Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционная ответственность как вид юридической ответственности 8
1. Понятие конституционной ответственности 8
2. Конституционный деликт как основание конституционной ответственности 20
3. Конституционно-правовые санкции 43
Глава 2. Виды субъектов конституционной ответственности 70
1. Понятие и признаки субъектов конституционной ответственности, их классификация 7р
2. Характеристика отдельных видов субъектов конституционной ответственности 89
2.1 Субъекты федерации и государственно-автономные образования 89
2.2 Государственные органы 95
2.3 Должностные лица 121
2.4 Граждане, иностранные граждане и лица без фажданства 146
2.5 Негосударственные органы и объединения 158
Заключение 172
Библиография 174
- Понятие конституционной ответственности
- Конституционный деликт как основание конституционной ответственности
- Понятие и признаки субъектов конституционной ответственности, их классификация
- Характеристика отдельных видов субъектов конституционной ответственности
Введение к работе
Актуальность и степень разработанности темы исследования
Защита и обеспечение конституционно-правовых норм является важнейшей и актуальной задачей, неотъемлемым условием укрепления и развития демократии. Важным инструментом достижения этой задачи служит конституционная ответственность1.
Установление конституционной ответственности как одного из видов юридической ответственности, т.е. обязанности субъекта конституционно-правовых отношений отвечать за свое поведение, не соответствующее должному (закрепленному конституционно-правовыми нормами), которая обеспечивается возможностью применения мер государственного (или приравненного к нему общественного) воздействия, способствует решению ряда актуальных проблем конституционного права2. Во-первых, это обеспечивает действенность конституционно-правовых норм, а также повышает их эффективность. Во-вторых, усиливается влияние конституционного права на общественно-политическую практику, у субъектов конституционно-правовых отношений развивается уважение к Конституции и закону.
Избранная для исследования тема требует обращения к общим вопросам юридической ответственности, в том числе и конституционной ответственности, которые не получили однозначного и достаточного теоретического разрешения. Вместе с тем, конституционно-правовые нормы далеко не всегда устанавливают конституционную ответственность. Как правило, не используется и соответствующий термин. Можно констатировать, что в отечественной правовой литературе при всех различиях в подходах, позиции ученых и практиков сходятся в одном: отражение в законодательстве конституционной ответственности необходимо. Без этого шага невозможно развитие теории и практики юридической ответственности в конституционной сфере3.
Особое внимание субъектам конституционной ответственности продиктовано тем, что обеспечение соответствия их поведения конституционно-правовым нормам, является одной из гарантий сохранения конституционного строя. Конституционное право, регулируя поведение субъектов, не сводит их действия к простому исполнению конституционно-правовых норм. Деятельность субъектов может осуществляться в довольно широких конституционно-правовых границах, и, по сути, является формой их собственного усмотрения, хотя и ограниченного конституционно-правовыми нормами, Одним из средств регулирования поведения субъектов и гарантией выполнения конституционно-правовых норм является конституционная ответственность, предполагающая применение мер воздействия к субъектам, деяния которых отклоняются от модели, предусмотренной диспозицией конституционно-правовых норм.
Именно спецификой субъектов, а также особенностями оснований и мер ответственности во многом объясняется обособление конституционной ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности.
Исследование вопросов, связанных с субъектами конституционной ответственности, преследует не только научные цели, а направлено на совершенствование законодательной техники и системы конституционного права в целом. Недостаточная степень разработанности проблем конституционной ответственности и, в частности, вопросов, касающихся ее субъектов, негативно сказывается на уровне законодательного регулирования.
Небогатый отечественный опыт регулирования конституционной ответственности требует обращения к зарубежному опыту, в частности, изучения оснований и видов субъектов конституционной ответственности, а также применяемых к ним конституционно-правовых санкций. Это позволяет при формировании новых российских конституционно-правовых институтов теоретически обосновать возможность новой юридической формы и, опираясь на имеющийся правовой опыт других государств, отобрать из существующих юридических формул конституционной ответственности наиболее соответствующие российским традициям права и общественно-политической практики.
Конституционная ответственность затрагивает субъекты политической системы, оказывает влияние на их поведение и поэтому должна обеспечивать высокую социальную эффективность функционирования власти. Конституционная ответственность как гарантия сохранения конституционного строя есть, прежде всего, ответственность власти, в том числе за состояние законности в правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов и должностных лиц. При этом важно, чтобы объемы их прав и обязанностей, с одной стороны, и ответственности, с другой стороны, были сбалансированы и находились в пропорциональной зависимости. Мера власти должна соотноситься с мерой ответственности.
Конституционно-правовое регулирование конституционной ответственности различных субъектов и увеличение разнообразия применяемых к ним конституционно-правовых санкций (в зависимости от совершаемых конституционных деликтов) будет служить охране Конституции Российской Федерации. Осознание проблем, связанных с субъектами конституционной ответственности, и необходимости их решения должны привести к дальнейшему развитию института конституционной ответственности, а значит превращению конституционного права в целом в эффективно действующую отрасль.
Конституционную ответственность в отечественной правовой науке по сравнению с другими видами юридической ответственности стали выделять относительно недавно. Неоднозначность восприятия этого вида юридической ответственности породила серьезные различия в подходах к ее трактовке, отсутствует единство в характеризующем ее категориальном аппарате. И хотя научный интерес к вопросам конституционной ответственности существует, проблемы, связанные с ее субъектами, еще не стали предметом самостоятельного исследования в конституционном праве в отличие от других отраслевых наук, в особенности, уголовного, административного и международного права, досконально изучающими вопросы ответственности, вытекающей из их норм.
Проблемы, посвященные конституционной ответственности, нашли свое отражение в исследованиях С.А.Авакьяна, Г.В.Барабашева, В.Г.Беляева, Н.А.Бобровой, Л.Д.Воеводина, Ю.П.Еременко, ТДЗражевской, Н.М.Колосовой, Е.И.Колюшина, А.А.Кондрашева, М.А.Краснова, Б.М.Лазарева, В.О.Лучина, М.И.Пискотина, Ф.М.Рудинского, И.А.Умновой, Д.Т.Шона и других.
Предмет, цель и задачи исследования
Предметом настоящего исследования является ответственность субъектов конституционно-правовых отношений, на которых возлагается обязанность отвечать за их юридически значимое поведение, регулируемое нормами конституционного права и обеспечиваемое возможностью применения мер конституционно-правового воздействия.
Цель исследования состоит в определении понятия субъекта конституционной ответственности и в установлении субъектного состава конституционной ответственности. Общетеоретические вопросы конституционной ответственности являются, с одной стороны, основой разработки темы, с другой - их развитие и углубление должны стать вкладом в развитие теории юридической и, в частности, конституционной ответственности.
В соответствии с целью диссертационного исследования решаются следующие задачи:
- дальнейшая разработка теории юридической ответственности, а также конституционной ответственности;
- определение оснований конституционной ответственности и конституционно-правовых санкций, их классификация;
- установление признаков субъекта конституционной ответственности, а также общих условий конституционной деликтоспособности;
- характеристика отдельных видов субъектов конституционной ответственности на основе российского и зарубежного опыта.
Методологической базой исследования послужил диалектический метод познания конституционно-правовой действительности, включающей нормы и институты конституционного права, а также сферу их реализации. При написании работы использовались общенаучные и специальные юридические методы исследования, в том числе: конкретно-исторический и историко-правовой, компаративный и сравнительно-правовой, политологический и формально-юридический, а также вспомогательный метод технико-юридического анализа. В исследовании используются различные научные приемы, включая логический и системный анализ.
В работе использованы труды российских и зарубежных авторов, в которых освещались общетеоретические и отраслевые проблемы юридической ответственности, разрабатывался статус субъектов правоотношений и исследовалась ответственность как один из элементов такого статуса.
Проанализированы конституционно-правовые акты России, субъектов Российской Федерации, а также около пятидесяти зарубежных стран: конституции (уставы), ряд законов, некоторые подзаконные акты.
Научная новизна работы выражается в том, что впервые сделана попытка специально исследовать проблему субъектов конституционной ответственности, дать развернутое определение такой категории, как «субъект конституционной ответственности» через раскрытие взаимосвязанных понятий - «основание конституционной ответственности» и «конституционно-правовая санкция». Впервые проводится полный комплексный анализ как российского, так и зарубежного опыта по регулированию конституционной ответственности отдельных видов субъектов.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Конституционная ответственность может быть понята лишь с учетом общесистемных признаков, присущих юридической ответственности. Конституционную ответственность можно рассматривать как закрепленную конституционно-правовыми нормами обязанность субъекта конституционно-правовых отношений отвечать за несоответствие своего поведения тому, которое предусмотрено этими нормами, обеспечиваемую возможностью применения мер государственного (или приравненного к нему общественного) воздействия.
По своей форме и содержанию конституционная ответственность шире, чем любой другой вид юридической ответственности.
2. Конституционно-правовые нормы нуждаются в собственных санкциях. Это позволит конституционному праву стать эффективно действующей отраслью. Под конституционно-правовой санкцией нужно понимать определенную нормами конституционного права меру государственного (или приравненного к нему общественного) воздействия на субъект конституционно-правовых отношений, которая применяется в случае несоответствия его фактического поведения должному поведению, установленному диспозициями конституционно-правовых норм. Такая мера воздействия является следствием оценки действий субъекта конституционно-правовых отношений.
3. Не существует единого порядка применения конституционно-правовых санкций в отношении субъектов конституционной ответственности. Каждый вид конституционно-правовых санкций может применяться как в «чистом» виде, так и в сочетании с другими конституционно-правовыми санкциями. Некоторые конституционно-правовые санкции по своей природе являются комплексными.
4. Поскольку меры конституционной ответственности в отношении органов государственной власти и должностных лиц устанавливаются ими самими, важно, чтобы конституционно-правовые санкции включались в систему «сдержек и противовесов». Таким образом, нормы о конституционной ответственности одних органов государственной власти должны быть сбалансированы конституционно-правовыми нормами о конституционной ответственности других.
5. Основанием конституционной ответственности должно рассматриваться действие или бездействие субъекта конституционно-правовых отношений, не соответствующее должному поведению, предусмотренному нормами конституционного права, и влекущее за собой применение установленных мер конституционной ответственности.
6. Вина не во всех случаях является обязательным условием наступления конституционной ответственности. Допускается конституционная ответственность за невиновные, а лишь объективно противоправные деяния. Как правило, форма вины не указывается в нормах конституционного права и для большинства конституционных деликтов не является строго определенной.
В отношении коллективных субъектов конституционной ответственности может использоваться вменение в вину поведения тех лиц, которые находятся в определенной правовой связи с ними. Вину коллективного субъекта следует рассматривать как неприложение коллективным субъектом допускаемых и требуемых конституционно-правовыми нормами усилий для выполнения возложенных на него обязанностей, за нарушение которых предусмотрена конституционная ответственность.
7. Под субъектом конституционной ответственности можно понимать участника конституционно-правовых отношений, на которого возлагается закрепленная нормами конституционного права обязанность отвечать за свое поведение в сфере конституционно- правового регулирования, обеспечиваемая возможностью применения конституционно-правовых санкций.
Субъект конституционной ответственности характеризуется тремя важными системными признаками. Во-первых, он обладает конституционной правосубъектностью (право- и дееспособностью), во-вторых, на него возложена обязанность отвечать за свое юридически значимое поведение, в-третьих, он обладает конституционной деликтоспособностью, т.е. способностью субъекта самостоятельно нести конституционную ответственность за совершенные конституционные деликты.
8. В ряде случаев деликтоспособность одного субъекта распространяется не только на совершенные им деяния, но и на действия другого субъекта, уполномоченного действовать в интересах первого. В некоторых случаях устанавливаются обстоятельства, исключающие применение конституционно-правовых санкций за поведение, которое внешне сходно с основанием конституционной ответственности, но в силу своих сущностных признаков является правомерным или, по крайней мере, приемлемым.
9. В субъектный состав конституционной ответственности входят все субъекты конституционно-правовых отношений, за некоторыми изъятиями. Народ (нация), государство не выступают таковыми, поскольку они не обладают всеми необходимыми признаками субъектов конституционной ответственности, в частности, не имеют конституционной деликтоспособности.
Субъекты конституционной ответственности с учетом особенностей их правового статуса можно разделить на общие, специальные и особые. В большинстве случаев предусматривается специальный субъект конституционной ответственности.
Значимость исследования
Теоретическая значимость исследования состоит в дальнейшей разработке вопросов • конституционной ответственности и развитии теории конституционного права по данной проблематике.
Практическая значимость диссертации заключается в обосновании позиции о целесообразности подкрепления собственными мерами ответственности конституционно правовых норм с целью повышения их действенности. Проведенный анализ российских и зарубежных конституционно-правовых актов может быть использован при создании концепции изменения (пересмотра) Конституции Российской Федерации и развития конституционного законодательства.
Методическую значимость работы составляет то, что она может быть использована в качестве учебного пособия при изучении общего и российского конституционного права, а также конституционного права зарубежных стран в разделах, посвященных охране и защите конституции.
Структура работы
Работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и библиографии. Второй параграф второй главы разделен на пять разделов.
Понятие конституционной ответственности
Исследование проблем конституционной ответственности целесообразно начать с общего анализа юридической ответственности, которая является, как известно, разновидностью социальной ответственности.
В философской литературе обычно выделяются следующие основные признаки социальной ответственности: сознательно-волевое отношение субъектов к предъявляемым общим требованиям (возможностям) и обязанность их неукоснительного соблюдения; необходимость дать отчет за свои действия, за меру и объем выполнения порученного дела; соответствующая оценка деятельности субъектов со стороны общества, государства.
В большинстве исследований социальная ответственность представляется как общественное отношение, возникающее между субъектами ответственности и контролирующей инстанцией на основе социальных норм, предписаний, требований по поводу реализации соответствующих требований и возможностей. Внешняя структура ответственности образует систему: субъект (кто отвечает) - объект (за что отвечает) - контролирующая инстанция (перед кем отвечает)
По поводу юридической ответственности долгое время велись споры в литературе, посвященной как общей теории права, так и различным отраслям права. Но, к сожалению, не было достигнуто полного единства научных взглядов даже по принципиальным положениям, касающимся проблем юридической ответственности,
Между тем, лишь с учетом общесистемных признаков, присущих юридической ответственности, может быть понята конституционная ответственность. При этом следует иметь в виду разнообразие подходов и оценок к определению ответственности.
В литературе, посвященной вопросам юридической ответственности, больше всего споров вызывает проблема двух ее видов (аспектов), и в связи с этим четко обозначились два основных подхода. Часть юристов (Б.Т.Базылев, С.Н.Братусь, Н.С.Малеин, И.С.Самощенко, М.Х.Фарукшин, Р.О.Халфина, Л.С.Явич и другие) предлагает рассматривать юридическую ответственность только как ответственность «негативную» (или ретроспективную5), т.е. не признают второй - позитивный аспект. Другая группа авторов (Н.А.Боброва, ТДЗражевская, В.О.Лучин, Б.Л.Назаров, П.Е.Недбайло и другие) видит в юридической ответственности два аспекта - позитивный и ретроспективный6.
И.С.Самощенко и М.Ф.Фарукшин полагают, что юридическая ответственность с момента ее возникновения всегда была ответственностью за прошлое, за совершенное противоправное деяние. В противном случае пришлось бы признать, что лицо, не совершившее преступление, уже несет правовую ответственность. «Ни научные соображения, ни тем более интересы практики не дают основания для пересмотра взгляда на юридическую ответственность как последствие правонарушения»7. По мнению Р.О.Халфиной, «юридическая ответственность может быть только ретроспективной» и, чтобы не утратить свою специфику, отражающее ее понятие должно применяться лишь для обозначения отрицательных последствий для лица или организации, допустивших противоправный поступок8.
С.Н.Братусь определяет юридическую ответственность как «исполнение обязанности на основе государственного или приравненного к нему общественного принуждения». Это «состояние принуждения к исполнению обязанности». В добровольном же исполнении любой юридической обязанности никогда нельзя усматривать ответственности. В самом факте принуждения заключается осуждение лица, если его поведение упречно, а известные лишения могут и не предусматриваться, наличие вины не всегда обязательно. «Основное назначение ответственности - государственное принуждение к реальному исполнению обязанностей...». Угроза принуждения в случае нарушения обязанности, заложенная в юридической норме, реализуется через ответственность. Это то общее, что свойственно всем видам ответственности как категории общей теории права, Другая, общая для всех видов ее, черта, - государственное осуждение нарушителя нормы права9. С такой позицией можно согласиться, но с одним уточнением: принуждение может быть не только реальным, непосредственно применяемым, но и эвентуальным, потенциальным (не реализованным в конкретный момент настоящего). Л.С.Явич подчеркивает, что юридическая ответственность - это разновидность социальной ответственности, предусмотренная санкциями норм права. Ее специфический характер проявляется в том, что она связана с государственным принуждением и представляет собой юридическую обязанность правонарушителя претерпевать лишения личного и имущественного характера за упречное с точки зрения закона поведение10.
В основном, такой же позиции придерживается и Н.С.Малеин, присоединяясь к критике категории позитивной ответственности, поскольку, по его мнению, «четкого и однозначного определения понятия позитивной ответственности нет, а в имеющихся определениях допускается подмена терминов и объединение различных категорий». Н.С.Малеин рассматривает юридическую ответственность как «реакцию на правонарушение», которое является основанием ответственности. Этот автор характеризует юридическую ответственность тремя признаками: государственное принуждение, осуждение правонарушения и его субъекта, наличие неблагоприятных последствий для нарушителя. Отсутствие хотя бы одного из них свидетельствует об отсутствии ответственности и «позволяет отграничивать ее от других правовых и неправовых категорий»11. В литературе, рассматривающей юридическую ответственность как ретроспективную, отмечается, что она характеризуется также еще следующими признаками: применяется к субъектам, допустившим неправомерное поведение; применяется только уполномоченным органом (инстанцией ответственности); состоит в применении к субъекту, допустившему неправомерное поведение, санкций (мер государственного воздействия), которые предусмотрены законом1
Конституционный деликт как основание конституционной ответственности
Большое значение для характеристики конституционной ответственности имеет основание ответственности. Основание конституционной ответственности - это то, за что в соответствии с конституционно-правовыми нормами отвечает субъект конституционной ответственности.
В соответствии с логикой сторонников позитивного аспекта основанием позитивной конституционной ответственности должен служит факт приобретения специального конституционного статуса. В настоящей работе основание конституционной ответственности, исходя из ретроспективного аспекта, рассматривается как факт недолжного поведения в конституционно-правовой сфере, т.е. в конечном счете, - отклонение от модели поведения, закрепленной конституционно-правовыми нормами. Позволим себе не согласиться с категоричным утверждением, что на конституционном уровне говорить о правонарушениях просто бессмысленно48. Внешняя сторона правонарушения всегда выступает как нарушение выраженного в норме права обязательного масштаба поведения, как отклонение от содержащихся в ней требований. Внутренняя (содержательная) сторона заключается в нарушении общественных и личных интересов, общественного правопорядка и субъективных прав. Н.С.Малеин справедливо рассматривает в широком социальном контексте правонарушение как нарушение социальных интересов и справедливости49.
По мнению В.О.Лучина, конституционная ответственность возможна лишь в случае конституционного деликта, когда имеет место негативное отклонение в фактическом поведении субъектов конституционной ответственности от требований норм конституционного права. Не давая понятия конституционного деликта в своей статье «Ответственность в механизме реализации Конституции», В.О.Лучин поясняет: «Речь идет либо о прямом нарушении конституционных запретов, либо - невыполнении конституционных функций, задач, обязанностей, возложенных на государственные и общественные органы, их должностных лиц и граждан»50.
Таким образом, основание конституционной ответственности может быть определено как конституционный деликт (от латинского delictum - правонарушение, проступок).
В юридической литературе основание конституционной ответственности рассматривалось по-разному. С.А.Авакьян видит в качестве основания конституционной ответственности несоответствие действия субъекта более высокому интересу, нецелесообразность действия, нежелательное поведение, недостижение необходимого результата51. Ф.С.Скифский под конституционным правонарушением понимает «существенные нарушения Конституции, совершенные виновно деликтоспособным лицом, являющиеся общественно опасными и причиняющие существенный вред»52.
Д.Т.Шон определяет основание конституционной ответственности следующим образом: это действие или бездействие, которое причинило либо могло причинить ущерб народу, государству независимо от того, происходит при этом нарушение конституционных или иных правовых норм, либо нет53. С этим трудно согласиться. Во-первых, такое определение применимо в отношении правонарушения практически в любой отрасли права (административного правонарушения, преступления, причинения вреда и т. д.) и не отражает специфики такого сложного правового явления, как основание конституционной ответственности. Во-вторых, указание на определенные негативные последствия или угрозу их причинения сужает понятие основания конституционной ответственности и даже искажает его, т.к. конституционное законодательство редко связывает применение мер воздействия с причинением ущерба: большинство составов имеют формальный характер. В-третьих, факультативность факта нарушения правовых норм фактически устраняет грань между политической и конституционной ответственностью.
Конституционное законодательство не сформулировало понятие основания конституционной ответственности. Исходя из природы общественных отношений, регулируемых конституционным правом, можно следующим образом определить основание конституционной ответственности (конституционный деликт54).
Конституционный деликт - это деяние (действие или бездействие) субъекта конституционно-правовых отношений, не соответствующее должному поведению, предусмотренному нормами конституционного права и влекущее за собой применение установленных мер конституционной ответственности.
Этими действиями или бездействиями не исполняются или ненадлежащим образом исполняются конституционные обязанности, нарушаются права и законные интересы участников конституционных правоотношений. «Не соответствие должному поведению» охватывает любое деяние (действие или бездействие), отклоняющееся от конституционной модели, нарушающее запреты, выходящее за пределы дозволенного поведения, которое закреплено нормами конституционного права, а также которое хотя и не предусмотрено конкретной нормой права, но противоречит общим началам (принципам) и смыслу Конституции.
Некоторые правонарушения имеют сложный правовой характер. Конституционно-правовые нормы могут связывать основание конституционной ответственности с правонарушениями в других отраслях права. В ряде случаев предусматривается возможность возникновения конституционно-деликтных отношений в связи с нарушением уголовно-правовых норм. Так, например, в соответствии со статьей 93 Конституции России основанием привлечения Президента к конституционной ответственности является совершение им деяния, которое имеет признаки измены или иного тяжкого преступления, подтвержденных Верховным Судом. Президент Чешской Республики согласно статье 65 Конституции несет ответственность только за государственную измену, и только в Конституционном суде, на основании иска Сената. Более того, Конституция Чешской Республики устанавливает, что за совершение преступления к Президенту применяются конституционно-правовые санкции: «мерой наказания являются потеря президентского поста и способности вновь его приобрести». При этом следует заметить, что к Президенту Российской Федерации как главе государства предъявляются более высокие требования: если депутат Государственной Думы и член Совета Федерации отстраняется от должности за совершение преступления, установленное приговором суда, вступившим в законную силу, то Президент может быть отрешен от должности не за совершенные преступления (как полагает Д.Т.Шон55), а на основании обвинения в совершении преступления при соответствующем заключении Верховного Суда, подтверждающим признаки преступления в его действиях (это свидетельствует о том, что Президент как гарант Конституции должен быть сам вне подозрений).
Понятие и признаки субъектов конституционной ответственности, их классификация
1. Проблема субъектов ответственности должна занимать одно из значимых мест в общей теории права. Вместе с тем, несмотря на некоторые исследования по этому вопросу147, утверждать, что он в общей теории всесторонне изучен, видимо, нельзя. Более полно проблемы субъектов ответственности разработаны отдельными отраслевыми науками, в особенности, уголовным, административным и международным правом. Что же касается конституционного права, то приходится констатировать, что вопросы, связанные с субъектами конституционной ответственности не стали предметом самостоятельного изучения и являются во многом спорными.
Особое внимание к субъектам конституционной ответственности продиктовано тем, что их поведение, соответствующее конституционно-правовыми нормам, является одной из гарантий сохранения конституционного строя.
Конституционное право, регулируя общественные отношения, определяет пределы должного и возможного поведения субъектов конституционно-правовых отношений. Л.А.Шалланд справедливо отмечал, что конституция как совокупность велений, устанавливающих рамки для деятельности всех, одинаково для всех обязательна. Неподчинение ей, от кого бы оно ни исходило, есть правонарушение. Одним из средств, служащих тому, чтобы поведение субъектов оставалось в этих пределах, является конституционная ответственность. Правда, это может быть достигнуто, если механизм этой ответственности предполагает применение мер воздействия к субъектам, чьи деяния отклоняются от поведения, предусмотренного диспозицией конституционно-правовых норм.
Логика исследования требует сразу начать с определения понятия субъектов конституционной ответственности и их классификации. Однако поскольку каждый субъект конституционной ответственности в правоотношениях реализует свою правосубъектность, а в юридической науке нет достаточно четкого определения такого понятия, как конституционная правосубъектность (и ее составляющих - конституционной правоспособности, конституционной дееспособности, конституционной деликтоспособности), то характеристика субъекта конституционной ответственности прежде предполагает раскрытие понятий названных элементов.
Сам термин «конституционная правосубъектность» присущ преимущественно научной терминологии и редко используется в конституционно-правовых нормах. Конституционная правосубъектность является проявлением общей правосубъектности, т.е. установленной правовыми нормами возможности данного субъекта вступать в различного рода правовые отношения. Это способность приобретать соответствующий комплекс юридических обязанностей и прав и нести ответственность за их реализацию. Под конституционной правосубъектностью следует понимать социально-правовую возможность субъекта быть участником конституционных правоотношений. По сути, она представляет собой право общего типа, обеспеченное государством материальными и юридическими гарантиями. Наделение субъекта правосубъектностью есть следствие существования длящейся связи субъекта и государства. Именно в силу наличия такой связи на всякое правосубъектное лицо возлагаются конституционные обязанности, имеющие для конституционной ответственности принципиальный характер. Речь идет, например, об обязанности соблюдать Конституцию (в том числе и нормы-принципы, например, такие, как приоритет прав и свобод человека - статья 2 и 17 Конституции России, народный суверенитет - статья 3, разделение властей - статья 10 и другие), законы, осуществлять конституционные права (полномочия) в соответствии с конституционно-правовыми нормами.
Проблема конституционной правосубъектности в практической плоскости поднимается относительно редко. Примером может служить вопрос о правоспособности и дееспособности, возникающий в связи с обращением в Конституционный Суд Российской Федерации
Предпосылками и составными частями конституционной правосубъектности являются конституционная правоспособность, конституционная дееспособность и конституционная деликтоспособность. Под конституционной правоспособностью следует понимать способность иметь конституционные права и свободы. Под конституционной дееспособностью -способность своими действиями приобретать, осуществлять конституционные права, выполнять конституционные обязанности.
Конституционная правоспособность и дееспособность у всех субъектов, за исключением граждан (иностранных граждан, лиц без гражданства) возникает, как правило, одновременно. У государственных органов - с момента образования; у должностных лиц - с момента замещения соответствующей должности (путем назначения, выборов, конкурса, по контракту); у негосударственных органов и организаций - с момента государственной регистрации (начала деятельности) и т.д. Правда, в отношении политических прав у граждан правоспособность и дееспособность возникают тоже одновременно (при достижении определенного возраста)150. Поэтому во многих случаях в отношении субъектов конституционной ответственности можно говорить о конституционной право-дееспособности.
В конституционной правосубъектности находит отражение общность целевого назначения, единство юридических свойств участников конституционно-правовых отношений, т.е. то, что объединяет различные виды субъектов данной отрасли права в целостную систему. Своеобразие этой системы, а также содержания статуса субъектов конституционно-правовых отношений отмечается в юридической литературе151. Во-первых, круг субъектов конституционно-правовых отношений очень широк, т.к. конституционно-правовым отношениям присуще большое разнообразие их видов, порождающее многослойные юридические связи между субъектами. Более того, конституционно-правовым отношениям свойственен особый субъектный состав: ряд субъектов могут не иметь иной правосубъектности, кроме конституционной: например, народ и другие социальные и национальные общности. Во-вторых, как справедливо отмечается в юридической литературе, статус субъектов конституционно-правовых отношений имеет преимущественно политический характер: «важнейшей особенностью его является то, что он интегрирует те права и обязанности субъектов, которые отвечают их социальной роли в механизме осуществления народовластия»
Характеристика отдельных видов субъектов конституционной ответственности
Институт конституционной ответственности субъектов федерации и иных носителей государственной автономии188 разработан в наименьшей степени. Среди исследований последнего времени можно выделить работы И.А.Умновой, А.А.Кондрашева и некоторых других авторов189.
Конституционная ответственность во взаимоотношениях между федерацией и ее субъектами (центральной властью и государственно-автономным образованием) является важным условием обеспечения эффективного функционирования государственной власти. Ответственность в этой сфере можно рассматривать, во-первых, как ответственность органов власти субъектов федерации (государственно-автономных образований), в отношении которой справедливо все сказанное о государственных органах190. Во-вторых, - как собственно ответственность субъектов федерации (государственно-автономных образований), а не отдельных их органов власти.
Формой совершения конституционных деликтов субъектами федерации может быть как принятие ими деликтного законодательства191, так и иные действия, не соответствующие конституционно-правовым нормам. Среди оснований конституционной ответственности субъектов федерации (государственно-автономных образований) можно выделить следующие.
1) Невыполнение (ненадлежащее выполнение) возложенных функций (обязательств).
Так, статья 37 Основного закона ФРГ устанавливает, что если земля не выполняет федеральных обязательств, возложенных на нее Основным законом или иным федеральным законом, Федеральное правительство может принять необходимые меры, чтобы побудить землю к выполнению этих обязательств в порядке принуждения со стороны Федерации. В данном случае речь может идти, например, о необеспечении властями какой-либо земли поступления федеральных налогов, прекращение землей своего участия в работе Бундесрата. Согласно статье 34 Конституции Бразилии основанием федеральной интервенции может быть, в частности, неуплата штатом взносов в федеральный бюджет в течение двух лет. В соответствии со статьей 356 Конституции Индии в том случае, когда «какой-либо штат не подчинится распоряжениям или не проведет в жизнь распоряжения, данные Союзом в порядке осуществления им исполнительной власти на основании какого-либо из положений Конституции», может быть введено президентское правление. Статья 155 Конституции Испании предусматривает, что если автономное сообщество не выполняет обязательства, установленные Конституцией или другими законами, Правительство может с согласия Сената принять необходимые меры для выполнения автономным сообществом в принудительном порядке.
2) Нарушение (выход за пределы) компетенции.
Соблюдение сфер компетенции, безусловно, особенно важно во взаимоотношениях между федерацией и ее субъектами (центральной властью и государственно-автономным образованием). Так, например, раздел 10 Статьи I Конституции США устанавливает в качестве гарантий целостности запреты штатам осуществлять некоторые полномочия: ни один штат не может, в частности, вступать в договоры, союзы или конфедерации, чеканить монету и выпускать кредитные билеты, содержать в мирное время войска и военные корабли. Согласно части 4 статьи 127 Конституции Итальянской Республики закон области может быть отменен Конституционным судом в случае если он «превышает компетенцию области». Статья 230 Конституции Португальской Республики предусматривает ряд запретов для автономных областей, в частности, им запрещается ограничивать права трудящихся, признаваемые законом.
3) Неконституционная сецессия.
Речь идет об односторонней не предусмотренной конституцией или договором сецессии - выходе из состава государства какой-либо его части (субъекта федерации или государственно-автономного образования). Практически ни одна из действующих конституций федеративных государств не признает право на сецессию. Однако в некоторых случаях сецессия возможна и не является нарушением конституции. В соответствии со статьей 39 Конституции Федеративной Демократической Республики Эфиопии каждая национальная группа имеет безусловное право на самоопределение, включая право сецессии. Право выхода, например, имеет Каракалпакстан из Узбекистана, не являющегося федерацией (статья 74 Конституции). В некоторых странах попытки выхода из федерации пресекались вооруженным путем
4) Нарушение общегосударственных интересов, прав и свобод человека,
Такое достаточно обтекаемое основание, тем не менее, используется рядом конституций и, в первую очередь, для характеристики конституционной ответственности государственно-автономных образований. Статья 127 Конституции Итальянской Республики предусматривает, что палаты Парламента могут признавать законы областей, оспариваемые Правительством Республики по мотивам противоречия общенациональным интересам либо интересам других областей (даже если те формально не нарушают итальянское законодательство), нецелесообразными. Согласно статье 155 Конституции Испании если действия автономного сообщества наносят серьезный ущерб общегосударственным интересам Испании, и оно не реагирует на сделанное Правительством предупреждение, то Правительство может с согласия Сената принять необходимые меры для защиты этих интересов. Статья 48 Федеральной Конституции Швейцарской Конфедерации запрещает кантонам заключать какие-либо договоры, которые бы противоречили интересам Конфедерации или правам других кантонов.
Из применяемых в отношении субъектов федерации (государственно-автономных образований) в целом мер конституционной ответственности можно, в частности, выделить несколько видов.
1) Федеральное вмешательство, интервенция, принуждение (принуждение в отношении государственно-автономных образований).
Упоминавшаяся статья 37 Основного закона ФРГ устанавливает, что если земля не выполняет федеральные обязанности, возложенные на нее Основным законом или иным федеральным законом, то Федеральное правительство может с согласия Бундесрата принять необходимые меры, чтобы путем федерального принуждения побудить землю к выполнению ее обязанностей. Для осуществления федерального принуждения Федеральное правительство имеет право давать указания землям и их властям. Возможно также назначение федерального комиссара с общими или специальными полномочиями, принятие на себя федеральными властями временной опеки над властями земли (кроме судебных органов).
Федеральное вмешательство, интервенция, принуждение может продолжаться до тех пор, пока не отпадут основания его применения. Так, в соответствии со статьей 36 Конституции Бразилии декрет Президента о федеральной интервенции действует до восстановления порядка.
В США институт федеральной интервенции вошел в конституционное право в прошлом веке, и Президент «для подавления в каком-либо штате восстания, внутреннего насилия, незаконных объединений и заговоров», а также воспрепятствования исполнению законов США или отправлению правосудия может применять различные средства, вплоть до использования национальной гвардии и регулярных войск,
