Содержание к диссертации
Введение 5
Глава 1. Конституционно-правовые основы регулирования
отношений по предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации 17
1.1. Понятие и структура конституционно-правовых
основ регулирования отношений по предметам
совместного ведения Российской Федерации и
ее субъектов 17
1.2. Правовые формы разграничения предметов ведения
и полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации 21
1.2.1. Особенности конституционного разграничения
предметов совместного ведения Российской Федерации
и ее субъектов 21
1.2.2. Федеративный договор как форма
разграничения компетенции федеральных органов
государственной власти и органов государственной
власти субъектов Российской Федерации по предме
там совместного ведения 36
1.2.3. Иные договоры о разграничении предметов
совместного ведения 42
1.3. Особенности реализации органами государственной
власти субъектов Российской Федерации полномочий
по предметам совместного ведения 56
1.3.1. Особенности законодательной деятельности
субъекта Российской Федерации по предметам
совместного ведения 56
1.3.2. Взаимодействие федеральных органов
исполнительной власти и органов исполнительной
власти субъектов Федерации по предметам
совместного ведения 65
1.4. Концепция конституционно-правовой
ответственности субъектов Российской Федерации 73
Глава 2. Концептуальные подходы к реализации органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам совместного
ведения 84
2.1. Стратеги и поведения субъектов Российской Федерации
при реализации своих полномочий в сфере совместного
совместного ведения Федерации и ее субъектов 84
2.2. Анализ основных факторов, влияющих на избрание
стратегии поведения субъекта Федерации по предметам
совместного ведения (на примере охраны памятников ис
тории и культуры в Нижегородской области) 88
Историко-культурный потенциал области 88
Состояние нормативной правовой базы в области охраны памятников истории
и культуры 91
2.2.3. Стратегия Нижегородской области в ходе
экономических преобразований 96
Глава 3. Реализация органами государственной власти субъекта Федерации активной стратегии поведения в сфере совместного ведения (на примере охраны памятников истории и культуры
Нижегородской области 99
3.1. Договор между органами государственной власти
- Российской Федерации и органами государственной
власти Нижегородской области о разграничении
полномочий как необходимое условие эффективного
решения задач в сфере охраны памятников истории
и культуры 99
Ориентация правовой базы Нижегородской области на реализацию стратегических задач в области охраны памятников истории и культуры 109
Проблемы управления памятниковым фондом области в условиях формирования рыночных отношений и социальных реформ 119
3.3.1. Концепция приватизации объектов нежилого
фонда-памятников истории и культуры 119
3.3.2. Передача религиозным организациям культовых
зданий как условие реализации их культурного
потенциала 138
3.4. Методические рекомендации по реализации субъектом
Федерации активной стратегии поведения в сфере
охраны памятников истории и культуры 153
Заключение 160
Список литературы 174
Введение к работе
Эффективная деятельность органов государственной власти различных уровней в интересах многонационального народа Российской Федерации и каждого гражданина в отдельности является ключевым вопросом Российского государства как государства демократического, правового и федеративного.
«Современные исследователи федерализма справедливо отмечают, что хотя в мире и нет совершенных моделей государственного устройства, есть государства, выбор которыми федеративной формы обеспечивает внутреннюю целостность и стабильность, мир и согласие. Одна из основных причин такого успеха кроется в решении на конституционном уровне проблемы разделения государственной власти и ответственности за ее осуществление между центром и составными частями государства с учетом специфики конкретной страны» [134, С.5].
Одним из наиболее сложных аспектов названной проблемы является реализация органами государственной власти субъекта Российской Федерации конституционных полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, поскольку предметы совместного ведения1 объективно заключают в себе известное противоречие. Суть его состоит в том, что реализация указанных полномочий предполагает, с одной стороны, их разграничение между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а , с другой стороны, объективно обусловленную кооперацию усилий, взаимодействие, в том числе посредством сочетания в правовом регулировании общих федеральных интересов и региональных особенностей.
На современном этапе, в условиях приведения
законодательства субъектов Российской Федерации в соответствии с Конституцией России и федеральными законами, а также
1 В данном исследовании термин «предметы совместного ведения» употребляется наряду с термином «предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации» как равнозначные.
укрепление федеративных отношений, решение этой проблемы приобретает особую актуальность. Анализ количественного соотношения федерального, субъектов Российской Федерации и муниципального законодательства наглядно позволяет проследить тенденцию роста удельного веса числа нормативных правовых актов субъектов Федерации и муниципального законодательства (с 44%о и 3%) в 1991 году до соответственно 60%> и 22% в 1998 году) и сокращения удельного веса законодательных актов федерального уровня (с 53% до 18% за тот же период). Существенно и то, что за указанный период доля законодательных и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации по предметам их совместного ведения с Федерацией составила более половины в общей структуре актов субъектов Федерации, то есть около 30000 актов1.
Несомненно законодательная активность субъектов Российской Федерации имеет объективный характер, поскольку темпы обновления российского федерального законодательства отстают от объективных потребностей проводимых в стране экономических и политических преобразований, заметен дисбаланс в темпах развития отраслей законодательства, существует несовершенство отдельных федеральных законов и норм, что негативно отражается на правоприменительной практике в регионах2. «Многие предметы совместного ведения либо вообще не имеют законодательного обеспечения, либо обеспечены весьма слабо и фрагментарно» [136, С. 168].
В этих условиях бездействие, ненадлежащая или неполная реализация органами государственной власти субъектов Федерации принадлежащих им полномочий по предметам совместного ведения, в частности, не использование права опережающего правового регулирования в случае отсутствия федерального закона, не
1 См. об этом: Исаков В.Б Федеральное законодательство: объем, структура,
тенденции развития// Журнал российского права. 1999. - № 10. - С.61; Исаков В.Б.
Законодательство субъектов РФ: объем, структура, тенденции развития// Журнал
российского права. - 1999. - № 12. - С.70-73.
2 В данном исследовании термин «регион» употребляется наряду с термином «субъект
Российской Федерации» или «субъект Федерации» как равнозначные.
7 использование существующих форм влияния на совершенствование федерального законодательства, непосредственно ведут к ухудшению динамики социально-экономического и культурного развития регионов, нарушениям прав и свобод граждан.
В деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения существует немало и других проблем. В частности, велика доля региональных нормативных правовых актов, в том числе по предметам совместного ведения, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству (например, итоги обобщения по Уральскому федеральному округу свидетельствуют, что таких актов около трети). На практике между принятием незаконного акта и приведением его в соответствие с Конституцией Российской Федерации или федеральным законодательством, в случае принятия судом соответствующего решения, проходит значительное время, в течение которого нарушаются единое правовое пространство России, законные интересы государства, а также права физических и юридических лиц.1
В период 90-х годов проблема разграничения властных полномочий по вертикали «выходила» за юридические рамки и сохраняла политическую интерпретацию. И сегодня устойчивыми явлениями остаются многообразные противоречия норм конституций, уставов и других актов субъектов Федерации нормам Конституции Российской Федерации и федерального законодательства; в частности, закрепление республиками своего статуса как суверенного государства, закрепление международной правосубъектности, права заключать международные договоры, осуществлять международные правоотношения, декларирование приоритета регионального законодательства над федеральным.2
1 См. об этом: Ренов Э. Верховенство Конституции РФ и федеральных законов -
основной принцип// Хозяйство и право. - 2000. - № 1. - С.31.
2 См., например, об этом: Ренов Э. Верховенство Конституции РФ и федеральных
законов основной принцип// Хозяйство и право. - 2000, - № 1. - С.31; Чернобель
Очевидно, что это приводит не только к нарушению единого правового пространства, нарушению прав и свобод граждан, но и к попранию принципов государственной целостности, единства системы государственной власти в Российской Федерации.
Это обстоятельство остро ставит вопрос о необходимости последовательного разграничения полномочий (в том числе законодательных) по предметам совместного ведения между федеральным центром и составными частями федерации.
Вместе с тем «федеративное государство - это не только
разграничение компетенции и полномочий между
общефедеральными органами и членами федерации, но кооперация усилий и интеграция в ведении общегосударственных дел.» [105, С. 124]. Более того, отсутствие последнего существенно сдерживает социально-экономические преобразования как на федеральном уровне, так и в регионах.
Совершенствование политической системы и строительство эффективного государства как гаранта стабильности общественного развития, гаранта соблюдения прав личности признано приоритетной задачей государственной модернизации на официальном уровне. Как следует из выступления Президента Российской Федерации при представлении ежегодного Послания Федеральному Собранию Российской Федерации 2000 года «Какую Россию мы строим», акцент в проведении этих реформ сегодня смещается в центр, к федеральным органам государственной власти. Однако это обстоятельство не снижает актуальность исследуемой темы. В упомянутом Послании Президента Российской Федерации было указано, что «...ни в коем случае нельзя ослабить властные полномочия региональной власти. Это то звено, на которое не может не опираться власть федеральная» [110, С. 3].
Степень научной разработанности проблемы Российское конституционное законодательство сравнительно недавно пошло
Г.Т. Противоречия и проблемы в конституциях и уставах субъектов Федерации необходимо преодолеть// Журнал российского права. - 1997. - № 4. - С.53-56.
9 по пути закрепления предметов совместного ведения сначала в Федеративном договоре от 31 марта 1992 года, а затем и в ныне действующей Конституции Российской Федерации. Различные сферы изучаемой проблемы имеют и различную степень научной разработанности, а также различный уровень конституционно-правовой урегулированности.
Вопросу о субординации (соотношении) правовых форм разграничения предметов ведения и полномочий - Конституции Российской Федерации, Федеративного договора и иных договоров - а также определению места и роли в ней федерального закона посвящены многочисленные исследования в области конституционного права.
Названные вопросы нашли отражение в работах Б.П.Елисеева, К.Е.Колибаба, Б.С.Крылова, В.Н.Лысенко, Н.А.Михалевой, С.В.Полениной, И.А.Умновой и ряда других авторов.
Вместе с тем представляется весьма актуальным выявление новых тенденций в сфере реализации органами государственной власти своих полномочий по предметам совместного ведения в контексте положений Федерального закона от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», а также установлений Конституционного Суда Российской Федерации.
Проблематика диссертационного исследования предполагает
системный анализ противоречия, связанного с закреплением в
Конституции Российской Федерации принципа равноправия
субъектов Российской Федерации между собой и во
взаимоотношениях с федеральным центром, с одной стороны, и
фактическим неравенством субъектов, обусловленным некоторыми
различиями в их конституционно-правовом статусе, а также
различиями в социально-экономическом потенциале,
обеспеченности ресурсами - с другой.
Теоретические подходы к изучению означенного противоречия представлены в трудах Д.Л.Златопольского, Л.М.Карапетяна, Б.А.Ржевского, Э.В.Тадевосяна, В.Е.Чиркина, Б.С.Эбзеева и других, исследования которых посвящены своеобразию российского федерализма, типологии субъектов Российской Федерации, перспективам выравнивания их конституционного статуса.
Менее изучен иной ракурс проблемы, а именно: в какой мере федеральные Конституция Российской Федерации и законодательство учитывают фактическое неравенство субъектов Российской Федерации, а также особенности их исторического и культурного развития, географического места положения при разграничении предметов ведения и полномочий между соответствующими органами государственной власти, а также в процессе деятельности органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения.
В научной литературе исследование правовых форм реализации органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, как правило, осуществляется в аспекте анализа конституционно-правового статуса субъекта Федерации, либо анализа деятельности законодательной и исполнительной ветвей власти субъекта Российской Федерации. В этой связи следует отметить работы Н.А.Бобровой, Л.Ф.Болтенковой, И.В.Гранкина, Т.Д.Зражевской, Б.С.Крылова, Ф.Р.Муратшина, С.В.Полениной, Ю.А.Тихомирова, И.А.Умновой и многих других.
Однако недостает исследований специфических форм осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, имеющих существенное значение при определении возможных стратегий поведения субъекта Российской Федерации в процессе правоприменительной практики.
Важнейшим условием совершенствования деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации является действенная система конституционно-правовой ответственности.
В последнее время интерес к исследованиям в этой сфере
значительно возрос. Вопросы конституционно-правовой
ответственности государства, его органов и высших должностных
лиц обсуждались на заседании «круглого стола» организованного
журналом «Государство и право»! ; нашли отражение также в ряде
научных исследований, в частности, работах Н.А.Бобровой,
Ю.А.Дмитриева, Т.Д.Зражевской, Ф.Ш.Измайловой,
Н.М.Колосовой, М.А.Краснова, И.С.Малеина и других.
Данная проблематика относится сегодня к числу наиболее дискуссионных. Существуют разногласия в понимании самого института конституционно-правовой ответственности, а также отдельных форм воздействия и мер допустимого федерального вмешательства во внутренние дела субъектов Российской Федерации с целью наведения правопорядка одним из наиболее сложных и нуждающихся в дальнейшем исследовании является вопрос о том, какой принцип должен быть положен в основу конституционно-правовой ответственности Российской Федерации и ее субъектов при осуществлении ими полномочий по предметам совместного ведения.
Перевод деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения из плоскости формально юридической в плоскость правоприменительную (с учетом специфики каждой из сфер совместного ведения), имеет важное значение для совершенствования самих основ конституционно-правового регулирования этой деятельности и развития законодательства в отдельных сферах отношений. Соответствующие исследования
1 Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих. «Круглый стол» журнала «Государство и право»// Государство и право. - 2000. - №3. -С.20-36;№4. -С. 15-30.
12 посвящены сферам экологической безопасности и охраны окружающей среды, а также координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнению международных договоров Российской Федерации и представлены в работах С.А.Боголюбова, М.И.Васильевой, Т.Г.Калиниченко, А.Н.Кучер, В.В.Пустогарова и других. Однако работы, касающиеся охраны памятников истории и культуры можно встретить весьма редко.
Это предопределило выбор автором темы настоящего исследования.
Объектом настоящего исследования являются
правоотношения, интенсивно развивающиеся в сфере применительной практики органов государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе реализации ими полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Предметом исследования является развитие этих отношений в Нижегородской области на примере сферы охраны памятников истории и культуры.
В процессе исследования автором использовались как общетеоретические, так и специальные методы научного познания.
Методологическая основа исследования. Основываясь на признании плюралистичное методологических подходов к раскрытию сути разнообразных общественных явлений в исследовании использованы научные положения диалектической философии, учение о взаимосвязи и взаимообусловленности социальных явлений, а также такие общенаучные методы как системный анализ изучаемых явлений и синтез полученных результатов исследования, методы индуктивного и дедуктивного умозаключений.
В процессе разработки отдельных аспектов темы исследования автором использованы историко-юридический, сравнительно-
13 правовой, формально-логический, структурно-логический, а также другие специальные методы научного познания.
Эмпирическую основу работы по проблематике исследования составили аналитические материалы и документы департамента охраны историко-культурного наследия Нижнего Новгорода и Нижегородской области за 1992 -2000 годы.
Источниковедческую (нормативную правовую) базу исследования образуют: Конституция Российской Федерации, Федеративный договор, иные договора о разграничении предметов ведения и полномочий, федеральные законы , акты Президента и Конституционного Суда Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти Нижегородской области, положения конституций зарубежных федеративных государств , а также материалы научных и научно-практических конференций по проблематике исследования.-
Цель диссертации - разработка обоснованных рекомендаций по совершенствованию деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере реализации их полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов на примере охраны памятников истории и культуры.
Реализация поставленной цели предполагает выполнение следующих задач:
определение возможных правовых форм разграничения предметов ведения и полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти различных уровней;
выявление особенностей механизма реализации органами государственной власти субъекта Федерации своих полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов;
анализ концепции конституционно-правовой
ответственности Российской Федерации и ее субъектов за
14 ненадлежащее исполнение органами государственной власти своих полномочий по предметам совместного ведения;
обоснование возможных стратегий поведения субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, а также исследование факторов, влияющих на избрание стратегии поведения;
обоснование преимущества активной стратегии поведения субъекта Федерации в современных условиях (на примере деятельности органов государственной власти Нижегородской области в сфере охраны памятников истории и культуры).
Научная новизна работы. Основными результатами работы, определяющими ее научную новизну, являются:
выявление тенденций правового регулирования предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в новейшем российском законодательстве;
разработка ориентированных на совершенствование правоприменительной практики методологических рекомендаций по реализации органами государственной власти субъекта Федерации полномочий в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
разработка методических рекомендаций по использованию правовых форм разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти двух уровней, а также форм реализации полномочий органами государственной власти субъекта Федерации в сфере охраны памятников истории и культуры в целях эффективного управления памятниковым фондом на территории конкретного региона.
Практическое значение работы. Полученные в диссертации выводы и рекомендации нашли практическое применение. Они использованы при разработке управленческих решений и подготовке аналитических записок по проблематике охраны памятников истории и культуры в Нижегородской области. Их внедрение позволило:
ориентировать развитие законодательства Нижегородской области в сфере охраны памятников на выработку активной стратегии поведения и реализацию стратегических задач в означенной сфере отношений;
расширить компетенцию специально уполномоченного государственного органа по охране памятников (Комитета по охране и использованию историко-культурного наследия Нижнего Новгорода и Нижегородской области) и, таким образом, более оперативно решать задачи в сфере охраны памятников истории и культуры;
более эффективно управлять памятниковым фондом области в условиях формирования рыночных отношений.
Материалы работы могут быть использованы органами государственной власти субъектов Российской Федерации при решении вопросов, связанных с определением пределов собственного правового регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, избранием органами государственной власти субъекта Федерации возможных правовых форм разграничения и реализации полномочий по предметам совместного ведения. Рекомендации, изложенные в исследовании, могут быть применены в сфере охраны памятников истории и культуры органами государственной власти как федерального уровня, так и уровня субъекта Федерации при решении соответствующих в сфере охраны памятников истории и культуры.
Положения диссертации, касающиеся анализа и обобщения материалов научных дискуссий, а также исследования новых тенденций в российском законодательстве по вопросу регулирования отношений в сфере совместного ведения, могут найти применение в учебном процессе соответствующих высших учебных заведений.
Апробация работы. Выводы автора нашли отражение:
в концепции программы социально-экономического развития Нижегородской области на 1997-2000 годы (раздел «Развитие сферы
охраны историко-культурного наследия на 1997-2000 годы»), утвержденной распоряжением и.о. губернатора Нижегородской области от 05 мая 1997 года № 532-р;
при подготовке Договора о разграничении полномочий между Правительством Российской Федерации и администрацией Нижегородской области от 8 июня 1996 года (Соглашение между Правительством Российской Федерации и администрацией Нижегородской области о разграничении полномочий в сфере управления объектами исторического и культурного наследия, находящимися в государственной собственности на территории Нижегородской области);
при разработке Соглашения между Министерством культуры Российской Федерации и Комитетом по охране и использованию историко-культурного наследия Нижнего Новгорода и Нижегородской области о разграничении полномочий в сфере охраны памятников истории и культуры;
при разработке проектов законов и иных нормативных правовых актов Нижегородской области, связанных с регулированием отношений в сфере охраны памятников истории и культуры.
Основные положения и выводы диссертации получили отражение в опубликованных работах.
Результаты исследований апробированы:
на VI научной конференции «Проблемы исследования памятников истории, культуры и природы Европейской России», Н.Новгород, 1995;
на Всероссийской научно-практической конференции «100 лет XVI Всероссийской промышленной и художественной выставке 1896 г. в Нижнем Новгороде», Н.Новгород, 1996;
на Vn международной научной конференции «Традиционная культура и ее современные аспекты. Проблемы исследования и возрождения историко-культурной среды», г.Н. Новгород, 1996.
