Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Понятие и место регионального регулирования экономики сельского хозяйства в системе административно-правовой науки 11
1. Административно-правовая теория и региональная политика в области сельского хозяйства 11
2. Региональное регулирование экономики сельского хозяйства как предмет административно-правового исследования 34
ГЛАВА II. Правовое регулирование регионально-управленческих отношений на этапе формирования рыночной экономики сельского хозяйства 52
1. Административно-правовая система развития сельского хозяйства региона в условиях формирования рынка земли 52
2. Регионально-управленческие отношения и право хозяйствования на земле 76
ГЛАВА III. Административно-правовой процесс регионального регулирования экономики сельского хозяйства 93
1. Процесс административно-правовой реализации регионального регулирования экономики сельского хозяйства 93
2. Рациональность административно-правового процесса регионального регулирования экономики сельского хозяйства 113
Заключение 132
Список использованных источников и литературы 139
Приложения 150
- Административно-правовая теория и региональная политика в области сельского хозяйства
- Административно-правовая система развития сельского хозяйства региона в условиях формирования рынка земли
- Регионально-управленческие отношения и право хозяйствования на земле
- Процесс административно-правовой реализации регионального регулирования экономики сельского хозяйства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На этапе осуществления мер по стабилизации социально-экономического положения в Российской Федерации и ее субъектах - регионах возникают новые проблемы взаимодействия государства и экономики сельского хозяйства, приобретающие научное и практическое значение. Современные кризисные процессы показывают, что для создания жизнеспособной экономики переходного периода мало все поделить, акционировать и приватизировать - она не мыслима без активной политики государства и административно-правового регулирования ее практической реализации.
Субъекты Российской Федерации - регионы нуждаются в коренном преобразовании сельскохозяйственных отношений посредством разграничения функций собственно управления, общего регулирования и функции оказания государственных услуг. Инновационная технология регионального регулирования экономики сельского хозяйства должна вбирать в себя концептуальное освоение мониторинговых исследований, комплексных, прогнозных оценок последствий управленческих действий. Речь идет об установлении административно-правовой модели оптимизации регулирования социально-экономических процессов на селе, учитывающей прежде всего интересы крестьянства, независимо от его принадлежности к той или иной форме собственности.
Недооценка правосубъектности крестьянства в регионально-управленческой практике нередко приводит к обратному действию реформирования или вовсе к отчуждению крестьянина от земли. Учитывая отсутствие научного административно-правового взгляда на региональную модернизацию и преобразования в положении крестьянства многих регионов, в диссертации определяются пути устранения последствия социальной деформации административных отношений в дооктябрьский (1917 г.) период, недостатков тоталитарного управления сельским хозяйством и коллизии аграрного реформирования постсоветского этапа. Все это позволяет ставить и решать в диссертации актуальные вопросы. Среди них первостепенными являются выработка реаль-
ной административно-правовой концепции определения приоритетов регионального развития экономики села.
Степень разработанности темы. Государственное регулирование социально-экономических процессов на селе стало предметом заинтересованного исследования представителей различных отраслей общественного знания. Вопросы взаимодействия государственного управления и рыночной экономики, в том числе и сельского хозяйства, подробно рассматривали зарубежные исследователи Д.Кейнс, Д.Гэлбрейт, А.Питу, Л.Эрхард, П.Самуэльсон, Л.Масс. К современному анализу агрореформирования в России проявляют интерес за рубежом многие специалисты, в их числе Дж.Андерсон, Ш.Блинко, Д.Люси, Д.Маккензи, У.Ринглен, Л.Фалви.
Особое внимание привлекают труды С.Н.Булгакова, Н.Д.Кондратьева, А.А.Никонова, А.В.Чаянова1. В последние годы выделяются работы Л.И.Абалкина, А.ГАганбегяна, А.МЕмельянова, Е.С.Строева, Г.И.Шмелева и Других.
Ряд плодотворных выводов по правовым вопросам развития аграрного законодательства, права собственности на землю, статуса крестьянских хозяйств содержат публикации Г.А.Аксененка, З.С. Беляевой, С.А.Боголюбова, Б.В.Ерофеева, Ю.Г.Жарикова, И.А.Иконицкой, М.И.Козыря, О.С.Колбасова, Н.И.Краснова, И.О.Красновой, А.Н.Лапшина, А.Ф.Ноздрачева, И.Ф. Панкратова, П.И.Симуша, А.Е.Черноморца, Г.В.Чубукова, А.А.Шутькова и других2.
Социально-экономические процессы как объект и предмет государственного управления исследуются и в юридической литературе. Необходимо
1 Булгаков С.Н. Философия хозяйства. - М., 1990; Кондратьев Н.Д. Избранные сочинения. - М., 1993;
Рынок хлебов и его регулирование во время войны и революции. - М., 1991; Никонов А.А. Спираль
многовековой драмы: аграрная наука и политика России (ХУШ-ХХ вв.). - М.,1995.Чаянов А.В. Кресть
янское хозяйство. - М., 1989.
2 Аграрная реформа в России. Документы и материалы. - М., 1992; Беляева 3. С. Изменение право
вых форм организации сельскохозяйственного производства. // Международный агропромышленный
журнал. -1991; Беляева З.С, Козырь М.И. Сельскохозяйственная кооперация и право. // Государство
и право. - 1992. - №6; Горемыкин В.А. Российский земельный рынок. - М., 1996; Ерофеев Б.В. Зе
мельное право. М., 1998. Земля и право. Пособие для российских землевладельцев. Авторский кол
лектив под редакцией Боголюбова С.А.: Галиновская Е.А., Емельянова В.Г., Жариков Ю.Г., Заслав
ская Л.А.. Краюшкина Е.Г., Минина ЕЛ. Панкратов И.Ф. - М., 1997; Иконицкая И.А. Право собственно
сти на землю в российской Федерации. - М., 1993; Козырь М.И. Правовые основы аграрной реформы
в Российской Федерации. - М., 1994; Комментарий к земельному законодательству Российской Феде
рации. -Авторский коллектив под редакцией Боголюбова С.А.: Галиновская Е.А., Жариков Ю.Г., Кра
юшкина Е.Г., Минина ЕЛ., Панкратов И.Ф. - М., 1998; Черноморец А.Е. Право собственности в сель
ском хозяйстве Российской Федерации. М., 1993; Чубуков Г.В. Погребной А.А. Крестьянин - фермер,
хозяин и собственник (правовые вопросы). // Государство и право. -1992. №4 и др.
выделить работы С.А.Авакьяна, Г.В.Атаманчука, Н.Д.Бахраха, И.Л.Бачило, В.Г.Вишнякова, А.М.Колодкина, Е.И.Колюшина, А.М.Куренного, Г.В.Мальцева, В.М.Манохина, А.Ф.Ноздрачева, В.А.Прокошина, Ю.Н,Старилова, Ю.А.Тихомирова и других.
Вместе с тем системные административно-правовые исследования экономики сельского хозяйства регионов в рыночных условиях России явно запаздывают. Фактически не создана пока современная региональная школа административно-правового регулирования экономики сельского хозяйства рыночного типа. Разрозненные разработки аграрно-управленческих актов в регионах, отдельно взятых ассоциациях экономических взаимодействий требуют дальнейшего осмысления и систематизации. Выработке системного административно-правового взгляда на некоторые из этих проблем и посвящено данное исследование.
Объектом исследования являются административно-правовые отношения в экономике сельского хозяйства региона на этапе создания условий ее устойчивого функционирования.
Предметом исследования выступает административно-правовое регулирование сельского хозяйства региона в условиях формирования рынка земли, а также совершенствования статуса субъектов, объектов и механизмов устойчивого развития экономики сельского хозяйства.
Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основе анализа и обобщения существующей практики и научной литературы рассмотреть административно-правовые аспекты регионального регулирования экономики сельского хозяйства, их место в науке административного права и антикризисной деятельности исполнительной власти. Имеется в виду необходимость сформулировать практические рекомендации нормативно-правового характера для органов государственной власти на региональном уровне.
В диссертации ставятся задачи, обусловленные целью исследования. Во-первых, раскрыть соотношение экономико-правовой теории и сельскохозяйственной политики, сущность регионального правового регулирования экономики сельского хозяйства. Во-вторых, дать анализ форм и методов развития регионально-управленческих отношений в системе антикризисного ре-
гулирования экономики сельского хозяйства. В-третьих, с учетом управленческой практики субъектов Российской Федерации, эффективно осуществляющих такое регулирование, обобщить опыт организации управления государственным сектором экономики сельского хозяйства и решения правовых проблем приватизации в нем, развития форм собственности, права владения, пользования и распоряжения землей. Особое внимание уделено выработке рекомендаций, способствующих эффективному влиянию достижений науки управления на регулирование экономики сельского хозяйства и совершенствование средств административно-правового воздействия в данной сфере общественных отношений.
Методологической и эмпирической основами диссертации стали положения и выводы, изложенные в трудах известных ученых, государственных деятелей и юристов применительно к теме исследования, а также фундаментальные положения юридической науки, представленной различными ее научными школами в процессе анализа связи государственного управления, а в нем - административно-правового регулирования.
Учитывая, что в юридической науке с позиции теории управления в региональных системах не рассматривалась административно-правовая проблема регулирования экономики сельского хозяйства, диссертант использовал метод сравнительно-правового анализа юридических документов об аграрной реформировании в областях Черноземной зоны России. В центре внимания -общее и специфическое в административно-правовом способе воздействия на объекты управления (сельскохозяйственные отношения в регионе). В целом отношения анализируются согласно общенаучным принципам историчности, преемственности, всесторонности, адекватности их отражения в теории, а также с использованием структурно-функционального и сравнительно-правового методов.
Нормативно-источниковой базой данного исследования являются общегосударственные и региональные решения по вопросам регулирования экономики сельского хозяйства, законы, принятые на федеральном и региональном уровнях, данные Госкомстата, Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, органов управления в субъектах Фе-
дерации. В диссертации использована система обработки информации методом многофакторного анализа.
Текущие архивы представлены в виде статистических данных, справок, информационных материалов к разработке проектов Земельного Кодекса Российской Федерации. Самостоятельную группу источников составляют материалы периодической печати.
Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что она является одной из первых попыток комплексного сравнительно-правового исследования эволюции правового регулирования экономики сельского хозяйства в регионах России, выявления административно-правовых оснований разработки целостной концепции управления сельскохозяйственными преобразованиями на переходном к рынку этапе в субъектах Российской Федерации.
Новые или содержащие элементы новизны результаты состоят в следующем:
выявлены тенденции рационального сочетания правового регулирования и сельскохозяйственной политики на региональном уровне, позволяющие обосновать концепцию административно-правового обеспечения регионального регулирования экономики сельского хозяйства;
доказан ряд теоретико-методологических положений, а именно: а) централизованные реформы сельского хозяйства начинались, как правило, в кризисные периоды функционирования российской государственности и проводились в основном за счет ущемления прав регионов посредством разрешительной и регламентирующей деятельности государства, ограничивавшей самостоятельность работников сельского хозяйства, а также их органов управления; б) одной из главных причин хаотичности аграрной реформы является неспособность законодательной базы регионов предотвратить противоправные действия тех органов исполнительной власти, которые втягивают крестьянство в рыночное хозяйствование на селе посредством управленческих ошибок и просчетов, использования рекомендаций низкопрофессиональных "специалистов" сельского хозяйства; в) преодоление волюнтаризма, насильственного проведения ликвидационных компаний и принудительного акционирования возможно только на основе четкого и жесткого правового регулирования всех преобразовательных процессов;
исследована юридическая сущность комплексного регионального регулирования экономики сельского хозяйства, позволяющая преодолевать неполноценность функционирования рыночного механизма, использования многообразия форм собственности в сельском хозяйстве;
аргументировано своеобразие регионального реформирования, в силу которого, с одной стороны, для регионов не подходят радикально-зацентрализованные варианты модернизации, а с другой - появляются истинные приоритеты: формирование региональных рынков, развитие рыночных форм организации территориального разделения труда и структуры хозяйства; упорядочение административно-территориального деления, особенно в сельских районах; учет природных ограничений в жизнедеятельности сельского населения, создание земельно-банковской системы, поддержка сельского производственного и местного самоуправления;
раскрыт административно-правовой механизм перехода от огосударствления к многообразию организационно-правовых форм сельскохозяйственного производства в масштабе ассоциации экономических взаимодействий регионов России, а также рационального сочетания государственного регулирования и рыночного хозяйствования, более эффективного использования административно-правовых регуляторов земельного реформирования;
систематизированы статистические данные и материалы о генезисе административно-правового процесса реформирования экономики сельского хозяйства региона с последующим обоснованием: а) ряда региональных программ, обеспечивающих жизнедеятельность сельского хозяйства субъекта Федерации и совмещение рыночного хозяйства с государственной собственностью на земли сельскохозяйственного назначения; б) соответствующих правовых актов субъектов Российской Федерации, закрепляющих юридические гарантии формирования и функционирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия; в) системы кредитования, страхования, финансирования, льготного налогообложения и создания сети лизинговых договоров в сельском хозяйстве регионов;
показано своеобразие условий и предпосылок укрепления административно-правового режима защиты интересов региональных сельхозпроизводителей и с этой целью предложены для внедрения: а) ресурсные модели ре-
гионального регулирования экономики сельского хозяйства; б) проект закона субъекта Российской Федерации "О региональном регулировании обеспечения эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения", способного защитить земельные интересы работников сельского хозяйства; в) проект положения о центре правового обеспечения областного управления сельского хозяйства и продовольствия; г) проект объединения соответствующих нормативных правовых актов субъектов Федерации - регионов в "Общеправовой классификатор отраслей законодательства" под № 150.000.000 - законодательство о сельском хозяйстве - для использования в нем информационно-правовых возможностей регионов;
- сформулированы другие положения, составляющие в целом организационно-правовой механизм регулирования экономики сельского хозяйства, с учетом которых разрабатывается не только ряд проектов административно-правовых актов в области сельского хозяйства, но и теория регионально-правового регулирования экономики сельского хозяйства.
Практическая значимость исследования определяется его ориентацией на решение актуальных проблем регионального регулирования экономики сельского хозяйства, реальной возможностью использования ряда разработанных и реализованных на практике предложений и рекомендаций диссертанта в процессе совершенствования законодательства субъекта Федерации о сельском хозяйстве. Автор вносит посильный вклад в научную оценку административно-правового процесса обеспечения антикризисных мер Правительства РФ, принимаемых совместно с администрациями субъектов Федерации, а также их систематизацию на региональном уровне. Существенны для теории и практики авторские предложения, направленные на поиск оптимальных моделей и концепций сельскохозяйственных преобразований в ассоциации экономического взаимодействия регионов на опыте Черноземья России.
Положения диссертации могут быть применены руководителями регионов при разработке норм правового регулирования экономики сельского хозяйства с использованием потенциала административного права.
Материалы диссертации рассчитаны на применение в преподавании административного, земельного, предпринимательского (хозяйственного), муниципального права и управления, а также при написании учебных пособий
по этим и другим родственным дисциплинам, переподготовке кадров государственных и муниципальных служащих, работников сельского хозяйства.
Апробация и внедрение результатов исследования. Выводы и положения теоретико-практического характера обобщались в аналитических докладах и тематических записках, направленных в органы государственного управления Орловской, Воронежской, Курской и других областей, входящих в Ассоциацию экономического взаимодействия регионов Черноземья. Положения и выводы изложены автором на научно-практических конференциях, выступлениях на проблемных семинарах в Российской академии государственной службы при Президенте РФ, Российском центре содействия молодежному предпринимательству, Союзе аграрной молодежи России, а также в преподавании конституционного и административного права в Орловской академии государственной службы. Основные положения работы отражены в 7 публикациях автора общим объемом 6,45 п.л.
Структура диссертации включает введение, три главы, шесть параграфов, заключение, список использованных источников и литературы, приложение.
Административно-правовая теория и региональная политика в области сельского хозяйства
Формирование рыночных отношений в России происходит в специфических условиях пересмотра всей экономической и региональной политики, проводимой за последние семьдесят лет. Эти изменения носят не косметический, а структурный характер, при котором невозможно добиться немедленных успехов. Позитивное развитие науки административного права сопровождается и серьезными "откатами" в организации регулирования экономики, обусловленными спадом производства, падением уровня жизни отдельных групп населения, непоследовательностью реформ.
Представляется, что путь реформирования был бы значительно облегчен, если бы удалось внедрить в регулирование экономики сельского хозяйства лучшие достижения, опыт регионального развития в западноевропейских странах и "азиатских драконов", естественно, с учетом российской специфики. Разумеется, аграрные реформы необходимо влекут за собой реорганизацию не только сельскохозяйственных, но и правовых, политических, социальных, духовно-нравственных ценностей. По сути дела, нынешние попытки рыночных реформ отражают стремление к преобразованию всего экономического и социально-политического уклада жизни регионов и Российской Федерации в целом. Это реформирование невозможно осуществить без принципиального, кардинального изменения роли субъектов Федерации - регионов в сфере экономики, прежде всего всей научной административно-правовой базы регионального регулирования экономики сельского хозяйства (РРЭСХ).
Для характеристики нового, динамично развивающегося нормативно-правового комплекса, регламентирующего сельскохозяйственные отношения в региональном масштабе, прежде всего следует определить ключевой термин "регион" и его соотношение с понятием "субъект Федерации". Первый все чаще за последнее время используется в законодательстве и литературных источниках. Конституция России 1973 года особо выделяет федеральные фонды регионального развития (ст. 71), а текущее законодательство обращается к нему путем регламентации разнообразных общественных отношений. Его используют новые Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации (региональный бюджет, региональные налоги и сборы и т.п.).
Официальная характеристика данного термина имеется в Основных положениях региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г1. В них регион определяется как часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Федерации. Но сельское хозяйство в любом случае здесь остается одной их древнейших и главных отраслей материального производства, которая охватывает возделывание сельскохозяйственных культур и разведение сельскохозяйственных животных для получения продукции растениеводства и животноводства (в ряде стран к сельскому хозяйству относят и лесное хозяйство).2
В отличие от сельского хозяйства агропромышленный комплекс (АПК) -совокупность отраслей народного хозяйства, связанных с производством продовольствия и предметов широкого потребления из сельскохозяйственного сырья и снабжением ими населения.3 АПК формируется с 1950-1960-х гг. во всех экономически развитых странах. Условно подразделяется АПК на три сферы: группу отраслей, осуществляющих производство средств производства для сельского хозяйства, его материально-техническое обеспечение и производственное обслуживание; непосредственно сельскохозяйственное производство; группу отраслей и производств, обеспечивающих движение продукта от сельского хозяйства к потребителю.
Отсюда можно сделать вывод, что экономика сельского хозяйства региона - это совокупность отношений в одной их главнейших отраслей материального производства в регионе, направленная на получение продукции растениеводства и иной сельскохозяйственной продукции, ее заготовки (закупки) и переработки. Административно-правовой аспект регионального регулирования экономики сельского хозяйства - форма государственного регулирования сельскохозяйственных отношений, посредством которой поведение их участников приводится в соответствие с региональной политикой государства, требованиями и дозволениями, содержащимися в нормах административного права.
Раскрытие понятия региона и места регионального регулирования экономики сельского хозяйства в системе административно-правовой науки необходимо для определения тенденций, в силу которых Россия развивает традиции активного участия органов исполнительной власти регионов в проведении аграрных преобразований. С помощью административного права и экономической стратегии формирования рынка совершенствуется организация регионального регулирования экономики сельского хозяйства в переходный период. Специфика настоящего регулирования состоит в том, что оно выступает не столько объектом технико-экономического управления, сколько уникальным объектом административно-правового воздействия субъектов исполнительной власти.
Тем не менее, аграрные реформы, проводимые федеральными органами, не учитывали в полной мере регионального аспекта в административно-правовом статусе органов управления и генезисе экономики сельского хозяйства. И как следствие, ни одна из реформ не имела всеобъемлющего успеха. Локальные же изменения частного характера, без учета особенностей российских регионов и сельскохозяйственной политики государства не могли привести к прогрессу в развитии аграрного сектора экономики.
На наш взгляд, широкая научная поддержка сельскохозяйственной политики, реализуемой в субъектах РФ, на федеральном и межрегиональном уровнях способствовала бы не только успешному продвижению реформ в субъектах Федерации, но и улучшению административно-правового регулирования сельскохозяйственных отношений в общероссийском масштабе. Органическое соединение административно-правовой теории и сельскохозяйственной политики в субъектах, несомненно, способствовало бы скорейшему продвижению в построении подлинно демократического федеративного правового государства.
Однако с конца 1992 г. на первое место переместилась потребность в усилении административных и экономических мер государства против земельной спекуляции. Одновременно ультрарадикалы продолжали настаивать на сверхтемпах приватизации и усилении лоббирования первоочередного введения свободы рынка, реорганизации и ликвидации имеющихся хозяйств, проведении политико-организационных мер без необходимого анализа сельскохозяйственных отношений на местах, хотя именно здесь осуществлялось реальное управление и должны были развиваться региональная самоорганизация и местное самоуправление.
Международный опыт и тенденции индустриально-аграрного хозяйства оказались неучтенными, не говоря уже о цивилизованной регионализации регулирования экономики сельского хозяйства. РРЭСХ в этих условиях страдало и от ущербности своей научно-правовой базы, и от неопределенности права собственности на землю, и отсутствия самостоятельности субъектов хозяйственной и управленческой деятельности.
Административно-правовая система развития сельского хозяйства региона в условиях формирования рынка земли
Конституция Российской Федерации относит основные вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами - базы сельскохозяйственного производства, а также соответствующее законодательство (например, земельное), к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). К непосредственному ведению Российской Федерации отнесено установление основ федеральной политики и федеральных программ экономического развития, в том числе и экономики сельского хозяйства.
В ст. 5 Конституции перечислены все виды субъектов Федерации, принцип их равенства, а в ст. 11 закреплены правовые формы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Статья 66 указывает законодательные акты, устанавливающие статус отдельных видов субъектов Федерации, и порядок его изменения. Соответствующие конституционные статьи (ст. 71-76) разграничивают предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов, перечисляя вопросы, отнесенные к исключительному ведению Федерации и к совместному ведению с субъектами РФ. Отдельные вопросы организации формирования государственной власти в субъектах Федерации, правовые формы взаимодействия федеральных и региональных исполнительных органов закреплены в ст. 77, 78 Конституции России1.
Административно-правовое регулирование региональной экономики сельского хозяйства (РРЭСХ) в субъектах Российской Федерации осуществляется на разных уровнях: федеральном, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления. Федеральное регулирование является централизованным, обеспечивающим единообразие и дифференциацию с учетом особенностей регионов. В своей основе оно носит общий характер, то есть выражается в установлении определенных принципов и правил.
Из числа федеральных законов, содержащих регионально-правовые нормы в области сельского хозяйства особо следует отметить специальные акты, например, Федеральный закон «О государственном регулировании агропромышленного производства»1, акты, посвященные регулированию конкретных отношений в отдельных частях российского пространства. Сюда следует отнести Федеральные законы "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации" от 20 июня 1996 г., "О национально-культурной автономии" от 17 июня 1996 г., "Об особой экономической зоне в Калининградской области" от 22 января 1996 г. и др.
Значительное количество регионально-правовых норм в сфере экономики сельского хозяйства включают федеральные подзаконные акты в виде указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ. Среди них следует отметить различные концепции, положения, федеральные целевые программы, ориентированные на решение сугубо региональных проблем. Основные положения региональной политики Российской Федерации, в частности, регламентируют целый комплекс вопросов регионального развития сельского хозяйства.
Интенсивный процесс "регионализации" федерального законодательства вызван необходимостью решения различных актуальных вопросов экономики села в субъектах Федерации, оказания федеральной поддержки депрессивным регионам. В связи с постоянным увеличением правовых норм в федеральном законодательстве, связанных с регулированием общественной жизни в регионах, высказываются различные суждения о формах их кодификации. В частности, предлагается издание по всем вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов основ законодательства2, а также выдвигается идея о подготовке Федеративного кодекса для решения комплекса вопросов регионального развития1.
Другую группу источников регионального регулирования экономики сельского хозяйства составляют договоры и соглашения, заключаемые органами государственной власти субъектов Федерации, о разграничении предметов ведения и полномочий с федеральными властями. К настоящему времени 30 субъектов РФ заключили такие договоры и подписали около 200 различных соглашений2, охватывающие практически все основные сферы общественной жизни. Эти договоры главным образом конкретизируют предметы совместного ведения, порядок передачи федеральными и региональными органами исполнительной власти осуществления части своих полномочий.
Если договор охватывает комплекс вопросов и заключается, как правило, один, то соглашения подписываются по самым разным вопросам сельского хозяйства. Заключение многих из них предусматривается договором о разграничении предметов ведения. Вместе с тем имеются соглашения (подписанные до заключения соответствующего договора). Соглашения содержат: взаимные обязательства сторон, права, функции и ответственность федеральных и региональных органов исполнительной власти в области сельского хозяйства. С учетом этого можно выделить группу соглашений в публичной, экономической, природоресурсной и экологической сферах3.
Вопреки закрепленному в Конституции Российской Федерации равноправию субъектов Федерации правовое регулирование управления из центра, с одной стороны, а с другой - в республиках иных субъектах Российской Федерации, идет различными путями.
В большей степени на федеральном уровне регламентируются вопросы управления в субъектах Российской Федерации, не признанных республиками. Например, на республики не распространяются Указ Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти Российской Федерации" и утвержденное этим Указом Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации.
Можно сказать, что административно-правовое регулирование сельскохозяйственных отношений в республиках в меньшей степени связано с федеральным, чем в других субъектах Федерации.
Условно можно выделить три блока нормативных актов, которые связаны с административно-правовым обеспечением управления в указанных регионах. Во первых, это - Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, акты Президента Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти. Во-вторых, конституции республик, уставы субъектов Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, правовые акты их органов исполнительной власти. В третий блок включаются правовые акты органов местного самоуправления применительно к их территориальной сфере деятельности в области сельского хозяйства. При этом роль и полномочия органов исполнительной власти в области правового обеспечения регионального регулирования экономики села ограничены законодательством и связаны с его исполнением. Их реализация должна исключать ущемление прав и интересов субъектов Федерации и местного самоуправления.
Регионально-управленческие отношения и право хозяйствования на земле
Рассматривая проблему взаимосвязей регионально-управленческих отношений и права хозяйствования на земле, необходимо отметить, что вопросы преобразования собственности в сельском хозяйстве и земельной реформы приобретают на переходном этапе первостепенное значение. Об этом свидетельствуют позитивные итоги земельных преобразований, сам факт приватизации, в ходе которой собственниками предприятии в агропромышленном комплексе выкуплено свыше 10 000 земельных участков различной площади. Органам местного самоуправления передано в ведение 36,4 млн. га земель (153,3 тысяч сельских населенных пунктов с прилегающими территориями)1.
Успешно решается проблема обеспечения граждан земельными участками для ведения личного подсобного хозяйства, коллективного садоводства и огородничества, индивидуального жилищного и дачного строительства (их имеют 44,2 млн. граждан, общая площадь 8,2 млн. га земель). Средний размер земельных участков личных подсобных хозяйств вырос с 0,19 до 0,36 га, а для садоводства - с 0,06 до 0,08 га. Зарегистрированы права граждан и юридических лиц на большую часть земельных участков. Документы, удостоверяющие права на землю, выданы 38,4 млн. граждан и 674 тысячам юридических лиц и крестьянских хозяйств. Введена платность землепользования; ставки земельного налога и арендной платы дифференцированы в зависимости от местоположения и качества земельных участков. Обеспечены поступления земельных платежей в бюджеты всех уровней: в 1995 г. - 3,3 трлн.руб., в 1996 г. - 5,4 трлн.руб., в 1997 г. - 9,4 трлн.рублей.
Кроме того, органами исполнительной власти субъектов РФ формируются основы земельного рынка и его инфраструктуры. Количество сделок с землей постоянно возрастает и в настоящее время достигло 450 тысяч в год. Создается автоматизированная система государственного земельного кадастра и регистрации прав на землю. В ряде регионов осуществлена массовая оценка земель и ценовое зонирование территорий.
Несмотря на ряд положительных итогов первого этапа земельной реформы, заслуживают раскрытия причины непоследовательного, бессистемного и крайне медленного регулирования преобразований в таких отраслях, как растениеводство, зерноводство, садоводство, животноводство, заготовка сельскохозяйственной продукции. Одна из главных причин заключается прежде всего в том, что не была создана система земельного законодательства и на региональном, и на федеральном уровнях. До сих пор отсутствуют четкая и обоснованная концепция, программы и планы реализации региональной политики в области сельского хозяйства, размыта система управления земельными отношениями.
Закрепляемые регионально-правовыми нормами сельскохозяйственные отношения можно группировать по нескольким основаниям - источнику права, содержанию отношений, кругу участников и др. Наиболее значимой представляется классификация по сферам общественной жизни, в рамках которых они возникают и регулируются соответствующими отраслевыми нормами права. Исходя из этого, представляется возможным выделить следующие основные группы региональных сельскохозяйственных отношений - политическую (публичную), экономическую, природоресурсную, аграрнопромышлен-ную и экологическую. В зависимости от субъектного состава можно рассматривать надрегиональные, межрегиональные и внутрирегиональные отношения в области сельского хозяйства.
Региональные сельскохозяйственные отношения складываются с участием различных субъектов права - граждан, государственных органов, предприятий и др. Всех участников этих региональных отношений можно объединить в две группы: 1) участники региональных отношений (Российская Федерация, ее субъекты); 2) участники обычных общественных связей (граждане, юридические лица и иные субъекты права).
В регионах принимаются кодифицированные законы, республиканские конституции и уставы регионов в таких правовых формах, как кодексы, основы законодательства а также текущие законы1.
Помимо аналогичных федеральных кодексов (водный, земельный и др.) в субъектах Федерации изданы кодифицированные акты по тем областям права, нормы которых на федеральном уровне не систематизированы. Это касается, в частности, региональной государственной и муниципальной службы, миграционной деятельности, затрагивающие в той или иной форме сельскохозяйственную сферу. В результате кодификации сокращается число самостоятельных актов субъектов Федерации по сходным вопросам.
Значительное число регионально-правовых норм содержатся в подзаконных нормативно-правовых актах субъектов Федерации по вопросам сельского хозяйства, принимаемых органами исполнительной власти. Виды и их порядок обычно определяются конституциям республик и уставами остальных субъектов Федерации.
Региональное право как комплексное нормативное образование имеет свою структуру (систему), состоящую из однородных групп регионально-правовых норм, в которых и сельскохозяйственная группа отношений, урегулированных законодательством, занимают заметное место. Ибо они являются Самыми разветвленными и объединяют нормы права, упорядочивающие аг-рарно-предпринимательскую и иную аграрно-экономическую деятельность граждан и юридических лиц1 в Правительство РФ предложения по этому поводу.2 Дело в том, что действовавшая система управления в сельском хозяйстве области не в полной мере Отвечала рыночной экономике. С сокращением объемов централизованных поставок сельскохозяйственной продукции и обеспечения предприятий материально-техническими ресурсами сельские товаропроизводители оказались незащищенными перед стихией рынка, расходуют массу времени на поиски потребителей своей продукции, приобретение материально-технических ресурсов.
Процесс административно-правовой реализации регионального регулирования экономики сельского хозяйства
Административно-правовой процесс регулирования экономики сельского хозяйства непосредственно связан с решением проблемы ответственности органов регионального управления в условиях подготовки административной реформы. Поэтому первоочередными здесь являются процессуальные средства, в том числе разрешительные, регистрационные, правоохранительные функции, лицензирование в области сельского хозяйства.
Административный процесс РРЭСХ - совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения правового регулирования сельскохозяйственных отношений, порядок осуществления сельскохозяйственной деятельности в регионах. В таком понимании говорят, например, о законодательном, землеустроительном процессе. Однако но административно-правовой процесс регулирования экономики сельского хозяйства исследуется впервые. Основания для постановки настоящей проблемы имеются.
Поскольку исполнительная власть реализуется в различного рода действиях, совокупно характеризуемых как регионально-управленческая деятельность, постольку имеются необходимые основания для того, чтобы ее также рассмотреть с процессуальных позиций в интересующей исследователя теме. Это означает, что данный вид государственной деятельности имеет процессуальную форму.
Как видно, административно-правовой процесс регионального регулирования экономики сельского хозяйства - это совокупность мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, которые осуществляются правомочными на то организациями регионов в целях стабилизации и приспособления существующей социально-экономической системы сельского хозяйствования к изменяющимся условиям.
Настоящий процесс понимается в "узком" и "широком" смысле слова. В узком, наиболее употребительном значении, он связывается с процессом выделения, дотаций, финансирования, закупок, госзаказов, мерами государственной поддержки. Широкое понимание связано с созданием общих административно-правовых и экономических и иных предпосылок и условий, при которых эффективно действуют рыночные механизмы, а их субъекты сельского хозяйствования сами выбирают способ деятельности, ориентируясь, однако, на общие цели и задачи.
РРЭСХ многообразно, нацелено на поиск компромисса между многочисленными субъектами, имеющими подчас разнонаправленные интересы: правовые, экономические, социальные, экологические, общественно-политические и др.
Понимание сути, функций и форм административно-правового процесса РРЭСХ в структурах управления РФ закрепляется сравнительно медленно. В государственном аппарате с трудом осознается необходимость решительного перехода от прямого управления к регулированию. В ряде случаев проявляется неумение соответствующими методами побуждать субъекты экономики сельского хозяйства действовать в направлении достижения общественно-значимых целей, на основе соответствующей не только материальной, но и процессуальной иной мотивации.
Существующие воззрения на данный процесс страдают односторонностью, нацелены на получение сиюминутных результатов, характерны более для административно-командной системы, нежели регионального регулирования, ориентированы в основном на решение той части проблемы, которая заключена в прямой финансовой помощи сельскому хозяйству, а не в устойчивости продовольственного снабжения регионов и страны в целом в течение продолжительного времени. Ситуация осложняется также тем, что Федеральный центр четко не обозначил роль и место государства в экономической системе России.
Поэтому разработка концептуальных основ административно-правового процесса РРЭСХ предполагает выделение в качестве исходных положений, характеризующих специфику процесса, допустимые границы участия государства и его регионов в этом процессе.
Для этого необходимо отказаться от некоторых стереотипов и догм. Прежде всего, от того, что реальным эффективным собственником может быть только частный собственник. Международный опыт показывает, что, при соответствующем экономическом механизме, отлаженной системе регионального регулирования, материальном обеспечении, подготовке, кадров управления реальным, эффективным собственником в условиях смешанной экономики может быть как частник, коллектив, так и общегосударственные, региональные и тому подобные структуры.
Далее, подлинными предпринимателями в сельском хозяйстве являются далеко не каждый бизнесмен, как это закрепляется в общественном мнении в России, а только те, которые способны к инновациям. Благодаря этому они получают не одну лишь прибыль, но и предпринимательский доход. Предпринимателями, далее, является не обязательно собственники. Ими могут быть наемные менеджеры, сотрудники предпринимательских структур и др.
Роль административно-правового процесса РРЭСХ заключается в том, чтобы с помощью особых методов, рычагов создать благоприятную среду для формирования и эффективных субъектов рыночных отношений на селе.
В этих целях необходимо с помощью системы организационно-правовой системы развития сельского хозяйства региона создавать благоприятные условия для качественного обновления и развития тракторного и сельскохозяйственного машиностроения, материальной базы мелиорации, производства минеральных удобрений, других отраслей и производств. Не менее необходимым являются внедрения комплексной, адекватной природным условиям и рынку, системы хозяйствования; техническое и технологическое перевооружение предприятий по переработке сельхозпродукции, а также формирования рациональной структуры сельского хозяйства региона.
