвижения, изменения места жительства в Российской Федерации и выезда за ее пределы».
Непринятие гражданином, пригласившим в Российскую Федерацию иностранного гражданина или лицо без гражданства по частным делам и предоставившим им жилое помещение, мер по обеспечению в установленном порядке их своевременной регистрации и выезда за пределы Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания в Российской Федерации - влечет, согласно п. 2 ст. 18.9 КАП России предупреждение или наложение административного штрафа в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда.
