Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика системы управления государственной собственностью субъекта РФ 15
1. Управление государственной собственностью субъекта РФ как система: о б ще методологический аспект 15
2. Государственная собственность субъекта РФ как объект государственного управления 20
3. Субъекты управления государственной собственностью субъекта РФ: общий подход к исследованию проблемы 42
4. Процесс управления государственной собственностью субъекта РФ 48
Глава 2. Организация управления государственной собственностью субъекта РФ 74
1. Понятие и структура организации управления государственной собственностью субъекта РФ , 74
2. Разграничение компетенции в сфере управления государственной собственностью между органами исполнительной власти субъекта РФ 91
Глава 3. Правовое регулирование управления государственной собственностью субъекта РФ 108
1. Содержание и формы правового регулирования управления государственной собственностью субъекта РФ 108
2. Соотношение компетенции органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ в сфере правового регулирования управления государственной собственностью
субъекта РФ 120
3. Разграничение компетенции законодательного (представительного) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ в сфере правового регулирования
управления государственной собственностью субъекта РФ 137
Заключение 151
Литература 155
- Управление государственной собственностью субъекта РФ как система: о б ще методологический аспект
- Понятие и структура организации управления государственной собственностью субъекта РФ
- Содержание и формы правового регулирования управления государственной собственностью субъекта РФ
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена характером реформ, осуществляемых в нашей стране с начала 90-х годов: кардинальным изменением системы отношений собственности и системы государственного управления. Советская "социалистическая" экономика, основанная на монополии государственной собственности, трансформировалась в российскую рыночную экономическую систему, основанную на многообразии форм собственности. Существенные изменения произошли и в структуре самой государственной собственности, которая перестала существовать как монолитное явление, разделившись на две автономные формы: федеральную государственную собственность и государственную собственность субъектов РФ. Произошедшие изменения в базисе общества обусловили значительную эволюцию организации и функционирования системы государственного управления социальными процессами. Прежде всего это выразилось в глубокой дифференциации системы государственного управления, всех ее элементов и в наибольшей степени затронуло государственное управление именно в экономической сфере. Очевидно, что методы управления, использовавшиеся при монополии государственной собственности на средства производства и фактическом слиянии административной и гражданско-правовой форм опосредования экономических отношений, неприменимы для управления негосударственным сектором экономики. Кроме того, в условиях плюрализма форм собственности с неизбежностью изменяются и подходы к управлению самой государственной собственностью; появляется необходимость в четком определении и соблюдении грани между административными и гражданско-правовыми средствами воздействия на отношения государственной собственности, между такими институтами, как управление государственной собственностью и реализация права государственной собственности. Такие общие категории теории государственного управления, как: система государственного управления, функции, формы, методы, циклы управления, организации управления, правовое регулирование управления - применительно к управлению государственной собственностью как новому по своей структуре, содержанию, роли в системе экономических отношений явлению также наполняются новым специфическим содержанием, нуждающимся в глубоком и разностороннем исследовании.
Появлением двух самостоятельных, структурно и функционально обособленных объектов управления, - федеральной государственной собственности и государственной собственности субъектов РФ - обусловлено формирование двух соответствующих подсистем государственного управления. При наличии многих общих черт каждая их них отличается существенной спецификой, в частности, особенностями объекта, субъектов, функций, организации управления, механизма правового регулирования отношений управления соответственно федеральной государственной собственностью и государственной собственностью субъекта РФ. В основе данной специфики лежат определяемые федеративным устройством государства принципы организации органов государственной власти, разграничения предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, разграничения государственной собственности.
Управление, осуществляемое органами исполнительной власти субъектов РФ, часто именуемое также "региональным" управлением, и основанное на принципах, закрепленных Конституцией РФ 1993 года, в целом находится на начальном этапе своего развития и поэтому является одним из наиболее перспективных и актуальных направлений административно-правовых исследований. И, на наш взгляд, в наибольшей степени сказанное относится к такой функции (направлению) регионального управления, как управление государственной собственностью субъекта РФ, так как именно в данной функции непосредственно выражаются две важнейшие составляющие статуса субъекта РФ - его политическая и экономическая самостоятельность, а в ее исследовании соединяются две сложнейшие категории правовой науки -управление и собственность.
Система управления государственной собственностью субъекта РФ в каждом регионе индивидуальна. Вместе с тем существуют определенные общие черты, закономерности, свойственные организации и управлению государственной собственностью любого субъекта РФ. Их выявление, обобщение, научный анализ актуальны не только с теоретической, но и с практической точки зрения, о чем убедительно свидетельствует изучение опыта правового регулирования отношений управления государственной собственностью субъектов РФ. Далеко не во всех регионах нормативные акты, регулирующие соответствующие отношения, адекватно отражают предмет регулирования, систему субъектов, структуру функций, методов, форм управления государственной собственностью субъекта РФ. Даже в законодательстве таких субъектов РФ, как Свердловская, Омская, Иркутская, Саратовская, Томская области, Алтайский край, отличающемся глубиной проработки вопросов управления государственной собственностью, допускается неточное определение правовой природы и границ управления государственной собственностью субъекта РФ, следствием чего зачастую является, с одной стороны, регулирование отношений, составляющих предмет исключительного ведения федеральных органов государственной власти, с другой - оставление за рамками регулирования некоторых важнейших вопросов управления государственной собственностью субъекта РФ. Вместе с тем не вызывает сомнений то, что эффективное правовое регулирование и оптимальная организация данного вида государственного управления являются важнейшими условиями решения на региональном уровне многих социально-экономических проблем, лежащих именно в плоскости управления государственной собственностью.
Предметом настоящего исследования являются правовые акты, регулирующие управление государственной собственностью субъектов РФ, практика организации данного вида государственного управления в регионах России.
Цель исследования заключается в комплексном, основанном на имеющихся достижениях современной науки рассмотрении проблем организации и правового регулирования управления государственной собственностью субъекта РФ, выработке и формулировании теоретических выводов и положений, характеризующих основные признаки, элементы и закономерности указанного вида управления, а также практических рекомендаций для учета в деятельности органов государственной власти.
В соответствии с целью исследования решаются следующие задачи: определение места управления государственной собственностью субъекта РФ в общей системе государственного управления; определение соотношения категорий управления государственной собственностью субъекта РФ и реализации права государственной собственностью субъекта РФ; определение понятия системы управления государственной собственностью субъекта РФ; выявление закономерностей, определяющих структурирование системы управления государственной собственностью субъекта РФ. характеристика субъектов, объекта и процесса (функций, форм, методов, циклов, стадий, отношений) управления государственной собственностью субъекта РФ; обобщение практики организации управления государственной собственностью субъекта РФ, выявление типичных схем разграничения компетенции органов исполнительной власти в сфере управления государственной собственностью субъекта РФ; формулирование предложений по оптимизации организации управления государственной собственностью субъекта РФ; анализ форм и структуры правового регулирования отношений управления государственной собственностью субъекта РФ; определение соотношения компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ в сфере правового регулирования управления государственной собственностью субъекта РФ; анализ государственно-правовых основ разграничения компетенции в области правового регулирования управления государственной собственностью субъекта РФ между законодательным (представительным) и исполнительными органами государственной власти субъекта РФ.
Проблемы управления государственной собственностью субъекта РФ практически не разработаны в отечественной литературе, что обусловлено в том числе рядом объективных причин. Во-первых, сам институт управления государственной собственностью субъекта РФ является новым; предпосылки для его формирования появились лишь в процессе разграничения государственной собственности в Российской Федерации, начало которому было положено в 1991 году. Кроме того, определенный период времени был необходим для создания правовой базы и организационного становления нового вида управления, без анализа которых невозможно предметное и полное исследование проблемы.
Во-вторых, до начала рыночных реформ в структуре отечественной экономики отсутствовали объективные предпосылки для дифференциации государственного воздействия в зависимости от различных форм собственности, характеризующих объект управления. Управление всей экономикой, по сути, было тождественно управлению государственной собственностью как единым, монолитным объектом управления. В связи с этим в общеэкономическом аспекте отсутствовали предпосылки для выделения и рассмотрения управления государственной собственностью в качестве структурно и функционально обособленной подсистемы государственного управления, существенно отличающейся своей сущностью, формами, методами от управления негосударственными сферами экономики. Единственной областью экономической деятельности, в которой относительно весомо была представлена негосударственная форма социалистической собственности (колхозно-кооперативная собственность), являлось сельское хозяйство. Этим обстоятельством объясняется то, что именно при рассмотрении проблем государственного управления сельским хозяйством, некоторыми учеными совершенно четко ставился и исследовался вопрос о дифференциации государственного управляющего воздействия на общественные отношения в зависимости от формы собственности, свойственной объекту управления1.
Большой вклад в изучение института управления государственной собственностью, соотношения его с категориями гражданско-правового характера был сделан представителями цивилистической правовой науки А.В. Бенедиктовым, СМ. Корнеевым и другими. 1 См., напр., Научные основы государственного управления в СССР. М.1968. і 140; Волович В.Ф. Административно-правовые проблемы теории управления сельским хозяйством в СССР. Томск. 1975.
Однако предметом комплексного рассмотрения в советской литературе по административному праву институт управления государственной собственностью не был до начала 80-х годов. В первой и единственной монографии на данную тему, написанной коллективом авторов во главе с Ю.М.Козловым и изданной в 1983 году, констатировалась следующая степень исследования вопроса: "К сожалению, до сих пор проблематика управления государственной социалистической собственностью не занимает принадлежащего ей по праву центрального места в административно-правовых исследованиях. Нет ни одной монографии, посвященной управлению государственной собственностью... Научные статьи по данной проблематике тоже крайне редки, причем, как правило, они носят лишь постановочный характер. Поэтому многие важные стороны характеристики реально существующего и функционирующего административно-правового регулирования отношений государственной социалистической собственности остались нераскрытыми."1 Научная ценность этой единственной в своем роде монографии заключается в комплексной постановке вопроса о самостоятельном значении института управления государственной собственностью как особой, административно-правовой формы опосредования отношений государственной собственности. Работа содержит развернутый анализ как общетеоретических аспектов управления государственной собственностью (анализ его сущности, соотношения с гражданско-правовыми категориями,владения, пользования, распоряжения, оперативного управления имуществом), так и специфических его сторон (в частности, большое внимание уделено административному договору как форме управления государственной собственностью). Многие сделанные в ней выводы актуальны и сегодня.
Кардинальная реформа отношений собственности и государственного управления обусловила новый этап научного исследования правовых проблем управления государственной собственностью. На сегодняшний день он характеризуется постановкой вопроса о необходимости дифференциации государственного управляющего воздействия в зависимости от формы собственности, свойственной объекту управления, и определением основного 1 Государственное управление социалистической общенарод собственностью / под ред. Ю.М. Козлова. М. 1983. С.5 круга проблем управления государственной собственностью, требующих теоретического и законодательного разрешения. Так, в новейшей публикации по данному вопросу В.К. Андреев отмечает необходимость четкого разграничения функций по управлению государственным имуществом между отраслевыми федеральными органами исполнительной власти и Мингосимуществом России, разработки и принятия федерального закона о государственной собственности и управлении ею, в котором следует сформулировать понятие управления федеральной собственностью, определить, кто выступает от имени собственника, какова юридическая природа его согласия, а также является это односторонней сделкой или ненормативным актом государственного органа1. В этих предложениях отчетливо прослеживается основная проблематика управления государственной собственностью.
К сожалению, рассмотрение вопросов управления государственной собственностью ограничивается, как правило, рамками федеральной государственной собственности, не охватывая специфические проблемы управления государственной собственностью субъекта РФ.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды Н.Г.Александрова, С.С.Алексеева, А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, И.Л. Бачило, Д.Н.Бахраха, С.Н.Братуся, А.В. Бенедиктова, В.Ф.Воловина, Ю.М.Козлова, Б.П.Курашвили, О.Е.Кутафина, Б.М.Лазарева, А.Е.Лунева, В.М.Манохина, В.С.Основина, Г.И.Петрова, М.И.Пискотина, Ю.А.Тихомирова, Р.О.Халфиной, Б.Б.Хангельдыева, В.А.Юсупова, Л.С.Явича, Ц.Л.Ямпольской и других российских ученых. С учетом сложного, многогранного характера основных проблем государственного управления в работе отражается дискуссионная составляющая их исследования, приводятся различные точки зрения по отдельным вопросам.
В основе методологии диссертационного исследования лежит всеобщий метод научного познания - метод материалистической диалектики. Он проявляется, в частности, в признании исходного, детерминирующего значения экономического базиса по отношению к государственно-правовой надстройке, 1 Андреев В.К. Правовые проблемы распоряжения и управления федеральной собственностью// Государство и право. 1999. №4. С.43-52. исследовании закономерностей, характеризующих взаимосвязи между свойствами материального объекта и иными элементами системы управления государственной собственностью субъекта РФ в их развитии.
Другим важнейшим методом исследования является системный подход, применение которого позволяет ответить на вопрос о правомерности квалификации управления государственной собственностью субъекта РФ как особой системы (подсистемы) государственного управления, в комплексе рассмотреть все системные взаимосвязи и закономерности данного вида государственного управления, его места в системе социального управления в целом.
Многогранный, комплексный характер объекта исследования предопределил также особое значение таких универсальных методов познания, как анализ и синтез. Применение метода научного анализа проявляется, в частности, в многочисленных содержащихся в работе классификациях, без которых невозможно создать подробное, полное и всестороннее представление о рассматриваемых явлениях. Синтез позволяет выделить наиболее существенные свойства и закономерности системы управления государственной собственностью субъекта РФ, сделать обобщающие выводы.
В работе используются также специально-юридические методы. В частности, формально-юридический метод лежит в основе контент-анализа текстов нормативных и индивидуальных правовых актов, регулирующих управление государственной собственностью субъекта РФ, а также актов, непосредственно являющихся формой управления. Метод сравнительно-правового анализа используется при сопоставлении и обобщении практики правового регулирования управления государственной собственностью в различных субъектах Российской Федерации. Суммарно предмет исследования работы охватывает законодательство более чем шестидесяти регионов России.
Научная новизна работы определяется тем, что она является первой попыткой комплексного исследования организационно-правовых проблем управления государственной собственности субъекта РФ, основанным на системном анализе правового регулирования и организации данного вида государственного управления. На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Управление государственной собственностью субъекта РФ является особой, целостной и самостоятельной системой государственного управления, в основе формирования которой находится структурно сложный, многофункциональный и в то же время единый по своей природе объект управления.
2. Государственная собственность субъекта РФ как объект государственного управления представляет собой систему общественных отношений, складывающихся в процессе реализации правомочий субъекта РФ как собственника имущества и характеризующих количественный, качественный состав, а также экономико-правовой режим функционирования государственного имущества, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ. Возможность, пределы и способы государственного управляющего воздействия на отношения государственной собственности субъекта РФ определяются наличием административно-правовой связи между определенной категорией участников данных отношений и субъектами государственного управления.
3. Управление государственной собственностью субъекта РФ как процесс есть деятельность субъектов управления по государственно- властному управляющему (административному) воздействию на отношения, возникающие при реализации права государственной собственности субъекта РФ. В законодательстве необходимо учитывать различие между публично- правовым (административным) по своей природе процессом управления государственной собственностью субъекта РФ и осуществлением (реализацией) права государственной собственности субъекта РФ, имеющим гражданско-правовую природу.
4. Субъектами управления государственной собственностью субъекта РФ являются органы исполнительной власти субъекта РФ. Федеральные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления выступают в качестве субъектов управления государственной собственностью субъекта РФ лишь в случае делегирования им соответствующих полномочий органами государственной власти субъекта РФ.
5. Оптимальная организация управления государственной собственностью субъекта РФ предполагает сочетание отраслевого и функционального начал управления, с закреплением основного комплекса полномочий по принятию актов управления за органами общей компетенции, а основного объема вспомогательных управленческих функций - за органами функциональной компетенции.
Компетенция органов исполнительной власти в сфере управления государственной собственностью субъекта РФ является публично-правовой категорией и включает полномочия по осуществлению функций в процессе управления государственной собственностью субъекта РФ. Права и обязанности государственных органов субъекта РФ по участию в гражданских правоотношениях составляют гражданско-правовую сторону статуса указанных органов.
Совокупность норм, регулирующих управление государственной собственностью субъекта РФ, образует особый административно-правовой институт.
Природа предмета регулирования обуславливает необходимость сочетания в структуре правового регулирования управления государственной собственностью субъекта РФ общих и специальных правовых норм, широкое использование плановых нормативных актов.
9. Правовое регулирование управления государственной собственностью субъекта РФ составляет предмет исключительного ведения органов государственной власти субъекта РФ, за исключением управления государственной собственностью, функционирующей в сферах, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.
10. Право установления порядка управления государственной собственностью субъекта РФ является базовым, исходным полномочием в данной сфере правового регулирования, реализуя которое, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ определяет основы правового регулирования и организации управления государственной собственностью.
Теоретическое значение результатов диссертационного исследования заключается в сформулированных выводах о правовой природе, строении, закономерностях организации и функционирования системы управления государственной собственностью субъекта РФ. Важное значение имеют дефиниции понятий и классификации, отражающие наиболее существенные стороны рассматриваемого явления. Результаты исследования могут быть использованы при дальнейшем изучении проблем государственного управления в условиях рыночной экономики, особенностей управления государственной собственностью в различных сферах жизнедеятельности общества. Наличие ряда общих черт и закономерностей, свойственных управлению как федеральной собственностью, так и собственностью субъекта РФ, позволяет применять многие сделанные в настоящей работе выводы, в том числе о сущности, системных характеристиках управления государственной собственностью субъекта РФ, при исследовании вопросов управления федеральной государственной собственностью, а также при формировании общей административно-правовой концепции управления государственной собственностью в Российской Федерации в новых экономических условиях. Положения работы согласуются с неоднократно высказанным в литературе мнением о необходимости существенной корректировки структуры административного права как науки и учебной дисциплины, исходя, в том числе, из произошедших изменений в системе отношений собственности и появления такого объективного признака, существенно влияющего на дифференциацию государственного управления, как форма собственности, свойственная объекту управления1. Очевидно назрела необходимость выделения вопросов, связанных со спецификой управления государственной собственностью, в самостоятельный блок административно-правовой проблематики. Настоящее исследование охватывает важную и наименее изученную часть этого блока.
Законодательство об управлении государственной собственностью является наиболее активно развивающейся сферой нормотворческой деятельности субъектов РФ, а функции управления государственной собственностью занимают ключевое место в деятельности региональных органов исполнительной власти. Сказанное свидетельствует о высокой 1 См., напр.: Манохин В.М., Конин Н.М. Концепция программы курса административного права // Государство и право. 1993. №5. С.61. степени практической значимости результатов диссертационного исследования, содержащего конкретные рекомендации по совершенствованию нормативно-правового регулирования отношений управления государственной собственностью субъекта РФ, оптимизации организационной и функциональной структуры управления.
Положения, изложенные в работе, прошли апробацию на I! Международной конференции по проблемам федерализма, проводимой Советом Европы (Москва, 1997), научно-практическом семинаре "Проблемы классификации правовых актов", проводившемся в Государственной Думе РФ (1997), научно-практической конференции по вопросам регионального развития, организованной администрацией Омской области (Омск, 1998), Общероссийской конференции "Стратегические направления регионального развития Российской Федерации" (Омск, 1999), межрегиональной научно-практической конференции "Природа и природопользование на рубеже XXI века" (Омск, 1999), были обсуждены на кафедре государственного и муниципального права Омского государственного университета. Результаты исследования были использованы автором при подготовке проектов ряда законодательных актов Омской области по вопросам управления государственной собственностью, в частности - Закона Омской области "Об управлении государственной собственностью Омской области" от 12.05.96 №57-031. Особенность данного Закона заключается в наличии в нем ряда новелл, имеющих целью оптимизацию правового регулирования управления государственной собственностью субъекта РФ, в том числе усиление государственной политики, направленной на формирование и рациональное использование государственного имущества; при наличии альтернативного законопроекта по данному вопросу Законодательным Собранием Омской области за основу был принят именно проект, подготовленной на кафедре государственного и муниципального права Омского государственного университета. Ряд положений, впервые закрепленных в данном законе (в частности, нормы о Программе формирования и развития государственной собственности области), в дальнейшем были включены в законодательные 1 Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 1996. №2; 1997.№4 (14); 1998. №3(17). акты других субъектов РФ. Некоторые результаты исследования были также использованы в процессе подготовки ко второму чтению проекта Бюджетного кодекса Российской Федерации рабочей группой, в работе которой диссертант представлял Законодательное Собрание Омской области.
Управление государственной собственностью субъекта РФ как система: о б ще методологический аспект
Важнейшим условием полноценного и адекватного научного исследования организационно-правовых проблем управления государственной собственностью субъекта РФ является рассмотрение их в неразрывной связи с общетеоретическими вопросами государственного управления на основе использования единого методологического и понятийного аппарата.
Имея важнейшее общенаучное значение, категория управления является предметом изучения многих наук, каждая из которых, уделяя приоритетное внимание тем или иным видам управления, основывается на определенных исходных общеметодологических положениях, обеспечивающих объективность, полноту, комплексность исследования проблемы. Важнейшим методом познания сущности управления, позволяющим раскрыть основные стороны его внутреннего содержания, формы проявления и взаимосвязи с иными явлениями, является метод системного анализа1.
Управление государственной собственностью субъекта Российской Федерации представляет собой разновидность государственного, а в более широком аспекте - социального управления (управления общественными процессами). Для объективного научного познания проблем государственного управления необходимо учитывать не только общие закономерности и свойства системы социального управления, но и специфические черты, характеризующие особенности субъекта, объекта и процесса управления государственной собственностью субъекта Российской Федерации.
В научной литературе содержание системы социального, и в т.ч. государственного, управления обычно раскрывается через характеристику именно трех составляющих элементов. Так, по определению, предложенному Ю.М. Козловым и Е.С. Фроловым, под системой социального управления "понимается совокупность его важнейших элементов, к числу которых относят: субъект, объект, связи между ними"1. Данный подход к определению структурных составляющих системы государственного управления является общепринятым в литературе2. Отдельные, в т.ч. весьма существенные, различия в определениях объема и содержания элементов, составляющих систему государственного управления, не меняют принципиально верный общий подход к анализу системы. Исключение составляет существующая, но не получившая широкого распространения точка зрения, ограничивающая понятие системы государственного управления исключительно рамками управляющей системы. В такой трактовке система государственного управления предстает и анализируется в виде системы органов (субъектов) управления, системы "распределенных полномочий" Зи т.д..
Понятие и структура организации управления государственной собственностью субъекта РФ
Целью правового регулирования управления государственной собственностью субъекта РФ является обеспечение оптимальной организации управления, т.е. такого состояния упорядоченности управленческих процессов, которое максимально способствовало бы достижению задач управления.
С одной стороны, государственное управление, взятое в целом, представляет собой систему, закономерности строения и функционирования которой являются объективными факторами и не зависят от воли субъектов, организующих управление тем или иным объектом. Рассмотренные при общей характеристике системы управления государственной собственностью субъекта РФ, теоретические аспекты понятия субъекта управления, понятия и структуры процесса управления непосредственно выражают общие закономерности системы государственного управления с учетом специфики, обусловленной особенностями объекта управления. Так, структура государственной собственности субъекта РФ, содержание отношений, возникающих в процессе реализации права государственной собственности субъекта РФ, объективно детерминируют функциональную структуру, соотношение методов управления государственной собственностью субъекта РФ, систему отношений, опосредующих управленческий процесс. Практическая организация управления государственной собственностью конкретного субъекта РФ как реально действующий административно-правовой феномен может в различной степени соответствовать объективным закономерностям, свойственным системе управления. Поэтому в организации управления большое значение имеет субъективный фактор - способность органа, регулирующего организацию управления, адекватно учитывать при этом все объективные свойства системы управления, в частности, потребности объекта в определенных характере и структуре управляющего воздействия.
Источником управляющего воздействия и центральным звеном, ядром организации управления является субъект управления. Рациональная организация осуществления исполнительной власти призвана обеспечить правильный выбор субъектов управленческой деятельности, определить место и роль каждого из них и четкое взаимодействие между ними. Вполне обоснованно поэтому в литературе административно-правовая организация управления характеризуется как закрепленная нормами административного права система субъектов, призванных осуществлять управление, их статус, включая взаимодействия этих субъектов1.
Наряду с субъектами, непосредственно осуществляющими управляющее воздействие, немаловажную роль в процессе управления играют и иные участники (субъекты) данного процесса, наделенные функциями по обеспечению управления. Распределение между ними соответствующих функций, их взаимоотношения между собой и субъектами управления также являются важной составляющей организации управления. Таким образом, организация управления государственной собственностью субъекта РФ представляет собой определенным образом упорядоченную систему субъектов процесса управления, а также закрепленный нормами административного права статус этих субъектов, определяющий порядок (характер и условия) их деятельности, в т.ч. взаимодействия, в процессе управления государственной собственностью субъекта РФ.
Содержание и формы правового регулирования управления государственной собственностью субъекта РФ
Государственное управление, являясь важнейшим средством государственного упорядочивающего воздействия на общественные отношения, в свою очередь также нуждается в определенном упорядочении, юридической регламентации. Данным целям служит правовое регулирование государственного управления, представляющее собой деятельность государства по определению организации государственных органов и установлению правил их функционирования (деятельности)1.
Свойства управления государственной собственностью субъекта РФ как целостной подсистемы государственного управления обуславливают формирование особого правового института, включающего нормы, объединенные общим предметом регулирования - системой отношений управления государственной собственностью субъекта РФ. Поскольку указанные отношения, являясь компонентом процесса государственного управления, функционируют исключительно в рамках реализации исполнительной власти, не вызывает сомнений принадлежность данного правового института к административной отрасли права.
Несмотря на единую юридическую природу и общий предмет регулирования, система норм, составляющих правовой институт управления государственной собственностью субъекта РФ, имеет вместе с тем чрезвычайно сложную, разветвленную структуру, обусловленную многообразием видов, сфер использования и иных имеющих административно-правовое значение характеристик государственного имущества, широким кругом субъектов управления, направлений их деятельности в процессе управления государственной собственностью, наличием двух уровней правового регулирования - федерального и субъекта РФ - и рядом других факторов. В связи с этим особое значение приобретает проблема научно обоснованной классификации правовых норм, адекватно отражающей структуру нормативной основы управления государственной собственностью субъекта РФ.
В литературе правовые нормы классифицируются по различным основаниям1. Важнейшее значение для определения структуры правового регулирования управления государственной собственностью субъекта РФ имеет разграничение административно-правовых норм на два вида -материальные и процессуальные нормы. Материальные нормы регулируют статику, или организационно-институциональный аспект, управления государственной собственностью субъекта РФ: закрепляют систему субъектов управления государственной собственностью и иных участников управленческих отношений, комплекс принадлежащих им прав и обязанностей и формирующихся на основе этих прав и обязанностей константных (структурных) связей в организации управления государственной собственностью субъекта РФ. Процессуальные административно-правовые нормы определяют порядок реализации прав и обязанностей, устанавливаемых материальными нормами, в рамках регулируемых управленческих отношений2. Примером процессуальной нормы может служить положение статьи 15 Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации", устанавливающее сроки принятия органом управления государственным имуществом субъекта РФ решения о приватизации государственного имущества.
