Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические и конституционные основы территориального устройства российского государства 16
1. Территориальное устройство государства: понятие и формы 16
2. Конституционная модель территориального устройства Российской Федерации 44
Глава II. Проблемы конституционно-правового регулирования территори ального устройства Российской Федерации 79
1. Разграничение нормотворческих полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере территориального устройства 79
2. Статус субъектов Российской Федерации в системе конституционно-правового регулирования территориального устройства Российской Федерации 100
3. Конституционно-правовое регулирование внутрисистемных преобразований в территориальном устройстве Российской Федерации (территориальный процесс) 127
4. Конституционно-правовое регулирование взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации 162
Заключение 190
Библиографический список 193
- Территориальное устройство государства: понятие и формы
- Конституционная модель территориального устройства Российской Федерации
- Разграничение нормотворческих полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере территориального устройства
- Статус субъектов Российской Федерации в системе конституционно-правового регулирования территориального устройства Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы. Территория, будучи одним из основных элементов в понятии государства, оказывает огромное имманентное структурообразующее воздействие на организацию органов публичной власти. Со времен, когда государство перестало объединять в себе лишь племена и отдельные населенные пункты, когда территории государств разрослись до значительных пространств, организация деятельности публичной власти приобрела территориальный характер.
Территориальное устройство государства является сложным конституционно-правовым институтом, который связан со многими вопросами в политической, административной, экономической и географической сферах. В связи с чем данный институт в значительной степени связан с иными государственными и общественными институтами. Вопрос территориального устройства российского государства приобретает особое значение ввиду происходящих в нашей стране общественно-политических преобразований, масштабности ее территории, природных условий, многонационального состава Российской Федерации и ее субъектов, исторической, этнической и духовной самобытности российского народа.
Рациональная организация территориального устройства государства позволяет создать необходимые условия для эффективной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, максимально сближает их с населением, способствует вовлечению населения в реальное управление и самоуправление, способствует совершенствованию отдельных форм демократии. В этой связи необходимо отметить, что территориальное устройство государства отражает возможность граждан определять условия своего бытия.
Эффективность работы экономических и юридических механизмов, обеспечивающих стабильность той или иной территории, зависит от функциональной собранности и организации всего комплекса органов публичной власти.
Современная российская модель территориальных отношений позволяет сделать вывод о существовании единой организационно-территориальной сие-
темы государства. Представляется возможным обозначить эту систему как территориальное устройство Российской Федерации. Территориальное устройство государства представляет собой, прежде всего, внутренне упорядоченное объединение территориальных образований, необходимое организационное единство территориальной структуры государства в целом и его составных территориальных частей, а также их взаимоотношения между собой.
Важность исследования территориального устройства государства, и, в частности, Российской Федерации, обусловлена непростым характером современного территориального устройства России. Будучи публично-правовым институтом, территориальное устройство государства до сих пор не имеет в науке четко выраженной общепризнанной структуры.
В настоящее время территориальное устройство Российской Федерации включает в себя множество уровней, в частности: территориальный уровень субъектов Российской Федерации; различного рода ведомственные территориальные уровни; территориальные уровни в субъектах РФ, в том числе, уровень так называемых «административно-территориальных единиц» субъекта РФ; территориальный уровень муниципальных образований.
Действующее на уровне субъектов РФ законодательное регулирование установления пределов территории субъектов РФ и изменения границ территории субъектов РФ порождает целый ряд проблем и несогласованностей в виду своего разнообразия. Большинство проблем в этой части связано с тем обстоятельством, что границы субъекта РФ одновременно являются границами других субъектов РФ. В такой ситуации одностороннее регулирование вопросов, которые требуют учета интересов нескольких субъектов РФ, является предпосылкой для будущих противоречий и как результат споров. По данным некоторых исследователей и представителей Администрации Президента РФ в настоящее время в Российской Федерации насчитывается порядка двух тысяч территориальных споров'.
В России на сегодня существует около 2 тысяч территориальных споров // .
Территориальное устройство государства оказывает существенное влияние на реализацию прав человека, в том числе, в сфере частного права. Территориальные границы власти выступают и границами между людьми. В этой связи необходимо отметить серьезное воздействие деятельности органов государственной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации на действенное и эффективное осуществление и защиту прав граждан и их объединений.
Происходящие в настоящее время федеративная, муниципальная и административная реформы во многом связаны с территориальными преобразованиями. Это касается и процессов объединения субъектов РФ, и изменения территорий существующих муниципальных образований и формирования новых муниципальных образований. Существующая практика данных реформ выявили довольно значительные пробелы в действующем правовом регулировании, а также проблемы, возникающие при реализации действующих конституционных и законодательных норм, которые требуют выработки соответствующих вариантов выхода из сложившейся ситуации.
Кроме того, серьезные изменения происходят и в других сферах российского территориального устройства. К их числу можно отнести изменение статуса автономных округов, в частности в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Существенные изменения происходят и в сфере взаимоотношений Российской Федерации и субъектов РФ, включая вопросы участия федеральных органов в формировании органов государственной власти субъектов РФ, регулирования и применения мер федерального воздействия в отношении субъектов РФ и т.п. Все это требует серьезного теоретического осмысления в целях уяснения складывающейся модели российского территориального устройства, ее анализа с позиций эффективности и выработки, необходимых мер по ее совершенствованию.
Вышеназванные проблемы и тенденции предопределили выбор темы диссертационного исследования, его структуру и содержание рассматриваемых вопросов.
Степень научной разработанности темы. Выбранная тема диссертационного исследования в современной науке конституционного права является одной из малоразработанных тем. Большинство работ в области территориального устройства государства посвящены теоретическим и практическим аспектам российского федеративного устройства. Между тем, работ рассматривающих теоретические основания территориального устройства государства, его институциональную природу, элементный состав института территориального устройства в российском конституционном праве довольно мало.
Можно отметить, что отдельные моменты территориального устройства государства на теоретическом уровне были предметом исследования историков, политологов, экономистов, географов и представителей ряда других отраслей научных знаний.
Среди ученых-правоведов, специально посвятивших свои работы исследованию территориальной организации государства необходимо отметить А.А. Воронина, В.Т. Кабышева, СП. Калинина, В.А. Немцева, Р.С Павловского, В.А. Ржевского, В.А. Рянжина, А.С Саломаткина, М.А. Шафира, А.А. Югова и
др.
Работы ряда теоретиков государства и права; а также специалистов в сфере административного права послужили основой для определения в диссертации понятия территории государства, его элементов и назначения, выявления природы и сущности отдельных элементов территориального устройства государства. Среди них работы: С.С. Алексеева, СИ. Архипова, С.Н. Бабурина, Д.Н. Бахраха, И.А. Ильина, ЯМ. Магазинера, М.Н. Марченко, Ю.А. Тихомирова, А.Ф. Черданцева, B.C. Шевцова, Г.Ф. Шершеневича и др.
В вопросе определения понятия института территориального устройства государства большое значение сыграли работы российских государствоведов дореволюционного периода. Это, прежде всего, А.С. Алексеев, А.Д. Градов-ский, В.М. Грибовский, Н.М. Коркунов, А. Лохвицкий, Б.Н. Чичерин, А.С. Ященко. Среди зарубежных исследователей: И.К. Блюнчли, Г. Еллинек, Л. Дю-ги, Л. Шаланд и др.
Комплексному исследованию российского и зарубежного федерализма, а также его отдельным проблемам посвящены, изученные автором работы: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, К.К. Барановой, И.Н. Барцица, X. Бауера, А.В. Безрукова, А. Бланкенагеля, В.А. Виноградова, М.В. Глигич-Золотаревой, Н.М. Добрынина, В.Б. Евдокимова, И.В. Евдокимова, Д.Л. Злато-польского, Л.М. Карапетяна, Е.Р. Кастеля, Д.А. Керимова, СИ. Коданевой, А.Н. Кокотова, И.А. Конюховой, Б.С. Крылова, М.И. Кукушкина, К.Т. Курашвили, А.Н. Лебедева, А.И. Лепешкина, А.А. Ливеровского, П.И. Савицкого, М.С. Са-ликова, Б.А. Страшуна, Ю.Г. Судницына, Б.Н. Топорнина, В.И. Ульянова, Т.Я. Хабриевой, В.А. Черепанова, С.Н. Чернова, А.Н. Черткова, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, Б.С. Эбзеева, Э.С. Юсубова и др.
В области международного права отдельным аспектам понятия территории и территориального устройства государства посвящены, получившие отражение в диссертационном исследовании, труды Ц. Березовского, Э. Ваттеля, Б.М. Клименко, Ю.М. Колосова, В.И. Кузнецова, СВ. Молодцова, Л. Оппен-гейма и др.
Комплексная природа института территориального устройства государства обусловила обращение экономистов и эконом-географов к исследованию его отдельных граней. При написании настоящей диссертации были использованы труды А. Адамеску, А.Б. Асадулаева, А. Багина, А.Г. Гранберга, В. Дадалко, В.В. Кистанова, В. Лексина, Ф.Ф. Рыбалкова, В.К. Сенчагова, М.К. Шишкина и
Др.
Теоретическая и нормативная основа исследования. В процессе исследования автором изучены труды отечественных и зарубежных государство-ведов, в том числе, по учению о территории, организации органов государственной власти, теории федерализма, учению о конституционно-правовой ответственности и другим аспектам учения о государстве.
Нормативную основу исследования составляют Конституция РФ, международные и внутригосударственные договоры, федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ, нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти. Большое
внимание в работе уделено использованию судебной практики Конституционного Суда РФ, а также практики конституционных и уставных судов субъектов РФ.
Объектом исследования является территория государства как неотъемлемый элемент его правовой модели.
Предметом исследования является территориальное устройство российского государства, его институциональная природа, понятие, элементный состав и проблемы его правового регулирования.
Цель и задачи исследования. Основной целью диссертационного исследования является формирование модели завершенного и понятийно обеспеченного института территориального устройства российского государства, определение его ключевых проблем и выявление путей их решения.
В соответствии с указанной целью в диссертации ставятся и решаются следующие задачи:
определение сущности территории как элемента государства, ее роль и предназначение;
исследование территориального устройства государства как конституционно-правового института, установление его значения и взаимодействия с другими институтами конституционного права и иными отраслями и институтами российского права;
формулирование понятийного аппарата института территориального устройства российского государства;
выявление основных элементов территориального устройства российского государства;
установление места территориального устройства в системе разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ;
исследование правового регулирования территориальных преобразований, статуса субъектов РФ, системы взаимоотношений между Российской Федерацией и субъектами РФ в российском федеративном устройстве и выявление его проблем;
- разработка рекомендаций и предложений по совершенствованию конституционно-правового регулирования территориального устройства Российской Федерации.
Методологическая основа исследования. Основу исследования составили такие общенаучные методы как диалектический метод, метод исторического сравнения и исторической реконструкции, структурного и системного анализа, синтеза и моделирования. В работе также использованы сравнительно-правовой метод, метод сравнительного государствоведения и инструментарий юридической герменевтики.
Метод сравнительного правоведения использовался в работе не только для привлечения зарубежной практики территориального устройства. Его применение было связано также с изучением разных моделей территориального устройства в субъектах РФ. Для определения возможных последствий проводимой в стране реформы федеративного устройства в диссертации применялся метод прогнозирования (прогностический метод).
Научная новизна. Новизна диссертационного исследования состоит в авторском определении теоретических конструкций территории государства, его территориальных единиц. На этой основе формулируется теоретическая конструкция территориального устройства государства и в последующем исследуются проблемы конституционно-правового регулирования территориального устройства российского государства.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, отражающие новизну проведенного исследования:
1. В диссертации предлагается под «территориальным устройством» понимать вне зависимости от уровня осуществления публичной власти (государственная власть Российской Федерации, государственная власть субъектов РФ) внутренне упорядоченную совокупность правоотношений по территориальной организации осуществления публичной власти посредством деления территории государства на определенные части, и включающую в себя способ создания, преобразования и ликвидации таких частей, их статус и систему взаимоотношений государства и соответствующих территориальных единиц. В связи, с
чем обосновывается нецелесообразность использования терминов «государственное устройство» и «административно-территориальное устройство» в качестве основных применительно к обозначению соответственно территориального устройства Российской Федерации и территориального устройства субъектов РФ. Территориальное устройство субъектов РФ при этом необходимо понимать как включающее территориальное устройство государственной власти субъекта РФ, территориальное устройство местного самоуправления, территориальное устройство государственной власти Российской Федерации на территории субъектов РФ.
В работе содержится вывод о том, что основная классификация территориальных единиц на универсальные и специальные территориальные единицы должна осуществляться не только с использованием характеристики действующих в территориальной единице органов, но также путем определения цели (назначения) создания той или иной территориальной единицы. При таком подходе, универсальные территориальные единицы характеризуются тем, что они являются субъектами права («территориальная единица - субъект права»), тогда как специальные территориальные единицы субъектами права не являются, а носителями всех прав в данном случае являются соответствующие органы («территориальная единица - орган публичной власти»).
Аргументируется необходимость в качестве базового для характеристики территориального устройства использовать понятие «формы территориального устройства», включающую в качестве элементов: 1) способ создания, преобразования и ликвидации территориальных единиц (территориальный процесс); 2) статус территориальных единиц публичного образования; 3) систему взаимоотношений основного публичного образования с его территориальными единицами.
Современную модель территориального устройства Российской Федерации предлагается воспринимать через призму следующих выделяемых в Работе принципов: конституционной природы учреждения Российской Федерации; территориальности как основания формирования субъектов РФ; равноправия субъектов РФ; централизации в правовом регулировании федеративного
устройства, централизации в разграничении предметов ведения и полномочий, а также в системе взаимоотношений в целом между Российской Федерацией и субъектами РФ.
В работе обосновывается вывод о том, что в системе конституционного разграничения предметов ведения «территориальное устройство Российской Федерации» предстает как комплексный институт, который невозможно отождествлять с такими исключительными предметами ведения Российской Федерации как «федеративное устройство» и «территория Российской Федерации» (п. «б» ст. 71 Конституции РФ). На основании этого, представляется неправомерным отнесение территориального устройства субъектов РФ ни к предмету их исключительного ведения, ни к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
Анализ ч. 1 ст. 67 Конституции РФ, произведенный в работе, позволил прийти к следующим выводам. Формула данной статьи «территория субъектов Российской Федерации» означает, что в состав территории субъектов РФ входят как суша с недрами, так и водные объекты с воздушным пространством в пределах субъекта РФ. Формула статьи «внутренние воды» означает только внутренние морские воды, которые не входят в состав территории субъектов РФ. Внутренние неморские воды охватываются формулой статьи «территория субъекта Российской Федерации». Формула статьи «воздушное пространство над ними» означает ее применение только к внутренним морским водам и территориальному морю Российской Федерации. Территория в пределах внутренних морских вод и территориального моря является территорией осуществления государственной власти только Российской Федерации и поэтому может быть обозначена как территория особого федерального властвования или федеральная территория.
В диссертационном исследовании формулируется вывод о том, что формой регулирования вопросов установления территории субъекта РФ должен стать федеральный закон. Предлагается принятие двух типов федеральных законов: общий и частные. Общий федеральный закон (например, «О территориях субъектов Российской Федерации» или «О территориях и границах субъек-
тов Российской Федерации») должен содержать порядок и процедуры установления территории субъекта РФ, порядок и процедуры изменения территории субъекта РФ (границ субъектов РФ) и т.п. Частные федеральные законы предназначаются для установления территории конкретного субъекта РФ, и должны содержать, кроме норм, регулирующих все необходимые вопросы, картографическое описание границ субъекта РФ. Частные федеральные законы должны быть приняты в отношении всех субъектов РФ.
В работе обосновывается нецелесообразность введенной в российское территориальное устройство федеральным законодателем новой конструкции -«административно-территориальной единицы с единой территорией и особым статусом», появившейся в процессе объединения субъектов РФ. По своему предназначению она направлена на изменение в процессе объединения субъектов РФ статуса автономного округа на статус особой территории в рамках нового субъекта РФ. Такая конструкция, по существу, сводит процесс по объединению субъектов РФ к процессу присоединения автономных округов к другим субъектам РФ и приводит к появлению новой «матрешки» в территориальном устройстве Российской Федерации и субъектов РФ.
В качестве решения проблемы статуса автономных округов в составе других субъектов РФ предлагается формирование в таком сложносоставном субъекте РФ двухпалатного парламента, одна из палат которого формировалась бы на основе представительства населения всего субъекта РФ и ее правотворческие решения распространялись бы на всю его территорию, а другая палата формировалась бы населением непосредственно субъекта РФ без учета населения автономного округа и ее решения действовали бы только для этой части населения. Другим вариантом могло бы стать создание двухпалатного парламента, одна из палат которого должна обладать правом вето в отношении законов, затрагивающих интересы автономных округов. При этом данная палата должна быть ограничена в праве рассмотрения проектов законов, чье действие будет распространяться только на территорию субъекта РФ без учета территории автономных округов. Таким образом, эта палата будет обладать полномочиями по рассмотрению проектов законов, подлежащих применению на всей
территории сложносоставного субъекта и правом абсолютного вето на такие законопроекты.
10. В работе доказывается, что статья 85 Конституции РФ представляет собой единое нормативное целое и это означает необходимость ее комплексного толкования и применения. Применительно к процедуре приостановления действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ: Президент РФ сначала проводит необходимые согласительные процедуры с соответствующими органами государственной власти, принявшими акты, предусмотренные ч. 2 ст. 85 Конституции РФ, а в случае недостижения согласия он обращается в соответствующий суд и одновременно вправе приостановить действие обжалуемых актов.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается, прежде всего, в выработке целостного подхода к определению института территориального устройства государства, его структуре и формам. Системный подход к исследованию теоретических аспектов понятия территориального устройства определил выработку понятийного аппарата этого институционального явления.
Выработка теоретически согласованной структуры института территориального устройства позволила определить основные проблемы в правовом регулировании территориального устройства Российской Федерации и сформулировать приемлемые варианты его совершенствования. В работе содержится ряд предложений по изменению Конституции РФ, федерального и регионального законодательства, а также совершенствованию конституционно-судебной практики.
Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании юридических дисциплин теоретического и отраслевого характера в учебных заведениях, а также для дальнейших научных исследований по проблемам территориального устройства Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного права Уральской государственной юридической ака-
демии, где она прошла рецензирование, обсуждение и одобрение. Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях, семинарах и круглых столах, в частности:
II Межрегиональная научно-практическая конференция «Конституция. Юстиция. Правосудие (проблемы развития на современном этапе)» (г. Екатеринбург, 2003 г.);
II Межрегиональная научная конференция молодых ученых и студентов «Актуальные вопросы публичного права» (г. Екатеринбург, 2003 г.);
Международная научно-практическая конференция «Защита имущественных прав граждан по российскому законодательству» (г. Оренбург, 2004 г.);
Международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы права России и стран СНГ - 2004» (г. Челябинск, 2004 г.);
Международная научно-практическая конференция «Государство и право в условиях глобализации: проблемы и перспективы» (г. Екатеринбург, 2004
г.);
- Научно-практическая конференция «10 лет законодательной власти
Свердловской области: проблемы, опыт, перспективы» (г. Екатеринбург, 2004
г.);
Международная научно-практическая конференция «Сравнительное правоведение и проблемы современной юриспруденции» (г. Екатеринбург, 2005 г.);
IV Межрегиональная научно-практическая конференция Концептуальные проблемы современного российского судоустройства и судопроизводства (г. Екатеринбург, 2005 г.);
IV Межрегиональная научная конференция молодых ученых и студентов «Актуальные вопросы публичного права» (г. Екатеринбург, 2005 г.).
Теоретические и практические выводы, полученные в результате исследования, опубликованы в двенадцати научных статьях.
Материалы диссертации используются автором в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации» и «Муниципальное право» в Уральской государственной юридической академии.
Структура исследования определена целью и задачами исследования. Работа состоит из двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографического списка.
Территориальное устройство государства: понятие и формы
Название института и соотношение понятий. Исследование материалов посвященных организации органов публичной власти применительно к территориальным пространствам показывает, что в науке пока не сформировано общепризнанное комплексное понятие «территориального устройства государства». Среди ученых нет единства как в понимании содержательной части института территориального устройства государства (содержание и внутренняя структура института), так и в его названии.
В научной юридической литературе данный институт в основном выражается терминами: «государственное устройство», «государственный строй», «властное устройство», «государственно-политическая организация», «политико-территориальная организация», «административно-территориальное устройство», «административно-территориальное деление», «административно-политическое деление», «национально-политическое деление», «национально-территориальное устройство», «национально-политико-административное деление», «политико-территориальное устройство»1. Заметим, что многообразный подход конституционалистов к данному вопросу зачастую не связан с функциональным содержанием этого понятия. Вышеперечисленные термины нередко недостаточно точно отражают существо и комплексный характер этого конституционного института.
Исследования, относящиеся к досоветскому периоду российской истории, не знали такого обозначения территориального устройства государства как «государственное устройство». Под государственным устройством понималось устройство государства вообще, а не только его территориальная составляю щая. Так, И.А. Ильин определял государственное устройство как публичный правопорядок, нормы которого определяют личный состав государства, основные полномочия и обязанности граждан (т.е. членов государственного союза), границы государственной территории и устройство верховной власти1. В качестве общего, для определения устройства государства и государственной власти, термин «государственное устройство» использовался также Н.М. Коркуно-вым2, А.С. Алексеевым3, А.Д. Градовским4. Есть сторонники такого подхода и среди современных исследователей5.
Такой подход стоит, безусловно, признать рациональным, поскольку ясно, что термин «государственное устройство» является более общим, нежели сам институт устройства публичной власти применительно к собственной территории.
Применительно же к территориальному устройству государства в досоветский период российской истории использовались в основном функциональные термины вроде «деление территории»6, «деление империи»7. Между тем, это не единственные термины, использовавшиеся для обозначения исследуемого института. Совершенно обычным считалось использование в научной среде термина «административное деление», под которым понималось распределение административных органов применительно ко всей или к части территории государства для решения общих или специальных задач управленческого характера.
Используя термин «административное деление», авторы совершенно четко осознавали и делали на том акцент, что «административный» это аналог понятиям «исполнительный» и «управленческий». При этом термины «исполнительная власть» и «управленческая власть» считались тождественными. По словам А.Д. Градовского, посвятившего докторское исследование этому вопросу, все административное деление российского государства имело управленче-ско-финансовый характер1. Предназначение органов исполнительной (управленческой) власти на местах сводилось к управлению сословиями и государственным имуществом, и в первую очередь землями. Вопрос же об управлении самими территориальными единицами не вставал по определению, поскольку объектами управления указанных органов были сословия и имущество. По меткому, замечанию Л Шалланда, делить государственную территорию на административные округа «есть не что иное, как устанавливать компетенцию тех или других должностных лиц»2. По этой же причине административные единицы, создаваемые для деятельности указанных органов считались искусственными образованиями. В этой связи следует отметить, что губернаторы и генерал-губернаторы, которые считались высшими должностными лицами губерний, являлись по своей должности чинами Министерства внутренних дел Российской Империи. Административные единицы представляли собой лишь место нахождения (жительства) подвластного населения и имущества, которым необходимо управлять.
Такое отношение к административным единицам и административному делению государства противопоставлялось «делению государства на провинции», «политическому делению государства», «децентрализации в форме самоуправления или на началах провинциальной системы» . В основном такое устройство территории государства было связано с наличием в государстве территориальных единиц, обладающих собственными органами публичной власти, степень самостоятельности которых была весьма велика. К таким территориальным единицам относились провинции унитарных государств, находившихся на особом политическом устройстве (в России таковыми считались Царство Польское и Великое Княжество Финляндское), а также члены «федерирова-ных» государств, т. е. субъекты федеративных государств.
Конституционная модель территориального устройства Российской Федерации
Современное правоведение достигло в своем развитии такого уровня, когда роль и назначение правовых принципов занимает определяющие позиции не только в саморазвитии науки о государстве и праве, но и является непосредственно действующим инструментом совершенствования положений позитивного права. Правовые принципы как элемент системы права и правовой системы становятся тем объединяющим и, вместе с тем, развивающим началом правовой доктрины, законодательства и правоприменения, которое позволяет им гармонично взаимодействовать и реализовывать собственное предназначение. Не случайно практически все отраслевые институты права имеют собственные принципы как внутренний структурный элемент.
Конституция Российской Федерации, определяя российское государство как федеративное, также уделяет значительное внимание закреплению целой группы принципов федеративного устройства. Они составляют идеологическую основу федеративного устройства России. Речь идет о фундаментальных принципах основ конституционного строя и федеративного устройства, которые формируют модель федерализма, идеологию разделения государственной власти по вертикали на общегосударственном уровне. Это принципы, определяющие тип федерации, ее структуру, особенности территориального устройства, характер разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами, основы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.
Федеративное устройство России базируется на следующих, конституционно закрепленных принципах: государственной целостности (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ); наличия на территории Российской Федерации одного государственного суверенитета, который принадлежит только Российской Федерации в целом (ч. 1 ст. 3, ст. 4 Конституции РФ); единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ); равноправия субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 5 Конституции РФ); единства и иерархичности правового поля (ст. 15, ст. 76 Конституции РФ); разграничения предметов ведения между Рос сийской Федерации и субъектами Российской Федерации (ст. ст. 71, 72, 73 Конституции РФ); разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 ст. 11 Конституции РФ); самостоятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ в пределах их полномочий (ст. 5, ст. 10 Конституция РФ); равноправия и самоопределения народов в России (ч. 3 ст. 5 Конституция РФ).
Будучи одним из базовых, создающих фундаментальные основы всего устройства государства, институт территориального устройства по своей структуре, как уже было отмечено выше, является институтом со сложным внутренним построением. Как отмечает, А.А. Югов, территориальное устройство обладает сложной структурой1. А любая сложная структура требует для собственного сбалансированного существования определенные инструменты, придающие ей целостность, внутреннею непротиворечивость, последовательное развитие. Такую роль в системе территориального устройства призваны выполнять его принципы. Особенно важна роль принципов для института территориального устройства еще в связи и с тем, что важнейшим его элементом является система взаимоотношений между территориальными единицами. А устойчивость системы взаимоотношений, возможно, обеспечить, только используя четко выработанные и отработанные принципы. При этом принципы должны играть роль стабилизатора отношений, быть прокрустовым ложе, а не рубахой на вырост или основой для расширительного толкования. Только в таком случае правовое регулирование будет возможно прогнозировать, оно приобретет прочность, в основе его развития появится логика.
Можно сказать, что исследование, как в целом, так и отдельных элементов института территориального устройства постоянно сопровождается рассмотрением тех или иных имманентных и общеправовых принципов. Институт территориального устройства, образно говоря, пронизан системой принципов, начиная с вопроса о формировании той или иной формы территориального устройства (договорная или конституционная основа создания федераций), крите риев образования территориальных единиц (этнический фактор, экономическая целесообразность, исторические или географические особенности и т.д.), взаимоотношений «территориальных единиц — частей» и «территориальных единиц - целого», разграничение между ними сфер государственной власти (централизация, децентрализация) и т.д.
Модель территориального устройства. Сложная, затрагивающая самые разнообразные институциональные аспекты совокупность принципов территориального устройства применительно к конкретной территориальной системе формируется в понятие модели территориального устройства. Данное понятие призвано наглядно, через определенные принципы, демонстрировать те или иные особенности, черты, свойства, жизнеспособность той или иной формы территориального устройства, или конкретной территориальной системы.
Положительно оценивает роль модели как институционального явления для исследования вопросов федерализма и И.А. Конюхова, которая считает, что это, безусловно, оправданно, поскольку позволяет выделять специфику систем разделения властей, степень развития демократии и эффективность федеративного устройства1.
Для комплексного исследования института территориального устройства огромное значение имеет вопрос о вычленении тех наиболее проблемных ре-перных точек, проявляющихся через определенные принципы или их совокупность, которые и задают модель территориального устройства Российской Федерации на современном этапе. Представляется, что в качестве таких «пробле-матизаторов» на институциональном уровне могут и должны выступать именно принципы территориального устройства. Определившись с целесообразностью и эффективностью тех или иных принципов, мы получим возможность сначала на теоретическом, а затем и на практическом уровне определиться с ныне существующей моделью территориального устройства, а также предложить вариант ее совершенствования на перспективу.
Разграничение нормотворческих полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере территориального устройства
Правовое регулирование любого общественного отношения в сфере осуществления публичной власти играет огромную роль в деле формирования устойчивой и эффективной системы территориального устройства государства и большинства его институтов. Федеративная форма территориального устройства отличается в этом плане наличием, как минимум, двух уровней правового нормотворчества: федерации и субъектов федерации. В Российской Федерации, о чем говорилось выше1, существует возможность создания в субъектах РФ «третьего» уровня федеративных отношений. В качестве обособленного уровня территориального устройства (вне системы государственной власти) выделяется местное самоуправление, осуществление которого также предполагает нор-мотворческую деятельность. Такое обилие уровней территориального устройства предполагает наличие действенной системы правового регулирования, которая должна строиться на четких принципах, позволяющих избегать дублирования и возникновения коллизий.
Дуализм правовой системы в федеративном государстве порождает необходимость выработки гармоничной системы правовых механизмов, призванных урегулировать огромное количество сфер взаимоотношений Российской Федерации и субъектов РФ в сфере территориального устройства. В настоящее время источниками регулирования федеративных отношений являются Конституция РФ, федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов РФ, внутригосударственные договоры и соглашения, подзаконные нормативные акты. Велико значение и правовых позиций Конституционного Суда РФ1.
Место и предназначение Основного Закона в данной сфере правоотношений является не только определяющим, но и иерархизующим весь возможный комплекс правовых норм в Российской Федерации. Почему «возможный», а потому, что с течением времени и накоплением правоприменительной практики российские законодатели вводят все более новые формы нормативных актов регулирующих федеративные отношения. Так, в 1994 году появились внутригосударственные договоры, которые по своему содержанию и предмету заключались как договоры между Российской Федерацией и отдельными субъектами РФ, хотя ч. 3 ст. 11 Конституции РФ предусматривает договор только как документ, заключаемый между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, что должно отражаться на предмете таких договоров - «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти», а не между федерацией и ее субъектами. К концу 2001 года таких публичных договоров было подписано 42.
Территориальное устройство как предмет ведения. Большинство проблем в правовом регулировании территориального устройства Российской Федерации связано с отсутствием четкости и ясности в вопросе о конституционной природе данного института и соотношении компетенции Российской Федерации и субъектов РФ в данной сфере.
В этой связи небезынтересен опыт деятельности Конституционного Суда РФ в решении вопросов о содержании и месте территориального устройства как предмете ведения в системе российского федерализма. Территориальное устройство с юридической или публично-правовой позиции необходимо рассматривать в смысле установления и разграничения компетенционных (юрис-дикционных) пространств деятельности органов публичной власти. Именно в этом смысле говорят о наличии в государстве территориальных уровней и территориальных единиц.
Конституция РФ содержит следующие положения, позволяющие проанализировать и определить место территориального устройства в системе предметов ведения.
Во-первых, Конституция РФ не содержит в своем тексте такого понятия как территориальное устройство.
Во-вторых, вместо этого Конституция РФ оперирует такими терминами как: «территория Российской Федерации» (п. «б» ст. 71), «территория субъектов РФ» (ст. 67), «федеративное устройство» (п. «б» ст. 71), «установление системы федеральных органов» (п. «г» ст. 71), «установление порядка формирования федеральных органов» (п. «г» ст. 71), «формирование федеральных органов» (п. «г» ст. 71), «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» (ч. 1 п. «н» ст. 72), «общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти» (ч. 1 ст. 77).
В-третьих, все из перечисленных понятий определены Конституцией РФ либо как предметы ведения Российской Федерации, либо как предметы совместного ведения, либо в качестве специального предмета регулирования федерального закона. Лишь термин «территория субъекта РФ» не фигурирует в качестве предмета ведения (законодательного регулирования). Но и этот вопрос можно решить путем определенного толкования конституционного текста. Статья 67 в части первой определяет, что «территории субъектов РФ» включаются в «территорию Российской Федерации». Стало быть, в силу буквального толкования норм Конституции РФ, «территория субъекта РФ» в смысле юридической конструкции «предмет ведения» является элементом такого исключительного предмета ведения Российской Федерации как «территория Российской Федерации» (п. «б» ст. 71).
Статус субъектов Российской Федерации в системе конституционно-правового регулирования территориального устройства Российской Федерации
В системе российского федеративного устройства статус Российской Федерации и субъектов РФ является системообразующим элементом территориального устройства. От его содержания и эволюционного развития всегда зависела модель не только самой федерации в России, но и вся совокупность внутригосударственных отношений. Это определило повышенный интерес представителей науки конституционного права к вопросам природы и содержания статуса Российской Федерации и субъектов РФ. Между тем, обилие работ, рассматривающих вопросы правового положения Российской Федерации и субъектов РФ, стало констатацией факта отсутствия единого подхода в вопросе об определении понятия их правового статуса и его содержания.
Большинство ученых, обращаясь к исследованию вопросов статуса субъектов РФ, начинают с обращения к многообразию конституционных формулировок статуса субъектов РФ и в последующим анализируют его соотношение со статусом Российской Федерации как единым федеративным государством. Действительно в тексте Конституции РФ содержится несколько категорий соотносимых со статусом субъектов РФ. Это — «статус республики» (ч. 1 ст. 66), «статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа» (ч. 2 ст. 66), «статус субъекта Российской Федерации» (ч. 5 ст. 66), «конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации» (ч. 1 ст. 137). Таким образом, Конституция РФ установила множественный подход к категории статус субъекта РФ.
Рассматривая вопрос о содержательной стороне понятия статус субъекта РФ, необходимо, прежде всего, следовать общетеоретическим разработкам в сфере статуса субъекта права вообще. Статус является обобщающей категорией для всех элементов понятия субъект права. Таким образом, элементы понятия «субъект права» одновременно будут являться элементами и понятия «статус субъекта права». При этом, соотношение категорий «субъект права» и «статус субъекта права» лучше всего представлять как соотношение «общего и конкретного». Субъект федерации как абстрактная категория, безусловно, является субъектом права. Но говорить о том или ином статусе субъекта федерации возможно лишь применительно к конкретному федеративному государству и его субъектам с нормативно установленным содержанием такого статуса.
Учреждение (нормативное создание) того или иного субъекта права преследует единую общую цель - вовлечь создаваемый субъект права в определенные правоотношения. Юридическим содержанием данных правоотношений являются юридические права и обязанности. Поэтому в качестве содержательных элементов понятия субъект права, наполняющих его реальную личность содержанием, а значит конструирующих статус субъекта права, в соответствии с аксиоматическими положениями общей теории права необходимо признавать права и обязанности, принадлежащие соответствующему субъекту1. Этот вывод, однако, не исключает наличие черт, признаков и свойств субъекта права, к которым относятся правоспособность, дееспособность, деликтоспособность, совокупность которых позволяет говорить о наличии самой личности субъекта права. Эти категории характеризуют субъект права как правовое явление. Статус же субъекта права является нормативно выраженным содержанием уже сконструированного субъекта права, что находит проявление в определенной совокупности прав и обязанностей. По меткому выражению Г.Ф. Шершеневи-ча, «субъект права - это тот, кому объективное право присваивает в юридиче-ском отношении субъективное право» .
Несмотря на достаточную очевидность общетеоретических установок, относительно элементов статуса субъекта права, а значит и статуса субъекта федерации, многие исследователи по-разному подходят к вопросу об определении содержательных элементов статуса субъекта РФ. Так, А.Н. Лебедев и Е.Н. Лотарев, полагают, что статус субъекта РФ слагается из прав, гарантий их реа лизации, обязанностей и ответственности . А.А. Ливеровский мыслит статус субъекта РФ как совокупность: наименования субъекта РФ, символики, «домицилия» («столица» субъекта РФ), официального языка, территории, органов полномочных представительствовать от имени субъекта РФ, органов осуществляющих государственную власть от имени субъекта РФ, предметов ведения и полномочий, правовых актов, принимаемые органами государственной власти субъекта РФ, гарантий субъекта РФ, конституционно-правовой ответственности, государственного контроля Российской Федерации за деятельностью субъ-ектов РФ . И.В. Евдокимов выделяет в статусе субъекта РФ три элемента: права (правомочия), обязанности и ответственность3. И.А. Конюхова говорит о выделении в структурно-функциональном содержании статуса субъекта РФ следующих основных элементов: принципы конституционно-правового статуса; основные признаки государственности; права и обязанности; ответственность субъектов РФ4. Существуют и иные взгляды на содержание категории статус субъекта РФ.
Анализ большинства подходов к определению элементного состава категории статус субъекта РФ показывает отсутствие четкой методологии в выделении элементов. Скажем, «права субъекта РФ» ставятся в один ряд с «территорией субъекта РФ», «обязанности субъекта РФ» с «органами государственной власти субъекта РФ», «гарантии субъекта РФ» с «правовыми актами субъекта РФ». Такое смешение разнопорядковых понятий в одном элементном ряду не только не дает четкого понимания того, что же есть «статус субъекта РФ», но и приводит к изменению общепринятого смысла уже устоявшихся категорий. Так, категория «гарантии» не может мыслиться в теоретическом смысле как равная категории «право», поскольку «гарантии» конструируются как соответствующее право или их совокупность и корреспондирующие им обязанности.
