Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Место муниципального управления в единой системе социального управления 12-45
1.1. Муниципальное управление как элемент единой системы социального управления. Соотношение государственного и муниципального управления 12—24
1.2. Место муниципального управления в системе отношений по реализации местного самоуправления 24—34
1.3. Понятие, признаки и принципы муниципального управления 34—45
Глава 2. Содержание муниципального управления 46—144
2.1. Субъекты муниципального управления и их правовой статус 46—100
2.2. Объект муниципального управления и его правовое регулирование 101—135
2.3. Вопросы правового регулирования процесса муниципального управления 136—143
Глава 3. Проблемы совершенствования правового регулирования муниципального управления в Российской Федерации 144-172
3.1. Совершенствование правового регулирования муниципального управления в федеральном законодательстве 144-150
3.2. Правовое регулирование муниципального управления в законодательстве субъектов Российской Федерации 150-160
3.3. Местное нормотворчество в сфере муниципального управления и проблемы его совершенствования 161-172
Заключение 173—174
Список использованных нормативных актов и литературы 175-190
- Муниципальное управление как элемент единой системы социального управления. Соотношение государственного и муниципального управления
- Место муниципального управления в системе отношений по реализации местного самоуправления
- Субъекты муниципального управления и их правовой статус
- Совершенствование правового регулирования муниципального управления в федеральном законодательстве
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью совершенствования местного самоуправления и, прежде всего, одного из важнейших его направлений - муниципального управления. Развитие законодательства позволяет по-новому рассмотреть современные проблемы местного самоуправления и в частности. И хотя проблема муниципального управления весьма активно разрабатывалась современной экономической наукой, изуче- 0 ние и совершенствование правового регулирования муниципального управ ления остается насущным требованием и одной из приоритетных задач проходящей в стране правовой реформы.
При всем многообразии проводимых в правовой науке исследований проблем местного самоуправления вопросам системного исследования муниципального управления уделялось недостаточно внимания. Процесс реформирования и совершенствования местного самоуправления взаимообусловлен закономерностями развития правового государства. Эти проблемы имеют важный практический и теоретический характер, поскольку выходят на решение вопросов местного значения, переданных Конституцией РФ местному сообществу. Это обосновывает необходимость разработки проблем муниципального управления с целью совершенствования теории конституционного и муниципального права и практики деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.
Степень разработанности проблемы. Местное самоуправление на протяжении длительного времени является объектом исследования, как российской, так и зарубежной юридической науки и вызывает в силу своей актуальности большой интерес ученых. В современный период различными теоретическими проблемами в данной области занимаются: С. А. Авакьян, Е.Г. Анимица, Г. В. Барабашев, В. А. Баранчиков, А. А. Белкин, Л. Ф. Бол тенкова, Н. С. Бондарь, Л. В. Бутько, А. С. Бурмистров, В. И. Васильев, Л. В. Гильченко, Н. И. Грачев, А. А. Замотаев, М. Н. Козюк, С. В. Королёв, М. А. Краснов, В. А. Кряжков, П. М. Курдюк, В. В. Куликов, О. Е. Кутафин, А. В. Лагуткин, Л. Е. Лаптева, И. И. Овчинников, Н. В. Постовой, В. В. Пы-лин, В. Д. Симухин, А. Я. Слива, В. В. Таболин, Ю. А. Тихомиров, А. А. Уваров, В. И. Фадеев, А. И. Черкасов, К. Ф. Шеремет, С. И. Шишкин, Е. С. Шуг-рина и других.
Проблемам социального и государственного управления уделялось внимание в трудах В. Б. Аверьянова, А. Б. Агапова, А. П. Алехина, Ю. П. Аверина, Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, О. А. Дейнеко, Ю. М. Козлова, Н. М. Конина, Б. М. Лазарева, Г. X. Попова, А. М. Слепенко, Ю. Н. Старилова, Ю. М. Тихомирова, В. А. Юсупова, А. Ю. Якимова, Ц. А. Ямпольской и других.
Отдельным вопросам муниципального управления в юридической литературе посвящены работы: Т. П. Георгиевой, Н. С. Бондаря, А. Г. Воронина, С. А. Зинченко, С. Г. Пилипенко, В. А. Лапина, В. В. Тоболина, А. Н. Широкова, А. А. Уварова и других.
В отечественной литературе мало монографических исследований всесторонне рассматривающих проблемы правового регулирования муниципального управления как целостной, единой подсистемы в системе социального управления. Это объясняется тем, что муниципальное управление относится к числу сравнительно молодых институтов, в рамках которого идет интенсивный поиск путей его становления и развития, отличающийся повышенной динамичностью в рамках отрасли муниципального права Российской Федерации.
Цель исследования заключается в изучении и разработке вопросов, касающихся понятия и сущности муниципального управления, правового регулирования муниципального управления, и, прежде всего, элементов его содержания (субъекта и объекта) и определении места муниципального управления в системе социального управления.
Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:
? исследовать соотношение государственного и муниципального управления, определив место муниципального управления в системе социального управления;
? раскрыть место муниципального управления в системе отношений по реализации местного самоуправления;
? определить понятие, признаки и принципы муниципального управления как института муниципального права и элемента системы социального управления;
? рассмотреть содержание муниципального управления и дать развернутую характеристику субъекта и объекта муниципального управления;
? проанализировать методы правового регулирования муниципального управления в федеральном, региональном и муниципальном законодательстве Российской Федерации
(°разработать предложения по совершенствованию федерального, регио нального и муниципального законодательства в области закрепления целей, функций, методов и принципов муниципального управления.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации исполнительно-распорядительных функций органами местного самоуправления. Предметом исследования является деятельность органов местного самоуправления, направленная на осуществление функций и достижение целей муниципального управления в ходе решения вопросов местного значения.
Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных и частнонаучных методов, таких как диалектический, метод анализа и синтеза, индукции и дедукции, исторический и социологический, норма тивно-логический, технико-юридический, сравнительно-правовой и системно-структурный. В исследовании проблем муниципального управления автор основывался на федеральном, региональном и муниципальном законодательстве, практике деятельности органов муниципального управления Краснодарского края и других субъектов Российской Федерации. Столь обширный спектр методов и эмпирического материала позволил диссертанту исследовать проблему муниципального управления целостно и всесторонне во взаимосвязи и взаимообусловленности элементов содержания муниципального управления.
Теоретическую базу исследования составляют научные труды российских и зарубежных ученых, обширная нормативно-правовая база. В ходе изучения темы диссертации было проанализировано более 50 нормативно-правовых актов международного, федерального, регионального и муниципального уровня, в частности нормативно-правовые акты субъектов федерации - Волгоградской, Калининградской, Московской, Саратовской, Тюменской, Челябинской области, а также Краснодарского и Ставропольского края, Республики Карелии, городов - Ейска, Калининграда, Краснодара, Мурманска, Находки, Орла, Ростова-на-Дону, Саратова, Смоленска, Сочи, Тихорецка, Тулы и других муниципальных образований.
Научная новизна исследования заключается в том, что в работе на монографическом уровне представлен комплексный анализ проблем муниципального управления, его места в системе социального управления, соотношения государственного и муниципального управления, а также в раскрытии содержания муниципального управления и, прежде всего, целей, функций и методов осуществления муниципального управления, содержания объекта муниципального управления, каким является муниципальное хозяйство. В работе обосновываются выводы и предложения по вопросам совершенствования законодательства в сфере муниципального управления.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. На основе анализа существующих подходов необходимо отметить, что местное самоуправление представляет собой одну из разновидностей власти, осуществляемой населением на местном уровне в определенных формах. Одной из форм реализации местного самоуправления является муниципальное управление, которое является разновидностью социального управления. Указанная управленческая деятельность имеет общие черты с государственным управлением, что неоднократно отмечалось в административно-правовой и муниципально-правовой науке.1 Вместе с тем характерной особенностью муниципального управления является то, что оно осуществляется на местном уровне специально созданными исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления.
В науке муниципального права используется множество терминов: «муниципальное управление», «местное управление», «управление муниципальным хозяйством». Анализ указанных терминов позволяет сделать вывод, что местное самоуправление как явление общественной жизни представляет собой в правовом смысле нечто базовое, охватывающее многие стороны организации местного населения на определенной территории. Муниципальное управление является составной частью местного самоуправления. Необходимо отметить, что местное управление нами понимается, в широком смысле, как управленческое воздействие, осуществляемое населением муниципального образования (субъект управления) на общественные явления и процессы (объект управления) с целью достижения социально полезного результата и исходя из интересов местного насе ления. Муниципальное управление, местное управление и местное самоуправление соотносятся как вид и род.
3. Определение понятия и выделение признаков муниципального управления, среди которых автор выделяет: а) социальный характер процесса муниципального управления; б) публичный характер муниципального управления; в) сочетание публичных и частноправовых начал в осуществлении муниципального управления; г) четкое определение субъекта и объекта муниципального управления; д) организация и реализация муниципального управления на четко определенных в законе принципах. Под муниципальным управлением следует понимать публичную, социально-полезную деятельность исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, созданных населением муниципального образования, которая сочетает в себе частноправовые начала, осуществляемая на основе четко определенных в законодательстве принципов и направленная на удовлетворение общественных интересов посредством воздействия па муниципальное хозяйство.
4. Формами организации исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления являются следующие: 1) глава муниципального образования является высшим выборным должностным лицом, возглавляет исполнительно-распорядительный орган и является председателем представительного органа местного самоуправления; 2) глава муниципального образования является высшим выборным должностным лицом, возглавляющее исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления, а представительный орган избирает своего председателя; 3) глава муниципального образования назначается представительным органом на основе контракта, согласно которому он возглавляет исполнительно-распорядительный орган, а представительным органом руководит выбираемый из числа депутатов председатель; 4) глава муниципального образования избирается из состава депутатов представительного органа и воз главляет его, а также руководит работой исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления. Исходя, из указанных форм организации исполнительных органов местного самоуправления и осуществляется процесс управленческого воздействия субъекта муниципального управления на его объект.
5. Предлагаемая система объекта муниципального управления может иметь следующий вид: общий объект - муниципальное хозяйство, которое подразделяется на три объекта: один первого уровня и два объекта - второго. Объектом первого уровня, на который осуществляет непосредственное воздействие субъект управления, является население муниципального образования, которые в свою очередь, через определенные действия (поведение индивидов (и их групп)), воздействуют на объекты второго уровня: муниципальное имущество и территорию муниципального образования.
6. Взаимодействие управляющей и управляемой подсистем системы муниципального управления, осуществляется через определенные этапы, которые, находят объективизацию в правовых нормах и представляют собой совокупность процессуальных отношений в сфере управления. Они складываются из «организации информационных процессов, организации отношений, подбора и расстановки кадров, ориентации, организации методов управления, координации, контроля» .
7. Обоснован тезис о том, что процесс муниципального управления - это поэтапный процесс реализации предметов ведения и полномочий исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством.
8. Высказаны предложения по совершенствованию правового регулирования муниципального управления на федеральном, региональном и муници пальных уровнях. Автор формулирует собственное видение некоторых вопросов правового закрепления задач и функций муниципального управления, разграничения предметов ведения и полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение работы состоит в том, что сформулированные в ней положения развивают и дополняют, имеющиеся теоретические концепции по вопросам местного самоуправления. Они могут быть использованы для совершенствования и дополнения учебных курсов по муниципальному, конституционному и административному праву. Практическая значимость настоящего исследования состоит в обосновании автором рекомендаций и предложений по совершенствованию законодательства о муниципальном управлении. Рассмотренные в диссертации вопросы и сделанные автором выводы могут быть использованы в правотворческом процессе федеральных органов власти, органов власти субъектов федерации и органов местного самоуправления. Выводы, сформулированные в работе, могут быть полезны для дальнейшего изучения проблем муниципального управления в Российской Федерации, в преподавании курсов конституционного и муниципального права, а также использованы в практике работы исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты диссертационного исследования доложены и обсуждены на:
? второй региональной научно-практической конференции молодых ученых «Научное обеспечение агропромышленного комплекса», проходившей 14-15 декабря 2000 г. в г. Краснодаре;
? межрегиональной научно-практической конференции, проходившей 17 марта 2001 г. в Кубанском государственном университете;
итоговых научных конференциях профессорско-преподавательского состава юридического факультета Кубанского государственного аграрного университета.
Достоверность научных выводов подтверждена практическим использованием рекомендаций соискателя в учебном процессе на юридическом факультете Кубанского государственного аграрного университета, а также Северо-Кавказского филиала Российской академии правосудия, при разработке и принятии законодательных актов Краснодарского края о местном самоуправлении.
По итогам проведенного диссертационного исследования было опубликовано четыре научных статьи, общим объемом 1. 1. п. л.
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, общих выводов и библиографии.
Муниципальное управление как элемент единой системы социального управления. Соотношение государственного и муниципального управления
Управление делами общества - важнейшая социальная функция. Одно из центральных мест в системе социального управления занимает общественное управление отдельными индивидами, их социальными группами (общностями), народом в целом и созданными ими институтами. Общепризнанным в современной науке является положение о том, что «управление общественными процессами выступает как целенаправленное воздействие людей на общественную систему в целом и на ее отдельные звенья, на основе познания и использования присущих ей объективных закономерностей в интересах обеспечения ее оптимального функционирования и развития, достижения поставленных целей»1. В наиболее общем виде управление представляет собой воздействие субъекта управления на его объект. Указанные элементы являются подсистемами единой системы управления. Подробную типологию видов управления предложил Г. В. Атаманчук, который по субъектному признаку выделил «государственное управление (субъект управляющего воздействия - государство), общественное управление (субъект управляющих воздействий - общество и его структуры), менеджмент (субъект управляющих воздействий - предприниматель, собственник, хозяин дела)»1. Из приведенной классификации видно, что муниципальное управление является общественным управление, при котором население муниципального образования (как структурный элемент общества) решает путем управляющего воздействия на объект вопросы местного значения (ст. 130 Конституции РФ). Это означает, что муниципальное управление выступает как вид общественного управления. Подобная точка зрения высказывалась Г. В. Атаманчуком, который указывал, что «в качестве своеобразной подсистемы управления рассматривают также местное самоуправление (муниципальное управление). Существует членение и общественного управления, в котором наряду с управлением со стороны общественных объединений указывают общественное самоуправление, посредством которого люди сами формируют и практи-чески реализовывают управляющее воздействие» . Эти положения находят полное подтверждение и в действующем российском законодательстве. Так, ст. 2 Федерального закона от 28.08.95 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (а также в последующих редакциях)3 указывает, что местное самоуправление есть самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Из положений указанной нормы вытекают следующие интересующие нас выводы. Во-первых, решение вопросов местного значения осуществляется двумя основными субъектами - населением и органами местного самоуправления. Во-вторых, указанные субъекты совершают определенные действия для достижения общественно полезного результата, т. е. воздействуют на общественные процессы, на объекты материального мира и т.д. для достижения своих целей. В последнем выводе и проявляется социальный характер управленческой деятельности совместно проживающего населения или сформированных этим населением органов управления. Из самого термина «местное самоуправление» видно, что само население определенной территории (населенного пункта) организует управление делами местного значения. Н. С. Бондарь справедливо отмечает, что «соответствующие сущностные характеристики позволяют выявить достаточно глубокий срез организационно-управленческого аспекта реализации местного самоуправления как властной функции по налаживанию совместной деятельности местного сообщества» .
О существовании муниципального управления как объективно необходимого процесса «самоорганизации населения и, соответственно, взаимоотношений человека со своей внешней социальной средой (включая общество и государство в целом)» в науке муниципального права высказывалось неоднократно.3 Вопрос о необходимости изучения указанной проблемы поднимался в экономической науке.1 Вместе с тем правовое регулирование муниципального управления целостно не исследовалась, не считая научных статей, опубликованных в отдельных изданиях и рассматривающих лишь отдельные аспекты изучаемого вопроса.
Сделанная В. В. Таболиным попытка рассмотрения вопросов правового регулирования муниципального управления свелась, в конечном счете, к идентификации права муниципального управления и муниципального правакак комплексной отрасли российского права.
Место муниципального управления в системе социального управления не может быть целостно представлено без рассмотрения вопросов соотношения государственной власти и местного самоуправления, без анализа соотношения государственного и муниципального управления.
Проблема соотношения государственной власти и местного самоуправления в науке муниципального права рассматривается в двух основных аспектах. Первый предполагает общественную сущность местного самоуправления, основанную «на противопоставлении государства и общества, провозглашении принципа полной автономии и независимости (по отношению к государству и его органам) местных сообществ и, соответственно, органов местного самоуправления в осуществлении ими своих задач»1. Второй характеризуется государственной сущностью местного самоуправления2. Решение вопроса о сущности местного самоуправления с учетом мнения ученных о его видах позволит ответить на вопрос о соотношении государственной власти и местного самоуправления.
Рассмотрение вопроса о сущности местного самоуправления нам представляется должно решаться по двум направлениям. Во-первых, по направлению соотношения государственной власти и местной власти. Во-вторых, при анализе соотношения государственного и местного управления3.
Местное самоуправление в соответствии со ст. 3 Конституции РФ является одним из элементов основ конституционного строя Российской Федерации. Европейская Хартия о местном самоуправлении1 в п.З ст. 4 говорит о местном самоуправлении как о власти, максимально приближенной к населению. Это значит, что местное самоуправление является властью,
Место муниципального управления в системе отношений по реализации местного самоуправления
В науке управления сложилось несколько тесно связанных понятий «муниципальное управление», «местное управление», «управление муниципальным хозяйством». Указанные категории тесно связаны по своему содержа жанию и порой в науке применяются для обозначения одного и того же. Од нако в целях совершенствования категорийного аппарата науки муниципаль ного права необходимо определиться с дефинициями приведенных понятий. В категории «местное управление» и «местное самоуправление» российские ученые, как указывает А. И. Черкасова, вкладывали совер шенно разный смысл. «Зачастую указанные понятия пытаются развести, ч обозначив ими две различные системы, параллельно функционирующие на местном уровне. Под местным управлением, таким образом, понимаются органы, назначаемые из центра и представляющие государственную администрацию на местах, а иод местным самоуправлением - представительные местные органы»1. Далее он отмечает, и с этим необходимо согласиться, что данный подход некорректен, по крайней мере, к сравнительным исследованиям и на примере Великобритании доказывает, что в англосаксонском праве отсутствуют представители центра на местах2. Местное управление и местное самоуправление соотносятся «как часть и целое»3. Ст. 2 Федерального закона от 28.08.95 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет местное самоуправление как признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления, исходя из интересов населения. Одновременно местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Приведенные нормативные положения свидетельствуют, что по своей сути местное самоуправление категория теоретико-идеологическая.5 Как справедливо отмечал О. Г. Румянцев, «основами конституционного строя можно считать находящиеся под защитой государства сущностные социально-нравственные установки и политико-правовые правила разумной и справедливой организации общества»6. О. Е. Кутафин, характеризуя основы конституционного строя, отмечает что «местное самоуправление неразрывно связано с демократией, так как в основе демократии как формы государства и способа правления лежит идея политической свободы, проявляющейся в результате распространения принципа самоопределения и самоуправления не только на отдельного человека или народ в целом, но и на регионы и другие сообщества граждан»1. Таким образом, местное самоуправление как явление общественной жизни представляет собой в правовом смысле нечто базовое, охватывающее многие стороны организации местного населения на определенной территории.
В противовес категории «местное самоуправление» местное управление является понятием прикладного характера. «В определенном смысле терми ны «местное самоуправление» и «местное управление» могут выступать как синонимы, поскольку первое является составной частью второго, олицетворяющей его суть»2. По своей сути «местное управление» - категория, имеющая функциональный характер. В ней отражаются управленческие начала, осуществляемые на местном уровне населением,3 проживающим на определенной территории, как непосредственно (местный референдум, сход или собрание граждан), так и через систему представительных и исполнительных $ органов власти. Местное управление в этой связи является видом социально го (общественного) управления, т. е. приобретает широкий смысл. В противовес этому в науке административного права государственное управлени понимается значительно уже как реализация одной из ветвей власти, а имен а но исполнительной1.
Таким образом, обобщая изложенное необходимо отметить, что местное управление нами понимается в широком смысле как управленческое воздействие, осуществляемое населением муниципального образования (субъект управления), на общественные явления и процессы (объект управления) для целей достижения социально полезного результата исходя из интересов местного населения. Воздействие это осуществляется как непосредственно, так и через специально созданные органы местного управления.
Категория «муниципальное управление» понимается нами в ином, отличном от местного управления смысле. В. И. Фадеев, давая этимологию слову «муниципальный», указывает, что «munis по латыни значит тяжесть, тягота, бремя, a capio, recipio - беру, принимаю» . Это значит, что «муниципальный» - это берущий беремя (тяжесть) по управлению. Народ как единственный и основной носитель власти передает специально созданным органам полномочия по решению дел местного значения в интересах населения про- р живающего на территории муниципального образования. «Соответственно, городское управление, как бы берущее на себя, по уполномочению города и с разрешения правительства, бремя общественной власти, выполнения общественных задач и распоряжения хозяйственными средствами, называется муниципалитетом.. .» .
Субъекты муниципального управления и их правовой статус
Статья 14 Федерального закона от 28.08.95 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выделяет два вида органов, создаваемых в системе местного самоуправления: выборные органы и другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. Данное обстоятельство свидетельствует, что выборные (представительные) органы местного самоуправления совместно с населением муниципального образования несут основную ответственность по реше-нию дел местного значения. Возможность создания иных органов местного самоуправления отнесено к ведению населения муниципального образования1 в соответствии с законодательством субъектов РФ и закрепляется в уставе муниципального образования. Данный подход в полной мере отвечает сущности местного самоуправления, ведь население должно быть в курсе того, какие органы от их имени будут осуществлять функции по управлению делами местного значения.
Статьи 16 и 17 Федерального закона от 28.08.95 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет возможность, наряду с иными органами местного самоуправления учредить должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления. Закрепив в федеральном законодательстве упомянутые виды органов местного самоуправления, законодатель однако не определил в полной мере их юридическую природу. Если представительный орган местного самоуправления, определенный в ст. 15 Федерального закона, является формируемым населением муниципального образования и подотчетным ему органом, то правовая природа главы муниципального образования и иных органов местного самоуправления в законодательстве не определена.
Наиболее сложным, по нашему мнению, является вопрос о правовой природе главы муниципального образования. Ст. 16 Федерального закона от 28.08.95 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывает, что уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. По мнению В. И. Васильева, указанная сложность двоякого характера - «исходя из формулы федерального закона можно вполне допустить самостоятельную, наряду с другими органами, деятельность главы местного самоуправления, имеющего свой аппарат, свои органы и представляющего муниципальное образование в целом как вовне, так и внутри... Возможно предположить и другое: глава муниципального образования - это символ единства действий всех органов местного самоуправления. Он "властвует, но не правит", представительствуя в необходимых случаях от имени муниципального образования».1 Вместе с тем он подчеркивает ущербность указанных подходов, определяя, что «практика пошла по пути, определенному в п. 3 ст. 16 Федерального закона. Глава муниципального образования и другие выборные должностные лиц наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования».1 Подобный подход дает возможность многовариантного решения вопроса о правовой природе главы муниципального образования. Существует и иное мнение, что «местные администрации во многих случаях не могут рассматриваться как органы местного самоуправления, так как решения принимаются не самой администрацией, а должностным лицом (главой муниципального образования, городским управляющим, мэром и т.п.), которое и осуществляет функции местной исполнительной власти» . Приведенная точка зрения акцентирует внимание на роли главы муниципального образования в системе местного самоуправления и делает попытку решения вопроса, является ли глава муниципального образования органом или высшим должностным лицом. Ее сторонники считают, что решение этого вопроса зависит от того, осуществляет ли глава муниципального образования функции исполнительной власти, и ставят этот вопрос в зависимость от того принимает ли глава муниципального образования решения единолично или исполнительно-распорядительные решения принимаются коллегиально администрацией муниципального образования.3 По существу, это верный подход, однако не лишен недостатков. Характеризовать главу муниципального образования как орган местного самоуправления, через указание способа принятия им решения, по нашему мнению, нет основания. В науке теории государства и права считается признанным наличие следующих признаков органа государства: 1) он наделен властными полномочиями; 2) обладает определенной экономической и организационной обособленностью и самостоятельностью; 3) для осуществления своих функций располагает необходимыми материальными средствами; 4) сообразно своей компетенции выполняет свойственные ему функции; 5) физическим его воплощением являются люди — отдельное лицо или группа, коллектив.1 Характеризуя признаки исполнительных органов, по существу, так же, как указано выше, Ю. М. Козлов отмечает, что «должностные лица, сами по себе, естественно, исполнительными органами не являют-ся» . Лицо в единственном числе, по нашему мнению, может быть признано органом в том случае, если оно обладает перечисленными выше признаками. Прав в этом отношении Д. Н. Бахрах, который отмечал, что «должностные лица возглавляют единоличные органы (президентуры, например)»3. Это позволяет сделать вывод, что глава местного самоуправления, наделенный перечисленными выше признаками, может в системе органов местного самоуправления занять место органа.
Совершенствование правового регулирования муниципального управления в федеральном законодательстве
Федеральный закон от 28.08.95 г. (в ред. от 22.04.96 г., 26.11.96 г., 17.03.97 г., 4.08.2000 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» затрагивает вопросы муниципального управления, но касаясь лишь основ данного вида социальной деятельности. Вместе с тем, нам представляется, что проблема муниципального управления в Федеральном законе закреплена не системно, что наводит на мысль о необходимости совершенствования правового регулирования вопросов муниципального управления в рассматриваемом законе.
В настоящее время Федеральный закон от 28.08.95 г. (в ред. от 22.04.96 г., 26.11.96 г., 17.03.97 г., 4.08.2000 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет отдельные вопросы муниципального управления. В данном законе вопросам муниципального управления посвящены статьи главы 2 (ст. 12, 13) «Территориальные основы местного самоуправления», главы 3 (ст. 16, 17, 21) Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления», главы 4 (ст. 27) «Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления», главы 5 (ст. ст. 28 - 42) «Финансово-экономическая основа местного самоуправления», главы 8 (ст. 60, 61) «Заключительные и переходные положения». Частично затрагиваются вопросы муниципального управления в главе 6 (ст.43 - 46) «Гарантии местного самоуправления», в главе 7 (ст.47 - 52) «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью». Как видно из приведенного анализа норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» проблемам муниципального управления посвящено значительное число норм. Однако нормы закона изложены без учета существующих реалий муниципального управления. В этой связи Федеральный закон нуждается в совершенствовании.
Важным концептуальным положением, которое необходимо внести в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», является норма о том, что местное самоуправление в Российской Федерации строится на основе разделения власти на представительную и исполнительную. Данное положение может быть определено в ч. 3 ст. 2 Федерального закона.
Определяя полномочия местного самоуправления, в ст. 6 закона необходимо произвести распределение предметов ведения между представительными органами местного самоуправления и исполнительными органами местного самоуправления, акцентировав внимание на правотворческой функции исполнительных органов в области организации муниципального управления в муниципальном образовании. Норма, посвященная содержанию устава муниципального образования в п. 2 ст. 8, должна дифференцировать вопросы местного значения, относящиеся к ведению представительных и исполнительных органов местного самоуправления, в п. 4 слово «структура» заменить на слово «система», что более верно отражает приведенную норму закона. В ст. 8 Федерального закона должно найти отражение организация управления вопросами местного значения, а именно указываться субъекты и объекты муниципального управления. Пункты 11 и 12 ст. 8 Федерального закона могли бы отразить особенности организации муниципальной службы и дополнительные гарантии муниципального служащего исполнительного органа местного самоуправления.
Глава 3, посвященная органам и должностным лицам местного самоуправления, должна иметь норму, регламентирующую вопросы организации исполнительных органов местного самоуправления, что будет соответствовать принципиальному положению о разделении власти на уровне местного самоуправления. В этой связи уместно ч. 1 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изложить в следующей редакции: «1. К органам местного самоуправления относятся: - выборные (представительные) органы, образуемые в соответствии с настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований; - выборные или назначаемые исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований». Часть 3 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в этой связи необходимо изложить в иной редакции: «3. Представительные и исполнительные органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами и иными нормативно-правовыми актами местного самоуправления собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. На представительные органы возлагается обязанность по формировании общих направлений развития муниципального образования, формировании стратегии такого развития, создании правовых основ деятельности на территории муниципального образования. На исполнительно-распорядительные органы возлагается обязанность по управлению муниципальным хозяйством для решения вопросов ме-стного значения».
Особой корректировки требует ч. 3 ст. 15 Федерального закона, где за креплены исключительные предметы ведения представительных органов ме стного самоуправления. По нашему мнению, норма ч. 3 ст. 15 может быть изложена в следующей редакции: «3. В исключительном ведении представи тельных органов местного самоуправления находится принятие общеобяза тельных правил по предметам ведения муниципального образования, преду oN смотренных уставом муниципального образования: 1) принятие устава муниципального образования и внесения в него изменений; 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении исполнительными органами местного самоуправления; 3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; 4) установление местных налогов и сборов; 5) осуществление правового регулирования управления и распоряжения муниципальной собственностью; 6) контроль за деятельность исполнительных органов местного самоуправления и их должностных лиц; 7) выполнение иных полномочий, отнесенных к их ведению законодательством о местном самоуправлении субъектов РФ и уставом муниципального образования; 8) установление мер административной ответственности за правонарушения в сфере муниципального управления».
