Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы отказа в регистрации и отмены регистрации кандидата (списка кандидатов) 16
1. Понятие и юридическая природа конституционно-правовой ответственности кандидатов и избирательных объединений как участников избирательного процесса 16
2. Функции отказа в регистрации и отмены регистрации кандидата (списка кандидатов), их роль в регулировании избирательного процесса 51
3. Принципы отказа в регистрации и отмены регистрации кандидата (списка кандидатов) как меры конституционно-правовой ответственности кандидатов и избирательных объединений 60
4. Правовая основа отказа в регистрации и отмены регистрации кандидата (списка кандидатов) 78
Глава 2. Проблемы реализации и пути совершенствования правового регулирования отказа в регистрации и отмены регистрации кандидата, списка кандидатов 95
1. Правовые проблемы реализации административного и судебного механизмов отказа в регистрации и отмены регистрации кандидата, списка кандидатов, оспаривания и пересмотра решений 95
2. Отказ в регистрации, аннулирование и отмена регистрации при нарушении порядка выдвижения и условий регистрации кандидата, списка кандидатов 123
3. Отказ в регистрации и отмена регистрации кандидата, списка кандидатов за нарушения избирательного законодательства, допущенные при проведении предвыборной агитации 156
4. Отказ в регистрации и отмена регистрации кандидата, списка кандидатов за нарушения правил финансирования избирательной кампании, использование преимуществ должностного и служебного положения 176
Заключение 197
Библиография 205
- Понятие и юридическая природа конституционно-правовой ответственности кандидатов и избирательных объединений как участников избирательного процесса
- Функции отказа в регистрации и отмены регистрации кандидата (списка кандидатов), их роль в регулировании избирательного процесса
- Правовые проблемы реализации административного и судебного механизмов отказа в регистрации и отмены регистрации кандидата, списка кандидатов, оспаривания и пересмотра решений
- Отказ в регистрации, аннулирование и отмена регистрации при нарушении порядка выдвижения и условий регистрации кандидата, списка кандидатов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституционно-правовая
ответственность представляет собой молодой, динамично развивающийся институт конституционного права Российской Федерации. Вместе с тем конституционно-правовая ответственность является весьма востребованным на практике механизмом правового регулирования поведения участников избирательного процесса. Научный интерес к проблемам конституционно-правовой ответственности участников избирательного процесса обусловлен тем, что, несмотря на богатство правоприменительной практики по делам о реализации мер конституционно-правовой ответственности участников избирательного процесса, она находится в весьма противоречивом состоянии. Единая практика применения норм избирательного законодательства о конституционно-правовой ответственности до сих пор не сложилась, а сами законодательные нормы, устанавливающие конституционно-правовую ответственность за нарушение избирательного законодательства, нуждаются в систематизации, уточнении, детализации. Такие меры конституционно-правовой ответственности, как отказ в регистрации и отмена регистрации кандидата (списка кандидатов), связаны с отказом в реализации пассивного избирательного права и тем самым ограничивают пассивное избирательное право граждан. Поэтому установление и применение таких мер конституционно-правовой ответственности требуют соблюдения баланса защищаемых и ограничиваемых прав, свобод и законных интересов различных участников избирательного процесса. Повышенная практическая значимость и интерес исследования механизмов отмены регистрации и отказа в регистрации обусловлены тем, что эти механизмы конституционно-правовой ответственности кардинальным образом влияют на содержание избирательных кампаний всех уровней. Особая актуальность исследования связана также с последними изменениями в избирательном законодательстве, ознаменовавшими очередной цикл развития российского избирательного права.
Цель диссертационного исследования. Основная цель диссертационного исследования состоит в комплексном, системном изучении мер конституционно-правовой ответственности участников избирательного процесса, связанных с
отказом в реализации пассивного избирательного права граждан, и выработке комплексных правотворческих и практических рекомендаций по совершенствованию механизмов реализации указанных мер конституционно-правовой ответственности.
Основные задачи диссертационного исследования. Цель настоящего диссертационного исследования достигается путем выполнения следующих задач:
1) выявить юридическое содержание конституционно-правовой
ответственности кандидатов и избирательных объединений как участников
избирательного процесса, признаки и состав избирательного правонарушения как
конституционно-правового деликта, дать характеристику субъекта, объекта,
субъективной стороны, объективной стороны избирательного правонарушения,
определить их влияние на квалификацию деяния и применение мер
конституционно-правовой ответственности;
2) определить юридическую природу отказа в регистрации и отмены
регистрации кандидата (списка кандидатов) как мер конституционно-правовой
ответственности, установить соотношение понятий «отказ в регистрации», «отмена
регистрации кандидата (списка кандидатов)» и «конституционно-правовая
ответственность участников избирательного процесса»;
выделить функции и юридические свойства мер конституционно-правовой ответственности участников избирательного процесса, связанных с отказом в реализации пассивного избирательного права - отказа в регистрации и отмены регистрации кандидата (списка кандидатов) и иных мер, связанных с отказом в реализации пассивного избирательного права;
определить степень влияния отказа в регистрации, отмены регистрации кандидата (списка кандидатов) и иных мер конституционно-правовой ответственности, связанных с отказом в реализации пассивного избирательного права, на ход и конфигурацию избирательных кампаний;
5) проанализировать особенности правового регулирования и практики
реализации отказа в регистрации и отмены регистрации кандидата (списка
кандидатов), иных мер конституционно-правовой ответственности, связанных с
отказом в реализации пассивного избирательного права;
сформулировать, обосновать и раскрыть принципы конституционно-правовой ответственности кандидатов и избирательных объединений как участников избирательного процесса;
определить и проанализировать особенности административного и судебного механизма реализации мер конституционно-правовой ответственности кандидатов и избирательных объединений как участников избирательного процесса, и иных мер, связанных с отказом в реализации пассивного избирательного права;
8) систематизировать и раскрыть различные юридические основания отказа в
регистрации и отмены регистрации кандидата (списка кандидатов), и иных мер,
связанных с отказом в реализации пассивного избирательного права,
проанализировать практику их применения;
9) сформулировать правотворческие и практические рекомендации по
совершенствованию мер конституционно-правовой ответственности кандидатов и
избирательных объединений как участников избирательного процесса и правовых
механизмов их реализации.
Методологические основы исследования. Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных методов исследования (диалектический метод, метод сравнения, логический метод, метод восхождения от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному,), специальных и частнонаучных методов исследования (сравнительно-правовой метод, структурно-функциональный метод, формально-юридический метод, историко-правовой метод, метод толкования норм права, метод моделирования и другие методы).
Объект исследования. Объектом диссертационного исследования являются охранительные и процессуальные правоотношения, возникающие в процессе регулируемой нормами избирательного законодательства деятельности участников избирательного процесса и реализации мер конституционно-правовой ответственности кандидатов и избирательных объединений как участников избирательного процесса, связанных с отказом в реализации пассивного избирательного права.
Предмет исследования. Предметом исследования выступают теоретические положения, раскрывающие сущность, содержание, принципы и функции
конституционно-правовой ответственности кандидатов и избирательных объединений как участников избирательного процесса, правовые нормы федерального и регионального законодательства, устанавливающие меры конституционно-правовой ответственности (санкции) за нарушение требований избирательного законодательства, связанные с отказом в реализации пассивного избирательного права (отказ в регистрации, отмена регистрации) и регулирующие порядок применения указанных мер конституционно-правовой ответственности, а также правоприменительная практика избирательных комиссий и судебная практика реализации конституционно-правовой ответственности кандидатов и избирательных объединений как участников избирательного процесса.
Поскольку отказ в реализации пассивного избирательного права преимущественно связан с конституционно-правовой ответственностью участников избирательного процесса, то отказ в регистрации, отмена регистрации и аналогичные меры, связанные с отказом в реализации пассивного избирательного права, рассматриваются в рамках настоящего исследования преимущественно как меры конституционно-правовой ответственности участников избирательного процесса. При этом особо оговариваются исключения, связанные с отказом в реализации пассивного избирательного права и не связанные с конституционно-правовой ответственностью участников избирательного процесса.
Степень научной разработанности темы. Научное исследование сущности, природы конституционно-правовой ответственности предполагает изучение общих теоретических основ юридической ответственности, которые получили развитие в трудах С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, В.И. Васильева, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, О.Э. Лейста, В. Д.Перевал ова, В.М. Сырых, Ю.А.Тихомирова, А.Ф. Черданцева и многих других ученых. Конституционно-правовая ответственность как разновидность юридической ответственности была предметом исследования С.А. Авакьяна, Н.А. Бобровой, В.И. Васильева, В.А. Виноградова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.А. Дмитриева, В.Ю. Зайцева, Т.Д. Зражевской, Е.И. Козловой, Н.М. Колосовой, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, В.М. Лебедева, В.О. Лучина, В.И. Лысенко, Л.А. Нудненко, Б.А. Страшуна, Д.Т. Шона и других российских конституционалистов. Поскольку предметом исследования является конституционно-правовая ответственность участников избирательного
процесса, автором были изучены и исследованы работы по избирательному праву, избирательным системам и избирательному процессу. Проблемы совершенствования избирательного законодательства и практики его применения (в том числе - механизмов конституционно-правовой ответственности участников избирательного процесса) поднимались в работах Л.Г. Алехичевой, Р.Т. Биктагирова, СВ. Большакова, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, Е.П. Дубровиной, А.В. Иванченко, В.В. Игнатенко, Е.П. Ищенко, СД. Князева, Е.И. Колюшина, В.В. Маклакова, М.С Матейковича, В.И. Лысенко, А.Е. Постникова, А.П.Сунцова, В.И. Фадеева, СМ. Шапиева, А.Е. Штурнева и других исследователей. В современной отечественной юридической литературе проблемы избирательного права и избирательного процесса, а также проблемы конституционно-правовой ответственности получили отражение в работах и многих других отечественных исследователей. Освоение их трудов способствовало проведению настоящего исследования, анализу фактического материала и формированию выводов. Вместе с тем приходится констатировать, что многие вопросы правового регулирования механизмов конституционно-правовой ответственности, в том числе связанных с отказом в реализации пассивного избирательного права и тем самым ограничивающих пассивное избирательное право граждан, до сих пор в достаточной степени не исследованы и сохраняют дискуссионный характер. Это подтверждается изменчивостью законодательного регулирования механизмов конституционно-правовой ответственности участников избирательного процесса, а также большим количеством избирательных споров по вопросам реализации конституционно-правовой ответственности, наличием богатой и весьма противоречивой судебной практики.
Источниковедческая база исследования. Нормативную базу исследования образуют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации о выборах и референдумах, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, а также законодательные акты некоторых государств ближнего зарубежья (Украины, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики). Эмпирическую базу исследования составляют решения и определения Верховного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции
среднего звена и отдельные решения федеральных районных судов по делам о защите избирательных прав граждан Российской Федерации, нормативные и правоприменительные акты (решения) избирательных комиссий, материалы электоральной статистики, а также наблюдения автора, осуществляемые при организации юридического обеспечения избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, инициативных групп на выборах и референдумах различного уровня.
Научная новизна исследования. Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что впервые в отечественной науке дается комплексный анализ не только правового регулирования, но также и практики применения судами и избирательными комиссиями мер конституционно-правовой ответственности участников избирательного процесса, связанных с отказом в реализации пассивного избирательного права, таких, как отказ в регистрации и отмена регистрации кандидата (списка кандидатов). С учетом результатов анализа федерального и регионального избирательного законодательства, постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, решений и определений судов общей юрисдикции, правоприменительных актов избирательных комиссий даются комплексные предложения по совершенствованию соответствующих норм федерального законодательства о выборах и практики их применения.
Положения, выносимые на защиту. В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы теоретические положения и практические выводы, которые выносятся на защиту.
1. Конституционно-правовая ответственность участников избирательного процесса является разновидностью конституционно-правовой ответственности. Конституционно-правовую ответственность участников избирательного процесса следует рассматривать в рамках ретроспективного понимания как правовой механизм, обеспечивающий санкциями исполнение норм конституционного права, как меру государственного принуждения и охранительные правоотношения. Целями конституционно-правовой ответственности кандидатов и избирательных объединений как участников избирательного процесса являются обеспечение законности и защита избирательных прав граждан, нормативным основанием -
нормы избирательного законодательства, фактическим основанием -конституционное (избирательное) правонарушение, поводом - инициатива уполномоченного субъекта.
2. Меры конституционно-правовой ответственности кандидатов и
избирательных объединений как участников избирательного процесса можно
классифицировать по источнику и форме закрепления на основные и
дополнительные; по характеру санкций на «мягкие» (связанные преимущественно
с констатацией нарушения), «жесткие» (связанные с лишением нарушителя
специального статуса) и «исключительные» (связанные с пересмотром результатов
волеизъявления избирателей); по субъекту ответственности на меры
индивидуальной ответственности и меры коллективной ответственности, в
зависимости от механизма реализации - на применяемые в административном и в
судебном порядке.
3. Основаниями для отказа в реализации пассивного избирательного права в
форме отказа в регистрации, отмены регистрации кандидата (списка кандидатов) и
в иных установленных законом формах могут быть нарушения порядка
выдвижения и невыполнение условий регистрации, запрещенные методы ведения
предвыборной агитации, незаконное использование административных и
финансовых ресурсов. При этом соотношение юридических категорий
«конституционно-правовая ответственность участников избирательного процесса»
и «отказ в реализации пассивного избирательного права» определяется следующим
образом: отмена регистрации, отказ в регистрации кандидата (списка кандидатов) и
другие меры, связанные с отказом в реализации пассивного избирательного права
относятся к конституционно-правовой ответственности тогда и только тогда, когда
основание применения соответствующих мер характеризуется как
правонарушение; в то же время аналогичные меры, связанные с отказом в
реализации пассивного избирательного права, применение которых связано с
невыполнением императивных правил выдвижения и условий регистрации и не
обусловлено наличием состава правонарушения, не являются мерами
конституционно-правовой ответственности.
4. Функции конституционно-правовой ответственности кандидатов и
избирательных объединений как участников избирательного процесса
представляют собой основные направления правового воздействия, выражающие ее роль в упорядочении избирательных правоотношений. Конституционно-правовая ответственность участников избирательного процесса выполняет карательную, превентивную (общая и частная превенция) и правовосстановительную функции. При этом влияние мер конституционно-правовой ответственности на содержание избирательных кампаний не ограничивается реализацией ее функций, а произвольное применение вызывает негативные последствия. Следовательно, снижение риска произвольного применения мер ответственности является одной из важнейших задач совершенствования избирательного законодательства и правоприменительной практики.
5. Система принципов конституционно-правовой ответственности
участников избирательного процесса, несмотря на отсутствие явного нормативного
закрепления указанных принципов, сформировалась под влиянием
конституционно-правовой науки и правоприменительной практики. Реальное
теоретическое и практическое значение имеют следующие принципы
конституционно-правовой ответственности участников избирательного процесса:
принцип конституционной законности и некоторые его следствия (принцип
определенности основания ответственности; принцип единообразия
правоприменительной практики); принцип стабильности правового регулирования
конституционно-правовой ответственности участников избирательного процесса;
принцип справедливости и соразмерности; принцип виновной ответственности.
6. Административный и судебный механизмы реализации конституционно-
правовой ответственности, являясь разновидностями механизма реализации
юридической ответственности, включают такие стадии, как возбуждение
процедуры, квалификация действий (бездействия), вынесение решения,
исполнение решения. Вместе с тем механизмы реализации конституционно-
правовой ответственности участников избирательного процесса характеризуются
отличительными особенностями (порядок возбуждения процедуры, субъекты права
на обращения, сроки обращения, рассмотрения и пересмотра дела),
обусловленными особенностями избирательного процесса. В целях
совершенствования механизмов конституционно-правовой ответственности
кандидатов и избирательных объединений как участников избирательного процесса следует уточнить полномочия избирательной комиссии и суда, обеспечить, насколько это возможно, рассмотрение дел в кассационной инстанции до дня голосования.
7. Основания отказа в регистрации, аннулирования регистрации, отмены
регистрации и иных мер отказа в реализации пассивного избирательного права,
связанные с нарушением порядка выдвижения и отсутствием условий регистрации,
целесообразно классифицировать: по характеру обстоятельств - на отсутствие
условий возникновения и сохранения статуса кандидата, отсутствие поддержки
или обеспечения выдвижения. Указанные меры являются мерами безусловного
отказа в реализации пассивного избирательного права, мерами конституционно-
правовой ответственности и мерами политической ответственности в зависимости
от того, что является основанием применения таких мер: невыполнение
императивных правил выдвижения и условий регистрации, конституционное
правонарушение или решение инициатора выдвижения. В целях
совершенствования правового регулирования отказа в реализации избирательного
права предлагается изменить установленные законом порядок, форму и условия
отказа в реализации пассивного избирательного права по вновь открывшимся
обстоятельствам. Следует дополнить основания аннулирования списков
кандидатов, уточнить круг нарушений, являющихся основаниями для отказа в
реализации инициативы выдвижения избирательными объединениями кандидатов
(списков кандидатов), уточнить основания отзыва кандидата (списка кандидатов).
8. Полагаем целесообразным уточнить установленные избирательным
законодательством основания конституционно-правовой ответственности в виде
отказа в регистрации и отмены регистрации, связанных с нарушениями правил
предвыборной агитации. Для этого необходимо внести в избирательное
законодательство изменения: предусмотреть отказ в регистрации за подкуп
избирателей; ввести в качестве единого основания для отказа в регистрации и
отмены регистрации «злоупотребление свободой агитации» и привести
соответствующее определение непосредственно в избирательном законе. Следует
установить конституционно-правовую ответственность за угрозы избирателям;
исключить из числа оснований отказа в регистрации и отмены регистрации
нарушение законодательства об интеллектуальной собственности ввиду несоответствия указанного основания целям конституционно-правовой ответственности, а также дать официальные разъяснения по вопросам квалификации подкупа избирателей.
9. Считаем необходимым закрепить в избирательном законодательстве либо
в разъяснениях по вопросам судебной практики определение такого состава
конституционного правонарушения, как «использование денежных средств для
финансирования избирательной кампании помимо избирательного фонда». К
указанному правонарушению следует отнести использование денежных средств (в
том числе наличных) без перечисления на избирательный счет либо использование
незаконно поступивших на избирательный счет кандидата для финансирования
расходов, необходимость которых вызвана участием кандидата в избирательной
кампании, а также использование товаров, работ, услуг бесплатно или по
заниженным расценкам в целях избирательной кампании.
10. Полагаем необходимым уточнить указанный в законе перечень
специальных субъектов правонарушения «использование преимуществ
должностного и служебного положения» и отнести к нему руководителей, членов
органов управления и должностных лиц коммерческих и некоммерческих
организаций. Следует также исключить из признаков состава такого
правонарушения, как «использование преимуществ должностного и служебного
положения» действия, которые охватываются составом правонарушения
«использование денежных средств помимо избирательного фонда».
Теоретическое значение исследования. Теоретическая значимость настоящей работы состоит в том, что она является первым в российской юридической литературе комплексным исследованием мер конституционно-правовой ответственности участников избирательного процесса, связанных с отказом в реализации пассивного избирательного права. Содержащиеся в диссертационном исследовании выводы и рекомендации, а также изложение фактологического материала способствуют более полному и глубокому пониманию тенденций и закономерностей развития избирательного права, конституционно-правовой ответственности в целом и конституционно-правовой ответственности кандидатов и избирательных объединений, связанных с отказом в
реализации пассивного избирательного права в частности. Это расширяет возможности для дельнейших исследований в рассматриваемой области конституционного права.
Практическое значение исследования. Практическое значение настоящего диссертационного исследования определяется необходимостью совершенствования правового регулирования избирательных правоотношений и различных аспектов реализации избирательных прав граждан - порядка выдвижения и регистрации кандидатов, правил предвыборной агитации и финансирования избирательной кампании, механизмов конституционно-правовой ответственности участников избирательного процесса за нарушения избирательного законодательства, мер конституционно-правовой ответственности, связанных с отказом в реализации пассивного избирательного права. Результаты исследования и практические рекомендации также могут представлять интерес для судей, осуществляющих правосудие по избирательным спорам, членов и работников аппаратов избирательных комиссий, сотрудников правоохранительных органов, кандидатов на выборные должности и в представительные органы, руководителям избирательных штабов, специалистам по избирательному праву, адвокатам и юристам, практикующимся на избирательных спорах. Кроме того, результаты работы могут быть использованы в учебных курсах по конституционному и избирательному праву, в спецкурсах по повышению квалификации организаторов выборов и специалистов по избирательному праву, в семинарах по проблемам организации и правового обеспечения избирательных кампаний.
Апробация результатов исследования. Апробация результатов настоящего диссертационного исследования проводилась при участии автора в работе Комиссии по изучению практики применения избирательного законодательства Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в качестве эксперта, в том числе при работе над поправками к новой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в 2001 - 2002 гг. Апробация результатов исследования проводилась также при участии в разработке проектов законов некоторых субъектов Российской Федерации о выборах (Республики Калмыкия, Брянской области, Курганской области), в ходе обсуждения проблем
организации и проведения выборов на федеральных и региональных научно-практических конференциях и семинарах в период с 2001 по 2004 год, в процессе преподавательской деятельности в различных учебных заведениях. Результаты исследования также неоднократно использовались автором при организации юридического обеспечения избирательных кампаний кандидатов, кампаний по проведению референдума, а также при осуществлении представительства интересов участников избирательного процесса в избирательных комиссиях и судах общей юрисдикции.
Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, восьми параграфов, заключения и библиографии.
Понятие и юридическая природа конституционно-правовой ответственности кандидатов и избирательных объединений как участников избирательного процесса
Конституция Российской Федерации провозглашает Россию демократическим правовым государством, ее многонациональный народ -носителем суверенитета и единственным источником власти, а свободные выборы - высшим непосредственным выражением власти народа.
Последние два цикла федеральных избирательных кампаний относятся к 1999 - 2000 и к 2003 - 2004 годам. В эти же годы прошли сотни избирательных кампаний регионального уровня и тысячи избирательных кампаний местного уровня. Так, в 2000 году проводились выборы высших должностных лиц в 41 регионе, выборы депутатов законодательных органов в 23 регионах, выборы глав 28 административных центров регионов и депутатов 28 представительных органов административных центров регионов. В 2001 году выбирали 17 высших должностных лиц и депутатов 32 законодательных органов регионов, 18 глав и депутатов 18 представительных органов административных центров регионов. В 2002 году выбирали 12 высших должностных лиц, депутатов 16 законодательных органов регионов, 12 глав и депутатов 6 представительных органов административных центров регионов1.
Целью выборов является не только формирование органов государственной власти и местного самоуправления, но и обеспечение подлинно народного представительства, реализация закрепленного в статье 3 Конституции Российской Федерации принципа народовластия. Несомненно, что формирование органов государственной власти и местного самоуправления путем проведения демократических, свободных выборов, адекватно отражающих волю избирательного корпуса, возможно только в том случае, если будет обеспечено соблюдение требований избирательного законодательства всеми участниками избирательного процесса. Одним из универсальных правовых механизмов предотвращения и пресечения нарушений закона является юридическая ответственность.
Юридическая ответственность является одним из самых изученных и исследованных правовых явлений. Концепция юридической ответственности давно сложилась в отечественной юридической науке. Однако, несмотря на это, существуют некоторые различия в определении (дефиниции) юридической ответственности. Юридическая ответственность определяется большинством авторов как «применение к виновному лицу мер государственного принуждения за совершенные правонарушения» , некоторыми авторами - как «обязанность лица, совершившего правонарушение, претерпевать неблагоприятные последствия»3. Полагаем, что и то, и другое понимание юридической ответственности верны по своей сути, хотя и отражают различные ее аспекты.
О юридической ответственности можно говорить в трех аспектах: о нормативном установлении ответственности, о возникновении ответственности в связи с допущенными нарушениями и о реализации ответственности в порядке процедуры, установленной законом. В специальной литературе выделяются признаки юридической ответственности, которые в различных источниках трактуются по-разному, но в целом сводятся к направленности против правонарушений, выражению в санкциях, установленных государством, применению уполномоченным органом в ходе правоприменительной деятельности. Юридическая ответственность, как правило, связана с государственным принуждением, а также с определенным ограничением прав и свобод правонарушителя.
Особым видом юридической ответственности является конституционно-правовая ответственность. В отечественной конституционно-правовой науке конституционно-правовая ответственность получила признание сравнительно недавно. По справедливому замечанию В.М. Сырых, традиционное деление юридической ответственности на четыре вида - уголовную, административную, дисциплинарную и гражданско-правовую является неполным . С точки зрения конституционно-правовой науки, конституционно-правовая ответственность представляет собой хорошо изученный и описанный в различных источниках комплексный институт конституционного права, однако целостный анализ проблем конституционно-правовой ответственности отсутствует5.
Теоретические разногласия присутствуют даже при определении наименования вида юридической ответственности, к которому, в частности, относятся меры ответственности, применяемые к участникам избирательного процесса за нарушения избирательного законодательства. В различных источниках используются термины «конституционно-правовая ответственность», «государственно-правовая ответственность», «публично-правовая ответственность», «ответственность по избирательному праву», «избирательно-правовая ответственность», «конституционная ответственность» и даже «избирательная ответственность», причем разные авторы вкладывают в эти понятия неодинаковый смысл6. О.Е. Кутафин справедливо отмечает, что «проблема разграничения государственно-правовой и конституционно-правовой ответственности имеет своим источником терминологический спор о наименовании соответствующей отрасли права» .
Полагаем, что использование термина «конституционно-правовая ответственность» применительно к мерам ответственности, установленным нормами избирательного права, является наиболее точным, поскольку эти меры ответственности применяются в сфере конституционных правоотношений, к которым, в частности, относятся и избирательные правоотношения. Заслуживает внимания попытка выделения подвидов конституционно-правовой ответственности, будь то «федеративная ответственность», «парламентская ответственность» или «ответственность за нарушение избирательного законодательства» . Видимо, следует согласиться с В.В. Игнатенко в том, что «ответственность по избирательному праву является разновидностью конституционно-правовой ответственности и представляет собой проявление данного вида ответственности в рамках отношений, составляющих предмет регулирования избирательного права».
Функции отказа в регистрации и отмены регистрации кандидата (списка кандидатов), их роль в регулировании избирательного процесса
Институт конституционно-правовой ответственности - сравнительно новый в отечественной правовой системе институт юридической ответственности, история развития которого, в его современном понимании, насчитывает немногим более десяти лет. Однако такие меры конституционно-правовой ответственности, как отказ в регистрации и отмена регистрации, применяются избирательными комиссиями и судами достаточно часто. Почти в каждой избирательной кампании крупного или среднего масштаба рассматриваются дела об отмене регистрации кого-либо из кандидатов. Большинство избирательных кампаний по выборам высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в 2004 году отмечены случаями отказа в регистрации или отмены регистрации кандидатов, допустивших нарушения избирательного законодательства. В последние годы эта тенденция затронула также избирательные кампании малого масштаба. Так, на выборах в органы местного самоуправления в муниципальных образованиях города Москвы около 1100 кандидатов получили отказ в регистрации по различным основаниям42.
Целями юридической ответственности как таковой являются обеспечение и поддержание законности и правопорядка, защита прав и свобод граждан. Соответственно целями конституционно-правовой ответственности кандидатов и избирательных объединений как участников избирательного процесса являются обеспечение конституционной законности избирательного процесса, избирательных прав граждан, а также равенства прав кандидатов, свободы выбора избирателя. Возможно, конституционно-правовая ответственность избирательных объединений как участников избирательного процесса преследует еще одну цель -препятствовать проникновению во власть лиц, склонных к противоправному поведению. Действительно, возникает риторический вопрос: что можно ожидать от кандидата, который в ходе избирательной кампании нарушает требования закона на каждом шагу, в случае, если он будет избран на выборную должность?
Конституционно-правовая ответственность участников избирательного процесса (как и юридическая ответственность любого другого вида) выполняет определенные функции. Функции права - основные направления правового воздействия, выражающие роль права в упорядочении общественных отношений43. Следовательно, функции конституционно-правовой ответственности участников избирательного процесса - основные направления правового воздействия, выражающие ее роль в упорядочении избирательных правоотношений.
Функции юридической ответственности (в частности, конституционно-правовой ответственности участников избирательного процесса) предопределяются ее целями и задачами. Как было сказано выше, целями конституционно-правовой ответственности участников избирательного процесса является защита избирательных прав граждан, обеспечение справедливости выборов и свободы волеизъявления избирателей, предотвращение и пресечение нарушений избирательного законодательства.
В специальной литературе указываются штрафная (карательная), превентивная и правовосстановительная функции юридической ответственности. Полагаем, что указанные функции характерны для конституционно-правовой ответственности участников избирательного процесса.
Карательная функция выражается в официальном порицании правонарушения, а также в определенных ограничениях прав и свобод правонарушителей. Так, отказ в регистрации или отмена регистрации кандидата за нарушения избирательного законодательства в ходе избирательной кампании означает официальную негативную оценку как отдельных неправомерных действий данного участника избирательного процесса, так и всей его деятельности в данной избирательной кампании. Кроме того, отказ в регистрации или отмена регистрации кандидата (списка кандидатов), как было сказано выше, означает отказ в реализации пассивного избирательного права.
Превентивная функция конституционно-правовой ответственности означает, что ответственность удерживает участников избирательного процесса от правонарушений. Наличие в правоприменительном арсенале таких мер конституционно-правовой ответственности, как отказ в регистрации и отмена регистрации, а также систематическое применение этих мер не может не повлиять на ход избирательных кампаний. В целом это влияние, по мнению автора, является позитивным. Потенциальная возможность применения мер конституционно-правовой ответственности и негативных последствий отстранения от участия в выборах удерживает кандидатов, их избирательные штабы, а также различных представителей от грубых нарушений избирательного законодательства, которые могли бы послужить основанием для применения крайних мер конституционно-правовой ответственности - отказа в регистрации и отмены регистрации.
Широкое применение мер конституционно-правовой ответственности (в том числе связанных с отказом в реализации пассивного избирательного права) не могло не отразиться на организационной структуре избирательных кампаний. Во всех избирательных кампаниях, за исключением малоформатных, стало фактически обязательным создание в составе избирательных штабов юридических служб и подразделений, в задачи которых, в частности, входят: консультирование кандидата и его избирательного штаба по вопросам избирательного законодательства, юридическая оценка предполагаемых агитационных и иных мероприятий, осуществляемых в рамках избирательной кампании, обеспечение соответствия избирательному законодательству деятельности кандидата и избирательного штаба, «удержание кандидата на дистанции», разработка планов «юридически чистых» агитационных мероприятий, а также отслеживание действий основных соперников и инициирование процедуры применения мер конституционно-правовой ответственности (отказа в регистрации и отмены регистрации кандидата) в случае обнаружения соответствующих нарушений.
В специальной литературе выделяют общую превенцию и частную превенцию. Общая превенция означает предотвращение правонарушений со стороны других субъектов, наученных негативным примером. Частная превенция -предотвращение новых правонарушений тем же субъектом. Так, кандидат, получивший предупреждение, скорее всего, будет более внимательно относиться к требованиям избирательного законодательства, чтобы избежать отмены регистрации. В случае отмены регистрации и утраты статуса кандидата он, видимо, вообще не сможет нарушать требования законодательства в целях своего избрания, а в случае участия в другой избирательной кампании будет осторожнее.
Правовосстановительная функция конституционно-правовой ответственности участников избирательного процесса выражается в том, что применение мер ответственности служит восстановлению нарушенных прав других участников избирательного процесса. По образному сравнению М.А. Краснова, в такой ситуации имеет место своеобразная «правовая реституция»44. Так, отказ в регистрации или отмена регистрации кандидата, допускающего грубые нарушения законодательства при ведении избирательной кампании, служит восстановлению равноправия кандидатов, а также пассивного избирательного права других кандидатов, поскольку способствует реализации их права быть избранными на справедливых выборах. Указанные меры служат также восстановлению активного избирательного права - права граждан избирать на справедливых, демократических, свободных выборах.
Правовые проблемы реализации административного и судебного механизмов отказа в регистрации и отмены регистрации кандидата, списка кандидатов, оспаривания и пересмотра решений
Механизм реализации юридической ответственности представляет собой установленную законом и реализуемую на практике систему юридических действий, средств и методов по привлечению правонарушителей к юридической ответственности, организованных последовательным образом. Механизм реализации мер юридической ответственности является юридическим процессом по своей правовой природе, и для его реализации необходимо последовательное совершение определенных юридических действий.
В отечественной юридической литературе описывается универсальный механизм применения права, включающий установление фактических обстоятельств, выбор подлежащей применению нормы права, вынесение решения136. Поскольку реализация юридической ответственности является частым видом применения права, указанные стадии применимы и к механизму реализации юридической ответственности, однако последний имеет свои особенности. Необходимые стадии механизма реализации юридической ответственности -возбуждение процедуры реализации юридической ответственности, установление фактических обстоятельств, квалификация юридически значимого поведения субъекта ответственности, решение вопроса о применении мер юридической ответственности и исполнение решения о применении мер юридической ответственности (факультативными стадиями являются оспаривание и пересмотр решения).
Возбуждение процедуры реализации конституционно-правовой ответственности юридического лица осуществляется уполномоченным правоприменительным органом, как правило, по обращению уполномоченного на то субъекта, однако в некоторых случаях реализация конституционно-правовой ответственности участников избирательного процесса осуществляется правоприменительным органом в рамках других юридических процедур (например, регистрации кандидата). Квалификация представляет собой установление соответствия (тождества) между решением, действиями, бездействием (юридически значимым поведением) субъекта и диспозицией правовой нормы, предусматривающей ответственность за соответствующее правонарушение. При квалификации юридически значимого поведения правоприменителем «посредством сопоставления фактического поведения с правовым императивом устанавливается наличие или отсутствие конституционно-правового деликта» . Установив фактические обстоятельства дела, правоприменитель выбирает подлежащие применению нормы права.
Механизм реализации конституционно-правовой ответственности непосредственно связан с системой избирательных правоотношений. Правоотношения, связанные с реализацией конституционно-правовой ответственности участников избирательного процесса, включают: (1) регулятивные правоотношения, в рамках которых на участников избирательного процесса возлагаются различные обязанности, устанавливаются обязательные для них ограничения и запреты, (2) охранительные правоотношения, в рамках которых уполномоченный орган обладает правом (а иногда и обязанностью) применить меру ответственности, а на правонарушителя возлагается пассивная обязанность подвергнуться ответственности, (3) процессуальные правоотношения, в рамках которых на участников избирательного процесса возлагаются определенные права и обязанности по реализации мер конституционно-правовой ответственности, по инициированию и ведению процедур конституционно-правовой ответственности. При совершении конституционного правонарушения регулятивные отношения трансформируются в охранительные, а при возбуждении юридической процедуры реализации конституционно-правовой ответственности - в процессуальные правоотношения.
В Российской Федерации существуют два вида органов, уполномоченных рассматривать дела и принимать решения о применении мер конституционно-правовой ответственности участников избирательного процесса - избирательные комиссии и суды общей юрисдикции. Избирательные комиссии в первую очередь являются организаторами выборов, а юрисдикционная функция для них - лишь вспомогательная. Суды по своей правовой природе являются юрисдикционными органами, которые предназначены разрешать юридические споры и решать вопросы о применении мер ответственности. Механизм реализации конституционно-правовой ответственности избирательными комиссиями в порядке, установленном избирательным законодательством, называется административным механизмом, а механизм реализации конституционно-правовой ответственности судами общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства - судебным механизмом. Каждой мере конституционно-правовой ответственности участников избирательного процесса соответствует установленный законом административный или судебный механизм ее реализации.
Административный механизм реализации конституционно-правовой ответственности участников избирательного процесса реализуется избирательными комиссиями путем принятия соответствующих решений в соответствии с принципами, правилами и процедурами, установленными избирательным законодательством. Избирательные комиссии действуют на принципах коллегиальности и гласности. Решения о применении мер конституционно-правовой ответственности к участникам избирательного процесса за нарушения избирательного законодательства, как и любые другие решения избирательных комиссий, должны применяться коллегиально. В п. 13 ст. 28 Федерального закона «Об основных гарантиях...» специально указано, что решения о регистрации кандидатов, списков кандидатов и об обращении в суд с заявлениями об отмене их регистрации должны приниматься абсолютным, а не относительным большинством голосов.
Избирательные комиссии могут принимать решения как по собственной инициативе в рамках предусмотренных законом процедур, так и по обращениям участников избирательного процесса, которые могут принимать форму заявлений и жалоб (отличие жалобы от заявления в том, что жалоба подается в связи нарушением прав и законных интересов заявителя или вынесением незаконного решения). Избирательным законодательством установлены гарантии открытости деятельности, позволяющие кандидатам и их представителям присутствовать при проведении различных избирательных процедур, связанных с регистрацией и рассмотрением заявлений и жалоб, а также определенные сроки рассмотрения заявлений и жалоб.
Отказ в регистрации, аннулирование и отмена регистрации при нарушении порядка выдвижения и условий регистрации кандидата, списка кандидатов
Порядок выдвижения и условия регистрации кандидатов устанавливаются избирательным законодательством. Общие условия выдвижения и регистрации установлены Федеральным законом «Об основных гарантиях...». Указанным законом установлены формы выдвижения (самовыдвижение, выдвижение избирательными объединениями), порядок выдвижения кандидатов (списков кандидатов) избирательными объединениями и блоками, базовый перечень документов по выдвижению, условия регистрации (подписи избирателей, избирательный залог, выдвижение парламентской партией или блоком), исчерпывающий перечень оснований для отказа в регистрации и отмены регистрации кандидата (списка кандидатов). В то же время специальным законом в рамках Федерального закона «Об основных гарантиях...» регулируются особенности выдвижения списков кандидатов, устанавливаются сроки выдвижения и представления документов на регистрацию, необходимое количество подписей для регистрации, предельный размер избирательного фонда (который определяет размер избирательного залога), может устанавливаться необходимость представления дополнительных документов.
Анализ избирательного законодательства позволяет выделить следующие императивные условия регистрации кандидата (списка кандидатов): наличие у кандидата (кандидатов) пассивного избирательного права, волеизъявление кандидата на участие в выборах, легитимное решение политической партии, иного избирательного объединения (если кандидат выдвигается от партии, объединения, а также при выдвижении списка кандидатов), представление необходимого числа подписей избирателей или внесение избирательного залога (кандидаты, выдвинутые политическими партиями и избирательными блоками, представленными в Государственной Думе, от этой обязанности освобождаются), представление всех необходимых документов по выдвижению и документов для регистрации в установленные сроки. Только при выполнении всех вышеперечисленных условий кандидат (список кандидатов) может быть зарегистрирован и включен в избирательный бюллетень для участия в выборах. Невыполнение любого из вышеуказанных условий исключает возможность регистрации кандидата и его участия в избирательной кампании на этапе голосования.
Выдвижение кандидатов, по общему правилу, носит уведомительный характер. Усложненный порядок выдвижения с дополнительными разрешительными процедурами действует при выдвижении кандидатов на должность Президента Российской Федерации, а также при выдвижении списков кандидатов на выборах депутатов представительных органов любого уровня, проводимым по пропорциональной или пропорционально-мажоритарной избирательной системе. Порядок выдвижения кандидатов (списков кандидатов) политическими партиями и иными избирательными объединениями несколько сложнее, чем порядок самовыдвижения кандидатов. Если для самовыдвижения кандидату по одномандатному избирательному округу достаточно подать документы о выдвижении в соответствующую избирательную комиссию, то для выдвижения кандидата политической партией или иным общественным объединением требуется, чтобы сначала уполномоченный орган политической партии или избирательного объединения (съезд, конференция, собрание) принял решение о выдвижении кандидата. После этого документы по выдвижению подаются в избирательную комиссию примерно в том же порядке, что и при самовыдвижении. Более сложный порядок установлен законами для выдвижения списков кандидатов на выборах в Государственную Думу, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и представительные органы местного самоуправления. После принятия решения о выдвижении списка кандидатов документы по выдвижению списка кандидатов представляются в избирательную комиссию, организующую выборы.
Кандидат, принявший решение о самовыдвижении либо выдвинутый политической партией (иным избирательным объединением) по одномандатному или многомандатному избирательному округу, представляет документы по выдвижению (если кандидат выдвинут объединением, то представить документы может его уполномоченный представитель), а избирательная комиссия обязана их принять, после чего обычно комиссия выдает кандидату справку, подтверждающую факт сдачи-приема документов по выдвижению и разрешение на открытие избирательного счета.
В соответствии с избирательным законодательством кандидат (политическая партия, избирательное объединение) должен представить определенный пакет документов. Минимальный пакет документов по выдвижению кандидата (списка кандидатов) установлен Федеральным законом «Об основных гарантиях...». Он включает уведомление о выдвижении, заявление о согласии баллотироваться, сведения о доходах кандидата (в форме налоговой декларации или справки) и об имуществе кандидата. Многими специальными законами предусмотрена необходимость представления дополнительных документов, подтверждающих сведения, указанные в заявлении о согласии баллотироваться (такими документами могут быть копия трудовой книжки, справка с места работы, диплом об образовании). Второй пакет документов, представляемый непосредственно перед регистрацией, включает подписные листы и (или) документ, подтверждающий внесение избирательного залога (платежное поручение). В соответствии с некоторыми специальными законами требуется дополнительно представить документы, подтверждающие сведения, указанные в заявлении о согласии баллотироваться (при представлении документов по выдвижению), протокол об итогах сбора подписей, сведения об изменении ранее представленных сведений, первый финансовый отчет (при представлении документов для регистрации).
