Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Институт омбудсмана на национальном, наднациональном и международном уровнях
1 . Возникновение и функционирование института омбудсмана в зарубежных странах (на примере отдельных государств) 17
2. Становление института омбудсмана в странах Содружества Независимых Государств 62
3. Институт омбудсмана на международном и наднациональном уровнях 76
Глава II. Уполномоченный по правам, человека: федеральный, региональный, специализированный
1. Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации 93
2. Уполномоченный по правам человека в субъектах Российской Федерации 115
3. Специализированный институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации 137
Глава III. Основные направления деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
1. Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по восстановлению нарушенных прав граждан 157
2. Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению национального законодательства в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права 180
3. Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по развитию международного сотрудничества в области прав человека и правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты 186
Заключение 198
Библиография 206
Приложение 217
- Возникновение и функционирование института омбудсмана в зарубежных странах (на примере отдельных государств)
- Становление института омбудсмана в странах Содружества Независимых Государств
- Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
- Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по восстановлению нарушенных прав граждан
Введение к работе
Институт омбудсмана в современных правовых системах стран мира по справедливости считается важным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в работе государственных органов. Причины этого в следующем. Возросшая управленческая экспансия государства на все сферы человеческой деятельности ставит человека в зависимое положение от государства и приводит к пониманию в необходимости сдерживающего фактора. Им становится омбудсман, который является ограничителем всевластия государства, инструментом контактирования государственных органов и гражданского общества, механизмом, восполняющим пробел, существующий в отношениях между государственной властью и населением, способствующим строительству демократического правового государства, развитию правосознания граждан и должностных лиц. По мнению австрийского омбудсмана, профессора, доктора права В. Пикуля, создание и деятельность института омбудсмана открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми.1 Основная задача омбудсмана - защита прав граждан при помощи рассмотрения жалоб и обращений. В отличие от других органов, процедура обращения к омбудсману лишена строгих правил и высоких расходов. Важна при этом и психологическая сторона, «позволяющую жалобщику не чувствовать себя обиженным и в том случае, если его жалобы (или процедура) не будет удовлетворена, так как остается осознание того, что он был выслушан, что ему было уделено внимание и кто-то занялся его проблемами и при этом не пришлось нести высоких расходов»."
Необходимость в подобном правозащитном институте, его эффективность и результативность привели к появлению нового феномена «омбудсмании». Если первоначально институт омбудсмана возник в Швеции и дальнейшее распространение получил только в XX века, причем, как правило, в послевоенное время, то в настоящее время омбудсмановское сообщество насчитывает более 100 государств. Омбудсман действует в скандинавских государствах, в странах Европейского Союза, прочно утвердился и на американском континенте. Таким образом, он успешно функционирует в государствах, принадлежащих к различным правовым семьям (англо-саксонского и континентального права). Не является ограничением для омбудсмана форма правления. Институт принят в государствах с различной формами правления: президентских и полупрезидентских республиках (Франция. США, Финляндия, Португалия), парламентарных республиках (Германия, Австрия, Швейцария), конституционных монархиях (Швеция, Великобритания. Испания, Канада, Дания, Норвегия). Омбудсман контролирует соблюдение прав человека как в федеративных, так и унитарных государствах. Многие государства, апробировав эффективность этого института, стали вводить отраслевых (специализированных) омбудсманов. Так появились омбудсман по проблемам защиты детей, пенсионный омбудсман, военный омбудсман, омбудсман по защите прав потребителей, университетские и школьные омбудсманы.
Институт омбудсмана появляется не только на национальном уровне, но и наднациональном (омбудсман Европейского союза), корпоративном уровнях (в организациях, на предприятиях, в учебных заведениях).
Существуют различные модели омбудсмана, в зависимости от порядка назначения, подчиненности и места в государственно-правовой системе. Такими моделями являются:
Исполнительный омбудсман - орган исполнительной власти, назначается правительством или президентом, ему подконтролен и подотчетен. Подобная модель встречается довольно редко и существует во Франции, некоторых штатах США. в некоторых субъектах в Российской Федерации.
Независимый омбудсман - орган, представляющий самостоятельную ветвь власти, назначаемый либо парламентом, либо президентом, но в дальнейшем не подчиняющийся органу, назначившего его. Такой самостоятельный омбудсман, соответствующий уровню законодательной, исполнительной или судебной власти, создан в Португалии (Проведор юстиции). Намибии и Нидерландах.
Парламентский омбудсман - «классический» омбудсман, находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен) ему. Выступая в качестве органа парламента, он обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость от самого парламента. Исторически сложилось, что омбудсман выступает как орган парламентского контроля над администрацией, поэтому в большинстве стран омбудсман принадлежит именно парламентской модели.
Омбудсманы различаются и порядком закрепления в законодательстве. Данный институт вводится, как показывает мировая практика, тремя путями:
- на основе конституционных положений, развитых позже в законодательстве (Швеция, Испания, ФРГ, Венгрия, Российская Федерация);
- в результате принятия специального закона и более позднего закрепления указанного института на конституционном уровне (Польша, Португалия);
- принятие специального закона без фиксации в конституции (Франция, Великобритания. Австралия).
Национальная особенность омбудсмана находит отражение в названиях, под которым он существует в различных странах. Наименование «омбудсман» он носит в Швеции, Финляндии, в ряде провинций Канады, штатов США, в некоторых штатах Индии. В англоязычных странах используется несколько названий, а именно, парламентский уполномоченный (провинции Канады), парламентский уполномоченный по делам администрации (Великобритания, Ирландия), парламентский уполномоченный для расследований (Новая Зеландия). В некоторых странах термин уполномоченный применяется без прилагательного «парламентский»: Уполномоченный по правам человека (Российская Федерация), Уполномоченный по гражданским правам (Польша), Уполномоченный по жалобам (Израиль). Используются также иные термины: защитник (Народный защитник в Испании), адвокат (парламентский адвокат в Молдавии, в Румынии), медиатр (Франция), проведор юстиции (Португалия) и другие.
Однако необходимо отметить, что несмотря на различные названия, собирательно за ним сохранилось исторически первое наименование - омбудсман.
Посредническая миссия омбудсмана находит отражение на национальном, наднациональном и международном уровнях.
С расширением географии омбудсмана увеличивается и количество дефиниций института. "Омбудсман - это независимое публичное должностное лицо, которое расследует жалобы граждан на должностных лиц правительственных органов. Значительную часть его работы занимают жалобы на несправедливость или грубое обращение должностных лиц полиции, прокуроров или судей в таких делах, как жилищные, о взимании налогов, об участии в выборах, о выплате благотворительных пособий. После расследования жалобы омбудсман может отклонить ее с обоснованием своих действий. Либо он может искать способы исправления ситуации путем убеждения, предания дела гласности или, что редко, рекомендации о привлечении к ответственности", такое определение дано в Британской энциклопедии 1972 года.
Согласно официальному определению международной ассоциации юристов, народный защитник - "омбудсман" - это "служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти, возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия, представлять доклады".3
Другое международное определение института омбудсмана, содержащееся в литературе, - "государственная служба, предусмотренная конституцией и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высшего ранга, которое ответственно только перед законом".
В зарубежной правовой литературе можно встретить следующие определения: Омбудсмен - независимый и беспристрастный функционер законодательного органа, чье существование обычно предусматривается Конституцией. Он осуществляет надзор за деятельностью государственных органов, рассматривает жалобы граждан в связи с административным произволом и неудовлетворительным руководством, уполномочен исследовать, критиковать и объявлять, но и не отменять акты указанных органов.5 «Омбудсман - это служащий, который избран законодательным органом с целью рассмотрения жалоб граждан на работу администрации и суда и который ведет себя как
б контролер их деятельности».
В Российской Федерации энциклопедический словарь "Конституция Российской Федерации" кратко определяет омбудсмана как "лицо, уполномоченное парламентом осуществлять контроль за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц". Сходное определение содержит Юридическая энциклопедия: "омбудсман (от шведского - ombudsman) - в ряде . стран специальное должностное лицо парламента, наблюдающее за законностью действий государственных органов и соблюдением прав и свобод граждан". В российских юридических исследованиях содержатся следующие определения. Омбудсман -независимый государственный орган - опирающееся на парламент должностное лицо, целью которого является защита прав и законных интересов человека, нарушаемых действиями или бездействием административных органов и должностных лиц. В целом
" Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. // Государство и право, 1999, №9. с. 21-31.
Лебедев А.И. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. // Московский журнал международного права, №1/2000/37, январь-март, с. 128-138.
омбудсман понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений/
Обобщая многочисленные определения, можно сформулировать дефиницию омбудсмана. характеризующую его статус, следующим образом. Омбудсман -независимый, персонифицированный орган, обладающий высоким авторитетом, призванный рассматривать жалобы на злоупотребления бюрократического аппарата при отсутствии властных полномочий, используя силу убеждения, придания делу гласности, дачи рекомендаций, основанных на правовых нормах, нормах морали и идеалов справедливости.
В Российской Федерации с принятием Федерального конституционного закона от 26.02.97 № 1-ФЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» создан независимый институт омбудсмана.
Независимость Уполномоченного закреплена в статье 2 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», в которой говорится, что Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. В своей деятельности Уполномоченный руководствуется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным конституционным законом, законодательством Российской Федерации, а также общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации.
Независимость Уполномоченного по правам человека определяется из нескольких составляющих:
1. Уполномоченный назначается Государственной Думой Российской Федерации и может быть досрочно освобожден от занимаемой должности только в случаях, предусмотренных Федеральным конституционным законом, а именно статьей 13, то есть закрепляется исчерпывающий перечень оснований для досрочного освобождения Уполномоченного.
1. Уполномоченный досрочно освобождается от должности в случаях:
1) нарушения требований статьи 11 Федерального конституционного закона:
2) вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении Уполномоченного.
2. Полномочия Уполномоченного могут быть прекращены Государственной Думой также ввиду его неспособности по состоянию здоровья или по иным причинам в течение длительного времени (не менее четырех месяцев подряд) исполнять свои обязанности.
3. Уполномоченный может быть освобожден от должности также в случае подачи им заявления о сложении полномочий.
2. Истечение срока полномочий Государственной Думы, а также ее роспуск не влекут прекращения полномочий Уполномоченного (пункт 2 статьи 10 Федерального конституционного закона).
3. Уполномоченный обладает неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий. Он не может быть без согласия Государственной Думы РФ привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску, за исключением случаев задержання на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц. Неприкосновенность Уполномоченного распространяется на его жилое и служебное помещения, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы (пункт 1 статьи 12 Федерального конституционного закона).
4. Финансовая независимость. Финансовая независимость проявляется в том, что в федеральных законах, утверждающих бюджет Российской Федерации, отдельной строкой предусматривается статья расходов, для нужд аппарата Уполномоченного, в частности. Федеральные законы от 27 декабря 2000 года N 150-ФЗ; от 30 декабря 2001года Х« 194-ФЗ. от 24 декабря 2002 года N 176-ФЗ.
Постепенно институт уполномоченного развивается на уровне субъектов Российской Федерации (законы приняты в 29 субъектах Российской Федерации, в 22 субъектах уполномоченные избраны на должность), получает развитие специализированный институт уполномоченного (в 4 субъектах Российской Федерации приняты законы об уполномоченных по правам ребенка), уполномоченные появляются на уровне школ и высших учебных заведений.
В диссертационном исследовании сделаны предположения по возможному дальнейшему развитию института Уполномоченного на федеральном и региональном уровне, предложена модель федерального уполномоченного после становления данного института во всех субъектах Российской Федерации.
В предлагаемой диссертационной работе анализируется деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, приводятся конкретные примеры из практики Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, предлагаются законодательные изменения, предложения и рекомендации, которые будут способствовать становлению в России эффективного правозащитного института.
Цель диссертационного исследования - глубокий анализ причин учреждения и функционирования института омбудсмана, с учетом его правоприменительной практики, в отдельных зарубежных странах, странах Содружества Независимых Государств, омбудсмана Европейского Союза как уникальной формы наднационального омбудсмана, Европейского института омбудсман - международной научной организации, а также дополнительных форм защиты прав человека на международном уровне (Верховный комиссар ООН по правам человека. Омбудсман ООН). Ретроспективное изучение института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, выявление общих и особенных черт института уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, а также специализированных уполномоченных. Оценка деятельности и перспектив Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, специализированных и региональных уполномоченных.
Кроме того, автор ставит своей задачей сформулировать предложения, направленные на улучшение работы Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы исследования. В правовой науке проблематику института омбудсмана и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации подробно рассматривали в специальных исследованиях или при освещении общих и сложных проблем конституционного права (Бойцова В.В, Бутусова Н.В. Комарова В.В., Лукьянцев Г.Е.. Миронов О.О.. Могунова М.А.. Хаманева Н.Ю) и другие ведущие специалисты. Эти авторы выясняли проблемы эволюции и современного состояния правового института омбудсмана в основных правовых системах, устанавливали причины, предпосылки и условия создания омбудсмановских служб, а также показывали роль и значение омбудсмана в системе существующих механизмов контроля и надзора за администрацией в зарубежных странах, уделяли внимание становлению института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Методология и методика исследования. В диссертации использованы исторический, сравнительно-правовой, логический, структурно-функциональный методы научного познания.
Теоретико-правовой основой исследования послужили труды отечественных юристов в области общей теории права, конституционного права Российской Федерации, конституционного права зарубежных стран, международного права, права Европейского Союза (Бойцовой В.В., Бурлацкого Ф.М, Бутусовой Н.В., Карташкина В.А., Кикотя В.. Комаровой В.В., Кутафина О.Е., Лукашевой Е.А., Лукьянцева Г.Е., Маклакова В.В, Миронова О.О., Могуновой М.А., Хаманевой Н.Ю.)
Также использована литература по истории, философии. Диссертационное исследование основано на изучении отечественного и зарубежного материала: монографий, статей, журналов, документов парламентских слушаний. Список использованной литературы составляет более 120 источников.
Нормативной правовой базой выступают международные правовые акты, нормативные правовые акты стран Содружества Независимых Государств, федеральные нормативные правовые акты, акты субъектов Российской Федерации. В диссертационном исследовании использовано более 80 нормативных правовых актов.
Научная новизна исследования и положения выносимые на защиту. В диссертационном исследовании автором комплексно исследуются причины становления омбудсмановских служб в отдельных странах (на примере Швеции, Финляндии. Франции, Испании, Польши, странах Содружества Независимых Государств), исследуется законодательство и практика их деятельности, анализируются тенденции развития института омбудсмана на наднациональном уровне (на примере омбудсмана Европейского Союза). Автор предполагает возможность создания и развития института Генерального омбудсмана стран Содружества Независимых Государств, Всемирного омбудсмана.
В диссертационном исследовании показано становление института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, полностью изучено региональное законодательство об уполномоченных по правам человека, выявлены особенности каждого закона, в сравнении с Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», сформулированы предложения по внесению изменений в Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».
В диссертационном исследовании анализируется институт специализированного уполномоченного. По мнению автора, специализированный институт уполномоченного это орган защиты прав человека, представляющий и отстаивающий интересы лиц, принадлежащих к этническим, языковым и религиозным меньшинствам, а также интересы коренного населения, людей других национальностей, женщин, детей и иных уязвимых групп. Указанный институт способствует осуществлению государственной или социальной политики, направленной на защиту одной или нескольких таких групп. Действуя в рамках своей компетенции, специализированные уполномоченные расследуют случаи дискриминации, нарушений прав и законных интересов отдельных лиц этой группы или группы в целом. Специализация омбудсманов обусловлена необходимостью повышения эффективности их деятельности в более узкой сфере.
Сформулировано предложение о создании уполномоченного по правам военнослужащих и представлен авторский законопроект. Критически рассмотрен проект федерального закона «Об Уполномоченном по правам ребенка», предложены законодательные дополнения и изменения. В сравнительном анализе показан институт уполномоченного по правам ребенка в отдельных субъектах Российской Федерации.
В диссертационном исследовании автором широко использована не только нормативная правовая база деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, но и представлен практический материал (жалобы, обращения), анализ которых позволили автору сформулировать законодательные предложения.
На защиту выносятся следующие итоговые научные выводы и положения:
1. Возможность создания института Генерального омбудсмана стран Содружества Независимых Государств и разработка многостороннего договора «О создании Генерального омбудсмана стран Содружества Независимых Государств».
2. Учреждение омбудсмана Европейского Союза - наднациональной правозащитной структуры - это явление уникального характера, становящееся еще одним шагом в процессе европейской интеграции.
3. В связи с тем, что права человека из внутригосударственной проблемы приобрели глобальный и универсальный характер, изменяется и сфера распространения омбудсмана. Если первоначально институт омбудсмана создавался на уровне одного государства (национальный уровень), то процессами глобализации и интеграции закономерным стало появление института омбудсмана Европейского союза - наднационального органа, показавшего готовность европейских государств к интеграции; европейского института омбудсмана - международной научной организации, изучающей проблемы прав человека в современном мире.
Глобализация прав человека, являющейся отражением процесса мировой глобализации, по мнению автора, неизбежно приведет к созданию Всемирного омбудсмана, который распространит влияние на все государства мира. Однако этот процесс будет длительным и сложным. И связано это с тем, что с одной стороны, происходит глобализация общественных процессов и развития, а с другой, государства стремятся сохранить свои индивидуальные особенности, сложившиеся в ходе исторического развития.
4. Процесс становления и развития института Уполномоченного по правам человека в России с принятием Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и избранием на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации не закончен.
5. Анализ региональных нормативных правовых актов показывает необходимость дополнения Федерального конституционного закона специальной главой «Об Уполномоченном в субъекте Российской Федерации.
6. Необходимо усилить роль уполномоченного по правам человека на уровне субъектов Российской Федерации. Для достижения данной цели статью 5 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», в которой предусматривается возможность учреждения должности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, необходимо заменить нормой, устанавливающей обязанность создания данной должности.
7. В Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» автор считает целесообразным предусмотреть норму, закрепляющую возможность Уполномоченного создавать в субъектах Российской федерации свои филиалы (представительства), наделяя сотрудников филиалов (представительств) полномочиями и функциями, в соответствии с выдаваемой доверенностью.
8. Модель федерального Уполномоченного по правам человека должна быть пересмотрена после того, как во всех субъектах Российской Федерации начнут функционировать уполномоченные по правам человека.
9. Создание специализированных уполномоченных является важным шагом в защите прав и законных интересов наиболее уязвимых категорий лиц. Институт специализированного уполномоченного можно предусмотреть на федеральном уровне, внеся соответствующие изменения в Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» либо приняв отдельный федеральный нормативный правовой акт, также специализированный уполномоченный может действовать на основании законов субъектов Российской Федерации.
10. Действенным механизмом защиты прав военнослужащих может стать специализированный Уполномоченный по делам военнослужащих. К диссертационной работе прилагается авторский проект федерального закона «Об Уполномоченном по правам военнослужащих».
11. Назрела необходимость в учреждении должности федерального Уполномоченного по правам ребенка. В настоящее время также обсуждается вопрос о создании федерального Уполномоченного по правам ребенка. По мнению автора, представленный в Государственную Думу проект федерального закона требует дополнительной проработки.
12. Региональный институт уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации делает только свои пробные шаги. По мнению автора, учреждение регионального уполномоченного по правам ребенка будет служить дополнительной гарантией защиты одной из самой незащищенной групп - детей, которые в силу особенностей психического и физического развития, в силу отсутствия жизненного опыта и в определенной степени зависимого положения не могут самостоятельно обратиться за защитой своих прав и законных интересов.
Законодательным (представительным) органам государственной власти в субъектах Российской Федерации можно рекомендовать использовать сложившуюся нормативную правовую базу и правоприменительную практику в городе Москве, а также использовать проект федерального закона «Об Уполномоченном по правам детей» с учетом предложенных изменений и дополнений.
13. Несмотря на то. что вузовские омбудсманы по своему статусу не отвечают общепризнанной природе омбудсманов. их роль в демократизации учебных структур велика. Автор считает, что создание омбудсманов на уровне образовательных учреждений, его воспитательная и правозащитная деятельность прививает правовую культуру молодому поколению, активизирует его к изучению и отстаиванию своих прав, сглаживает противоречия поколений, учит вести переговоры и идти на компромиссы, цивилизованным способом решать возникшие проблемы. Возможно, иным образовательным учреждениям следует воспринять опыт МГИМО и БГПУ. Полагаю целесообразным поставить вопрос об учреждении в российских вузах омбудсмановских служб на совещаниях ректоров вузов, а также выработать рекомендации и типовые положения.
Также возможно учреждение института омбудсмана на уровне школ. Желательно, чтобы сотрудники аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, региональные уполномоченные по правам человека, а также региональные уполномоченные по правам ребенка оказывали школьным омбудсманам методическую, консультативную, нормативную и правовую помощь.
14. Представляется необходимым расширить правозащитные функции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Уполномоченный по правам человека в госсиискои ч едерации должен ооладать правом законодательной инициативы, а также правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с запросами о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, иных нормативных правовых актов и не вступивших в силу международных договоров.
15. На взгляд автора. Уполномоченный уделяет большое внимание просвещению граждан. Однако эта деятельность должна быть более активной. Можно рекомендовать Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации издавать свою еженедельную газету, в иных газетах и журналах создать специальную рубрику, например, «Советы Уполномоченного по правам человека», эффективным средством стало бы появление на TV передачи с участием Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Уполномоченный должен активно сотрудничать со школьными и вузовскими омбудсманами. оказывать им методическую и правовую помощь.
16. Закрепление в Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» нормы об обязательном рассмотрении и обсуждении (ежегодных и специальных) докладов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации на заседаниях Государственной Думы.
Практическое значение диссертационного исследования состоит в том, что выводы и предложения по совершенствованию законодательства, а также иные рекомендации могут быть использованы для внесения изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации; в дальнейших исследованиях правовой проблематики института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; в правоприменительной практике федеральным, региональными, специализированными и иными уполномоченными; при разработке учебно-методической литературы и преподавании курса конституционного права Российской Федерации, а также спецкурса по правам человека в Российской Федерации.
Структура диссертации отражает цели и логику исследования и состоит из введения, трех глав, библиографии и приложения.
Возникновение и функционирование института омбудсмана в зарубежных странах (на примере отдельных государств)
Впервые институт омбудсмана возник в Швеции, его появление было определено исторически. Его предшественниками можно считать фигуры Главного Сенешаля ( «drotsen» ), возникшую в 16 веке, и General Richr Schultza( 1683 г). Первый осуществлял контроль (правда, не абсолютный) за органами юстиции, докладывая королю о деятельности судебных органов, вершивших правосудие. В 1683 году на смену ему приходит General Richr Schultza, полномочия которого несколько расширились, так как он имел право также воздействовать на чиновников, вплоть до возбуждения преследования и обвинения в суде. И вот в 1713 году появляется новый институт - институт омбудсмана. Решающую, значительную роль в его становлении сыграл Карл XII, который издал указ от 26 октября 1713 года, об учреждении Konungens Hogsta Ombudsmanen, полномочия которого распространились на всю администрацию королевства. Ombudsman в переводе со шведского языка на русский имеет несколько значений: 1) поверенный, агент; 2) представитель, делегат; 3) лицо, которое ходатайствует за кого-либо.8 В задачу омбудсмана входило обеспечение законности и порядка, а также следить за тем, чтобы "публичные власти исполняли свой долг как следует".
Интересно выяснить, какие же причины побудили Карла издать подобный указ, зачем необходимо было выводить на политическую арену новое лицо, наделяя его большими полномочиями, когда уже существует канцлер юстиции, функции которого четко определены и во многом схожи?
Можно предположить, что введение данного института было вызвано необходимостью усиления власти короля, который в силу объективных причин не мог выполнять необходимый контроль в стране. Это подтверждается историческими событиями. В 1697 году Швеция, достигшая высшей точки политического влияния в международных делах, стояла на вершине своего могущества. Она располагала большой постоянной армией, хорошим флотом. Ежегодный доход королевства достигал более 6 миллионов серебряных далеров. Пятнадцатилетний сын Карла XI. Карл XII унаследовал сильное и влиятельное государство. Но казна Карла XII была быстро растрачена на ведение активной внешней политики. В Северную войну Швеция вступила с финансовыми затруднениями. Уже в 1714 году годовой дефицит превышал 7 миллионов серебряный далеров. За годы войны произошли социальные сдвиги в расстановке политических классовых сил, укрепилось дворянство, заметно снизилась роль буржуазии. Пятнадцатилетнее пребывание Карла XII за пределами Швеции способствовало упрочению власти такого государственного органа, как Королевский совет, который приобрел большое влияние после поражения Карла XII под Полтавой в 1709 году. С 1710 - 1713 года Королевский совет, почувствовав силу, неограниченность своих функций, самостоятельно созывает Риксдаг для решения важных государственных и военных вопросов. Оппозиция Риксдага, пользуясь слабостью короля и чувствуя поддержку Королевского совета, начинает открыто выступать с требованиями ограничения власти Карла XII.9 Тогда король, находясь в Турции, делает тактический ход, он издает указ о создании новой должности - омбудсмана, который должен был прекратить начавшиеся волнения и беспорядки, то есть он должен был следить за соблюдением правопорядка, за соблюдением законодательства, за четким выполнением служащими своих обязанностей. Но нововведение не принесло желаемого результата, потому что король наделил омбудсмана такими же полномочиями, как и канцлера юстиции, и получилось так, что омбудсман практически копировал его и, конечно, он не смог противостоять подобной конкуренции, поэтому на политической арене он продержался не долго, через пару лет о нем забыли и вспомнили только через сто лет( !). А за это время полномочия Justittie-Kansler расширились, в сферу его компетенции включался не только контроль и надзор за администрацией королевства, но и органами правосудия, а также возможность уголовного преследования любого должностного лица, который не исполняет или ненадлежащим образом исполняет возложенные на него функции, о чем он систематически делал отчет и доклад Королю, который назначал и освобождал его от должности. После смерти Карла XII наступил непростой период в деятельности канцлера юстиции, который по-прежнему назначался Королем, но отчеты он обязан был предоставлять парламенту, что в итоге привело к тому, что фактически он стал подотчетен законодателям. Период стабилизации, упрочения его положения наступает к 1770 году, когда парламент закрепил, что отныне канцлера юстиции будет назначать не король, а земли, вплоть до следующей сессии парламента. Учитывая особенности деятельности парламента Швеции того времени, который созывался нерегулярно, период между сессиями мог составлять несколько лет. это, несомненно, сказалось на усилении роли канцлера. Будучи независимым от короля и практически не имея возможности общаться с законодателями, он, выявляя нарушения, не только обвинял государственных мужей в суде, но и обращался напрямую к общественности, предавая гласности результаты своей деятельности, приобретая, таким образом, все большую популярность среди народных масс. Но период зависимости канцлера юстиции не от короля, а от земель продолжался не долго. В 1772 году Густав III издает новую конституцию, согласно которой канцлер становится полностью зависим от короля. В специально изданной Инструкции содержалось, что " канцлер юстиции не несет ответственности ни перед кем, кроме его Королевского Величества, и в вопросах исполнения своих обязанностей и управления подотчетен лишь ему".
Конец 18 начало 19 веков в Швеции - это период конституционных реформ, в результате которых была принята новая Конституция 1810 года. Благодаря этой Конституции 1809 года в Швеции вновь появляется омбудсман. Почему же практически через сто лет он появляется вновь? В Конституции, которая была создана под влиянием теории разделения властей Монтескье, власть в государстве была разделена между Королем и его Кабинетом, с одной стороны, и Парламентом, с другой. Уравновесить широкие полномочия Короля и незначительные Парламента было нелегко. Парламенту необходим какой-то противовес и он заинтересован в создании нового органа, который был бы наделен большими полномочиями, подотчетен парламенту и полностью независим от короля. Парламент выводит новое лицо - парламентского омбудсмана, противопоставляя его канцлеру юстиции, который полностью подчинялся королю. Итак, характерной особенностью омбудсмана юстиции, по Конституции 1809 года, стал его выход из под опеки короля и установление зависимости от Риксдага, который его избирает и к которому он ежегодно обязан предоставлять доклад о ходе своей деятельности по надзору за администрацией, юстицией, а также Церковью.
Становление института омбудсмана в странах Содружества Независимых Государств
После распада СССР изменилась политическая карта мира. На территории бывшего единого государства обострились политические, экономические и социальные конфликты. Создание Содружества независимых государств должно было изменить ситуацию. Констатируя наличие актуальных и острых проблем во вновь образовавшихся независимых государствах, сложность их разрешения в силу ограниченных ресурсов и недостатка опыта, международное сообщество призвало страны СНГ к согласованным действиям и международному сотрудничеству в области прав человека. Так, в Программе действий, разработанной 31 мая 1996 года в Женеве, страны СНГ призываются к принятию «надлежащих мер по обеспечению защиты прав человека и уважению международного гуманитарного права...,ратификации и выполнению международных документов, касающихся прав человека...,рассмотрению идеи создания в государствах должности уполномоченного по правам человека (омбудсмена)...».
В настоящее время на законодательном уровне институт омбудсмана создан в Азербайджане, Грузии, Кыргыстане, Молдове, Российской Федерации, Узбекистане, Украине.
В Армении, Белоруссии, Казахстане, Таджикистане и Туркменистане не приняты законы, предусматривающие деятельность омбудсмана. Однако необходимость создания института назрела. Вопрос о создании внесудебного института, защищающего и поощряющего права человека, давно обсуждается в средствах массовой информации, международными организациями, комиссиями по правам человека при Президентах республик, учеными, общественностью. Разрабатываются законопроекты, рассмотрение которых планируется в парламентах стран СНГ.
На Уполномоченных возлагаются большие надежды. Об этом на заседании «Круглого стола» руководителей государственных правозащитных ведомств стран СНГ и Балтии, политических деятелей заявила депутат Государственнной Думы М.М. Лазутова (проф., доктор наук, председатель комитета Государственной Думы по делам СНГ и соотечественникам): « ...В государствах СНГ и Балтии сейчас сфокусированы десятки проблем, связанных с защитой прав человека, - это пенсии, возможность сохранить свои заработанные деньги на счетах в банках, выезд родственников для проживания в СНГ или
Балтии. К сожалению, кроме Уполномоченных по правам человека сегодня эти интересы никто не защищает на должном уровне...».
Несмотря на то, что не во всех странах СНГ создан институт омбудсмана, предлагается ввести должность Генерального омбудсмана по СНГ, деятельность которого осуществлялась бы на территории всех стран СНГ, что позволит развить более тесное сотрудничество в сфере защиты прав человека. Помимо этого, планируется создать Ассоциацию правозащитных организаций стран СНГ и Балтии.
Рассмотрим особенности деятельности омбудсманов в странах СНГ.
На Украине статьей 101 Конституции Украины закреплено создание нового конституционного органа Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека. Статьей 55 Конституции предусмотрено право каждого обратиться за защитой своих нарушенных прав к Уполномоченному.24
При разработки украинской модели Уполномоченного учитывались национальные, правовые, культурные традиции, а также особенности системы государственной власти, опыт функционирования института омбудсмана в скандинавских странах, а также тех, которые стали на путь реформ - Польша, Россия, Венгрия.
На основании Конституции был принят Закон Украины от 23 декабря 1997 года «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека»25, который закрепил сильную модель омбудсмана, характеризующуюся следующими особенностями: высоким конституционным статусом Уполномоченного; независимостью от какого либо органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностных лиц; широкой юрисдикцией Уполномоченного, которая распространяется на органы государственной власти, включая суд, органы местного самоуправления, их должностных лиц; значительными полномочиями относительно проведения проверок, в том числе по собственной инициативе, для выявления случаев нарушения прав человека и осуществления постоянного мониторинга за состоянием соблюдения прав и свобод человека; правом инициировать обязательные для рассмотрения прошения с изложением рекомендаций относительно устранения выявленных нарушений прав и свобод человека органами государственной власти, органами местного самоуправления, объединениями граждан, предприятиями, организациями независимо от форм собственности, их должностными лицами; возможностью непосредственного обращения к Уполномоченному широких масс населения; гибкой и неформальной процедурой, свободой действий при рассмотрении жалоб. Украинский Уполномоченный является классическим образцом парламентского омбудсмана, так как избирается на должность Верховной Радой, путем тайного голосования, что обеспечивает ему высокий статус, легитимность, а также является гарантией независимости от всех ветвей государственной власти. Срок полномочий Уполномоченного не совпадает со сроком Парламента.
Полномочия Уполномоченного не могут быть прекращены, ограничены в результате окончания срока Верховной Рады Украины или ее роспуска, самороспуска, введения военного или чрезвычайного положения, закон содержит ограниченный перечень оснований освобождения Уполномоченного от должности, все это является важными гарантиями деятельности омбудсмана.
В Законе предусмотрено право Уполномоченного на назначение своих представителей по территориальным или функциональным признакам в рамках средств, выделенных Верховной Радой Украины.
Компетенция Уполномоченного распространяется на органы государственной власти, на судебные органы (Уполномоченный не влияет на их решения, так как суды независимы, но контролирует нарушения, связанные со сроками и процессуальными нормами), органы местного самоуправления, их должностных лиц.
Уполномоченный рассматривает жалобы и обращения граждан Украины, иностранных граждан, лиц без гражданства. Уполномоченный может самостоятельно по собственной инициативе принять дело к своему рассмотрению. Обратиться за помощью к Уполномоченному можно в течение одного года, когда заявителю стало известно о нарушении его прав.
Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
Институт омбудсмана нетрадиционен для России. Однако утверждение, что аналогов подобного правозащитного органа не было в нашей стране не совсем верно. Изучая опыт других стран в области защиты прав человека, Н.Ю. Хаманева призывает не забывать о тех положительных моментах, которые имели место в истории нашей страны, говоря о возможности «возрождения у нас существовавших ранее бюро жалоб, которые были независимыми от ведомств».5 Ф.М. Бурлацкий в книге «Проблемы прав человека в СССР и России» описывает создание и деятельность Комиссии по гуманитарному сотрудничеству и правам человека, которая была создана в 1987 году в рамках советского Комитета за Европейскую безопасность и сотрудничество. Возглавил Комиссию Ф.М. Бурлацкий. «В Комиссию вошли многие выдающиеся деятели, ученые, представители различных религиозных конфессий, руководители газет, других СМИ. В нее вошли такие известные общественные деятели, как О. Адамович, В. Дудинцев, крупные ученые-юристы Е Лукашева, В. Яковлев, журналисты Е. Яковлев, А. Грачев, религиозные деятели -митрополит Ювеналий и многие другие. Комиссия вела большую работу с жалобами граждан. Во время ее деятельности поступило более 100 тысяч писем. Каждому из них был дан ход. Поскольку аппарат был ничтожно мал - три сотрудника - члены комиссии рассматривали самые острые, кричащие конфликты. В других случаях письма рассылались в соответствующие правоохранительные органы с требованиями разобраться в жалобе, решить вопрос и ответить. Из внутренней статистики комиссии следует, что помочь удалось более 15 тыс. человек. Комиссия подготовила и участвовала в проведении многих правозащитных конференций, встреч, семинаров внутри страны и за рубежом. О деятельности комиссии сообщалось в прессе и по телевидению. Изучение деятельности комиссии дает основание утверждать, что ее работа способствовала освобождению сотен осужденных по политическим и религиозным мотивам, а также «узников совести» из психиатрических лечебниц» . Деятельность Комиссии напоминает австрийского омбудсмана, который является коллегиальным органом. Институт омбудсмана давно был в центре внимания ученых. В научной литературе об институте омбудсмана высказывались различные точки зрения. С критикой института омбудсмана выступили Ю.С. Шемшученко и Г.А. Мурашин в статье «Институт омбудсмана в современном буржуазном государстве», которые видели в создании нового органа «частичные уступки» правящих кругов капиталистических государств, в результате обострившихся общественно-политических противоречий и возросшего уровня классовой борьбы. «Омбудсман, - пишут авторы, - это орган буржуазного государства, ничтожная эффективность которого предопределена законом. Это безусловно свидетельствует о прямой незаинтересованности правящего класса в какой-либо серьезной форме контроля за системой своего господства, в особенности, когда такими формами могут пользоваться трудящиеся. В осуществлении своих функций он всецело зависит от интересов и поддержки господствующего класса капиталистического общества. В этой связи представляется недостаточной обоснованной переоценка некоторыми буржуазными правоведами законодательного положения о том, что омбудсман в своей деятельности независим не только от правительства, но и от парламента. Принимая за аксиому данное положение буржуазного законодательства, защитники рассматриваемого института возводят независимость парламентского комиссара в ранг «замечательной особенности должности омбудсмана» и в этой связи окружают его личность ореолом беспристрастности, а его деятельность характеризуют как надпартийную, надклассовую и т.д. В действительности же законодательное закрепление независимости омбудсмана - это всего лишь маскировка его фактического положения».52
Однако несмотря на подобную оценку института омбудсмана, его роли, форм и методов его деятельности, авторы вместе с тем не отрицают полностью значение института омбудсмана для трудящихся: «Изучение деятельности омбудсманов показывает, что в ряде случаев в силу сложившихся обстоятельств они принимают и рассматривают жалобы трудящихся, консультируют их по правовым вопросам, выступают против произвольных действий административных властей, направленных на ограничение демократических прав граждан, и т.д. Это говорит о том, что институт омбудсмана, несмотря на свою буржуазную сущность, создает определенные правовые возможности для борьбы прогрессивных сил за свои права и свободы трудящихся. Объяснимым поэтому становится то положение, почему трудящиеся капиталистических государств не только все чаще обжалуют омбудсману административные действия и акты. но требуют от правительств и парламентов создания условий для подлинно демократической организации его деятельности».
Постепенно учеными стали высказываться мнения о «необходимости изучения и использования опыта зарубежных государств, в которых создан эффективный механизм защиты прав и свобод, в том числе и омбудсманы».54 Поэтому первые исследования в основном были посвящены сравнительно-правовой характеристике омбудсмана в зарубежных странах. В этих работах ставится проблема взаимоотношений органов государственного управления, их должностных лиц и граждан, анализируются способы защиты прав и свобод граждан, говорится о назревшей необходимости повышения эффективности защиты прав человека, исследуются основные направления деятельности омбудсмана, его компетенция, права и обязанности, методы, которые он использует при осуществлении контроля за администрацией.
Отдельные предложения об учреждении омбудсмана стали высказываться в конце 80-х и начале 90-х годов. Н.Ю. Хаманева, называя институт омбудсмана «важным фактором укрепления законности и правовой основы в деятельности исполнительной власти, формой внесудебного контроля»5 , рассматривала идею создания института омбудсмана в России как «один из вариантов при обсуждении различных механизмов реализации и обеспечения прав граждан... Идея эта, говорит ученый, интересна, требует проработки и обсуждения».
В 1987 году Э.М. Аметистов предложил учредить союзного Уполномоченного парламентского комитета, занимающегося разрешением жалоб, а также создать сеть подразделений данного института в республиках и регионах.
Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по восстановлению нарушенных прав граждан
Для восстановления нарушенных прав граждан Уполномоченный рассматривает их жалобы и обращения.
Статья 15 Федерального конституционного закона определяет круг субъектов, имеющих право обратиться к Уполномоченному, а также территориальную ограниченность деятельности Уполномоченного.
К Уполномоченному с жалобой могут обратиться граждане Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранные граждане и лиц без гражданства (далее - заявители).
Гражданами Российской Федерации в соответствии с федеральным законом от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации», вступившим в силу с 1 июля 2002 г. (статья 45). признаются лица, имеющие гражданство Российской Федерации на день вступления его в силу, т.е. на 1 июля 2002 г.. а также лица, которые приобрели гражданство Российской Федерации в соответствии с этим законом.44
Иностранными гражданами в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» являются физические лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации и имеющими доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства: лицами без гражданства являются физические лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации и не имеющими доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Каждый заявитель имеет право обратиться к Уполномоченному вне зависимости от его возраста, пола, национальности, местожительства, дееспособности, религиозных взглядов и т.д.
Системное толкование статьи 15 Федерального конституционного закона позволяет говорить о том сам факт пребывания иностранцев и апатридов на территории Российской Федерации и нарушение их прав органами государственной власти зарубежных стран не влечет обязательного рассмотрения их жалоб Уполномоченным, то есть Уполномоченный принимает жалобы от иностранных граждан и лиц без гражданства только в том случае. если они находятся на территории Российской Федерации и их права нарушены органами государственной власти Российской Федерации, их должностными лицами, а также органами местного самоуправления.
Так, например, Уполномоченный рассматривал жалобу, поступившую от гражданина Турции, генерального директора ЗАО «Звезда» И.О.. который осуществлял предпринимательскую деятельность на территории России. Из материалов дела следует, что «...ЗАО «Звезда» зарегистрировано Администрацией Краснодарского края, является предприятием с иностранными инвестициями. «Звезда» осуществляет такие виды деятельности, как торговля, общественное питание. С самого начала осуществления деятелыюсти предприятия создаются различные препятствия со стороны милиции. Так, 10 мая 1999 года при проведении проверки работники милиции Л. и Ч. в грубой форме схватили коммерческого директора предприятия И. О. и потащили к выходу, столкнули с лестницы на глазах других работников кафе, после чего доставили в Лазаревскую милицию, где его продержали около 3-х часов. В отношении генерального директора работниками милиции был составлен протокол об административном правонарушении. Факты, изложенные в протоколе работниками милиции сфабрикованы...». По данному делу Уполномоченный направляет жалобу в прокуратуру города Сочи и получает ответ следующего содержания: «...По результатам проверки было установлено, что И.О. около 17 часов 30 минут в кафе «Прибой» оказал неповиновение работникам милиции, выполнявшим возложенные на них обязанности по предотвращению правонарушений в деятельности предприятий торговли, препятствовал проведению проверки торговой деятелыюсти кафе «Прибой», препятствовал осмотру служебных помещений в кафе работниками милиции, то есть в совершении правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 165-5 КоАП РСФСР. Грубых процессуальных нарушений административного законодательства при привлечении к ответственности И. О. проверкой не установлено. Нарушений со стороны действий работников милиции не установлено. ... В случае несогласия с принятым решением, представители ЗАО могут обжаловать его вышестоящему прокурору или обратиться с заявлением в суд». Обратившись в вышестоящую прокуратуру. Уполномоченный получил аналогичный ответ.
Деятельность российского омбудсмана распространяется на территорию Российской Федерации, то есть на пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации. Однако если гражданин Российской Федерации находится на территории иностранного государства, то Уполномоченный, используя средства, предоставленные ему законодательством, призван защитить права российских граждан. К Уполномоченному поступают обращения от российских граждан с информацией о нарушениях их прав административными, правоохранительными и судебными органами зарубежных стран и государств-стран СНГ. В подобных ситуациях Уполномоченный для выяснения обстоятельств направляет соответствующие запросы в российские министерства и ведомства (Уполномоченный обратился в МИД России по вопросу розыска родственников российского гражданина Ш. в США), представительства Российской Федерации за рубежом (Уполномоченный обратился в Генеральное консульство Российской Федерации в г. Сянгане принять необходимые меры для восстановления нарушенных прав российских граждан, которые более полугода задерживались в португальской колонии на острове Макао (в настоящее время остров находится под юрисдикцией КНР)), в правозащитные структуры иностранных государств (в Комиссию по правам человека при Президенте Республики Казахстан по жалобе российской гражданки Ш, проживающей в Казахстане. на бездействие правоохранительных органов Казахстана при расследовании уголовного дела о гибели ее дочери), в международные правозащитные организации (обращение Уполномоченного к Комиссару Совета Европы по правам человека Альваро Хиль-Роблесу для разрешения драматической ситуации, сложившейся с гражданкой России и Франции Захаровой Н.В и ее малолетней дочерью).
