Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Содержание конституционного права граждан на въезд и выезд из российской Федерации . 13
1. Право на въезд и выезд как составная часть института свободы передвижения физических лиц. 13
2. Соотношение частного и публичного в праве на въезд и выезд физических лиц . 34
3. Соотношение права гражданина на въезд и выезд и иных конституционных прав и свобод. 53
Глава 2. Механизм реализации конституционного права граждан на въезд и выезд из Российской Федерации . 79
1. Условия, обеспечивающие въезд и выезд . 79
2. Основания и условия ограничения въезда и выезда . 106
3. Юридические гарантии реализации права на въезд и выезд. 131
4. Система нормативно-правового регулирования механизма реализации права физических лиц на въезд и выезд. 145
Заключение 161
Список использованной литературы и нормативно-правовых актов 174
- Право на въезд и выезд как составная часть института свободы передвижения физических лиц.
- Соотношение частного и публичного в праве на въезд и выезд физических лиц
- Условия, обеспечивающие въезд и выезд
- Основания и условия ограничения въезда и выезда
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В соответствии с Конституцией 1993 г. Российская Федерация является демократическим правовым государством и, определив, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, с одной стороны; и, взяв на себя обязанность по их соблюдению и защите, - с другой, предоставила своим гражданам широкий спектр личных, политических и социально-экономических прав и свобод. Совершенно особое место среди них занимает право на свободу передвижения, которое входит в состав основных прав человека и гражданина, признается законодательством почти всех стран мира и относится к числу прирожденных, естественных прав.
В современных условиях, когда мир стал ареной глобальных миграционных процессов, а общее количество перемещающихся людей постоянно увеличивается, государства, испытывающие приток большого количества беженцев или внутренних переселенцев, вынуждены их регламентировать. Это обусловлено тем, что хотя стремление к перемене местопребывания или переезда в другую страну и есть, прежде всего, акт свободного волеизлияния и самоопределения каждого человека - его субъективное неотъемлемое право. Сам тот факт, что эти перемещения неизбежно происходят в границах тех или иных территориальных образований, а при резком количественном возрастании могут повлиять на экономическое, политическое, социальное и культурно-духовное положение в регионе или стране, свобода передвижения становится уже самостоятельным предметом государственно-правового регулирования.
В силу этого возникает необходимость в развитии теоретического и практического аспектов решения проблемы, закрепления достижений юридической науки в нормативно-правовых актах.
В истории российского государства свободы передвижения, как гарантированного властью субъективного права, ранее не существовало. Первоначальная, имевшее место в ранние периоды, экономическая зависимость лично свободного населения, в средние века приобрела вид юридически оформленного института крепостного права. После его отмены в 1861 г. до 90-х годов XX в. регулирование свободы передвижения осуществлялось посредством внутренних паспортов воспринимавшихся как символ равенства, а не учета населения.
Очевидно, что и нынешняя государственная власть не только не обеспечивает, но до сих пор нарушает или ограничивает провозглашенную ей же свободу передвижения, право на выбор места пребывания и жительства.
Логически такое противоречие между признанием права и фактическим его ограничением оправдывается тем, что они подрывают права других людей, поскольку ослабляют безопасность государства. Поэтому, на современном этапе развития российской государственности вопросы прав и свобод человека и гражданина, не только не утратили своей актуальности, но и приобрели, совершено новую для отечественного законодательства трактовку.
Рассматривая эту проблему на примере права свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, гарантированного ст. 27 Основного Закона, нельзя не обратить внимания на то, что Конституция Российской Федерации 1993 г. выделяет в ней уже два аспекта: во-первых, свободно передвигаться в пределах своей страны, и право покидать свою страну и возвращаться в нее, во-вторых.
Сконцентрировав внимание на изучении второго из названных аспектов, автор не рассматривает право свободно передвигаться внутри страны, получив огромное развитие в действующем законодательстве, заслуживает отдельного исследования и особого интереса не представляет.
Полемика о праве свободного передвижения (далее - свобода передвижения) не только не ослабевает, но с каждым годом только усиливается. Несмотря на достаточное количество нормативных актов федеральной законодательной и исполнительной властей, регулирующих данный вопрос, практика применения правовых норм в субъектах федерации далека от совершенства. Принятые постановления и разъяснения Конституционного суда РФ по этому поводу подтверждают актуальность и неоднозначность проблемы. Затрагивая интересы значительного числа граждан России, она не сходит со страниц периодических изданий, однако, фундаментальные исследования по рассматриваемой проблеме отсутствуют.
Вместе с тем и работ, изучающих вопрос с позиций юридической науки, а тем более, конституционного права, крайне недостаточно. Опубликованные научные труды носят историко-описательный либо сугубо нормативный характер. Например, явление, получившее в истории России название "крепостного права" они раскрывают только с точки зрения экономической науки, а государственные институты, связанные с этим правом, интересуют и описываются исследователями постольку, поскольку способствовали его правовому закреплению. С другой стороны, достаточное количество сборников юридических памятников и нормативных актов, регулировавших данные отношения с древнейших времен до наших дней, - удовлетворяют исследовательский интерес только отчасти, поскольку основу их кодификации составляют общие предметы.
Степень научной разработанности темы и круг источников. Приходится констатировать, что названная проблема относится к числу недостаточно проработанных в правовой науке и отечественной юридической литературе. С принятием закона «О въезде и выезде» 1996 г. в сфере перемещения физических лиц произошли принципиальные, глубинные изменения, многие из которых еще не были отражены в науке.
Процесс развития права на въезд и выезд в Российской Федерации, является очень сложным и многогранным явлением, выходит далеко за пределы правовой проблемы и охватывает социально-экономическую и политическую сферы. В последнее время интерес политических деятелей, ученых-юристов и практиков к этим вопросам значительно возрос. У многих из них сложилось свое видение проблемы, делаются выводы и заключения, отражающие широкий спектр мнений. Теоретическая основа настоящего исследования сформировалась в результате изучения и использования большого научно-монографического и практического материала, нормативных источников, других официальных документов, публикаций по выбранной теме.
При подготовке диссертационной работы широко использована современная отечественная литература. Ценным источником явились работы отечественных политиков, ученых и юристов С.А.Авакъяна, М.В.Баглая, В.С.Айрапетова, Л.В.Андриченко, А.Г.Бережнова, Н.А.Бобровой, Н.В.Витрука, И.Б. Власенко, Л.Д.Воеводина, К.С.Гаджиева, Л.Н.Галенской, Ю.А.Дмитриева, Е.А. Лукашевой, В.В.Ильина, М.Г.Кириченко, Л.И.Котиевой, О.Е.Кутафина, В.О.Лучина, В.В.Малькова, А.В.Мицкевича, Л.А.Морозовой, Э.Г.орловского, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, Я.Н.Уманского, М.А.Шабанова, В.Е.Чиркина, Б.С.Эбзеева и др.
Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации 1993 года, федеральные конституционные законы РФ, федеральные законы РФ, многочисленные подзаконные акты, Конституции и законодательство зарубежных стран.
Теоретические выводы и практические предложения автора основаны на результатах анализа правоприменительной практики, материалов социологических исследований, отчетов государственных органов, сообщений периодической печати и других источниках.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является право на свободу передвижения, в частности, право граждан на въезд и выезд из Российской Федерации, которое является составной частью правового статуса гражданина.
Предметом диссертационного исследования является процесс развития права на въезд и выезд из Российской Федерации в период становления демократического государства.
Цели и задачи исследования. Диссертант в своем исследовании поставил цель выявить и определить особенности развития права на въезд и выезд.
Для достижения указанной цели автору необходимо было решить следующие задачи:
• определить содержание конституционного права на въезд и выезд как составной части института свободы передвижения физических лиц;
• рассмотреть право на въезд и выезд с точки зрения соотношения частного и публичного в нем;
• определить место права на въезд и выезд среди иных конституционных прав и свобод человека, выявить соотношения между ними;
• рассмотреть условия, обеспечивающие въезд и выезд из Российской Федерации;
• исследовать действующее законодательство Российской Федерации, устанавливающее формы и порядок осуществления государственного контроля за въездом и выездом за пределы РФ;
• проанализировать систему нормативно-правового регулирования механизма реализации права на въезд и выезд из Российской Федерации;
• рассмотреть юридические гарантии реализации права на въезд и выезд, предусмотренные российским законодательством;
• предположить возможные пути развития права на въезд и выезд в России на современном этапе.
Методологической базой исследования послужил системный, комплексный подход к анализу правовых и организационных проблем, при котором развитие права на въезд и выезд в России рассматриваются в процессе функционирования и взаимодействия государства, общества и гражданина. В работе применяются методы оценок, сравнительного анализа различных правовых документов, а также сделана попытка исследования развития права въезд и выезд как составной части инстиута свободы передвижения физических лиц.
В соответствии с мировоззренческой и основной методологической установкой, принятой диссертантом, вопросы реализации права на въезд и выезд исследуются как междисциплинарная проблема, лежащая на стыке юриспруденции, политологии, экономики и других наук. Все это вызвало необходимость применения разнообразных форм и методов исследования, в числе которых системный, структурно-функциональный, диалектико-логический и другие методы.
Очевидно, что при анализе института свободы передвижения, в первую очередь применим институциональный метод исследования. Именно этот метод позволяет выявить собственно институт свободы передвижения с присущими ему специфическими признаками и атрибутикой.
Эффективен сравнительный или компаративистский метод. Компаративистский метод позволяет раскрыть как некоторые основные тенденции в развитии института свободы передвижения, так и существенные различия в реализации права на въезд и выезд и других конституционных прав и свобод человека. В то же время недопустима абсолютизация компаративистского метода, поскольку механическое сопоставление основных прав и свобод человека без учета специфики внесения в законодательство изменений касаемо каждого права в отдельности и уровня социально-экономического развития неизбежно приводит к упрощению и схематизму в анализе института свободы передвижения.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том. что его автор впервые на современном этапе развития экономики Российской Федерации обратился к анализу процесса реализации права на свободу передвижения в период становления демократического государства в России, учитывая всю специфику данного процесса, в частности права на въезд и выезд, и сформулировал практические предложения, направленные на его развитие.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические выводы и практические предложения, которые и выносятся на защиту: 1. Вывод о том, что такие термины, как «свобода передвижения» и «право свободного передвижения», как синонимы, а их взаимное и равнозначное употребление считается оправданным.
2. Обоснование, что возросшая свобода, столь необходимая для осуществления рыночных реформ и других социальных преобразований, в современных условиях в силу ряда причин все более «перетекает» из правового социального пространства в неправовое. Основные системообразующие институты общества - экономика, политика, право - подверглись преобразованиям в неодинаковой степени и не одновременно. И сегодня в самом удручающем положении находится, пожалуй, именно право.
3. Вывод о том, что как и любое право человека, право на въезд и выезд формирует два интереса. С одной стороны, физическое лицо, выезжая за границу, удовлетворяет свой частный интерес, будь то туристическая поездка или служебная командировка. С другой стороны, выезд за пределы Российской Федерации и въезд физических лиц в Россию регулируется нормами публичного права, представляющими общественный интерес.
4. Обоснование необходимости законодательного закрепления и претворения в жизнь института частной собственности, без чего невозможно возникновение и развитие гражданского общества - основного гаранта против тирании государства. Несмотря на то, что сохранение права собственности на имущество при выезде за рубеж является самоочевидной нормой для цивилизованных стран, необходимо законодательно закрепить это положение в Законе «О въезде и выезде». Учитывая правовые особенности российского законодательства, этим самым были бы гарантированы многие аспекты, связанные как с вывозом имущества при выезде из страны, так и с правами на имущество, оставшееся в Российской Федерации.
5. Обоснование необходимости принятия следующих мер для совершенствования системы въезда и выезда из страны: процедура признания лица беженцем должна быть упорядочена: во-первых, заниматься проблемами беженцев необходимо поручить единой структуре, а не разрозненным министерствам и ведомствам; во-вторых, начать работы по формированию миграционного кодекса и определить единую миграционную политику Российской Федерации, решением Межведомственной комиссии по охране государственной тайны может быть продлен срок, установленный в соглашении до десяти лет. Решение комиссии принимается на основании запроса, который был подтвержден руководителем предприятия, учреждения или организации. Таким образом, частное лицо может быть подвергнуто дополнительным ограничениям на свободу передвижения без его предварительного согласия. Более того, остается неясным, при каких обстоятельствах, продление срока может быть допущено. Также остается неясным, должен ли такой запрос быть подтвержден именно руководителем предприятия или подтвердить его могут также другие, неупомянутые лица. Назрела необходимость пересмотра процедуры получения загранпаспортов. Было бы целесообразнее выдавать соответствующие паспорта гражданам, выезжающим на постоянное место жительства за границу. На сегодняшний день паспорта вне зависимости от срока пребывания за пределами Российской Федерации одинаковые.
необходимо законодательно определить, какую именно ответственность несут иностранные граждане, лица без гражданства, должностные лица и граждане Российской Федерации за нарушение Закона «О въезде и выезде» в соответствии с законодательством Российской Федерации, которого в этой части не существует, необходимо отметить, что в настоящее время миграционное право еще не до конца выделилось в самостоятельную область права в России. Отсутствует основной «цементирующий» закон - «О миграции». Поэтому говорить сегодня о миграционном праве приходится с определенной долей условности. • вопрос о праве иностранцев на обращение, безусловно, нуждается в дополнительном правовом регулировании. Предусмотренное ст. 33 Конституции РФ право на обращение в государственные органы также адресовано гражданам Российской Федерации. Таким образом, данная статья лишает иностранцев, а, следовательно, беженцев и часть вынужденных переселенцев права обращения. Такое положение противоречит ч. 1 ст. 46 Конституции, предоставляющей каждому, в том числе иностранцу, право на судебную защиту его прав и свобод.
6. Вывод о том, что федеральное законодательство о въезде и выезде в достаточно полном объеме учитывает соответствующие обязанности всех граждан, желающих выехать или въехать в страну, устанавливает основные правила перемещения граждан через государственную границу, а также документы, по которым осуществляется въезд и выезд.
Однако, несмотря на прорывы в российском законодательстве в области въезда и выезда оно все же характеризуется наличием «белых пятен», несостыковкой с нормами других отраслей права (жилищное, гражданское, налоговое и пр.), разновидностью, большим числом подзаконных актов и отсылочных норм. В этой связи многие нормы «зависают» до выхода соответствующего подзаконного акта, реализующего их. В стране отсутствует полноценная законодательная база, благодаря чему невозможно осуществлять контроль над въездом и выездом в соответствии с мировыми стандартами. В этой связи необходимо осуществлять дальнейшую разработку федеральных и иных нормативных правовых актов, охватывающих все существующие параметры въезда и выезда. Практическая значимость диссертации состоит в том, что оно не только призвано стать основой для дальнейших научных работ в данной области, но и позволяет наметить пути дальнейшего развития Российского права на въезд и выезд.
Апробация результатов исследования осуществлена путем опубликования диссертантом ряда научных статей. Материалы диссертации могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в этой области, для преподавания учебных курсов конституционного и основанных на его базе спецкурсов, а также для работы над совершенствованием законодательства Российской Федерации, регулирующего отношения в сфере въезда и выезда граждан за пределы РФ.
Структура диссертации определяется ее содержанием и состоит из введения, двух глав (семи параграфов), заключения и списка использованной литературы и нормативно-правовых актов. Основные выводы и предложения представлены по параграфам и в заключении.
Право на въезд и выезд как составная часть института свободы передвижения физических лиц.
Свобода — сложное социальное явление, имеющее множество форм выражения. Каждая из его граней имеет свои специфические особенности, но всем им присуще то общее, что характеризует их как единое социальное целое. В понимании свободы, как и во всех других коренных вопросах философии, идеалисты и материалисты стоят на противоположных позициях. Для идеалистов свобода, прежде всего, и главным образом заключается в автономии воли человека, в независимости его поступков, его поведения от внешней среды. Для материалистов свобода есть не что иное, «как власть, как господство над обстоятельствами и отношениями, в которых живет индивид».1 Природа и общество составляют для человека ту естественную среду, в которой он только и может жить и развиваться. Но природа, общество, телесная и духовная жизнь самого человека развиваются в соответствии с присущими им внутренними законами, составляющими естественную историческую необходимость. Свобода человека заключается не в игнорировании этих законов, а в познании, в овладении механизмом их действий, в осуществлении контроля над ними. Сообразуя свои поступки и поведение с действующими в природе и обществе закономерностями, люди приобретают определенную власть над обстоятельствами и отношениями, в условиях которых им приходится жить, и тем самым достигают определенного уровня свободы. Свобода, прежде всего, складывается как объективный результат взаимодействия человека и окружающей его естественной среды. Она с самого возникновения человеческого общества выражала диалектическое единство субъекта и объекта — человека и природы, общества и личности.
Социальная свобода «создается не нормами права, а общественно-политическим строем»2. Нормы права лишь закрепляют и охраняют ее. Но это общее положение нуждается в дальнейшем развитии и, в частности, применительно к конституционным правам и обязанностям. Конституционные права означают возможность, а конституционные обязанности — необходимость для граждан активной социальной деятельности. Чтобы получить правильное представление об этой деятельности, необходимо раскрыть содержание свободы и ответственности, составляющие ее неотъемлемые качества.
Свободу в сфере индивидуального сознания и личного поведения каждого человека обычно принято именовать индивидуальной, личной свободой или свободой личности. Личная свобода — одна из разновидностей социальной свободы. Она, как и всякая иная социальная свобода, есть продукт общественно-исторической необходимости. «Личная свобода может и должна рассматриваться как индивидуальная модификация социально-исторической свободы, с учетом той диалектики общего, особенного и единичного, без которой в этой проблеме шагу нельзя ступить».
Личная свобода заключается в сознательном выборе человеком желаемой и отвечающей его интересам цели, в определении путей и средств ее осуществления, в интенсивности и характере той деятельности, которая направлена на реализацию избранной цели. При этом под деятельностью, служащей проявлением личной свободы человека, следует понимать различные формы участия индивида во всех областях социальной жизни, начиная от производственной и кончая сложнейшими сферами духовной деятельности. Вне активной деятельности людей свобода личности также невозможна, как и свобода любого их социального объединения.
Свобода и сознание личности неотделимы друг от друга. Однако при характеристике свободы личности не следует сознание, как одно из качеств подлинно свободной человеческой деятельности, сводить исключительно к медико-психическому состоянию человека. Сознание — фактор социальный, обусловленный всей совокупностью объективно существующих общественных отношений, сложившихся па данной ступени исторического развития.
Быть свободным — это не только иметь возможность проявлять свою личную активность, действовать сознательно, но также поступать в соответствии со своей волей. Сознание и воля индивида, проявляемые в его активной деятельности, — два важнейших элемента, из которых слагается свобода личности, без любого из них она немыслима.
«Воля есть вид причинности живых существ, поскольку они разумны, а свобода была бы таким свойством этой причинности, когда она может действовать независимо от посторонних определяющих ее причин, подобно тому, как естественная необходимость была бы свойством причинности всех лишенных разума существ определяться к деятельности влиянием посторонних причин».
Небезразлично, на каком основании приписывается воле свобода, если нет достаточного основания приписать свободу также и всем разумным существам. В самом деле, так как нравственность служит законом для нас только как для разумных существ, то она должна быть «значима и для всех разумных существ, и так как она должна быть выведена исключительно из свойства свободы, то и свобода должна быть показана как свойство воли всех разумных существ; при этом недостаточно доказать ее какими-нибудь мнимыми данными опыта о человеческой природе, нужно показать ее вообще принадлежащей к деятельности разумных и наделенных волей существ».5 Таким образом, каждое существо, которое не может поступать иначе, как, руководствуясь идеей свободы, именно поэтому в практическом отношении действительно свободно, т.е. для него имеют силу все законы, неразрывно связанные со свободой, точно так же как если бы его воля, значимая и сама по себе, и в теоретической философии была признана свободной.
Идея свободы индивида, выдвинутая просветителями, была развита в работах И. Канта и связывалась с правовым равенством людей, их свободным общением. «Право — это совокупность условий, при которых произвол одного (лица) совместим с произволом другого с точки зрения всеобщего закона свободы».6 Эта свобода, по И. Канту, независима от внешних обстоятельств, она естественное прирожденное право человека. «Прирожденное право только одно-единственное: свобода — право, присущее каждому человеку в силу его принадлежности к человеческому роду».7 Идея свободы как прирожденного естественного права человека и права в целом как результата добровольного согласия людей на ограничение собственного произвола определяет понимание государства как объединения множества людей, подчиненного правовым законам.
В учении И. Канта прослеживается мысль о связи естественного права человека на свободу и господства в государстве правовых законов.
Кантовская идея свободной автономной личности несла в себе мощную гуманистическую направленность. Не случайно она получила высокую оценку Г. Гегеля: «Выставление того принципа, что свобода есть последний стержень, вокруг которого вращается человек, высочайшая вершина, которой ни на что не приходится глядеть снизу вверх, так что человек не признает никакого авторитета, и ничто, в чем не уважается его свобода, его не обязывает, — выставление этого принципа представляет большой шаг вперед».
Соотношение частного и публичного в праве на въезд и выезд физических лиц
Личность существует в обществе и свободной от общества быть не может. Это положение В.И. Ленина, высказанное в полемике со сторонниками естественных прав и абсолютной свободы, является верным и теперь. Развитие современного конституционного права свидетельствует о появлении все большего числа норм в основных законах, регулирующих взаимоотношения личности, коллектива и общества. Что же касается отношений гражданина и государства, прежде всего по поводу реализации субъективных прав и свобод, имеющих по существу общественное значение, они всегда регулировались государством.
Одной из ключевых идей, лежащих в основе конституционного строя пореформенной России, является признание человека, его прав и свобод высшей ценностью. Провозглашение данного принципа предполагает отход от коллективистской идеологии в определении правового статуса гражданина, при которой государство заботилось о нем с рождения и на протяжении всей жизни. В рамках социалистической идеологии такое положение дел было вполне естественным, поскольку ценность человека определялась его способностью участвовать в достижении "светлого будущего". Поэтому и на государство как представителя общественных интересов ложилась забота о том, чтобы гражданин был: рожден, воспитан, обучен, трудоспособен, выполнил свой долг перед обществом и не умер раньше, чем этот долг выполнит.
Признание человека и его прав высшей ценностью диктует принципиально иной подход к определению его правового статуса. Человеку должна быть предоставлена достаточная свобода. А для этого он должен быть максимально огражден от вмешательства государства и, что не менее важно, - от вмешательства общества в его частную жизнь. Одна из проблем, которая при этом возникает - это проблема создания законодательных гарантий защиты информации о частной жизни лица. Как известно, для выезда из Российской Федерации необходимо три составляющих: загранпаспорт, визу (если таковая требуется) и не иметь ограничений на выезд, установленных ст. 15 Закона «О въезде и выезде». Однако, чтобы получить визу в ту или иную страну необходимо предоставить полную информацию о себе, включая информацию частного характера. Аналогичная ситуация может возникнуть и с загранпаспортом. В случае предоставления недостоверной или неполной информации государство в праве не выдать визу или загранпаспорт, что в свою очередь ведет к ущемлению прав человека. В данной ситуации можно говорить о системе гарантий для каждого индивида в отношении его частной жизни.
Создание системы таких гарантий необходимо для защиты интересов самого общества. В психологической науке общепризнанно, что человеку необходимо чувствовать себя защищенным; потребность в физиологической и психологической безопасности является одной из его основных потребностей. Если она не удовлетворена, возникают препятствия в реализации других базовых потребностей: в причастности к группе, в уважении, в порядке и справедливости, наконец, - в самореализации25. Одной из угроз психологической безопасности личности как раз и является угроза разглашения информации о частной жизни. Причем утеря ощущения информационно-психологической безопасности может не только затруднить реализацию отдельных базовых потребностей человека, но и вызвать патологические изменения психики, повлечь за собой антисоциальные поступки, представляющие опасность для всего общества и государства30.
Таким образом, на современное российское государство, коль скоро оно провозгласило гуманистические идеалы, ложится задача защиты тайны частной жизни человека, которая обеспечила бы его психологическую безопасность.
Разделение права на публичное и частное производится в зависимости от того, чьи интересы охраняет норма права: первое призвано регулировать отношения индивида к государству, второе — взаимные отношения индивидов. Но когда пытаются анализировать эти термины, то демаркационная линия, казавшаяся столь ясной на первый взгляд, сглаживается. Всякое право частное в том смысле, что постоянно и повсюду действуют только индивиды; но всякое право публичное в том смысле, что оно — социальная функция и что все индивиды — хотя и в различных видах — должностные лица общества. Супружеская, родительская и т.п. функции не разграничены и не организованы иначе, чем министерская и законодательная функции.
Личность связана с обществом через понятие социальной солидарности. Так, отрицательная солидарность не производит сама по себе никакой интеграции в обществе, и так как, кроме того, она не имеет ничего особенного, то признаются только два вида положительной солидарности, различающиеся следующими признаками: Первая связывает индивида прямо с обществом без всякого посредничества. Во второй она зависит от общества потому, что зависит от составляющих его частей. В обоих случаях общество не рассматривается с одной и той же точки зрения. В первом то, что называют этим именем, есть более или менее организованная совокупность верований и чувств, общих всем членам группы — это коллективный тип. Наоборот, общество, с которым мы солидарны во втором случае, есть система различных специальных функций, соединенных определенными отношениями. Эти два общества, впрочем, составляют одно. Это две стороны одной и той же действительности, которые, тем не менее, должны быть отличаемы.
«Первая может быть сильна только в той мере, в какой понятия и стремления, общие всем членам группы, превосходят в числе и интенсивности те; которые принадлежат лично всякому из них. Она тем энергичнее, чем значительнее этот избыток. Но нашу личность составляет то, что в нас есть собственного и характерного, что отличает нас от других. Значит, эта солидарность возрастает в обратном отношении к индивидуальности. В каждом из нас, сказали мы, есть два сознания: одно, общее нам со всей нашей группой, которое, следовательно, представляет не нас самих, а общество, живущее и действующее в нас; другое, наоборот, представляет то, что в нас есть личного и отличного, что делает из нас индивида31. Солидарность, вытекающая из сходств, имеется тогда, когда коллективное сознание точно покрывает все наше сознание и совпадает с ним во всех точках; но в этот момент наша индивидуальность равна нулю. Она возникает только тогда, когда группа занимает в нас мало места. Мы не можем развиваться одновременно в двух столь противоположных направлениях. Если мы имеем склонность поступать и мыслить самостоятельно, то мы не можем быть особенно склонны к тому, чтобы поступать и мыслить, как другие. Если идеал состоит в том, чтобы создать себе собственную, индивидуальную физиономию, то он не может состоять в том, чтобы походить на всякого. Кроме того, в момент, когда эта солидарность проявляет свое действие, наша личность, можно сказать, исчезает, ибо мы — более не мы, а коллективное существо».
Условия, обеспечивающие въезд и выезд
Свобода передвижения по территории страны и выбор места жительства -неотъемлемое право человека. Это право провозглашено еще во Всеобщей декларации прав человека и в других международно-правовых документах, в том числе в Международном пакте о гражданских и политических правах76. Международным стандартам отвечает также право каждого свободно выезжать за пределы Российской Федерации.
Статья 27 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. утверждает два различных основных права, защищающих свободу передвижения: "1. Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. 2. Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию". Оба основных права различаются в их отношении к территории Российской Федерации: если первая часть охраняет полную свободу передвижения в границах государственной территории, то вторая часть защищает право на въезд, ограниченное действием российского суверенитета в части свободы передвижения, и вне государственной территории.
Субъектом основного права на свободу передвижения является человек, законно находящийся на государственной территории Российской Федерации. Это, прежде всего, все российские граждане, но, кроме того, и все граждане иностранных государств и лица без гражданства, которые въехали в страну законно и получили действующее разрешение на пребывание, т.е. в соответствии с законодательством Российской Федерации и правилами международных договоров. Эти положения соответствуют смыслу и содержанию статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, провозгласившей право каждого лица, законно находящегося на территории какого-либо государства, на свободу передвижения и свободу выбора места жительства в пределах этой территории.
Анализируя вопрос о гражданстве и его место в системе института передвижения, следует, прежде всего, выяснить, какие лица признаются российскими гражданами. Этот вопрос, так или иначе, урегулирован нашим законодательством и в первую очередь Законом о гражданстве 1991 г. в редакции 1992 г. с последующими изменениями и дополнениями.77Стремясь возможно точнее выявить характер гражданства, отыскать его главный конструктивный элемент, в литературе на этот счет было выдвинуто несколько, на мой взгляд, не исключающих одна другую точек зрения.78Одни авторы определяли гражданство как политико-правовую принадлежность лица к государству; другие - как членство его в нем; третьи - как состояние, связь с ним; четвертые же - как юридическое отношение. Если рассматривать государство в качестве универсальной политической организации общества, то каждая из упомянутых точек зрения может найти свое обоснование.
Гражданство, как объективный фактор, является двусторонней правовой связью физического лица и государства, где каждая сторона обладает соответствующими правами и обязанностями. Каждый субъект этой связи обладает только ему присущим свойством: человек - правоспособностью, а государство, в лице уполномоченных органов, компетенцией. В правоспособности концентрируются права и обязанности, которыми может обладать субъект, а компетенция государства четко регламентирована в Конституции и других нормативно-правовых актах.
Бойцов В.Я. и Основин B.C. являются сторонниками признания гражданства правоотношением, так как в урегулировании взаимоотношений между обществом и человеком важная роль принадлежит праву.
Правоотношения по поводу гражданства возникают не только между гражданами и государством, но и по отношению к иностранцам и лицам без гражданства. Гражданство, как один из элементов основ правового статуса человека, включает в себя несколько категорий: гражданин, иностранный гражданин, лицо без гражданства. Эти понятия характеризуют самостоятельные политико-правовые связи конкретного лица с данным государством. Каждому статусу соответствует свое правовое положение (состояние), определяющее объем его прав и обязанностей во взаимоотношениях с государством. Гражданство отлично от правового статуса иных физических лиц набором правовых последствий, предпосылкой которых оно выступает. Однако самостоятельность указанных явлений нельзя преувеличивать. Это самостоятельность неразрывно связанных явлений.
Однако при всем том приоритет имеет такая трактовка гражданства, его понятия, которой отдает предпочтение законодательство. Согласно Закону о гражданстве 1992 г.81, под гражданством понимается устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека. Соответственно этому у граждан есть право пользоваться и требовать от государства защиты и покровительства. Оно вытекает их следующих норм Конституции РФ: "Гражданин Российской Федерации не может быть лишен этого гражданства или права изменить его" (ч. 3 ст. 6), и "гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан другому государству" (ч. 1 ст. 61).
Закрепление Конституцией и действующим законодательством Российской Федерации права граждан России свободно выезжать за ее пределы, в том числе и на постоянное место жительства, увеличило число лиц, эмигрирующих из России. Часть этих людей сохраняет связь с Родиной, другая часть потенциально может вернуться в Россию, поэтому закон закрепляет принцип, в соответствии с которым сам факт проживания граждан РФ за ее пределами не влечет за собой утрату ими гражданства России (ст. 4 Закона о гражданстве), тем самым сохраняется их связь с Родиной и потенциальная возможность возвращения.
Право граждан на въезд на территорию Российской Федерации является само собой разумеющимся с точки зрения международного права (см. п. 4 ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах и ст. 3 Дополнительного протокола №4 к Европейской конвенции по правам человека). Одним из самых излюбленных методов воспитания дисциплины гражданам в Советском Союзе было лишение их гражданства в порядке наказания во время их пребывания за границей. Известнейший случай такого действия представляет собой дело А. И. Солженицина.
Основания и условия ограничения въезда и выезда
Вслед за международными соглашениями Конституция Российской Федерации провозгласила в ч. 3 ст. 55 возможность ограничений в определенной степени федеральным законом прав и свобод человека и гражданина. Такие ограничения необходимы в любом демократическом обществе. Права и свободы человека нельзя рассматривать как абсолютные - человек живет в обществе и действует в системе общественных взаимосвязей. Права и свободы ограничиваются в интересах обороны страны и безопасности государства. Запрещается распространение сведений, могущих причинить ущерб интересам обороны и безопасности государства. Закон предусматривает и ограничения права выезда за рубеж по соображениям государственной безопасности для определенной категории людей, осведомленных о государственных секретах.
Ограничения некоторых прав и свобод граждан возможны также при введении чрезвычайного положения. Чрезвычайное положение - временно вводимый особый правовой режим деятельности государственных органов,. предприятий, учреждений и организаций (независимо от формы собственности), допускающий предусмотренные законом отдельные ограничения прав и свобод граждан для обеспечения их безопасности и охраны конституционного строя государства112.
Четко определен в Конституции РФ перечень прав и свобод, которые не подлежат ограничению в условиях чрезвычайного положения: право на жизнь, право на обеспечение достоинства личности, право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную защиту, защиту своей чести и доброго имени, свобода совести, свобода вероисповедания, право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности, право на жилище. Как видно из перечня, в нем отсутствует право на свободу передвижения, а значит, оно может быть ограничено. Сейчас действует закон РСФСР от 17 мая 1991 г. "О чрезвычайном положении"113 в части, не противоречащей Конституции РФ 1993 г., в соответствии с которым может быть установлен особый режим въезда и выезда, а также ограничение свобод передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение. Однако в каких пределах право на передвижения может быть ограничено четкого ответа нет, так как нет федерального закона РФ о чрезвычайном положении.
Статья 15 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" содержит исчерпывающий перечень случаев, при которых право гражданина РФ на выезд из России может быть временно ограничено. Ограничения установлены для лиц, допущенных к сведениям, отнесенным к государственной тайне, призванных на военную службу, подозреваемых, обвиняемых, осужденных, уклоняющихся от исполнения обязательств, наложенных на них судом, сообщивших о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов. Эти ограничения действуют независимо от места жительства или пребывания гражданина и непосредственно не связаны с наличием или отсутствием подтверждающей его регистрации.
Перечисленные основания для ограничений права на выезд сформулированы в упомянутом Законе исчерпывающим образом, и только они могут служить предпосылкой для временного ограничения этого права. Установление иных, кроме прямо указанных в Федеральном законе, оснований для временного ограничения прав граждан РФ является нарушением требований Конституции РФ и Федерального закона.
Наиболее существенным ограничением является общий запрет на посещения определенного места и на пребывание там даже временно. Не принимая во внимание ограничения, которые вводятся в случаях чрезвычайного положения согласно ст. 56 (может быть оправдано общее закрытие региона в условиях гражданской войны, причем исключения уместны с точки зрения ст. 29, например, для журналистов), только чрезвычайные опасности, грозящие обществу, могут оправдать наложение подобного запрета. Имеются в виду природные катастрофы, опасности эпидемий и радиоактивное заражение местности.
Закрытие незаселенных областей, например, по причинам военной безопасности оправдывается с точки зрения обороны страны. Кроме того, доля таких территорий по отношению ко всей площади страны должна быть слишком незначительной. Также оправдано, что военнослужащим во время несения военной службы (ст. 59 Конституции РФ) предписывается определенное место нахождение. Однако военнослужащие Вооруженных Сил РФ, а также исполнительных органов власти, за исключением лиц, проходящих службу по призыву, имеют право на выезд из страны в соответствии со ст. 20 Закона о въезде и выезде при наличии разрешения командования, оформленного в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Согласно нормативным актам по всей протяженности границ Российской Федерации существует пограничная полоса шириной от 2 до 5 км (иногда ее ширина может достигать 80 км), где правила въезда, пребывания, передвижения и проживания регулируются ст. 16-26 Закона "О государственной границе РФ" от 1.04.93 № 4730-1114. В ст. 1 Закона "О государственной границе РФ" дано следующее определение: "Государственная граница Российской Федерации есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации".
Прохождения государственной границы устанавливается и изменяется международными договорами Российской Федерации и федеральными законами (ст. 5 Закона " О государственной границе"). Граждане государств, не входящих в СНГ, въезжают в пункты пограничной полосы при наличии визы по согласованию с управлением Министерства безопасности по соответствующей области. Проезд граждан через пограничную полосу, следующих за границу или из-за границы, осуществляется транзитом при наличии установленных документов (ст. 29-32 Закона "О въезде и выезде"). Для информирования граждан о правах погранвойск на территориях приграничных районов, что установлено Законом (в том числе и для территорий, прилегающих к побережью морей, где государственная граница проходит по границе территориальных вод), устанавливаются указатели "Зона контроля пограничных войск". В этих зонах погранвойска имеют право останавливать граждан, проверять у них документы, задерживать и подвергать досмотру лиц, в отношении которых имеются обоснованные причины подозревать их в нарушении режима государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через государственную границу. Обо всех случаях задержания составляется протокол, и пограничники отвечают за свои действия перед прокуратурой. Для осуществления этого контроля погранвойска устанавливают постоянные или временные контрольные пункты. Гражданам прилегающей к границе области, других территорий России и государств СНГ для проезда через КП погранвойск достаточно наличия документов, удостоверяющих личность. Въезда в ЗАТО (Закрытые административно-территориальные образования) осуществляется на основании пропускного режима.
