Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Федерация как форма государственного устройства 16
1.1. Понятие и виды федераций 16
1.2. История развития Российской Федерации 31
1.3. Особенности федеративных отношений в России 49
Глава 2. Роль договорных отношений в федеративном устройстве России 68
2.1. Нормативный договор в системе источников российского конституционного права 68
2.2. Содержание и виды договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации 93
2.3 Процедура заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации 137
Глава 3. Совершенствование правового регулирования федеративных отношений 152
3.1. Управление в сфере федеративного строительства 152
3.2. Перспективы государственно-правового договорного процесса 173
Заключение 190
Список использованной литературы 194
Нормативная'литература 194
Специальная литература 215
Приложения 238
- Понятие и виды федераций
- История развития Российской Федерации
- Нормативный договор в системе источников российского конституционного права
- Управление в сфере федеративного строительства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Федеративную форму государственного устройства имеют многие государства мира, причем число их со временем возрастает. Среди них США, ФРГ, Канада, Бразилия и другие государства мира.
Субъекты федераций (штаты, земли, провинции и др.) как правило наделены учредительной властью, имеют свои конституции, правовые и судебные системы. Компетенция федерации и субъектов федерации разграничивается федеральной конституцией.
В России федеративное государственное устройство было провозглашено в первой Конституции (Основном Законе) РСФСР 1918 г. Развитие РСФСР и СССР было длительным и сложным. Однако в 90-х годах XX в. в результате распада Союза ССР на карте мира появились 15 самостоятельных государств.
Особенностями федеративного устройства современной России являются самая большая в мире территория (более 17 млн. кв. км.), значительное количество субъектов Российской Федерации (21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 10 автономных округов), проживание на ее территории свыше 100 национальностей и др.
В процессе формировании федеративного государства важное значение имел подписанный 31 марта 1992 года Федеративный договор.
Принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации закрепила его основные положения. Равноправными субъектами Российской Федерации провозглашены республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Конституция стала правовой основой договорного процесса.
Первым договором стал подписанный 15 февраля 1994 г. Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан». Вслед за ним были заключены договоры с Кабардино-Балкарской Республикой, Республикой Башкортостан, Республикой Северная Осетия - Алания, Республикой Саха (Якутия), Республикой Бурятия, Удмуртской Республикой, Свердловской областью, Калининградской областью, Республикой Коми, Чувашской Республикой, Алтайским краем и другими субъектами Федерации .
Между Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации были заключены многочисленные соглашения в области промышленности, транспорта, связи, международных и внешнеэкономических связей, науки и образования и т. д.
Посредством заключения договоров решались различные вопросы, связанные с установлением компетенции органов государственной власти. Практика показала, что договоры на тот период времени стали эффективным средством разрешения конфликтов.
В то же время вокруг развернувшегося договорного процесса возникало много вопросов. В научной среде до сегодняшнего дня ведется дискуссия о правовом статусе договора, его назначении.
В Основных положениях региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 3 июля 1996 года№ 803 говорится, что сохранение и укрепление единого правового пространства Российского государства во многом зависит от успешного формирования федеративных отношений, организации взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления .
Актуальность исследуемой темы обусловлена тем, что договорный процесс разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов за последнее десятилетие стал одним из основных направлений федеративного строительства в Российской Федерации.
Вместе с тем, хотя распределение полномочий структурных подразделений системы управления еще не стало предметом отдельной отрасли научного знания, вопросы оптимального построения организационной структуры находится в центре внимания различных исследователей и научных школ" .
Таким образом, правовой анализ практики договорных отношений, раскрытие ее особенностей является составной частью исследования процесса реформирования системы государственной власти как единого целого.
Цель и задачи исследования. Целью данной работы является изучение сущности договорных отношений по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, всестороннее исследование и анализ договорного процесса.
В работе сопоставляются различные точки зрения ученых и политических деятелей, помимо правовых аспектов исследуемой проблемы рассматриваются связанные с ними исторические, социально-экономические, культурные, этнические и др.
В соответствии с поставленной целью в работе решаются следующие основные задачи:
1) Изучение конституционных основ федеративного устройства России и договорных отношений. Характеристика федеративного государства, установление отличительных признаков федерации, исследование теории говорных отношений в Российской Федерации в разные периоды ее истории и в 90-е годы.
2) Исследование генезиса договорного процесса разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
3) Изучение правовых признаков, предмета, содержания, особенностей и видов договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и соглашений о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Установление различий между договорами и соглашениями. Определение правового значения договоров как источников права, их места в развитии правовой системы России.
4) Определение предпосылок и условий заключения договоров и соглашений, анализ процедуры их заключения.
5) Исследование организационно-правовых проблем практики применения договоров и соглашений, вопросов повышения эффективности их реализации. Установление условий, средств и способов развития договорных отношений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов и их правового оформления.
6) Выявление перспектив договорного процесса, основных направлений укрепления федеративных отношений и выработка предложений по их совершенствованию. Выработка рекомендаций по совершенствованию договорного процесса.
Разработанность темы исследования. В работе использованы разнообразные источники: правовые документы, научные монографии и статьи, материалы периодической печати, материалы средств массовой информации и др.
Развитием теории федерализма занимались зарубежные философы, юристы, социологи В. Андерсон, Д. Басу, К. Беккер, В. Беннет, Д. Берман, К. Бомбуэлл, Г. Вайц, Д. Вебстер, Р. Велс, Д. Волкер, А. Гамильтон, Дж. Гарвей, Б. Грейвс, П. Гленденинг, Д. С. Гупта, Р. Давид, А. В. Дайси, Дж. Джей, Т. Джефферсон, Л. Дюги, Д. Елазар, Г. Еллинек, М. Зейдель, Л. Зиглер, Д. Кальхаун, Г. Кельзен, В. Кевениг, Ф. Кински, С. Корвин, Р. Кунце, П. Лабанд, Г. Ласки, М. Лернер, Дж. Локк, А. Масон, Ш. Махмуд, Ш. Монтескье, Р. Моррис, Дж. Мэдисон, П. Ордешук, В. Остром, М. В. Пайли, П. Пернталер, А. Рай, Б. Рай, К. Рейтер, М. Риган, Р. Росс, Р. Роул, Ж. Ж. Руссо, Дж. Стори, Г. Таллок, А. Токвиль, Л. Трайб, В. Уиллоуби, К. Уир, Л. Фридмэн, Н. Фридрих, X. Харт, X. Хеллер, К. Хессе, У. Хикс, М. Шарма, А. Эсмен и др.
Значительные достижения в области теории государственного устройства имеет отечественная юридическая наука.
Исследованием федеративных отношений занимались русские ученые и политические деятели М. А. Бакунин, А. И. Герцен, А. Д. Градовский, М. П. Драгоманов, И. А. Ильин, Ф. Ф. Кокошкин, С. А. Котляревский, Н. М. Коркунов, С. А. Корф, П. А. Кропоткин, Н. Н. Лазаревский, Н. М. Муравьев, Н. Н. Палиенко, П. И. Пестель, Г. Н. Потанин, Н. Г. Чернышевский, А. С. Ященко и др.
Существенный вклад в теорию федерализма внесли советские исследователи Г. В. Александренко, Б. Л. Железное, Д. Л. Златопольский, И. П. Ильинский, А. И. Ким, М. Г. Кириченко, С. С. Кравчук, М. И. Кукушкин, М. И. Куличенко, Н. Я. Куприца, О. Е. Кутафин, К. Д. Коркмасова, И. Д. Левин, A. И. Лепешкин, В. А. Ржевский, П. И. Стучка, В. Г. Филимонов, В. Е. Чиркин, О. И. Чистяков, М. А. Шафир, В. С. Шевцов и др.
Изучением различных сторон федерализма занимаются современные российские ученые С. А. Авакьян, Г. В. Атаманчук, В. М. Баглай, Н. А. Богданова, Л. Ф. Болтенкова, В. В. Володин, Г. А. Гаджиев, М. Н. Губогло, Ю. А. Дмитриев, Л. М. Дробижева, Т. Д. Зражевская, Г. В. Игнатенко, B. В. Ильин, И. П. Ильинский, К. В. Калинина, Е. Р. Кастель, А. В. Киселева, Е. И. Козлова, М. А. Краснов, Б. С. Крылов, В. А. Кряжков, О. Е. Кутафин, В. И. Лафитский, А. И. Лепешкин, Л. А. Лукашов, Н. А. Михалева, Ф. X. Мухаметшин, В. В. Невинский, М. И. Пискотин, В. В. Пустогаров, Ю. А. Решетов, В. А. Ржевский, П. И. Савицкий, М. С. Саликов, Б. А. Страшун, Е. С. Строев, В. П. Ступишин, Г. Т. Тавадов, Э. В. Тадевосян, Ю. А. Тихомиров, B. А. Тишков, Б. Н. Топорнин, В. Е. Чиркин и др.
Источники права исследовали С. А. Авакьян, Н. Г. Александров, C. С. Алексеев, С. А. Голунский, А. И. Денисов, С. Л. Зивс, Д. А. Керимов, С. Ф. Кечекьян, А. И. Ким, Н. М. Коркунов, С. С. Кравчук, А. И. Лепешкин, А. X. Махненко, А. В. Мицкевич, П. Е. Недбайло, В. С. Осовин, А. С. Пиголкин, А. А. Пионтковский, И. С. Самощенко, М. С. Строгович, Ю. А. Тихомиров, Е. Н. Трубецкой, В. М. Хвостов, А. Ф. Шебанов, Б. В. Шейндлин, Г. Ф. Шершеневич, Б. В. Щетинин и другие ученые.
Договоры нормативного содержания рассматриваются в работах Р. Г. Абдулатипова, А. Бахманова, И. В. Бирюкова, Е. Бухвальда, А. В. Демина, Б. П. Елисеева, М. Золотаревой, В. В. Иванова, Л. М. Карапетяна, Е. В. Колесникова, Б. Крымова, А. Лаврова, В. Н. Лысенко, С. В. Полениной, С. В. Рудовского, В. Н. Савина, В. Е. Сафонова, Ю. М. Смирновой, И. А. Умновой, Р. Хакимова, Г. Чинарихиной, С. М. Шахрая, Б. С. Эбзеева и др.
Основы российского федерализма и договорный процесс разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов освещаются в диссертациях4. Правовые формы и технико-юридические проблемы разграничения компетенции органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов исследуются в книге И. А. Умновой «Современная российская модель разделения власти между федерацией и ее субъектами (актуальные правовые проблемы)» . Анализу внутригосударственной договорной практики посвящена монография В. В. Иванова «Российский федерализм и внутригосударственная договорная политика»6. Различные аспекты федеративного строительства освещаются в сборниках научных статей .
В диссертации также использованы исследования в областях юридической науки, примыкающих к теории федеративного устройства.
Методологическую основу исследования составляют современные общие и частные методы научного познания общественных явлений, такие как индукция, дедукция, анализ, синтез, сравнение, восхождение от абстрактного к конкретному, обобщение, абстрагирование, формально-логический, структурно-функциональный, исторический, системный, формально-юридический, сравнительно-правовой, социологический, моделирования и др.
Объект и предмет исследования. В работе изучается эволюция федеративного устройства с начала XX в. по настоящее время, рассматриваются вопросы реформирования федеративных отношений в 90-е годы.
Объектом исследования является договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, практика договорных отношений в системе государственных органов.
Предметом исследования является правовая природа, сущность и признаки договора как источника права. В диссертации определяются место и роль нормативного договора в формировании правовой системы и гражданского общества, исследуется связь договора и иных источников российского права.
Научная новизна работы. Диссертационная работа является первым исследованием договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации как источника права. Одной из основных целей исследования является выявление роли договоров в общем ходе федеративного строительства в Российской Федерации. В работе делаются выводы и предложения по ряду вопросов договорного процесса.
На защиту выносятся следующие положения:
1) Договоры нормативного содержания находят широкое применение в переходные периоды. Первые договоры федеративного характера были заключены в 1920-1922 годах в ходе объединения советских республик: двусторонние договоры и соглашения по различным вопросам между РСФСР и Азербайджаном, Арменией, Белоруссией, Грузией, Украиной; Союзный договор об образовании федеративного союза республик Закавказья; Договор об образовании СССР. Результатом объединительного процесса стало учреждение Союза ССР.
2) Современная модель российского федерализма имеет особенности, обусловленные историей развития федеративных отношений. Республики в составе Российской Федерации сохранили статус государств, которыми были автономные советские социалистические республики. Осталась разноуровневость субъектов федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа). В Конституции Российской Федерации статус субъектов федерации определен нечетко.
В настоящее время основной задачей является устранение исторической неопределенности статуса субъектов федерации и федерального центра. Необходимо определить, какова природа Российской Федерации: сложилась ли она в силу исторических обстоятельств или является договорной.
3) Основополагающее значение Федеративного договора 1992 года состоит в том, что он стал средством разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов.
В Конституции Российской Федерации применен двухуровневый способ разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. Определены вопросы, находящиеся в ведении Российской Федерации, а также находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Регулирование сферы общественных отношений вне этих вопросов осуществлено субъектами Российской Федерации самостоятельно. Наряду с этим в Конституции Российской Федерации предусматривается договорный способ разграничения компетенции.
Договором между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации конкретизируются предметы совместного ведения с учетом особенностей конкретного субъекта Российской Федерации. Соглашение между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации является формой передачи ими друг другу осуществления части своих полномочий.
4) Конституционное разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами предполагает взаимодействие, кооперацию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в решении государственных задач.
Оптимальное разграничение предметов ведения и полномочий может быть произведено определением границ правового регулирования: издаются либо основы законодательства Российской Федерации по сложившимся отраслям российского права, в которых должны преобладать нормы-принципы, либо законы по отдельным вопросам, а субъекты Российской Федерации осуществляют правовое регулирование в форме кодексов, детальных законов прямого действия.
5) Внутригосударственный договор нормативного содержания в 90-х годах занимает особое место в системе источников российского права. Он стал эффективным инструментом государственного управления, средством восполнения пробелов в праве, разрешения внутригосударственных противоречий, урегулирования споров между органами государственной власти и разрешения коллизий между федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, изданных по одними тем же вопросам. Законодательной основой дальнейшего развития договорных отношений в Российской Федерации является Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», в котором совершенствуется процедура подготовки и заключения договоров и соглашений.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные указы Президента Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, акты Конституционного Суда Российской Федерации и др.
При изучении истории развития СССР и РСФСР, государственно-договорных отношений в советский период проводился сравнительно-правовой анализ конституций СССР, конституций РСФСР, союзных и автономных республик и иных нормативных правовых актов СССР, РСФСР, союзных и автономных республик.
Эмпирическая база исследования. Эмпирическую базу исследования составили документы о практической деятельности органов государственной власти, материалы научно-практических конференций и др. Они пополняются вследствие активно развивающихся процессов в сфере государственного строительства. В работе использовалась научная литература, посвященная изучению проблем федерализма, а также статистические данные и публикации в периодической печати.
Практическая значимость исследования. Исследование различных сторон федеративного устройства является важным направлением в юриспруденции. Рекомендации, содержащиеся в работе, могут быть использованы в правоприменительной практике федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, при разработке законопроектов и совершенствовании законодательства.
Фактический материал, выводы и предложения диссертации могут найти применение в дальнейших научных исследованиях, имеют теоретическую и практическую значимость для разработок в сфере государственного управления, могут применяться в учебном процессе в лекционных и практических курсах по истории государства и права, теории государства и права, конституционному праву, административному праву, государственному управлению и др.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения диссертации излагались автором в научных публикациях, докладывались на Всероссийской научно-практической конференции «Российская государственность и губернаторское управление: история, современность, перспективы» (г. Саратов, 1997 год), межвузовской научно-практической конференции «Проблемы управления в России глазами молодых ученых» (г. Саратов, 1998 год), международной научно-практической конференции «Права человека: пути их реализации» (г.Саратов, 1998 год), Всероссийской студенческой научной конференции «Права человека в современном мире: правовой, политологический, социологический и философский аспекты» (г.Казань, 1998 год), межвузовской научно практической конференции «Проблемы управления в России в XXI веке: глазами молодых» (г. Саратов, 1999 год), итоговой научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава Поволжской академии государственной службы (г. Саратов, 1999 год).
Результаты исследования были использованы при преподавании дисциплин «Конституционное право Российской Федерации», «Административное право Российской Федерации».
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Понятие и виды федераций
Федерация (от лат. foederatio - союз, объединение) - форма государственного устройства, при которой субъекты федерации (земли, кантоны, провинции, республики, штаты и т. д.), образуя единое государство, обладают политической самостоятельностью, имеют свои конституции, органы государственной власти, а также собственное административно-территориальное деление. Федерализм как форма решения вопроса о территориально-политической организации общества и разграничения предметов ведения между союзом и входящими в его состав государственными образованиями вызывает особый интерес в силу той роли, которая принадлежит федеративным государствам в современном мире .
Территория унитарных государств, которыми являются Великобритания, Италия, Испания, Франция, Япония и многие другие, делится на административно-территориальные единицы (департаменты, области, округа, районы и т. д.). В этих государствах имеется одна конституция, единая система права, единая система органов государственной власти, единое гражданство. Унитарные государства могут включать автономные территориальные единицы обладающие определенной самостоятельностью в решении вопросов местного значения (остров Гренландия и Фарерские острова в Дании, Страна Басков и Каталония в Испании и др.). Они могут быть как централизованными, так и децентрализованными.
Государства, образующие конфедерацию, являются суверенными, имеют собственные органы государственной власти. Они делегируют полномочия специальным объединенным органам для достижения общих целей и координации деятельности в определенных областях управления (оборона, внешняя политика, транспорт, связь и т. д.) и имеют право свободного выхода из состава конфедерации. В конфедерации отсутствуют общая Правовая система и единая денежная система, единое гражданство.
В разные периоды истории существовали такие конфедерации, как Соединенные Штаты Америки (1781-1789 гг.), Швейцария (1815-1848 гг.), Швеция и Норвегия (до 1905 г.), Австро-Венгрия (до 1918 г.), Египет и Сирия (1958-1961 гг.), Гамбия и Сенегал (1982-1989 гг.) и др.
В современном мире конфедерациями называют Европейское Сообщество и Содружество Независимых Государств.
Сложилось мнение, что конфедерация является образованием переходного типа, которое со временем под воздействием интеграционных факторов трансформируется федерацию либо вследствие центробежных сил распадается на самостоятельные государства.
В современном зарубежном мире существует больше 20 федеративных государств во всех частях света: Австралия, Австрия, Аргентина, Бельгия, Бразилия, Германия, Индия, Канада, Малайзия, Мексика, Нигерия, ОАЭ, Пакистан, США, Швейцария и др.
Наряду с термином «федеративное государство» используют термин «союзное государство», считая одинаковыми по смыслу, что отражено в наименовании ряда государств.
Существует следующее определение федерации: «Федерация - это единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, объединившихся для решения центральной властью общих для всех членов федерации задач» .
Вот, что пишет А. В. Киселева: «С позиции юридического подхода федерация представляет собой единое государство, объединяющее в своем составе либо состоящее из выделяемых в пределах ее территории самостоятельных государственных образований, обладающих властью в отношении тех вопросов, которые не относятся к компетенции федеральной власти» .
По мнению Д. Ф. Аяцкова, В. В. Володина, Л. А. Лукашова, федерация предполагает стремление ее субъектов к государственно-политическому и социально-экономическому единству при сохранении значительной степени их самостоятельности. Таким образом, федерация - это соединение нескольких государств, государственно-территориальных или территориальных образований в интересах достижения общих целей с помощью федеральной власти при условии сохранения за каждым субъектом - государством, государственным или территориальным образованием - определенной самостоятельности в рамках единого целого11.
Р. Л. Лайнберри, описывая управление в США, следующим образом определяет эту форму государственного устройства: «Федерализм - способ организации государства, при котором два уровня управления имеют официальные полномочия над одной землей и населением; это система разделенной власти между единицами управления»1".
Индийский ученый Д. Д. Басу в своем произведении «Основы конституционного права Индии» об основных чертах федеративного устройства государства говорит следующее: «Хотя среди ученых могут быть разногласия относительно деталей, они единодушны в том, что федерации присущи:
1) Двойная система управления. В унитарном государстве имеется только одно правительство - общенациональное. В федеративном же государстве существует два правительства - федеральное и правительство каждого члена федерации.
История развития Российской Федерации
Первые десятилетия XX в. в истории российского государства были ознаменованы глубокими социальными преобразованиями, затронувшими и весь механизм государственной власти.
Первым правовым актом, определившим принципиально новые принципы государственной политики по национальному вопросу стала принятая 15 (2) ноября 1917 года Советом Народных Комиссаров Декларация прав народов России42. Основными «началами», положенными в основу деятельности Совета Народных Комиссаров по национальному вопросу в Декларации провозглашались: 1) равенство и суверенность народов России; 2) право народов России на свободное самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства; 3) отмену всех и всяких национальных и национально-религиозных привилегий и ограничений; 4) свободное развитие национальных меньшинств и этнографических групп, населяющих территорию России. В обращении СНК «Ко всем трудящимся мусульманам России и Востока» от 3 декабря (20 ноября) 1917 года провозглашалось право мусульманских народов «устраивать свою национальную жизнь свободно и беспрепятственно», а верования и обычаи, национальные и культурные учреждения объявлялись свободными и неприкосновенными .
III Всероссийский съезд Советов, открывшийся после роспуска Учредительного собрания, в январе 1918 г. принял важные конституционные акты, определившие отказ от политики развития России как унитарного государства: Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа и постановление «О федеральных учреждениях Российской Республики»
В статье 2 Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа впервые законодательно закреплялась федеративная форма государственного устройства России: «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик»4 .
В Декларации подчеркивалось, что, стремясь создать действительно свободный и добровольный, а следовательно, тем более полный и прочный, союз трудящихся классов всех наций, III съезд Советов ограничивается установлением коренных начал федерации Советских республик России, предоставляя рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельное решение на своём собственном полномочном советском съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном Правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях. Резолюция «О федеральных учреждениях Российской Республики» разъясняла, что способ участия советских республик и областей, отличающихся особым бытом и национальным составом населения, в федеральном правительстве и разграничение сферы деятельности федеральных и областных учреждений определяются ВЦИК и ЦИК республик немедленно по образовании «областных советских республик» .
Всероссийский съезд Советов 10 июля 1918 года принял Конституцию РСФСР, в которую были включены Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа (в качестве первого из шести разделов) и положения постановления «О федеральных учреждениях Российской Республики» .
Провозглашая РСФСР «федерацией советских национальных республик» (ст. 2), в статье 11 указывалось, что Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы, которые входят на началах федерации в Российскую Социалистическую
Федеративную Советскую Республику. Таким образом, конституционно закреплялось государственное устройство РСФСР как федерации с национальными автономными образованиями.
Третий раздел Конституции «Конструкция Советской власти» устанавливал систему как центральных, так и местных органов государственной власти, их компетенцию, организацию. Наряду с перечислением в статье 49 предметов ведения Всероссийского съезда Советов и ВЦИК, Конституция в статье 50 содержала положение о том, что сверх перечисленных вопросов ведению данных органов подлежат все вопросы, которые они признают подлежащими их разрешению.
На территории Российской Федерации начинается процесс создания национальных и территориальных автономий. Вскоре после начала создания автономных республик, имеющих некоторые атрибуты государственности, появляются первые трудовые коммуны, а с 1920 года - автономные области, которые таковых не имели, и правовой статус которых был весьма схож.
В числе первых съезд Советов в Туркестане 30 апреля 1918 года провозгласил создание Туркестанской автономной республики. В 1918 году были образованы Трудовая коммуна Немцев Поволжья (с 1924 года преобразована в автономную республику), Терская, Донская, Таврическая, Кубано-Черноморская Советские республики в составе РСФСР, которые просуществовали несколько месяцев.
Нормативный договор в системе источников российского конституционного права
Нормы различных отраслей и правовых институтов выражаются в определенных формах, называемых также источниками права, между которыми существует строгая зависимость. Они иерархически соподчинены. Конституция, имеет более высокую юридическую силу по отношению к закону, закон - по отношению к указу Президента и т. д.
Нормам позитивного права присущ установленный порядок их принятия, который называется правотворчеством. В наиболее сложном порядке принимаются и изменяются нормы Конституции. Нормы российского права принимаются, изменяются и отменяются Конституцией, актами органов государственной власти и местного самоуправления, а также референдумом.
Принято считать, что источником права является правовой акт, порождающий правовые последствия. Источники права - это официальные формы выражения и закрепления правовых норм.
С. А. Комаров пишет: «Если содержанием права является совокупность правил поведения (норм), а его внутренней формой выступают способы образования каждой отдельной нормы права и объединения всех норм права в единую систему, то внешняя форма, или источник права, есть совокупность способов формирования, своеобразного документирования государственной воли. При этом не следует ни сводить право к формам его выражения, ни отрывать его от этих форм» .
В науке шли дискуссии о различиях в терминах «источник права» и «форма права», которые в настоящее время принято считать завершенными. Термин «форма права» имеет множество значений, часто в него вкладывают различное содержание. С. А. Комаров пишет: «В юридической литературе отмечается, что форма права в идеале характеризуется рядом особенностей: она должна нормативно закреплять волю граждан; обусловливаться соответствующим социально-экономическим базисом; обеспечивать политическую власть, служить интересам народа; утверждать приоритетное значение законов как наиболее демократичной формы выражения интересов, демократической процедуры подготовки и прохождения нормативных актов в правотворческом органе»109. В мировой юриспруденции более широко стал применяться специальный термин «источник права».
В общей теории права источник права рассматривается в материальном и формально-юридическом смыслах. Понятие источника в материальном смысле определяют материальные условия жизни общества, обусловливающие государственную волю и формирующие право.
Источник права в формально-юридическом смысле - это формы, посредством которых устанавливаются и получают обязательную силу правовые нормы. Таким источником является нормативно-правовой акт.
Правовые нормы устанавливаются и санкционируются компетентными государственными органами. В зависимости от способа выражения государственной воли юридические источники делятся на правовой обычай, судебный прецедент, нормативный правовой акт, нормативный договор. Нормативно-правовые акты разнообразны: законы, акты органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и др., которые также делятся на определенные виды.
Источники права также являются источниками познания, в качестве которых выступают дошедшие до нас исторические документы, правовые памятники, например, Законы XII таблиц в Древнем Риме, Законы Драконта, Салическая правда, Русская правда, новгородские берестяные грамоты и др.
Значение источников права с течением времени в разных государствах менялось. Например, в Древнем Риме источниками права являлись закон и обычай, а также выступления юристов. В некоторых странах применяются нетрадиционные для других источники права. Например, в арабских странах источниками мусульманского права являются Коран, Сунна, Иджима и Кияс. Е. А. Лукьянова указывает, что в отдельные исторические периоды, при становлении ряда юридических систем в качестве источника права выступали также различные формы правосознания, правовой идеологии110.
Важнейшим является деление источников права на две сферы: естественное право и позитивное право. М. В. Баглай пишет: «Право вообще нельзя сводить только к писанной его части, к позитивному праву. Это тем более верно в отношении конституционного права, которое призвано охранять свободу человека. Кроме позитивного правового регулирования, всегда подверженного опасности перегибов и соблазнам авторитарных решений, существуют общечеловеческие представления о свободе и справедливости, составляющие суть права. Эти представления относятся к вечным ценностям и служат главным критерием демократизма любой системы права. Понимание естественного права как имманентно присущих человеку (от природы) состояния свободы и определенных неотъемлемых прав сложилось еще в античном мире» . Автор утверждает, что естественное право обусловило главные цели демократических революций, происшедших в Европе и Америке в XVII-XVIII вв., и было положено в основу концепции правового государства, до сих пор определяющей положение государства в различных странах.
Если рассматривать эволюцию источников права, то наиболее ранним источником права стал правовой обычай - правило поведения, применявшееся длительное время, и санкционированное государством. В рабовладельческом и феодальном обществе обычай санкционировался государством в актах управления и судебных актах, совершаемых по поводу индивидуальных фактических отношений. Позже санкционирование обычаев происходит посредством отсылки к обычаям в тексте законодательных актов .
Управление в сфере федеративного строительства
Федеративные и национальные отношения являются одной из немногих сфер, управление в которых отличается высоким уровнем сложности, осуществляется на научной основе, где велика роль прогнозов развития процессов, происходящих в управляемых объектах. Важным средством укрепления федеративных отношений является точное соблюдение Конституции Российской Федерации и законов всеми государственными органами и должностными лицами. Среди главных задач конституционно-правовой реформы в Российской Федерации стоят приведение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации, а также построение такой модели разграничения компетенции между органами государственной власти, которая отвечала бы социально-экономическим изменениям, происходящим в обществе. Общее руководство в области федеративного строительства осуществляет Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации.
В соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является главой государства. Он является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке Президент принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Как глава государства он представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.
В статье 83 Конституции Российской Федерации закреплены следующие полномочия Президента Российской Федерации по назначению высших должностных лиц федеральных органов государственной власти: назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации; имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации; принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации; представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации; по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров и т. д.
Полномочия Президента Российской Федерации в области обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти определены в статье 85. Президент может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительно власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Согласно статье 90, что Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Они не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
При Президенте Российской Федерации действует Главное государственно-правовое управление Президента Российской Федерации, Управление Президента по вопросам внутренней политики, Управление Президента по вопросам местного самоуправления и другие органы, а также Совет по федеративной и национальной политике. Совет сформирован в целях развития и совершенствования федеративных и национальных отношений в Российской Федерации, выработки единой стратегии в сфере государственного федеративного строительства и координации деятельности всех органов государственной власти по реализации государственной федеративной и национальной политики \
