Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Место правительства в системе высших органов государственной власти Испании и его структура 12
1.1. Структура Правительства Испании 16
1.2. Статус Председателя Правительства Испании 34
ГЛАВА II. Полномочия и функционирование правительства Испании
2.1. Полномочия и функционирование Правительства 51
2.3. Юридические и политические последствия отставки Правительства
ГЛАВА III. Взаимоотношения правительства с генеральными кортесами 85
3.1. Парламентский контроль за деятельностью Правительства и политическая ответственность Правительства 87
3.2. Интерпеляции и запросы 113
3.3. Вотум доверия и его политико-юридическое значение 127
Заключение 152
Приложения 156
Использованные источники и литература 158
- Структура Правительства Испании
- Статус Председателя Правительства Испании
- Полномочия и функционирование Правительства
- Парламентский контроль за деятельностью Правительства и политическая ответственность Правительства
Введение к работе
Настоящая диссертация посвящена организационно-правовой проблематике Правительства Испании. Данная работа, не претендуя на исчерпывающее исследование, ставит задачей рассмотрение структуры и функционирования Правительства, а также взаимодействия вышеуказанного органа исполнительной власти с Парламентом Испании.
Актуальность. В послевоенный период роль Испании в системе международных экономических и политических отношений существенно возросла. В последнее время Испания все активнее выступает на международной арене, демонстрируя возрастание своей роли в мировой экономике и политике.
Государственная система Испании продолжает сохранять определенные черты времен Франко, что является следствием того, что Испания - это государство современной Европы, в котором фашистская диктатура существовала наиболее длительное время. В Испании идеология фашизма пережила Вторую мировую войну, и авторитарный режим в этой стране исчез естественным путём в результате смерти Франко. Лишь после его смерти начинает создаваться правовая система Испании, которая существует в этом государстве в настоящее время. Следовательно, практически любой акт, принимаемый для формирования данной правовой системы, можно назвать новым. Что касается Правительства Испании, то до 1931 года его статус не был урегулирован на конституционном уровне, а первый в истории страны Закон О Правительстве был принят лишь 27 ноября 1997 года. Вышеуказанный Закон установил значительные нововведения в конституционной системе Испании, которые до настоящего времени не были отражены в российской литературе.
Принятие Конституции 1978 года явилось вехой в политическом развитии испанского государства. В соответствии с lex legum Испания является конституционной монархией. Глава государства - Король - символ государственного единства и постоянства, "гаран г правильного функционирования государственных институтов" .
Отмеченные факторы привлекают внимание к политико-правовому положению Правительства в государственном механизме современной Испании.
Следует также отметить, что по форме государственного устройства Испания - унитарное государство. Однако, такое определение является в большой мере формальным, поскольку сами испанские государствове.чы квалифицируют Испанию в качестве регионального государства: 17 регионов Испании обладает автономней. Национальная проблема - одна из самых острых в стране.
В испанской политико-юридической литературе теории и практике функционирования Правительства данного государства отводится важное место. За последнее десятилетие в Испании издано значительное число монографий и журнальных публикаций, в которых нашли отражение изменения государственно-правовой действительности Испании - образование новых центров принятия политических решений, специфика взаимоотношений между исполнительной и законодательной властью, между политическими партиями и государственным аппаратом. Несмотря на то, что имеющиеся исследования испанских авторов содержат немало критических выводов, в целом они положительно трактуют проблематику Правительства страны.
Изучению опыта Правительства демократического государства традиционно уделяется много внимания, как в России, так и за рубежом. Существующий в Российской Федерации интерес к иностранному опыту в этом вопросе во многом удовлетворён за счёт многочисленных исследований деятельности правительств США, Великобритании. Франции, Италии и других развитых стран Европы. Однако Испания не занимает в этом ряд\ достойного места, хотя, например, система формирования и ответственности Правительства, отличная от российской, представляет несомненный интерес для российских исследователей. В российской литературе исследованию данного органа исполнительной власти Испании посвящено мало работ. Некоторые аспекты данной проблематики рассматриваются в трудах Савина В.Л., Медведева С.Н., Автономова А.С.. Совместная работа Автономова А.С. и Савина В.А. посвящена политической системе и политическим процессам в Испании н целом, изучение отдельных институтов этой системы остается за ее рамками2. Медведев СИ. подробно рассматривает историю Испании и историю формирования органов власти этой страны, не проводя анализа системы государственного управления данного государства. Более подробно органы исполнительной власти Испании рассмотрены в работах Савина В.А.. Здесь есть главы, посвященные королю Испании, Правительству и Генеральным Кортесам. В его трудах освящены также вопросы формирования Правительства, его компетенции, определена роль Председателя Правительства4. Однако, нет подробно! о исследования какого-либо отдельного аспекта организационно-правовой проблематики Правительства, а материал, который ранее можно было использовать как основу для изучения системы органов власти Испании, с появлением в 1997 году Закона О Правительстве значительно устарел. Испанские авторы, такие как Антекера Ж.М., Эскудеро
2 Автономов А.С., Савин В.А., История государства и права стран Пиринейского полуострова, М, 1988.
' Медведев С.Н., История государства и права Испании, М., 1992.
4 Савин В.А. Система органов власти и управления в Испании. - М„ 1982.
Ж, Куэва Л.М., Домингес Вила А., Гаита А., Лопес Герра Л., Бар Сендон А., Акоста Санчес. Мартин Ребойо Л. уделяют гораздо более пристальное внимание такому институту государственной власти, как Правительство Испании. Однако, большинство их работ также издано до вступления в силу Закона О Правительстве и не учитывает современных тенденций развития этого института. Вместе с тем, за последние годы в статусе и функционировании Правительства Испании наметились значительные изменения, вызванные объективными факторами борьбы центральной власти за самостоятельный курс к экономической и политической областях, а также существенными изменениями и законодательной базе. До настоящего времени ни Правительство Испании, ни проблематика по отдельным вопросам системы центральных органов данного государства не были предметом специальных монографических исследований. Это в значительной степени определило выбор темы.
Актуальность исследования проблематики Правительства Испании следует рассматривать в нескольких аспектах.
В политико-страноведческой плоскости проблема представляет как теоретический, так и практический интерес, поскольку позволяет раскрыть специфику механизма формирования испанской внешней и внутренней политики.
В полном объеме своевременность и важность изучения проблематики Правительства Испании невозможно представить без учета тенденций развития российско-испанских отношений. К их оценке не следует подходить упрощенно: история наших двусторонних отношений знала как периоды подъема, так и спада. Несовпадение взглядов по ряду важнейших международных проблем тормозит развитие политических контактов и переносит центр тяжести в двусторонних отношениях на технико-экономическое сотрудничество. После визита в мае 1999 года в Москву Председателя Правительсгва Испании Хосе Мария Аснара Лопеса отношения между Россией и Испанией заметно
Antequera J.M., Historia de la legislacion espanola desde los tiempos mas remotos hasta hoy. Madrid, 1990. Rebollu L.M., Jueces у responsabilidad del Estado. El art. 121 de la Constitucion, Madrid: Centra de Estudios Constitucionales, 1997.
Lopez Guerra L., Introducion al Derecho Constitucional, Madrid, 1994. Lopez Guerra L., Lecciones de Derecho Politico, Madrid, 1994. Gaita A., Secretarias de Estadoy Subsecretarias, Madrid, 1998. Escudero J., Los origenes del Consejo de Ministros en Espana (vol. 1,2), Madrid, 1979. Dominguez Vila A., Reflexiones sobre el Decreto-ley, Madrid, 1988.
Cueva L.M. de la, Los organos constitucionales, en Andres de Bias (сотр.), Introduccion al sistema politico espanol. Barcelona: Teide, 1993.
Bar A.. El Presidente del Gobiemo en Espana: Encuadre constitucional у practica politica, Madrid: Civitas, 1998. Bar A.. Articulo 99: Nombramiento del Presidente del Gobierno, en O. Algada (ed.), Comentarios a las leyes politicas: Constilucion Espanola de 1978, Madrid: Revista de Derecho Privado, 1993.
улучшились. Для того чтобы строить наши отношения на перспективу, необходимо тщательное изучение внутриполитической ситуации в Испании с учетом функционирования Правительства данного государства.
В юридической литературе, как в отечественной, так и в зарубежной, имеется немало ценных работ, специально посвященных исследованию института высших органов власні Испании в различных его проявлениях. Много внимания уделяется этому институту при рассмотрении более общих тем, например, законодательных основ деятельности высших органов власти Испании, а также в связи с освещением института монархии.
Между тем, те большие изменения в подходах к институту высших органов власти Испании, а более конкретно - к институту Правительства, в характере и способах его регулирования, пока еще не получили достаточной научной проработки. Диссертация Карпеца В.И., посвященная высшим органам государственной власти Испании, была написана почти 20 лет назад, не отражает современного законодательства, а также изменений в организационно-правовой структуре Правительства, произошедшие за это время6. Однако, учитывая сложность в изучении столь многопланового процесса как организационно-правовые проблемы Правительства Испании, а также наличие определенных трудностей в поиске, подборе и обобщении нормативно-правовых актов и материалов практики из Испании, эта проблема не подвергалась до сих пор всестороннем) анализу, хотя потребность в нем весьма очевидна. Поэтому научное изучение, политико-правовая оценка и теоретическая разработка вопросов организационно-правовой проблематики Правительства Испании до настоящего времени во многом остаются осуществленными не в полной мере.
Объектом исследования является институт Правительства Испании в его организационно-правовом аспекте. Подобный выбор объекта для диссертационного исследования требует серьезной сравнительно-аналитической работы, творческого переосмысления как испанского опыта, так и отечественного опыта и опыта стран западной Европы в области конституционного регулирования этого важного института и его законодательного закрепления. Поэтому предметом диссертационного исследования служи г правовое исследование структуры Правительства Испании, его функционирования, взаимоотношений Правительства с Парламентом. Изучение структуры и практического функционирования Правительства неразрывно связано с анализом политической системы и целом, выяснением социальной природы власти, форм, способов и методов ее
осуществления. Предметом работы также является становление, сущность, характерные черты и особенности Правительства на современном этапе. В работе рассматривается стат\с Председателя Правительства, проблематика юридических и политических последствий отставки Правительства, порядок постановки вопроса доверия, а также осуществление парламентского контроля и требования политической ответственности Правительства.
Целями диссертации являются изучение и анализ конституционно-правовых и практических вопросов регулирования организационно-правовой проблема гики Правительства Испании в сравнении с правительствами европейских государств и России. выявление общего и особенного в основных характеристиках института Правительства Испании, определение тенденций и направлений развития этого института, определение места Правительства в государственном механизме Испании, анализ основных начал деятельности Правительства и Парламента, их взаимоотношений между собой и с другими политическими институтами Испании, обоснование ряда теоретических' выводов, предложений и рекомендаций, которые могут оказаться полезными как для дальнейших исследований данной проблематики, так и для использования в законотворческой и правоприменительной деятельности. Таким образом, взяв за основу фактические данные и нормативный материал, возможно будет прийти к осуществлению задачи всеобі.емлющеі о исследования Правительства и особое внимание уделить тем аспектам, опыт изучения которых является полезным для развития правовой системы Российской Федерации.
Диссертант ставит перед собой следующие задачи:
раскрыть наиболее существенные черты Правительства Испании как одною ш важнейших институтов Испании;
определить правовую природу Правительства Испании; раскрыть многоаспектный характер института Правительства Испании;
провести разграничение между Правительством и Советом Министров Испании: провести разделительную линию между Правительством и Администрацией Испании:
провести анализ основных направлений деятельности Правительства Испании \; результатов этой деятельности.
выявить различия в подходах к формированию института правительства и определение тенденций в его развитии;
6 Кармен В.И. Высшие органы государственной власти Испании. Диссертация на соискание ученой сіеиемк кандидата юридических наук. М., 1981.
провести сравнительный анализ конституционно-правового регулирования института правительства;
определить статус Председателя Правительства Испании;
рассмотреть проблематику юридических и политических последствий отставки Правительства Испании;
провести разграничение в полномочиях верхней и нижней палат Генеральных Кортесов к осуществлении функции парламентского контроля и политической ответственности Правительства, а также при представлении интерпеляций и запросов и постановке вопроса доверия;
исследовать организационно-правовой механизм регулирования института Правительства Испании.
Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания социально-политических процессов с его принципами развития, целостности, системности и пр. Объект исследования предполагает широкое использование метода системного анализа. В диссертации применяются некоторые частно-научные методы исследования: формальнологический, необходимый при изложении и анализе конституционных правил и норм, сравнительно-правовой - для сопоставления испанской Конституции и института правительства с конституциями и изучаемым институтом других западноевропейских стран. историко-правовой, необходимый для сопоставления ряда черт испанскою государственного строя, и др. При исследовании взаимодействия Правительства с другими структурными единицами политической системы Испании применяется междисциплинарный комплексный подход (политологический, социо-культурный, социо-психологический и др.).
Нормативную базу работы составляет испанское законодательство, основой которого является Конституция 1978 года и Закон О Правительстве 1997 года, с вступлением в сил\ которого функционирование Правительства вышло на качественно новый уровень.
Теоретическую и информационную основу диссертации составляют монографические
исследования, научные статьи, периодические издания, различные материалы справочного
характера. Для удобства характеристики выделим следующие группы источников:
1. Исследования российских авторов Жданова А.А., Могуновой М.А., Решетникова Ф.М..
Страшуна Б.А., Хабриевой Т.Я., Бойцовой Л.В., Кутафина О.Е., Козловой Е.И., Еремян
В.В., Козлова А.Е., Юдина Ю.А., Баглая М.В. по проблематике административною и
конституционного права и политических систем.
Работы российских авторов Клементьевой Н.М., Лейбо Ю.И.. Рехас-Иббаррури Л.. Резника А.В., Додолева М.А., Урьяса Ю.П., Мишина А.А., Никерова Г.И., Бойцовой В.В.. Ильинского И.П., Тимофеева Н.С., Энтина Л.М., Моргуновой А.И., Лафитского В.И. по проблематике конституционного права и политических систем европейских государств.
Немногочисленные исследования по Испании российских авторов Савина В.А.. Автономова А.С, Моревой Е.Л., Медведева С.Н..
Работы зарубежных исследователей по проблемам государствоведения, теории права и политических систем, среди которых следует выделить монографии Альвареса А.. Аранго Е.Р., Винтро Ж., РиззаЖ., Конрада Ессе, Блодлеля Ж..
Исследования социально-экономических, политических, исторических и идеологических проблем Испании как испанских авторов Бадиа Ф., Кабреро Б., Конде А., Энтерриа Г.. гак и иностранных исследователей Бойда К., Карра Р., Галициа М., Жан Виза, Вайарда Х.Ж..
Исследования испанских авторов Акоста Санчеса, Антекера Ж.М., Бара Сендона А.. Чименти С, Куэва Л.М., Домингеса Вила А., Эскудеро Ж, Гаита М., Эрреро де Миньон. Лопеса Герра Л., Мартина Ребойо Л. и европейских ученых Рисса Ж., Ресигно Ж.У.. Джианнини М.С., Годме П., посвященных Правительству Испании.
В ходе подготовки диссертации автор также ознакомился с относящимися к гемо исследования трудами ученых, занимающихся проблемами политологии, международных отношений и публичного права7.
Диссертационное исследование основано на широком круге официальных источников, центральное место среди которых занимают тексты конституций и текущее законодательство о высших органах государственной власти и управления Испании, иные правовые документы по данному вопросу, а также данные официальной статистики. В работе использованы официальные документы испанских политических партий, протоколы парламентских дебатов Конгресса Депутатов и Сената Испании, а также парламентских сессий Генеральных Кортесов по различным вопросам организационно-правовой проблематики Правительства Испании.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой целостное, самостоятельное исследование, соединенное единым засмыслом, предметом, структурой и общим подходом к теме. Новизна постановки проблемы состоит прежде всего в том. что впервые предметом специального исследования стало Правительство Испании, а также такие составляющие его организационно-правовой проблематики, как статус Председателя
Правительства и Правительства, юридически ушедшего в отставку, а также постановка вопроса доверия в отношениях между указанным органом исполнительной власти Испании и Генеральными Кортесами. Время от времени эти проблемы возникают практически во всех современных государствах, однако пути их решения различны, и в процессе их разрешения встречаются определенные сложности. Настоящая диссертация стремится подробно проанализировать вышеуказанные проблемы на примере Испании. Опыт решения таких вопросов в Испании может быть полезен для подхода в решении аналогичных проблем в Российской Федерации и других государствах.
Существенным элементом новизны является то, что в настоящей диссертации предпринята попытка определить характер и степень влияния нового Закона о Правительстве на деятельность указанного органа исполнительной власти Испании. Автор видит новизну полученных результатов в том, что многие фактические данные, приведенные в работе, впервые вводятся в научный оборот. В диссертации исследованы новые процессы и явления, характерные для деятельности Правительства Испании на современном этапе. В диссертации впервые в отечественной юридической литературе проведено комплексное исследование института Правительства Испании в ракурсе ею организационно-правовой проблематики.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты данной работы могут быть полезны для подготовки новых нормативных и методических документов, для использования в учебном процессе высших и средних учебных заведений, для разработки государственных и региональных программ развития правовой системы, для проведения научно-практических конференций и симпозиумов.
Значительная часть диссертации может быть использована в деятельности российскил внешнеполитических и внешнеэкономических учреждений, чтобы дать более глубокое представление их работникам о функционировании Правительства Испании, особенностях его взаимоотношений с Генеральными Кортесами.
Полезной диссертация может оказаться также для сотрудников средств массовой информации, лекторов-международников. Также настоящая работа может быть использована при дальнейшем исследовании диссертантами института Правительства Испании.
Практическую полезность могут почерпнуть сотрудники научно-исследовательских институтов и учреждений, занимающиеся исследованием Испании.
7 ЗЕЛСНЦОВ А.Б., Политический процесс: вопросы теории. М: Луч, 1994; ТИХОМИРОВ Ю.А., Публичное право. М.: Бек, 1995.
Материал, обобщенный в диссертации, может быть использован для общего курса консгитуционного права зарубежных стран, специальных курсов по административном) и конституционному праву и политической системе Испании. Некоторые положения исследования могут быть применены при чтении курса теории государства и права, истории государства и права, истории политических и правовых учений.
Апробация. Диссертация была обсуждена на кафедре конституционного права МГИМО (У) МИД России и получила рекомендацию к защите.
Основные теоретические и практические выводы были апробированы автором на заседании кафедры конституционного права МГИМО (У) МИД России, изложены в научных статьях в различных периодических изданиях.
Структура Правительства Испании
Правительство формально занимает третье место в иерархии высших органон государственной власти Испании. Политическая форма Испании - конституционная монархия. Подробное рассмотрение данной формы правления в Испании необходимо для определения специфики взаимоотношений Правительства с Главой Государства. Как и при других аналогичных политических режимах, король правит, но не управляє і. Ответственность за управление возлагается на те политические силы, которые заслуживаю! народное доверие и избраны на всеобщих выборах. Деятельность короля сильно отличается от пой деятельности и гораздо важнее: быть представителем всего государства в целом, стать символом государства, одновременно знаком общности и постоянства государства. )то - основная идея конституционных систем Англии, Норвегии, Швеции, Дании, Голландии.
Король Испании является символом единства государства и его постоянства. В этом и есть его исключительная важность. Отличие от других парламентарных монархий проявляется в том, что Король Испании, помимо прочего, разрешает спорные вопросы (выступает в качестве третейского судьи) и сдерживает деятельность различных институтов, то есть выполняет полномочия сдерживающего фактора и арбитра, который препятствуем том\. чтобы некоторые сложные политические ситуации превратились в действительные национальные волнения. Это - причины чрезвычайной значимости, предоставленной Королю в качестве главы государства по Конституции: "Король - глава государства, символ единства и постоянства, арбитр и примиритель в постоянной деятельности институтов -осуществляет высшее представительство Испанского государства в международных отношениях, и особенно в отношении с теми народами, с которыми его связывает историческая общность, а также осуществляет функции, которые предоставлены ем\ Конституцией и законами" .
Король Испании является высшим органом публичной администрации. Он - глава государства. Позиция Короля стала одним из факторов поступательного развития процессов демократических преобразований в политической жизни испанского общества. Значение личности Короля проявилось в феврале 1981 года в период попытки государственною переворота. Согласно Конституции, Король осуществляет верховное командование Вооружёнными силами. И это отнюдь не номинальная функция. Он оказывал на армию давление важное для успеха процесса демократизации. Л в 1981 году именно on предотвратил широкое выступление армейских частей на стороне главарей путча, содействовав сохранению в стране демократических порядков.
Полномочия Короля можно разделить на три группы. Первую группу составляю1! полномочия представительского и внешенеполитического характера: объявление войны и заключение мира (после получения разрешения от Генеральных Кортесов), подписание международных договоров и конвенций (решение об их заключении и содержании принимает Правительство), аккредитация послов Испании за рубежом, прием верительных грамот от дипломатических представителей иностранных государств.
Вторую группу составляют функции внутриполитического характера: утверждение и обнародование законов, созыв Кортесов и их роспуск (с предложением о роспуске к королю обращается Председатель Правительства), созыв референдума (предложение о его проведении должно исходить от Председателя Правительства, а предварительное разрешение дают Кортесы), назначение и смещение министров Правительства (по предложению главы этого органа), издание принятых в Совете министров декретом, председательствование на заседаниях Совета министров (по просьбе главы Правительства), верховное командование Вооружёнными силами.
Третья группа - это полномочия почётного характера: патронаж над академиями, присвоение гражданских и военных званий, награждение знаками отличия, помилование.
Несмотря на длинный перечень полномочий Короля, после тщательного изучения каждого из них невозможно не заметить, что настоящие полномочия Короля довольно скудные и чрезвычайно ограничены. Король не может ни создавать, ни предлагать законы, он может только санкционировать и промульгировать те, которые ему представляют в соответствии с Конституцией. Он не может издавать декреты, так как они разрабатываются Правительством, которое их представляет Королю для обнародования.
Особое место занимают полномочия Короля предлагать кандидатуру Председателя Правительства. В условиях приоритета одной из партий лидер победившей партии почти автоматически становится кандидатом. Однако, если две или более политические группировки делят между собой победу после очередных или внеочередных парламентских выборов, данное полномочие Короля приобретает решающую роль в определении партии, которая получает власть в свои руки. В этом состоит резервная роль института монархии в системе высших органов в Испании.
Конституция Испании, с одной стороны, предоставляет Правительству большую долю власти, а, с другой стороны, ограничивает исполнение его полномочий Конституцией и законами. В соответствии со ст. 97 Конституции "Правительство осуществляет руководство внутренней и внешней политикой, гражданской и военной администрацией и защитой государства. Оно осуществляет исполнительную функцию и регламентарную власть4 в соответствии с Конституцией и законами". Вместе с тем Испания ныне не может оставаться в стороне от процессов, характерных для европейских государств в целом и характеризуемых как все большее усиление исполнительной (в первую очередь правительственной) власти в системе высших органов государственной власти. По определению профессора Парижского университета П. Годме, исполнительная власть стала "сердцем политических институтов Запада"10. Кризис демократии проявляется, в частности, и в том, что реальная власть становится все более независимой от того органа, с которым отождествляется демокрагия в целом - от парламента. Она сосредотачивается в руках узких конкурирующих групп, каждая из которых стремится оказывать все большее давление на формируемые ими органы исполнительной власти. Правительство переносится в центр не только видимой, но и невидимой политической жизни и обретает иногда поистине диктаторскую роль в ней.
Статус Председателя Правительства Испании
Нет необходимости напоминать о важности поста Председателя Правительства. )та должность всегда имеет особое значение не только в политических системах, где Премьер- министр является, практически, единственным сдерживающим фактором исполнительной власти, поскольку Глава Государства не обладает полномочиями такого порядка, а лишь символическими полномочиями арбитра и примирителя. В случаях, когда Глава Государсгиа держит в своих руках определенные струны власти, как, например, в президентской (США) или смешанной (Франция) модели, фигура Председателя Правительства также имееі определенный вес. Эта должность может не иметь наименования «Председатель Правительства» или «Премьер-министр», но среди членов Правительства всегда есть тот. кто выполняет задачу но координированию деятельности всех и который занимает, фактически или юридически, приоритетное положение. Государственный Секретарь США не является главой Правительства в собственном смысле этого слова. Но даже здесь, где Президент обладает полномочием назначать без какого-либо вмешательства и руководим. деятельностью исполнительной власти. Государственный Секретарь действует в качестве министра, обладающего высшим рангом, координирующего деятельность всех членов Правительства. Во Франции исполнительная власть полностью находится в руках Президента Республики, поскольку он присутствует на собраниях Правительства и председательствует на них именно он, а не Премьер-министр. Но из-за этого значение последнего не уменьшается, поскольку оно проистекает из полномочий, предоставленных ему Конституцией. Аналогичное можно сказать о Председателе Правительства в Российской Федерации.
Если в президентских и смешанных системах роль главы Правительства велика, то. несомненно, она еще более значима в парламентарных системах. Председатель Правительства Испании руководит деятельностью Правительства и координирует функции остальных членов Правительства (ст. 98.2 Конституции), а также назначает и смещаем последних с их постов (ст. 100 Конституции) без каких-либо ограничений. То, что Декрет О назначении подписывается Королем, не должно рассматриваться в качестве тормоза или ограничения. Король никогда не откажется подписать назначение кандидата, который предложен Председателем Правительства.
Конституция относит к полномочиям Председателя Правительства руководство деятельностью Правительства и координацию функций других его членов, не ограничивая компетенцию и прямую ответственность министров за свою деятельность. Председатель не только представляет Правительство, направляет его деятельность и координирует функции его членов, созывая и председательствуя на собраниях Совета Министров в соответствии с Конституцией (ст. 98.2) и законами О Правительстве (ст.2) и О Центральной Администрации
Государства (ст. 2), но и как юридически, так и политически персонализирует всю органическую общность и деятельность Правительства4 .
Строго юридически функции Председателя могут быть разделены на компетенцию, которая ему принадлежит как Председателю, и те полномочия, которые он выполняет в качестве члена Правительства и, более конкретно, Совета Министров, председательствовать в котором входит в его компетенцию4 . Среди компетенции, которая принадлежит ем\ исключительно как Председателю, можно выделить следующее. Прежде всего, Председатель формирует политическую программу Правительства и вносит ее на рассмотрение Конгресса Депутатов. Только в случае получения вотума доверия от Палаты, Председатель можеі приступить к формированию Правительства. Данная программа, являясь собствен не программой Председателя, с момента ее принятия Конгрессом Депутатов становился программой всего Правительства . Согласно ст. 13 Закона О Юридическом Статусе Администрации Государства, Председатель предлагает генеральный план деятельности Правительства и директивы, определяющие деятельность каждого министерского Департамента, которые должны быть одобрены Советом Министров. Фактически, только когда речь идет об изменении изначальной программы, одобренной Конгрессом, а затем министрами, а также когда Председатель намеревается прибегнуть к постановке вопроса доверия для получения поддержки Парламента, Конституция требует предварительного согласия Совета Министров. Однако, решение Совета Министров не связываем Председателя, который, выполнив формальности, может обратиться к Палате и поставить вопрос о доверии по общеполитической программе, каким бы ни было мнение остальных министров (ст. 112 Конституции).
Во-вторых, Председатель предлагает Королю, свободно, без каких-либо условий со стороны монарха в отношении данной юридически дискреционной функции, назначение и смешение остальных министров Правительства; что Король формально делает посредством Королевского Декрета Короны (ст. 62.д) и 100 Конституции)45.
В-третьих, Председатель руководит деятельностью Правительства и координируеі функции его членов, и, в этом смысле, следит за исполнением со стороны министерских Департаментов программы и политических директив Правительства, не ограничивая компетенцию и прямую ответственность за свою деятельность соответствующих министров (ст. )8.2 Конституции; ст. 2 Закона О Правительстве; ст. 4 и 5 Закона О Юридическом Статусе Администрации Государства).
В-четвертых, Председатель обусловливает своим смещением смещение веет Правительства, вне зависимости от того, происходит ли это смещение по воле Председателя или из-за отзыва доверия со стороны Парламента (ст. ст. 101 и 114 Конституции).
Наконец, Председатель представляет Правительство, как в международных отношениях, так и в отношениях с остальными ветвями власти (ст. 13.1 Закона О Юридическом Статусе Администрации Государства; ст. 2 Закона О Правительстве; ст. 2 Закона О Центральной Администрации Государства). В этом смысле, Председателем Правительства является тот, кто поддерживает фидуциарные отношения с Короной и Генеральными Кортесами. Таким образом, ему принадлежит инициатива, и он несет полную ответственность как в постановке вопроса доверия (ст. 112 и 114.1 Конституции), так и п предложении роспуска Палат (ст. 62.6) и 115 Конституции).
С другой стороны, среди функций, которые ему принадлежа! в качестве члена Правительства, прежде всего, выделяется функция руководства внешней и внутренней политикой, гражданской и военной Администрацией и обороной Государства (ст. с)7 Конституции).
Здесь встает вопрос о равенстве полномочий Председателя и других членов Правительства. Чтобы получить на него ответ, следует рассмотреть его с политической и юридической точек зрения. Если с юридической точки зрения Правительство является коллегиальным органом, в котором не существует иерархии между его членами, в действительности, даже в законодательстве находятся достаточные аргументы для того, чтобы считать принцип равенства членов Правительства несостоятельным.
Полномочия и функционирование Правительства
Полномочиям Правительства Испании уделяется немного внимания в Законе О Правительстве в отличие, например, от Федерального Конституционного Закона Российской Федерации «О Правительстве» от 14 мая 1997 года, где полномочиям Правительства посвящено 9 объемных статей (ст. 13-22), в которых подробнейшим образом регламентированы его полномочия. Вопрос о компетенции Правительства затронут в іеч разделах Конституции Испании, которые касаются разграничения правовой компетенции центрального государства и автономных сообществ. Ст. 149 Конституции устанавливает, что к исключительной компетенции государства относится: регулирование основных условий, гарантирующих равенство всех испанцев при осуществлении ими своих конституционных прав и при выполнении своих конституционных обязанностей; национальность, иммиграция и эмиграция, положение иностранцев и право убежища; международные отношения; оборона и Вооруженные Силы; отправление правосудия; торговое, уголовное, пенитенциарное и процессуальное законодательство, за исключением особых случаев, вытекающих из своеобразия самостоятельных прав Региональных Автономных Образований; трудовое законодательство; гражданское законодательство; законодательство о промышленной и интеллектуальной собственности; таможенный и тарифный режимы; внешняя торговля: денежная система: валюта, ее обмен и конвертируемость; основы кредитной, банковской и страховой систем; законодательство о системе мер и весов, установление точного времени: основы и координация общего планирования экономической деятельности; государственные финансы и государственный заем; развитие и общая координация научно-технических исследований; пограничный санитарный кордон; основы и общая координация здравоохранения; законодательство о фармацевтических препаратах; основы законодательства и финансовый режим системы социального обеспечения, без ущерба для его осуществления службами Региональных Автономных Объединений; основы правовою положения государственных служб и статус их служащих, который во всех случаях гарантирует для них равное вознаграждение; общая административная процедура:законодательство об обязательной экспроприации; основы законодательства об административных контрактах и концессиях и система ответственности для всей публичной администрации; морское рыболовство; торговый флот, флаги судов; служба маяков морского побережья и морские сигналы; порты, имеющие общегосударственное значение; аэропорты имеющие общегосударственное значение; контроль за воздушным пространством, транзитом и воздушным транспортом, метеорологическая служба и регистрация воздушны \ транспортных средств; железные дороги и наземный транспорт, проходящие по территории более одного Регионального Автономного Объединения; общий режим связи; движение и перемещение моторизованных транспортных средств; почта, телеграф и телефон: воздушные, подводные кабели и радио коммуникации; законодательство по организации, использованию и предоставлению в пользование гидроресурсов, если воды проходят по территории более чем одного Регионального Автономного Объединения; строительсгво элекгростанций, если их использование затрагивает интересы другого более чем одного Регионального Автономного Объединения или когда линии передач энергии выходят за границы его территории; основы законодательства по охране окружающей среды; основы законодательства по использованию гор, лесных угодий и пастбищ; общественные работы, представляющие всеобщий интерес или если их проведение затрагивает интересы более чем одного Регионального Автономного Объединения; основы горнорудного и энергетического режимов; режим производства, передачи, владения и пользования оружием и взрывчатым и веществами; правовые основы режима печати, радио и телевидения, и всех средств массовой информации, за исключением деятельности по их развитию и использованию Региональными Автономными Объединениями; охрана культурного и художественном» наследия, памятников Испании, а также защита их от вывоза и расхищения; музеи, библиотеки и хранилища государственного масштаба, за исключением деятельности в этой области Региональных Автономных Объединений; охрана общественной безопасности: регулирование условий получения, присвоения и подтверждения экономических и профессиональных титулов; государственная статистика; разрешение на организации) всенародного обсуждения посредством проведения референдума.
Все полномочия Правительства можно разделить на несколько групп: 1) полномочия в области законодательства; 2) полномочия в области государственного управления; 3) полномочия в области экономики и финансов; 4) внешнеполитические полномочия; 5) полномочия по контролю за деятельностью органов Региональных Автономных Образований; 6) чрезвычайные полномочия.
Полномочия Правительства в области законодательства - это, прежде всего, праві) законодательной инициативы, закреплённое Конституцией. В соответствии с ним Сове і Министров вносит в Генеральные Кортесы законопроект, окончательный вариант которого был утверждён на его заседании. Используя институт делегированного законодательства. Правительство может самостоятельно издавать акты, имеющие силу закона. Делегирование происходит путем принятия особого рода закона59, где указывается, на какой срок и для регулирования каких сфер общественных отношений Правительству предоставлено право законодательствовать. В этом случае эти акты именуются законодательными декретами (сі. ст. 82. 85 Конституции).
Существует взаимная поддержка между двумя элементами делегирован нот законодательства. Делегирующий закон придаёт норме Правительства свой собственный ранг (в отличие от остальных норм Правительства, имеющих ранг регламента), а норма делегации (или законодательный декрет) в свою очередь получает содержание и эффективность, что позволяет ему непосредственно применяться.
Однако, в делегировании существуют следующие ограничения: ? делегация должна затрагивать конкретный предмет, что исключает передачу таким образом полновластия Правительству; ? делегация не может затрагивать вопросы, включённые в законодательный резерв; ? делегирующий закон не может уполномочивать Правительство изменить делегацию: ? делегирующий закон не может уполномочивать Правительство издавать нормы, имеющие обратную силу.
Кроме того, делегация должна быть совершена в форме закона. В делегирующем законе всегда должен быть установлен срок делегации.
Если Правительство строго следует рамкам, очерченным Кортесами, декрет б\деі иметь силу закона. Если нет, декрет будет иметь силу регламента. Закон Об основах налоговой системы устанавливает, что он будет иметь силу простого административного положения, когда превышает границы делегации либо срок делегации истёк или она была отозвана" (ст. 11.3). Поскольку законодательный декрет имеет природу чист per ламентарной нормы, это позволяет административным трибуналам возбуждать дело о ею аннулировании, когда он противоречит норме, имеющей ранг закона.
Кроме контроля судами административной юстиции. Конституция Испании прямо предусматривает, что делегированный закон может "устанавливать дополнительные формы контроля" (ст. 82.6). Типичное выражение такой формы контроля - ратификация Конгрессом текста, разработанного Правительством. Данная техника была использована при разработке Гражданского Кодекса Испании. Наконец, следует учесть возможность контроля Конституционным Судом. Эта форма судебного контроля отличается от контроля, проводимого административными трибуналами.
Парламентский контроль за деятельностью Правительства и политическая ответственность Правительства
Отношения между Правительством и Генеральными Кортесами на законодательном уровне регулируются исключительно Разделом V Конституции Испании, который гак и называется Отношения между Правительством и Генеральными Кортесами. В девяти статьях данного Раздела упоминается общий принцип политической ответственное і и Правительства, право затребовать информацию со стороны Палат, интерпеляции. резолюции, запросы, вопрос доверия, конструктивный вотум недоверия, роспуск Палат, состояние угрозы, чрезвычайное и осадное положения. Его содержание, однако, не соответствует его названию. "Отношения между Правительством и Генеральными Кортесами рассматриваются, в любом парламентском режиме, в двух различных планах: участие каждой из ветвей власти в функциях, которые являются специфическими функциями другой. и соответствующие надзор и контроль" . То есть, эти отношения позволяют, во-первых, провести различие между собственно парламентскими системами и системами, имеющими другую природу, и. во-вторых, дают представление о виде соответствующего парламентского режима. Однако, очевидно, что в Раздел V Конституции не вошли некоторые основные институты отношений между Правительством и Генеральными Кортесами, в то время как включены те, которые спорно можно отнести к данной проблематике. В этом отношении Конституция Испании заимствовала модель французской Конституции 1958 года, Раздел V которой также посвящен отношениям между Правительством и Генеральными Кортесами .
Большая часть Раздела V Конституции Испании показывает отношения межд Правительством и Парламентом через призму парламентского контроля и политической ответственности Правительства130. И, в определенной степени, отношения между Правительством и Генеральными Кортесами можно назвать фидуциарными отношениями, что является основным в парламентских системах . Речь идет также о живой связи: она порождается вступлением в должность, развивается с помощью парламентского контроля и исчезает с окончанием парламентского мандата, досрочным роспуском Палат, отказом и доверии или принятием конструктивного вотума недоверия. В таком случае, специфический анализ парламентского контроля (и дополнительного института политической ответственности Правительства) абсолютно оправдан. В отличие от ситуаций, связанных с вступлением в должность Председателя Правительства или роспуском Палат, парламентский контроль несет основную нагрузку отношений между Генеральными Кортесами и Правительством. Парламентский контроль последовательно проводится и длится столько же времени, сколько полномочия самого законодательного органа. Все это позволяеі классифицировать парламентский контроль в качестве ядра отношений межд\ Правительством и Генеральными Кортесами, и в то же время, в качестве одного из основных столпов парламентаризма.
В 70-х гг. XX века преобладала теория, согласно которой за доктринальными или позитивными выражениями парламентского контроля спряталась простая и практическая мысль: избранные народом должны следить за направлением, выбранным государственной политикой, с целью поддерживать линию, соответствующую желанию народного единства132. С развитием политической теории парламентаризма, простота данной формулы была заменена гораздо более сложными понятиями, соединение которых позволяет в последней инстанции существование и функционирование парламентского контроля. К тем. которые следует, как минимум, упомянуть, относятся поддержание суверенитета народа и его осуществление путем выбора народных представителей, функциональное распределение законодательных и исполнительных задач между рассматриваемыми органами и доверительная связь, которая между ними устанавливается. После того, как Парламент занял центральное место в политико-конституционной системе, предоставление его доверия Правительству установило надзорное полномочие Парламента и политическую ответственность Правительства таким образом, что осуществление последнего може і предполагать окончание отношения доверия между ними и, следовательно, смещение Правительства. Парламент действует в данном случае как посредник между обладателем суверенитета и Правительством, и делает это также с обязательством гарантирован., политически и конституционно, выполнение Правительством воли народа. В отношении юридически-конституционной техники осуществления, парламентский контроль предполагает всю свою важность, появляясь в качестве основного средства, для того чтобы граждане - обладатели суверенитета, - контролировали управленцев; средство, которое население осуществляет с помощью своих законных представителей и которое в итоге дополняется прямым выражением воли народа в периодических законодательных выборах.
С доктринальной точки зрения парламентский контроль, однако, перестал являться неоспоримой концепцией. Собственный термин контроль обладает множеством значений в обычном языке, что сопровождается некоторым различием смыслов; а своей связью с прилагательным парламентский ставит дополнительную проблему толкования в действующих текстах конституций. Едва ли хороший пример данной ситуации можно найти в Конституции Испании. Буквальное исследование ее принципов выявляет как значительную многозвучность термина контроль, так и различные разновидности предполагаемых контролей, будь это парламентский контроль или контроль, имеющий иную природу. Гак. Генеральные Кортесы среди своих общих полномочий имеют полномочие "контролирован, деятельность Правительства" (ст. 66.2); должны устанавливать в каждой законодательной норме "особенность контроля", который они осуществляют в отношении законодательных норм, издаваемых Региональными Автономными Объединениями "в области компетенции государства" и при условии соблюдения принципов, основ и директив, установленных законом государства" (ст. 150.1); они могут устанавливать в законах по делегации "дополнительные формы контроля", которые они считают необходимыми (ст. 82.6); должны осуществлять "соответствующий парламентский контроль" в области приостановления определенных прав задержанных лиц и "в связи с проведением соответствующего расследования деятельности вооруженных банд или террористических элементов" (ст. 55.2): осуществляют "парламентский контроль за средствами массовой информации, зависимыми от государства или любого публичного объединения" (ст. 20.3). Во-вторых, Конституция делает объектом контроля трибуналов "действительность актов избрания и мандатов членов" Генеральных Кортесов (ст. 70.2), регламентарную власть и законность действии администрации, а также соответствие ее деятельности положениям, установленным законом (ст. 106.1). В-третьих, Конституция относит "контроль за деятельностью Региональных Автономных Образований", в зависимости от природы указанной деятельности, к ведению Конституционного Суда, Правительства, органов Административной Юстиции и Счетной Палаты. Кроме того, государство, посредством органического закона, которым оно делегирует полномочия, относящиеся к его компетенции, может устанавливать соответствующие "формы контроля" (ст. 150.2), также как, с другой стороны, оно обладает исключительной компетенцией в отношении "контроля за воздушным пространством, транзитом и воздушным транспортом" (ст. 149.1.20). Наконец. Конституция разрешает вмешательство преподавателей, родителей и, в свою очередь, учащихся в "контроль и участие в деятельности всех учебных центров, содержащихся администрацией за счет публичных фондов" (ст. 27.7). Очевидно, что эти пять конституционных сфер контроля выходят за собственные рамки парламентского, и, в свою очередь, содержание последнего различается в сферах и средствах деятельности, выходящих за рамки контроля, вмененною Генеральным Кортесам.
