Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Иностранное (международное) наблюдение за выборами: понятие, общая характеристика и правовые основы осуществления 13
1. Теоретические подходы к определению места и роли иностранного (международного) наблюдения за выборами в российской избирательной системе 13
2. Международно-правовые основы осуществления иностранного (международного) наблюдения за выборами 40
3. Закрепление института иностранного (международного) наблюдения за выборами в российском законодательстве 60
4. Принципы осуществления иностранного (международного) наблюдения за выборами 78
Глава 2. Организационные основы осуществления иностранного (международного) наблюдения за выборами .. 96
1. Особенности правового статуса иностранных (международных) наблюдателей 96
2. Реализация прав и обязанностей иностранных (международных) наблюдателей по осуществлению иностранного (международного) наблюдения за выборами 114
3. Роль российских органов и должностных лиц в обеспечении иностранного (международного) наблюдения за выборами 132
Заключение 153
Список использованной литературы
- Теоретические подходы к определению места и роли иностранного (международного) наблюдения за выборами в российской избирательной системе
- Международно-правовые основы осуществления иностранного (международного) наблюдения за выборами
- Особенности правового статуса иностранных (международных) наблюдателей
- Реализация прав и обязанностей иностранных (международных) наблюдателей по осуществлению иностранного (международного) наблюдения за выборами
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Исторические события, происходившие в нашей стране на рубеже 80-90 гг. прошлого века, привели к обретению Российской Федерацией суверенитета и закреплению принципиально новых основ конституционного строя. Это, в свою очередь, повлекло за собой необходимость кардинального обновления избирательного законодательства, в котором по-иному стали решаться вопросы о гарантиях прав граждан избирать и быть избранными. Общая тенденция на укрепление указанных гарантий позволила включить в законы о выборах положения, регламентирующие ранее неизвестные отечественной избирательной системе институты. Одним из них был институт иностранного (международного) наблюдения за выборами.
С момента первой «высадки десанта» иностранных (международных) наблюдателей во время проведения референдума по принятию Конституции Российской Федерации и выборов депутатов Совета Федерации и Государственной Думы в 1993 г. и по сегодняшний день практика делегирования иностранными и международными организациями своих представителей на избирательные кампании, проводящиеся в России, с целью осуществления международного контроля легальности их проведения и выполнения имеющихся у нашего государства международных обязательств в сфере прав человека обрела стабильный и устойчивый характер развития. Параллельно законодателем была создана достаточно обширная нормативная правовая база, регламентирующая общественные отношения в данной области.
Вместе с тем сравнительно небольшой срок формирования таких отношений не позволил исключить все проблемы. Не получили своего окончательного разрешения как некоторые теоретические вопросы, связанные с обоснованием места и роли иностранного (международного) наблюдения за выборами в отечественной избирательной системе, так и практические, характеризующие условия и порядок его законодательного регулирования, pea-
4 лизации отдельных положений правовых актов при проведении различных выборов.
Это проявляется в том, что до сих пор не сформирована целостная картина рассматриваемой сферы общественных отношений, отсутствуют единые критерии характеристики такого рода деятельности, а также универсальный понятийный аппарат. В действующих нормативных правовых актах не проработаны (либо совсем не отражены), например, такие аспекты, раскрывающие содержание института иностранного (международного) наблюдения за выборами, как соотношение избирательного законодательства и законодательства об иностранцах в части регулирования правового статуса иностранных (международных) наблюдателей; гарантии реализации некоторых прав и обязанностей данной категории участников избирательного процесса; основания и порядок наступления их ответственности; условия участия российских граждан в осуществлении иностранного (международного) наблюдения за выборами; полномочия российских органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий и должностных лиц, задействованных в процессе обеспечения иностранного (международного) мониторинга избирательных кампаний, по реализации принципа покровительства Российской Федерации над иностранными (международными) наблюдателями; полномочия организаторов выборов субъектов Российской Федерации по регулированию условий и порядка осуществления иностранного (международного) наблюдения за региональными и местными выборами и др.
В этой связи есть необходимость в осуществлении всестороннего анализа имеющихся точек зрения, выраженных разными исследователями по данному поводу, действующего законодательства и практики его применения и на основании сделанных выводов в формулировании научно обоснованных предложений по их дальнейшему совершенствованию. Эти и другие аспекты предопределили выбор темы диссертации и круг решаемых в ней вопросов.
Степень разработанности темы. В последние годы появилось немало
научных публикаций, посвященных вопросам обеспечения избирательных
прав граждан Российской Федерации. В своей работе диссертант опирался на
труды С. А. Авакьяна, Е. Г. Андрющенко, Ю. А. Веденеева, А. А. Вешнякова,
B. И. Васильева, О. Н. Волкова, Ю. А. Дмитриева, О. К. Застрожной, А. В. Зи
новьева, А. В. Иванченко, В. Б. Исраеляна, С. Д. Князева, А. И. Ковлера,
Е. И. Колюшина, В. В. Лапаевой, В. И. Лысенко, А. С. Мордовца, В. Д. Мос-
товщикова, В. И. Наумова, А. Е. Постникова, Б. А. Страшуна, И. А. Умновой,
C. Ю. Чудиной, С. В. Юсова и других ученых. Вместе с тем в отечественной
правовой науке до сих пор должным образом не исследован такой элемент
системы гарантий указанных прав, как иностранное (международное) наблю
дение за выборами. Отдельные аспекты проблемы, связанные с теоретиче
ским обоснованием его места и роли в российской избирательной системе,
установлением условий и порядка правового регулирования данного инсти
тута, практической реализацией положений нормативных правовых актов
при проведении тех или иных избирательных кампаний, рассматривали
А. С. Автономов, А. А. Вешняков, И. В. Выдрин, А. А. Давыдов, А. В. Зиновьев,
А. В. Иванченко, Д. А. Крупышев, В. А. Лучин, В. И. Лысенко, М. С. Матейко-
вич, В. И. Наумов, И. С. Поляшова, В. Л. Римский, А. А. Собянин, В. Г. Сухо-
вольский, А. Фирсов, Н. Э. Шишкина, зарубежные исследователи М. Журав-
ски, С. Мартелло, А. Нейто-Уйттебрек, К. Пейн, Д. Стюарт-Кларк, Дж. Харт-
лэнд и др. Однако ни один из авторов не предпринимал попыток комплекс
ного и всестороннего изучения рассматриваемой нами сферы общественных
отношений.
Исследование потребовало также изучения работ по общей теории государства и права, политологии, международному праву и зарубежному го-сударствоведению, а также электоральной статистики и материалов периодической печати. Помимо этого, был подвергнут всестороннему анализу обширный нормативный материал: международно-правовые акты, федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, зако-
нодательство зарубежных государств, закрепляющее и регулирующее институт иностранного (международного) наблюдения за выборами.
Объект її предмет исследования. Объектом исследования послужили общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением иностранного (международного) наблюдения за выборами в Российской Федерации.
Предмет исследования составили международно-правовые акты, российские законы и подзаконные акты, нормативные правовые акты зарубежных государств, содержащие положения об иностранном (международном) наблюдении за выборами.
Целью исследования явились комплексное изучение правовых и организационных основ осуществления иностранного (международного) наблюдения за выборами в Российской Федерации и разработка на основании сделанных выводов рекомендаций по совершенствованию законодательства в данной сфере.
Задачи исследования. Для достижения указанных целей были поставлены и решены следующие задачи:
выявлено и обосновано место иностранного (международного) наблюдения за выборами в системе контроля за избирательными кампаниями, охарактеризована его общая роль в российской избирательной системе;
определено значение международно-правовых актов, содержащих положения об иностранном (международном) наблюдении за выборами, для Российской Федерации, выявлен объем международных обязательств, принятых на себя нашей страной в данной области;
установлена степень соответствия отечественного избирательного законодательства международно-правовым актам, содержащим положения об иностранном (международном) наблюдении за выборами, определены формы и объем имплементации последних;
изучена история развития института иностранного (международного) наблюдения за выборами в Российской Федерации;
охарактеризован порядок закрепления института иностранного (международного) наблюдения за выборами в российском законодательстве. На основании сделанных выводов сформулирован авторский вариант определения понятия данного института;
выявлены и охарактеризованы принципы осуществления иностранного (международного) наблюдения за выборами;
выявлены и охарактеризованы особенности правового статуса иностранных (международных) наблюдателей;
систематизированы и охарактеризованы права и обязанности иностранных (международных) наблюдателей по ведению иностранного (международного) наблюдения за выборами, гарантии их реализации;
выявлены и охарактеризованы основные формы участия российских органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, должностных лиц в обеспечении иностранного (международного) наблюдения за выборами;
сформулирован авторский вариант определения понятия иностранного (международного) наблюдения за выборами как деятельности, осуществляемой определенным кругом субъектов, направленной на достижение конкретных целей;
проанализированы проблемные аспекты правового статуса иностранных (международных) наблюдателей, практики их деятельности по осуществлению мониторинга, выявлены причины возникновения указанных проблем, сформулированы рекомендации по их решению и разработаны предложения по совершенствованию законодательства в данной сфере.
Методология и методы исследования. Методологическую основу исследования составил диалектический метод познания общественных процессов и социально-правовых явлений. В ходе работы диссертантом использовались также сравнительно-правовой, системно-логический, социологический, конкретно-исторический методы, метод анализа документов.
Теоретической основой исследования явились труды российских ученых, внесших значительный вклад в развитие науки отечественного конституционного права, международного права, общей теории государства и права. Кроме того, были проанализированы положения международно-правовых актов, федеральных и региональных законов и подзаконных актов, нормативных правовых актов зарубежных государств, посвященные иностранному (международному) наблюдению за выборами, а также электоральная статистика, материалы периодической печати.
Эмпирическую базу исследования составили практика деятельности российских и зарубежных организаторов выборов, иностранных и международных организаций, делегирующих своих представителей для мониторинга избирательных кампаний, проводящихся в разных странах, иностранных (международных) наблюдателей, иных участников избирательного процесса, а также личный опыт работы диссертанта в избирательных комиссиях.
Научная новизна исследования заключается в том, что оно является одной из первых работ теоретико-прикладного характера, посвященных комплексному изучению правовых и организационных основ осуществления иностранного (международного) наблюдения за выборами в Российской Федерации. Автором впервые проведен комплексный анализ положений международно-правовых актов, российских законов и подзаконных актов, нормативных правовых актов зарубежных стран, регламентирующих условия и порядок осуществления такой деятельности, правовой статус иностранных (международных) наблюдателей, и на основании сделанных выводов сформулированы предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства, регулирующего данную сферу общественных отношений. Научная новизна нашла свое отражение в положениях, выносимых на защиту.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие определенные элементы новизны положения:
1. В подавляющем большинстве международно-правовых актов, содержащих нормы о правах граждан избирать и быть избранными, институт
9 иностранного (международного) наблюдения за выборами не зафиксирован в качестве международного избирательного стандарта. Единственным международно-правовым актом (из числа имеющих обязательное значение для государств), устанавливающим данный институт в качестве такового, является Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ от 7 октября 2002 г. Однако с учетом незначительного количества стран, присоединившихся к указанной Конвенции, и проблемного характера практики реализации ее положений (в части, составляющей предмет настоящего исследования) признание института иностранного (международного) наблюдения за выборами международным избирательным стандартом может быть осуществлено только по формально-юридическому признаку.
Российская Федерация имеет прямые международные обязательства в сфере осуществления иностранного (международного) наблюдения за выборами согласно Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ от 7 октября 2002 г. и обязательства, принятые ею в одностороннем порядке, в соответствии с иными международно-правовыми актами, содержащими нормы о правах граждан избирать и быть избранными, в том числе имеющими рекомендательный характер. Такие обязательства формализованы в ее законодательстве и реализуются в избирательной практике.
Иностранное (международное) наблюдение за выборами является самостоятельным элементом системы контроля за избирательными кампаниями и осуществляется только одной категорией участников избирательного процесса — иностранными (международными) наблюдателями.
Иностранное (международное) наблюдение за выборами выступает комплексным институтом права, состоящим из упорядоченной совокупности правовых норм, закрепляющих и регулирующих принципы осуществления такой деятельности, права и обязанности иностранных (международных) наблюдателей, российских органов государственной власти, иных государст-
10 венных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, должностных лиц, задействованных в процедуре его обеспечения, формы и методы работы этих участников избирательного процесса.
Под правовыми основами осуществления иностранного (международного) наблюдения за выборами подразумевается совокупность норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и проведения мониторинга, соответствовать которым должны все другие положения нормативных правовых актов. К их числу относятся принципы: справедливости выборов, создания всех необходимых условий, гарантирующих свободное волеизъявление населения, осуществления международного наблюдения за избирательными кампаниями (из числа содержащихся в международно-правовых актах), открытости и гласности выборов, репрезентативности, единства прав и обязанностей иностранных (международных) наблюдателей, законности, самостоятельности и независимости их деятельности, невмешательства представителей иностранных и международных организаций в избирательный процесс, их ответственности и покровительства Российской Федерации над иностранными (международными) наблюдателями (из числа закрепленных в российском избирательном законодательстве).
Под организационными основами осуществления иностранного (международного) наблюдения за выборами подразумевается совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с реализацией прав и обязанностей всех субъектов избирательного процесса, задействованных в мониторинге, их компетенцией, формами и методами деятельности последних.
В действующем российском законодательстве отсутствует понятие иностранного (международного) наблюдения за выборами. В этой связи предлагается следующее определение указанного понятия: иностранное (международное) наблюдение за выборами — это деятельность иностранных (международных) наблюдателей, российских органов государственной вла-
сти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, должностных лиц по контролю за подготовкой и проведением федеральных, региональных и местных избирательных кампаний, обеспечению нормального хода осуществления мониторинга, имеющая целью оценить степень легальности выборов, добросовестность выполнения Российской Федерацией международных обязательств в сфере реализации прав граждан избирать и быть избранными.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяются широким использованием диссертантом юридической литературы, электоральной статистики, материалов периодической печати, нормативных правовых актов, применением современных методов научного познания, подтверждается практикой ведения иностранного (международного) мониторинга выборов в Российской Федерации, результатами обсуждения докладов, сделанных автором на научных конференциях.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость работы заключается в том, что сформулированные автором положения и выводы развивают и дополняют разделы науки конституционного права, изучающие институт иностранного (международного) наблюдения за выборами. В дальнейшем они могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности и в учебном процессе при преподавании дисциплин «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право Российской Федерации», «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации», смежных учебных дисциплин, а также при профессиональной подготовке членов избирательных комиссий всех уровней, должностных лиц (сотрудников) органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления (их аппаратов), задействованных в процедуре обеспечения иностранного (международного) наблюдения за выборами.
Практическая значимость работы заключается в том, что результаты исследования могут быть использованы в процессе совершенствования феде-
12 рального и регионального избирательного законодательства, в деятельности избирательных комиссий всех уровней, компетентных российских органов и должностных лиц, участвующих в обеспечении иностранного (международного) наблюдения за выборами.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и международного права Омской академии МВД России. Материалы исследования отражены в научных публикациях автора, были обсуждены на научно-практической конфе-, ренции «Выборы в органы местного самоуправления в Сибирском регионе в 2000-2001 годах: Проблемы и пути их решения» с участием представителей избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, входящих в ассоциацию «Сибирское соглашение» (Омск, 2001), международной научно-практической конференции «Международные юридические чтения» (Омск, 2003), международной конференции «Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов» (Москва, 2005), внедрены в законотворческую деятельность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Законодательного Собрания Омской области, получили нормативное закрепление в документах и материалах Министерства внутренних дел Российской Федерации, Избирательной комиссии Омской области, внедрены в учебный процесс Барнаульского юридического института МВД России. Автором также была подготовлена научная работа на Конкурс среди студентов и аспирантов высших юридических учебных заведений Российской Федерации на лучшую научную работу по вопросам избирательного процесса, избирательного права и законодательства о референдуме в 2000-2001 учебном году, проводившийся Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.
Структура диссертации была определена целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Теоретические подходы к определению места и роли иностранного (международного) наблюдения за выборами в российской избирательной системе
Как и любой элемент избирательной системы Российской Федерации, иностранное (международное) наблюдение за выборами нуждается, с одной стороны, в фундаментальном теоретическом обосновании своего места и значения в ней, с другой — в установлении условий и порядка его законодательного регулирования, практической реализации положений различных нормативных правовых актов при проведении тех или иных избирательных кампаний. Говоря о теоретическом аспекте вопроса, следует отметить, что в науке конституционного права данная область общественных отношений еще не получила своего всестороннего и законченного осмысления. Это проявляется в том, что по причине отсутствия единообразия в подходах к классификации основных признаков, раскрывающих содержание такого рода деятельности, универсального понятийного аппарата не сформирована ее целостная картина. Большинство исследователей обращается к ее характеристике лишь косвенно, в рамках рассмотрения иных вопросов, составляющих предмет их изучения. По этой причине спектр мнений, высказываемых ими по данному поводу, достаточно широк. Единодушие выражается лишь в том, что все авторы рассматривают иностранное (международное) наблюдение за выборами как элемент системы гарантий избирательных прав граждан РФ, реализуемый в рамках действия принципа открытости и гласности выборов. Однако по остальным вопросам практически не представляется возможным установить «единый знаменатель» суждений. Определенным ориентиром здесь может служить только то, что ученые преимущественно пытаются разрешить его посредством ответа на вопрос о месте иностранного (международного) мониторинга выборов в системе контроля за избирательными кампаниями. При этом многие из них увязывают его с классификацией субъектов избирательного процесса, наделенных контрольными функциями. Руководствуясь изложенным, попытаемся определить собственную позицию в затронутой нами проблематике.
Общий анализ существующих точек зрения позволяет сделать вывод о том, что в юридической литературе имеются два основных подхода к решению упомянутых вопросов. Одни авторы предварительно выделяют сами виды контроля за выборами и впоследствии относят к тому или иному из них различных участников избирательного процесса, наделенных контрольными функциями. Другие же, наоборот, акцентируют внимание на классификации субъектов такого контроля и в дальнейшем, посредством раскрытия содержания их правового статуса, характеризуют его отдельные виды.
Так, А. В. Зиновьев и И. С. Поляшова, рассматривая вопрос о гарантиях свободы выборов, утверждают, что за ними может осуществляться государственный, общественный и международный контроль. При этом к субъектам государственного контроля они причисляют Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции, избирательные комиссии и органы внутренних дел, к субъектам общественного контроля — наблюдателей и доверенных лиц кандидатов, к субъектам международного контроля — международных наблюдателей1. А. С. Автономов, в свою очередь, среди видов такого контроля выделяет государственный, негосударственный и общественный, последний делит на внутренний и внешний и к субъектам внешне-го контроля относит иностранных (международных) наблюдателей .
В. А. Лучин разделяет субъектов избирательных правоотношений, обладающих контрольными функциями, на два класса: официальные и общественные. К первому он относит избирательные комиссии, суды, органы прокуратуры и милицию, ко второму — членов избирательных комиссий, кандидатов в депутаты, уполномоченных представителей избирательных объединений и блоков, доверенных лиц избирательных объединений, избирательных блоков и кандидатов, международных (иностранных) наблюдателей, представителей средств массовой информации, наблюдателей и избирателей1. А. Фирсов, в свою очередь, всех субъектов, имеющих отношение к этой сфере, делит на государственные органы, средства массовой информации, граждан и аккредитованных представителей общества. К последней группе он причисляет наблюда-телей и международных наблюдателей . И. В. Выдрин выделяет в отдельную категорию участников контроля за выборами общественных наблюдателей, различает среди них внутренних и внешних наблюдателей и относит к этим группам наблюдателей и иностранных наблюдателей. При этом для характеристики их статуса он в тождественном значении использует два понятия — «на-блюдатель» и «общественный наблюдатель» . В. Л. Римский, раскрывая роль и значение наблюдения на выборах, выделяет следующие категории наблюдателей: российские, международные и иностранные.
В некоторых случаях не наблюдается системного подхода к решению данной проблемы. Так, авторы комментария к Федеральному закону от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», выделяя такую форму контроля за выборами, как «общественный контроль», к осуществляющим его субъектам причисляют членов вышестоящих избирательных комиссий, зарегистрированных кандидатов или их доверенных лиц, уполномоченных представителей или доверенных лиц избирательного объединения, избирательного блока, список кандидатов которого зарегистрирован, и кандидатов из указанного списка. Вместе с тем они обходят стороной вопрос об отнесении к этой или какой-либо еще категории контроля за выборами иностранных (международных) наблюдателей, упоминание о которых также содержится в комментируемой ими статье закона1.
В определенной степени сходный подход наблюдается у А. И. Ковлера. Рассматривая институт наблюдателей в избирательном процессе, он утверждает, что общественный контроль за выборами внедрен в отечественную избирательную практику лишь частично и его могут осуществлять только наблюдатели от групп избирателей при проведении выборов в органы местного самоуправления. Иными словами, автор также не относит к субъектам, осуществляющим такой контроль, иностранных (международных) наблюдателей. Однако, поскольку, в отличие от предыдущей точки зрения, он характеризует их статус отдельно, из этого можно сделать вывод, что последние осуществляют какую-то другую форму контроля2.
Оригинальное решение проблемы было у авторов проекта Федерального закона «Об общественном контроле за проведением выборов и референдумов и об открытости и гласности подведения итогов голосования», где всех наблюдателей, представляющих кандидатов, избирательные объединения, избирательные блоки, доверенных лиц кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, иностранных (международных) наблюдателей и представителей средств массовой информации предлагалось именовать одним понятием — «наблюдатели»3.
Международно-правовые основы осуществления иностранного (международного) наблюдения за выборами
Существующая в настоящее время в международном сообществе система общечеловеческих ценностей характеризуется понятием «международные стандарты в области прав человека». Общий анализ норм соответствующих международно-правовых актов, регулирующих общественные отношения в рассматриваемой сфере1, практики реализации их положений в национальном законодательстве различных государств, общепринятого значения слова «стандарт»2, точек зрения ученых3, дает основания полагать, что под указанными стандартами подразумеваются принципы международного права и иные нормы международного права, раскрывающие их содержание, касающиеся прав и свобод человека и гражданина, условий и порядка их реализации. Данные принципы и нормы затрагивают все основные сферы человеческой жизнедеятельности, имеют обязательное юридическое значение для государств и международных организаций и основываются на общих принципах международного права, зафиксированных в Уставе Организации Объединенных Наций, Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 г. и в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г.1
Рассматриваемые стандарты могут быть универсальными (т. е. закрепленными в международно-правовых актах, регулирующих отношения всех субъектов международного права) и региональными (закрепленными в актах, регулирующих отношения среди ограниченного числа участников). Региональные стандарты могут быть объемнее и содержательнее универсальных. Это объясняется тем, что отношения между государствами исторически складывались по-разному. Регионы, в которых экономическое развитие и интеграция более динамичны, шагнули гораздо дальше и в решении вопроса о признании человека, его прав и свобод высшей ценностью. Это, в первую очередь, относится к европейскому континенту, где наиболее активно шел процесс внедрения в практику новых демократических институтов и конкретизации положений универсальных международно-правовых актов.
На текущий момент стандарты в области прав человека, выработанные европейскими странами, включают в себя правовые нормы конвенций и соглашений, принятых государствами в рамках Совета Европы, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, других европейских организаций по защите прав человека, а также сформировавшееся на основе решений Европейского Суда по правам человека и Европейской Комиссии по правам человека прецедентное право. Они конкретизируются в таких понятиях, как «стандарты Совета Европы по правам человека», «стандарты Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод», «Европейская система защиты прав человека», и реализуются в практике деятельности европейских организаций и различных государств (в том числе Российской Федерации1).
Уяснение значения понятия «международные стандарты в области прав человека» служит основанием для раскрытия содержания иных понятий, напрямую связанных с ним. В частности, понятия «международные избирательные стандарты», под которым подразумеваются принципы международного права и иные нормы международного права, конкретизирующие их смысл, касающиеся избирательных прав граждан, условий и порядка организации и проведения выборов2.
Универсальные международные избирательные стандарты закреплены в ряде международно-правовых актов, ключевыми из которых являются Всеобщая декларация прав человека Организации Объединенных Наций от 10 декабря 1948 г. и Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. В частности, в ст. 21 Всеобщей декларации говорится, что воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования. В статье 25 Международного пакта устанавливается, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей. Кроме названных актов, положения с аналогичным смыслом закрепляются также в Конвенции о политических правах женщины от 20 декабря 1952 г.1, Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 г. , Международной конвенции о ли-квидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 г. , Декларации о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам от 18 декабря 1992 г.4 и др.
Особенности правового статуса иностранных (международных) наблюдателей
Организационные основы осуществления иностранного (международного) мониторинга избирательных кампаний составляют нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, связанные с реализацией прав и обязанностей всех субъектов избирательного процесса, задействованных в наблюдении, их компетенцией, формами и методами деятельности последних. Главными участниками процесса мониторинга выступают иностранные (международные) наблюдатели. Именно им действующее российское законодательство уделяет наибольшее внимание. Это выражается в том, что в нормах законов о выборах закреплены и в достаточной степени детализированы права и обязанности данной категории участников избирательных правоотношений, а также гарантии реализации таковых. Вместе с тем их правовой статус имеет свои особенности, опосредованные спецификой взаимоотношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями, а также с особенностями действующего отечественного законодательства. Наиболее отчетливо они проявляются через классификацию иностранных и международных организаций, направляющих своих представителей на выборы в Россию, и классификацию самих иностранных (международных) наблюдателей в зависимости от наличия у них других (первичных) правовых статусов.
Говоря о первом аспекте вопроса, отметим, что в соответствии с п. 43 ст. 2 Закона об основных гарантиях иностранный (международный) наблюдатель может представлять иностранную или международную организацию. Это значит, что правом делегировать своих представителей на выборы, проводящиеся в РФ, обладают организации, как действующие в пределах одного государства, так и с межгосударственной сферой деятельности. В юридической литературе по данному поводу можно встретить высказывание о том, что иностранные наблюдатели направляются в РФ от государственных и негосударственных организаций, а международные — от международных организаций1. Соглашаясь с таким подходом в части перечисления субъектов, имеющих право делегировать своих представителей на выборы (отметив при этом, что он несколько упрощен), подчеркнем, что, с точки зрения раскрытия содержания статуса самих экспертов, он неверен. В плане обоснования такого утверждения обратимся к иным положениям нормативных правовых актов.
В частности, в ст. 24 Закона о выборах Президента РФ говорится, что международные и национальные организации могут быть правительственными и неправительственными. В статье 2 Федерального закона от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации» закрепляется, что международной организацией является межгосударственная или межправительственная организация. В рамках характеристики рассматриваемой нами области общественных отношений также уместно использовать еще один критерий деления упомянутых организаций, имеющий дополнительное, факультативное значение. В соответствии с ним последние можно классифицировать, исходя из специфики их деятельности. Одни специализируются на избирательной проблематике. Сфера деятельности других напрямую не связана с выборами. Более конкретно такая классификация выглядит следующим образом.
К иностранным правительственным организациям, занимающимся избирательной проблематикой, следует относить избирательные комиссии (иные компетентные органы), осуществляющие подготовку и проведение выборов у себя в стране. К другим иностранным правительственным организациям относятся органы государственной власти, иные государственные органы, должностные лица, которым из Российской Федерации могут быть направлены приглашения для участия их представителей в выборах (глава государства, парламент, правительство, омбудсмен и т. д.). К иностранным неправительственным организациям относятся различные общественные, правозащитные, исследовательские и иные организации, обладающие достаточным авторитетом и способные направить квалифицированных специалистов для осуществления иностранного (международного) мониторинга избирательных кампаний.
К международным межгосударственным организациям необходимо причислять организации, сформированные на основании соответствующих международных договоров, уставы которых предусматривают осуществление мониторинга за условиями в области человеческого измерения (например, Совет Европы, ОБСЕ и др.). К международным неправительственным организациям относятся организации, преследующие те же цели, однако имеющие иной правовой статус. Например, Ассоциация организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы была учреждена представителями от избирательных структур шести государств данного региона и имеет статус неправительственной международной организации. Статус неправительственной частной некоммерческой организации имеет Международный фонд избирательных систем.
Значение приведенной классификации определяется тем, что ее можно использовать в качестве основы для решения вопроса о целесообразности приглашения на избирательные кампании представителей тех или иных иностранных или международных организаций (в рамках реализации принципа репрезентативности). Она позволяет систематизировать последние, а также способствует установлению их авторитета. В отношении же характеристики правового статуса отдельных представителей указанных организаций такие классифицирующие критерии применять нельзя. С точки зрения действия принципа единства прав и обязанностей иностранных (международных) наблюдателей, отнесение этих участников избирательных кампаний к той или иной группе не влияет на объем их правомочий по ведению мониторинга, так как, по сути, различия проявляются не в их правовом статусе, а организаций, делегировавших экспертов в нашу страну. В этой связи российские компетентные органы и должностные лица учитывают данный факт и в своей деятельности в одинаковом объеме гарантируют права иностранных (международных) наблюдателей — представителей иностранных организаций и иностранных (международных) наблюдателей — представителей международных организаций.
Другое значение имеют результаты классификации этой категории участников избирательного процесса по критерию наличия у них первичного (дополнительного) правового статуса, в частности их гражданской принадлежности. Согласно ему к категории «иностранные (международные) наблюдатели — иностранные граждане» можно отнести только лиц, имеющих в соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» доказательства принадлежности к гражданству иностранного государства1. Граждан же России, которые могут осуществлять иностранное (международное) наблюдение за выборами, следует относить к категории «иностранные (международные) наблюдатели — граждане РФ». Основанием для этого служит не только отсутствие у них иного гражданства, но и то, что названные лица могут представлять лишь интересы международных организаций, но не иностранных государств.
Реализация прав и обязанностей иностранных (международных) наблюдателей по осуществлению иностранного (международного) наблюдения за выборами
Говоря о правах и обязанностях иностранных (международных) наблюдателей по осуществлению иностранного (международного) наблюдения за избирательными кампаниями, отметим, что именно в них фиксируются определенные стандарты поведения этой категории участников избирательного процесса, раскрываются основные принципы взаимоотношений последних с РФ в данной сфере. В целом, указанные права и обязанности опосредуются наличием у представителей иностранных и международных организаций общего права на ведение наблюдения за подготовкой и проведением выборов в РФ, вытекающего из факта признания нашей страной за такими организациями права делегировать своих экспертов в Россию. Оно предполагает возможность иностранных (международных) наблюдателей на протяжении всей избирательной кампании предпринимать любые действия и принимать любые решения, соответствующие основным целям иностранного (международного) наблюдения за выборами и не противоречащие действующему отечественному законодательству.
Для раскрытия сущности прав и обязанностей иностранных (международных) наблюдателей, выявления проблем, связанных с реализацией таковых на практике, следует выделить ключевые критерии их классификации. Одним из них служит степень конкретизации отдельных положений российских законов о выборах, регулирующих изучаемую нами сферу общественных отношений. По данному критерию права и обязанности представителей иностранных и международных организаций можно разделить на две группы: а) сформулированные в общем виде (т. е. без раскрытия содержания самого права или обязанности); б) сформулированные конкретно (т. е. дающие ясные представления о них). Первые, как правило, характеризуют некоторые аспекты правового статуса иностранных (международных) наблюдателей либо отдельные направления их деятельности и носят комплексный характер (т. е. предполагают возможность их конкретизации посредством других прав и обязанностей, а также выбора различных форм их реализации). Вторые наделяют экспертов конкретными правами (или возлагают на них конкретные обязанности) и предусматривают четкую процедуру их использования или исполнения.
Другим критерием являются временные рамки реализации прав и обязанностей этой категории участников выборов. В соответствии с ним последние могут быть разделены на так называемые «сквозные» (т. е. предполагающие возможность (обязанность) их использования (исполнения) на протяжении всей избирательной кампании) и реализуемые только на отдельных стадиях выборов (стадии наделения правом на ведение мониторинга; стадии, предшествующей дню голосования; в день голосования; стадии после дня голосования).
Важным моментом, имеющим значение для уяснения сущности рассматриваемой нами проблематики, выступает то, что некоторые права и обязанности иностранных (международных) наблюдателей имеют особенности правового регулирования и практической реализации, в целом определяющиеся тем, что отдельные положения российских законов о выборах не обладают достаточной степенью конкретизации либо носят отсылочный характер. В этой связи для квалификации ряда действий представителей иностранных и международных организаций следует обращаться к нормативным правовым актам, регулирующим общественные отношения в других областях1. Например, некоторые аспекты использования права иностранных (международных) наблюдателей на нахождение под покровительством РФ регламентируются законодательством, определяющим правовой статус компетентных отечественных органов и должностных лиц, задействованных в данном процессе; использования права иностранных (международных) наблюдателей на широкомасштабное ведение мониторинга — законодательством, устанавливающим условия и порядок передвижения иностранцев по территории нашей страны, и т. д.
Особенности комментируемых прав и обязанностей проявляются также в том, что некоторые из них производны от общих прав и обязанностей, имеющихся у граждан (в том числе — иностранных) в соответствии с Конституцией РФ. Например, право на получение специфических сведений о выборах производно от права на свободное получение информации. Обязанность не использовать статус иностранного (международного) наблюдателя для осуществления деятельности, не связанной с наблюдением за ходом избирательной кампании, производна от обязанности соблюдать Конституцию РФ и российские законы и т. д.
Следует отметить тот факт, что за этой категорией участников избирательного процесса признается возможность совершать определенные действия в рамках реализации положений документов, не являющихся источниками международного или российского права, — актов (рекомендаций) различных международных организаций, чьими представителями они выступают1. Такие действия, не регламентируемые отечественными законами о выборах в качестве прав (обязанностей) иностранных (международных) наблюдателей, тем не менее также могут считаться правомерными, если они имеют целью решение задач иностранного (международного) наблюдения за избирательными кампаниями и не будут противоречить российскому законодательству2. Данное обстоятельство обосновывается тем, что РФ, признавая за иностранными и международными организациями право делегировать своих представителей в нашу страну для осуществления подобной деятельности, неофициально допускает возможность использования экспертами упомянутых документов в необходимом для них объеме. Кроме того, эти акты могут представлять определенный интерес и для российской стороны. В некоторых случаях их можно использовать как дополнительные источники информации, способствующие раскрытию содержания отдельных направлений работы иностранных (международных) наблюдателей, не отраженных в отечественных законах о выборах.
К правам иностранных (международных) наблюдателей, сформулированным в общем виде, которые они могут реализовать на протяжении всей избирательной кампании, относятся права, вытекающие из смысла основных принципов иностранного (международного) наблюдения за выборами. Это право на: осуществление наблюдения за подготовкой и проведением выборов, имеющее исходное значение для всех остальных прав; самостоятельное и независимое осуществление своей деятельности; нахождение под покровительством РФ.
