Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
Г Л А В А I. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ПЕРЕПОДГОТОВКИ И ПОВЫШЕНИЯ КВАЛИФИКАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ 19
§ 1. Правовое содержание понятий переподготовки и повышения квалификации государственных служащих 19
§ 2. Профессионализация государственно-служебной деятельности как основа переподготовки и повышения квалификации государственных служащих 44
Г Л А В А П. МЕХАНИЗМ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПЕРЕПОДГОТОВКИ И ПОВЫШЕНИЯ КВАЛИФИКАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ 94
§ 1. Понятие и структура механизма организационно-правового обеспечения переподготовки и повышения квалификации государственных служащих 94
§ 2. Правовое регулирование переподготовки и повышения квалификации государственных служащих 102
§ 3. Правовые основы организационного обеспечения переподготовки и повышения квалификации государственных служащих 130
§ 4. Правовые проблемы учебного обеспечения переподготовки и повышения квалификации государственных служащих 171
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 203
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРТУР Ы 224
ПРИЛОЖЕНИЯ №№ 1-5
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Формирование и развитие в Российской Федерации публично-правового института государственной службы, основанного на принципе профессионализма и компетентности, выдвинуло ряд проблем, требующих углубленного научного исследования. Важнейшая среди них - проблема переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, способных реализовать свои функции в принципиально новых социально-экономических условиях в соответствии с предъявляемыми законодательством профессионально-квалификационными требованиями.
Становление государственной службы Российской Федерации и организация переподготовки и повышения квалификации кадров государственной службы - это две стороны единого процесса. В настоящее время практически нет ни одного вопроса в сфере государственного управления, который не был бы связан с проблемами профессионализма и обеспечения соответствующей подготовки государственных служащих.
Кадровое обеспечение - одно из самых уязвимых мест функционирования органов государственной власти. В проекте Президентской программы «Повышение профессиональной квалификации руководящих работников органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с привлечением возможностей иностранных государств и международных организаций» (август 1995 г.) отмечалось, что на службу в органы государственной власти и местного самоуправления пришло немало людей, профессионально слабо подготовленных к исполнению должностей; выдвижение на руководящую работу зачастую производилось без учета профессиональной подготовленности, а новые руководители нередко меняли руководящие должности без полноценного их освоения. Отмеченные тенденции подтверждаются и в более поздних документах и исследованиях.
В частности, недостаточный профессионализм как одно из проявлений кризиса государственного управления определяют 53% участвовавших в специальном исследовании руководителей кадровых служб органов государственной власти субъектов Российской Федерации; низкие требования к квалификации административно-управленческого персонала - 77% респондентов1.
Имеющиеся результаты других социологических опросов, представляющих фактически все регионы России, свидетельствуют, что самая высокая заинтересованность проявляется государственными служащими к финансовым и экономическим аспектам государственного управления (54%), самая низкая - к кадровым вопросам (2%)2.
Данные этих и ряда других исследований позволяют утверждать, что недооценка значения кадровой составляющей государственного управления кроется в сознании чиновников, их убежденности в приоритете экономических и финансовых проблем над проблемами собственного профессионализма. Между тем современное социально-экономическое положение России - это следствие не только кризисных явлений в экономике и несовершенства нормотворчества. Проблема заключается и в неумении эффективно распорядиться наличными правами, потенциалом, ресурсами, то есть в конечном счете - в низком уровне профессионализма персонала государственной службы. Это не может не сказаться на успешности функционирования государственного управления и становления местного самоуправления. Эффективность же государственного управления в решающей степени зависит от уровня профессионализма и компетентности служащих. В этой связи становится очевидным, что принцип профессионализма и компетентности, закрепленный в п.8 ст.5 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», следует рассматривать в качестве ведущего3.
Безусловно, в процессе формирования кадрового состава органов государственной власти особое место должен был занять «входной контроль» при приеме на службу, который (прежде всего в силу отсутствия нормативно-правовой базы) не был реализован в полной мере. Очевидно, однако, что выход из создавшегося положения следует искать прежде всего в организации профессиональной подготовки служащих, которая представляет собой целевое, конкретно направленное обучение. Его конечная цель - обеспечение органов государственной власти достаточным количеством служащих, чьи профессиональные качества в полной мере соответствуют предъявляемым к ним требованиям.
Должному правовому регулированию и эффективной организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих во многом препятствуют нерешенные проблемы, в том числе теоретико-правового характера. Предметом дискуссии остаются вопросы ресурсного обеспечения процесса профессионального обучения чиновников. Реально научные разработки имеются лишь по отдельным вопросам. В результате практическая деятельность по решению проблем, возникающих в сфере профессионального развития государственных служащих, направлена, скорее, на оперативное реагирование, осуществляется методом проб и ошибок, без необходимого научного осмысления и перспективного анализа.
Повышение эффективности государственного управления в современных условиях невозможно без обеспечения профессиональной подготовленности государственных служащих, без овладения ими знаниями по специальностям управленческой направленности, а также повышения компетентности по широкому кругу вопросов социально-правового характера.
Отсюда вытекает теоретическая важность и практическая ценность правового исследования проблем регулирования и организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Правовой анализ данных вопросов даст возможность разработать конкретные рекомендации по упорядочению и повышению эффективности функционирования института государственной службы, всех государственных институтов.
Вместе с тем в современной юридической литературе практически отсутствуют комплексные исследования по проблемам организации и нормативно-правового обеспечения переподготовки и повышения квалификации государственных служащих (особенно в субъектах Российской Федерации), их профессиональному развитию. Указанное обстоятельство, а также важность разработки организационно-правовых вопросов переподготовки и повышения квалификации государственных служащих оказали на автора решающее влияние при выборе темы данного диссертационного исследования.
Степень разработанности темы исследования. Проблемы переподготовки и повышения квалификации государственных служащих
Российской Федерации до настоящего времени практически не получили в отечественной научной литературе всесторонней разработки, хотя целый ряд ученых-юристов признают, что эта проблема требует всестороннего исследования и правового анализа4. Следует констатировать возросшее в последние годы внимание со стороны ученых различных отраслей науки к проблемам профессионального обучения государственных служащих. Опубликованные социологические, политологические, социально-психологические, историко-философские и иные исследования Ф.Д.Демидова, В.Г.Игнатова, В.И.Кушлина, П.Н.Лебедева, В.И.Матирко, Н.С.Нечипоренко, Е.В.Охотского, А.В.Оболонского, А.В.Понеделкова, Н.С.Слепцова, В.А.Сулемова, А.И.Турчинова, Г.Г.Филиппова, В.В.Чубинского-Надеждина и др. в совокупности позволяют составить наукоемкое, комплексное, интегративное представление о проблеме кадрового обеспечения государственного управления.
Следует отметить, что впервые в России вопросы образовательной и профессиональной подготовки государственных служащих (чиновников) были затронуты еще во второй половине XIX в. отечественными учеными-государствоведами и административистами в рамках исследований, посвященных теории правового регулирования государственной службы. На формирование научных взглядов автора диссертационного исследования оказали, в частности, труды таких крупных ученых-юристов, как И.Е.Андреевский, В.А.Евреинов, Н.П.Ерошкин, П.А.Зайончковский, В.В.Ивановский, Н.М.Коркунов, САКорф, Н.С.Таганцев, Б.Н.Чичерин и др. В целом наука административного (в ряде исследований -государственного) права как в дореволюционной России, так и после 19 г. непременно включала в качестве объекта исследования государственную службу, а следовательно, затрагивала вопросы, связанные с ее кадровым обеспечением5.
В советской юридической литературе вопросы переподготовки и повышения квалификации служащих органов государственной власти и управления, как правило, специально не рассматривались и включались в более широкие по предмету исследования. Следует отметить прежде всего работы В.Н.Артемовой, В.А.Воробьева, Л.М.Бадалова, А.А.Жданова, Т.В.Иванкиной, Е.В.Магницкой, В.М.Манохина, А.С.Пашкова, С.С.Студенкина, Ц.А.Ямпольской и др.6 Научные концепции указанных ученых также оказали влияние на формирование комплексного видения автором диссертации проблем профессионального обучения государственных служащих.
Разработка вопросов переподготовки и повышения квалификации государственных служащих в представленной диссертации осуществлялась на основе трудов по административному и государственному (конституционному) праву отечественных ученых-юристов: Г.В.Атаманчука, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, К.С.Бельского, И.А.Василенко, П.П.Вострикова, Б.Н.Габричидзе, Н.И.Глазунова, В.Д.Граждана, А.А.Гришковца, А.В.Зиновьева, Н.М.Казанцева, Б.И.Кожохина, Л.М.Колодкина, Н.М.Кони, Б.М.Лазарева, К.А.Моралевой, Л.А.Николаевой, А.Ф.Ноздрачева, Д.М.Овсянко, И.Н.Пахомова, М.И.Пискотина, В.Д.Попкова, Ю.А.Розенбаума, В.П.Сальникова, Л.А.Сергиенко, П.П.Сергуна, В.Д.Сорокина, Л.И.Спиридонова, Ю.Н.Старилова, А.А.Старовойтова, А.В.Шарова, В.А.Юсупова и др.
Объект исследования - общественные отношения в сфере организации и регулирования переподготовки и повышения квалификации государственных служащих между государственными органами, лицами, замещающими государственные должности государственной службы, соответствующими образовательными учреждениями и т.п.
Предмет исследования - механизм правового регулирования и организационного обеспечения переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.
Целью диссертационного исследования является анализ законодательных, иных нормативных правовых источников, регулирующих дополнительное профессиональное образование государственных служащих, а также разработка на этой основе механизма организационно-правового обеспечения переподготовки и повышения квалификации государственных служащих как одного из ключевых факторов становления и развития профессиональной государственной службы Российской Федерации.
Достижение указанной цели предусматривает решение следующих задач:
- определить правовое содержание основных понятий сферы дополнительного профессионального образования государственных служащих;
- выявить и исследовать основы правового регулирования и организации переподготовки и повышения квалификации государственных
служащих, обусловленные профессионализацией государственно-служебной деятельности;
- установить механизм организационно-правового обеспечения переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, проанализировать его основные элементы;
- проанализировать актуальные проблемы правового регулирования отношений, возникающие в связи с организацией переподготовки и повышения квалификации и прохождением их государственными служащими;
- обозначить юридические проблемы, связанные с определением статуса учебных заведений, осуществляющих переподготовку и повышение квалификации государственных служащих, и выявить пути их разрешения;
- обосновать конкретные предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы и организационного обеспечения переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.
Таким образом, диссертант стремился исследовать комплекс актуальных теоретических и прикладных проблем правового регулирования и организационного обеспечения переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. В то же время, с целью обеспечения единства работы, автор рассматривает ряд смежных проблем, требующих, безусловно, специального исследования в рамках юридической науки.
Следует отметить, что в диссертационном исследовании детально проанализирована федеральная нормативно-правовая база переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и на этой основе -находящееся в стадии начального формирования законодательство субъектов Российской Федерации.
Поскольку государственная служба Российской Федерации обладает существенными структурно-видовыми и функциональными особенностями, а в ряде видов государственной службы (военная служба, служба в системе Министерства внутренних дел, прокуратуры, прочие специальные виды службы) сложились и функционируют собственные ведомственные системы переподготовки и повышения квалификации кадров, не претерпевшие существенных изменений после 1991 г., диссертант ограничился исследованием проблем специального обучения государственных служащих «гражданских»7 органов исполнительной власти и аппарата представительных (законодательных) органов власти Российской Федерации, а также субъектов Российской Федерации, включая помощников депутатов8.
Вопросы правового обеспечения профессионального обучения этой категории государственных служащих являются в настоящее время малоисследованными. Поэтому опыт переподготовки и повышения квалификации государственных служащих военизированных и специальных видов государственной службы представляется исключительно важным. Он использовался автором в разработке ряда вопросов. Кроме того, учитывался исторический опыт обучения гражданских чиновников в России до 1917 г.
Хронологические рамки исследования в основном охватывают период с начала 90-х годов, когда начала формироваться нормативно-правовая база переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, были образованы профильные учебные учреждения, до настоящего времени.
Методологической базой исследования выступает совокупность научных принципов, методов и приемов познания социальных процессов и отношений. В частности, использовались структурно-функциональный, институциональный и диалектический методы исследования функционирования социально-правовых систем. Анализ законодательства, изучение правоприменительной практики, обобщение организационного опыта, выработка предложений и выводов осуществлялись на основе системного, логического, сравнительно-правового, историко-правового, юридического, социологического методов познания. Необходимость комплексного изучения предмета исследования побудила автора обратиться к сравнительно-историческому методу, который позволяет выяснить связь, преемственность между различными состояниями изучаемых процессов и явлений.
Научная новизна исследования. Диссертация является одной из первых работ, обобщающих теоретические подходы к проблеме профессионального обучения государственных служащих и его правового обеспечения. Уточняется правовое содержание основных понятий в сфере дополнительного профессионального образования государственных служащих, выявляются важнейшие теоретические основы организации и правового регулирования переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. В диссертации обоснована структура механизма организационно-правового обеспечения переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, проанализированы его основные элементы, показаны проблемы правового регулирования отношений, возникающих в связи с организацией переподготовки и повышения квалификации и прохождением их государственными служащими. Характер и содержание возникающих в процессе организации и правового регулирования переподготовки и повышения квалификации государственных служащих отношений раскрывается на основе федерального законодательства с учетом особенностей законодательства ряда субъектов.
Практическая значимость исследования. Выводы и практические предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут способствовать решению прикладных задач, связанных с правовым регулированием и организацией переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.
Поскольку законодательство о государственной службе находится в стадии становления, разработанные автором рекомендации будут способствовать обеспечению взаимосвязанности профессионально-квалификационных требований по различным категориям и группам государственных должностей с формами и видами профессионального обучения, планированием и развитием карьеры государственных служащих, а в конечном счете - с повышением эффективности функционирования государственной службы Российской Федерации и государственного управления в целом.
Материалы исследования могут представлять интерес при совершенствовании нормативно-правовой базы высшей школы, организации учебного процесса государственных служащих, в преподавании курсов административного права, правового обеспечения государственной службы, государственной кадровой политики.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Переподготовка и повышение квалификации государственных служащих являются важнейшими юридическими фактами, которые должны влечь установление правоотношений, связанных с продвижением по службе (замещение вышестоящей государственной должности, повышение квалификационного разряда, классного чина, звания, ранга).
2. Формирование в Российской Федерации публично-правового института государственной службы, основанного на принципе профессионализма и компетентности, способствовало профессионализации государственно-служебной деятельности. Ее основным компонентом является наличие требуемого законодательством профессионального образования у государственных служащих, что обусловливает необходимость систематического профессионального обучения государственных служащих в соответствии с установленными профессионально-квалификационными требованиями, структурно- функциональными особенностями конкретного вида государственной службы, уровнем и группой государственной должности.
3. Государственная служба, являясь особым направлением профессиональной деятельности, может быть эффективной только при условии четкого нормативного установления дифференцированных по конкретным государственным должностям государственной службы профессионально-квалификационных требований, положенных в основу определения сущностных и содержательных сторон переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.
4. Профессиональную подготовку государственных и муниципальных служащих в рамках одной специальности «Государственное и муниципальное управление» следует рассматривать как основу функционального взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления с целью обеспечения единства системы власти и государственного управления. Муниципальные служащие, прошедшие профильную профессиональную переподготовку, должны рассматриваться как один из важнейших источников кадрового резерва государственной службы.
5. Сформировавшаяся система служебного продвижения не способствует выработке у государственных служащих мотивированной потребности в повышении уровня профессиональной подготовки. Необходимо законодательное закрепление правовых норм, обеспечивающих корреляцию должностных перемещений государственных служащих с результатами их обучения и применения ими полученных знаний. Различные виды, формы переподготовки и повышения квалификации целесообразно увязать не только с замещением конкретных государственных должностей государственной службы, но и с этапами служебного продвижения от приема на государственную службу до ухода в отставку, а также с уровнем денежного содержания. Это будет способствовать формированию мотивационного механизма, направленного на повышение эффективности деятельности государственных служащих.
6. Правоотношения, возникающие в сфере переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, являются особым видом правовых отношений, имеющих самостоятельный объект. Нормы, регулирующие эти отношения, образуют самостоятельный правовой институт, включающий положения конституционного, административного и трудового права. Главное его назначение состоит в обеспечении комплексного правового регулирования общественных отношений по поводу переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.
7. Обеспечение эффективности функционирования и правового регулирования государственной службы как важнейшего публично-правового института государства диктует необходимость создания специализированного государственного органа управления. Наряду с имеющимися органами общей компетенции, непосредственное руководство государственной службой целесообразно осуществлять специальным органом исполнительной власти (на уровне министерства или государственного комитета). Правовой статус такого органа должен включать полномочия по управлению системой переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Это позволит ликвидировать звенья с дублирующими функциями и устранить противоречащие правовые нормы, определяющие компетенцию государственных органов по организации и регулированию профессионального обучения государственных служащих.
8. Комплексный, системный характер деятельности по переподготовке и повышению квалификации государственных служащих требует введения реестров учебных заведений, в которых переподготовка и повышение квалификации могут засчитываться в качестве базового или дополнительного образования при конкурсном отборе, аттестации государственных служащих, их служебном продвижении. Федеральный орган по вопросам государственной службы, управомоченные государственные органы (в том числе осуществляющие управление высшим профессиональным образованием) в пределах своей компетенции должны совместно выработать и установить особый порядок лицензирования, аттестации и аккредитации учебных заведений, осуществляющих переподготовку и повышение квалификации государственных служащих.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственного права Северо-Западной академии государственной службы, где проводилось ее обсуждение и рецензирование.
Результаты диссертационного исследования отражены в публикациях автора, использовались в процессе его практической деятельности, связанной с организацией учебного процесса по переподготовке и повышению квалификации государственных служащих в Северо-Западной академии государственной службы. Автор принимал участие в прикладных исследованиях по вопросам организации профессионального обучения государственных служащих Администрации Санкт-Петербурга, Правительства Ленинградской области, Администрации Калининградской области, Аппарата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.
Положения и выводы диссертации в целом и по отдельным аспектам рассматриваемых вопросов изложены в докладах и сообщениях, с которыми автор выступал на семинаре «Государственная служба и кадровая политика в условиях реформирования институтов исполнительной власти» (Москва, Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, 1997 г.), Международном семинаре «Избранные аспекты социально-экономического развития мегаполиса» (Санкт-Петербург, Северо-Западная академия государственной службы, 1997 г.), Международном семинаре «Социальные технологии в работе с молодежью в условиях мегаполиса» (Мюнхен-Берлин, Немецкий фонд международного развития, 1998 г.), семинаре «Проблемы создания системы подготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления» (Санкт-Петербург, Федеральный дом, 1998 г.), Международном семинаре «Проблемы разграничения полномочий между органами государственной власти и местным самоуправлением» (Санкт-Петербург, Межпарламентская ассамблея государств - участников СНГ, 1999 г.), Первой общеакадемической конференции аспирантов Северо-Западной академии государственной службы (Санкт-Петербург, 1999 г.).
Материалы исследования нашли отражение в лекциях, подготовленных и читаемых диссертантом для студентов и слушателей Северо-Западной академии государственной службы, а также применение в деятельности ее факультета переподготовки государственных служащих.
