Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Организация верхних палат парламентов федеративных государств
1. История становления бикамерализма 12
2. Формирование, состав и срок полномочий верхних палат парламентов федеративных государств
3. Гарантии деятельности членов верхних палат парламентов
4. Руководящие органы и аппарат верхних палат парламентов
5. Комитеты (комиссии) верхних палат парламентов 65
Глава 2. Компетенция и порядок деятельности верхних палат парламентов федеративных государств
1. Верхние палаты парламентов в федеральном законодательном процессе
2. Верхние палаты парламентов и бюджетно-финансовая политика государства
3. Верхние палаты парламентов и внешняя политика государства
4. Парламентский контроль 142
Заключение 172
Библиография 179
- История становления бикамерализма
- Формирование, состав и срок полномочий верхних палат парламентов федеративных государств
- Верхние палаты парламентов в федеральном законодательном процессе
- Верхние палаты парламентов и бюджетно-финансовая политика государства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одной из основ конституционного строя Российской Федерации является ее федеративное устройство. Федеративные начала во многом определяют организацию и порядок деятельности всей системы органов государственной власти РФ, применительно к законодательной власти они нашли свое отражение в установленной Конституцией РФ двухпалатной структуре российского парламента, которая призвана с одной стороны, представлять интересы всего многонационального народа России, а с другой - интересы образующих федеративное государство субъектов. Данная модель парламента характерна для большинства демократических федеративных государств.
Особая роль верхней палаты федерального парламента, как палаты представляющей интересы субъектов федерации и вместе с тем являющейся неотъемлемой частью высшего законодательного (представительного) органа страны, решения которого носят обязательный характер для всего союзного государства, обуславливает множество проблем, связанных с поиском эффективного сочетания этих двух элементов при решении вопросов о порядке формирования, организации и деятельности верхней палаты. Взвешенное и адекватное решение данных вопросов является одной из действенных гарантий целостности и стабильности существования всего федеративного государства, поскольку оно обеспечивает конструктивный диалог с субъектами, в котором последние наделяются реальными правами влияния на центральные власти.
Постоянное изменение законодательства, регулирующего различные аспекты организации и деятельности Совета Федерации, подтверждают сложность проблемы и вместе с тем констатируют тот факт, что российские власти до сих пор не могут ее решить. Этим, собственно, и предопределена актуальность исследования данной темы в рамках науки конституционного права.
В последние годы был издан ряд фундаментальных работ, посвященных проблемам российского парламентаризма. Многие авторы подробно исследовали самые разные вопросы организации и деятельности Совета Федерации. Однако авторы этих работ редко обращаются к практике зарубежных государств и если обращаются, то лишь с описательной целью, без углубленного изучения основных причин эффективного функционирования верхних палат парламентов зарубежных федеративных государств. А вместе с тем, именно верхние палаты парламентов таких государств как, например, США, Германия, Индия не только доказали свое право на существование временем, но и являются стабильными и влиятельными органами федеральной власти, в которых должным образом учитываются интересы формирующих их субъектов федерации.
Появление бикамеральных структур парламентов в федеративных государствах было обусловлено различными причинами: укреплением нового федеративного государства и созданием прочной системы органов федеральной власти, основанной на принципе разделения властей (США, Бразилия, Мексика, Аргентина и др.); собственный парламентский опыт, модифицированный под потребности нового времени (Германия, Австрия, Швейцария и др.); воспринятый извне парламентский опыт, доказавший свою эффективность как в процессе управления, так и в процессе укрепления федеративного государства (Индия, Канада, Австралия и др.).
Двухпалатные структуры многих федеративных государств прошли испытания временем: мировые и гражданские войны, революции, экономические и политические кризисы. Однако все эти события не смогли заставить федеративные государства отказаться от бикамеральных систем парламентов. Лишь в годы существования тоталитарных режимов идея бикамерализма, как в прочем и парламентаризма вообще, была забыта, однако после их смены была вновь воплощена в жизнь.
Подобная жизнестойкость двухпалатных парламентов, в целом, и верхних палат, в частности, интересна еще и тем, что федеративные
5 государства исповедуют различные правовые и политические доктрины, имеют разные формы государственного правления. Так, американская модель, реализованная в рамках президентской республики, основывается на неукоснительном соблюдении принципа разделения властей, при котором формирование, организация и порядок деятельности палат парламента являются элементами общей системы сдержек и противовесов. Американская модель применяется в большинстве федеративных государств Латинской Америки (Аргентина, Бразилия, Мексика, и др.).
В таких странах как, например, Индия, Канада, Австралия были воплощены в жизнь основные принципы англо-саксонской правовой доктрины с ее чисто британской концепцией верховенства парламента. Основополагающие элементы этой доктрины, модифицированные под потребности федеративного государственного устройства, нашли отражение в организации и порядке деятельности верхних палат федеральных парламентов.
Что касается европейских государств, то здесь на базе континентальной правовой доктрины, действуют модели двухпалатных парламентов, в которых органично соединились основные достижения правовой и политической мысли современности (принцип федерализма, разделение властей и т.п.) и собственный уникальный парламентский опыт (Германия, Австрия, Швейцария, Бельгия и др.).
На примере верхних палат парламентов федеративных государств можно увидеть какие правовые решения отвечают потребностям федеративного устройства государства и способствуют эффективной работе всего союзного парламента, а какие, напротив, приводят к ущемлению интересов субъектов федерации и негативно сказываются на деятельности высшего законодательного органа страны.
Все вышесказанное и определило актуальность обращения к выбранной теме.
Предмет исследования.
Предметом настоящего исследования является конституционно-правовое регулирование отношений, связанных с формированием, организацией и деятельностью верхних палат парламентов федеративных государств.
В диссертационной работе автор особое внимание уделяет верхним палатам парламентов таких федеративных государств, как: США, Германия и Индия, анализируя на их примере общее и особенное в природе и задачах верхних палат. Данные федерации имеют различные правовые, политические системы и конституционную историю, разные уровни экономического и социального развития, но едины в том, что им удалось выработать правовую формулу, обеспечивающую стабильную и эффективную работоспособность верхних палат своих парламентов, что во многом явилось действенной гарантией целостности этих федераций.
Содержание конституционно-правового регулирования отношений, связанных с формированием, организацией и деятельностью верхних палат парламентов в федеративных государствах различно. Так, в Германии оно ограничено рамками Основного закона, федеральных законов, регламентом и внутренними актами палаты. В Индии и США, нормы регулирующие предмет нашего исследования содержатся не только в вышеперечисленных актах, но и в подзаконных актах высших органов исполнительной власти, в большом числе решений Верховных судов, а также в существующих десятки лет конституционных обычаях, традициях и соглашениях.
Предмет исследования во многом предопределил задачи и направления исследования. Прежде всего, автор анализирует основные преимущества и недостатки двухпалатной структуры парламента, историю ее развития вообще и в федеративных государствах в частности, исследуются причины появления и эволюции верхних палат парламентов. Следующей задачей стал анализ порядка формирования и организации верхних палат парламентов федеративных государств. От того, как решаются именно эти вопросы во
7 многом зависит способность верхней палаты должным образом учитывать интересы формирующих ее субъектов федерации. Подробным образом рассматриваются вопросы организации руководящих органов палаты, ее комитетов и комиссий, поскольку формирование и организация вышеперечисленных органов должна отвечать равному учету мнений субъектов федерации в верхней палате. Сформированная и организованная верхняя палата способна нормально функционировать и влиять на жизнь федеративного государства лишь при наличии у нее реальных инструментов воздействия. Это обстоятельство предопределяет обращение к следующему вопросу о полномочиях верхней палаты, о ее взаимоотношениях с нижней палатой и другими органами государственной власти.
Основная цель диссертационного исследования заключается в комплексном изучении порядка формирования, организации и деятельности верхних палат парламентов федеративных государств, что позволяет выявить основные закономерности эффективного сочетания федеральных интересов и интересов субъектов федерации в организации и деятельности высшего законодательного органа страны. Опыт стабильно функционирующих верхних палат может быть во многом востребован для совершенствования порядка формирования, организации и деятельности Совета Федерации Федерального Собрания России.
Методологические и теоретические основы работы. При проведении диссертационного исследования автор анализирует не только существующие в настоящее время отношения по поводу организации и деятельности верхних палат парламентов федеративных государств, но и рассматривает историю развития этих отношений, причины их эволюции. В работе используются философские, общенаучные и формально-юридические методы научного познания: диалектический, исторический, системный, формально-логический, сравнительно-правовой и другие методы.
Теоретической основой исследования являются труды выдающихся ученых, политиков, общественных и государственных деятелей прошлого и настоящего.
Исследуя фундаментальные вопросы парламентаризма и федерализма, автор исходил из выводов и положений, содержащихся в работах классиков мировой политической и правовой мысли: И.Бентам, В.Вильсон, А.Гамильтон, А.Дайси, Д.Джей, Г.Еллинек, Д.Локк, Д.С.Милль, Ш.Монтескье, Д.Мэдисон, Д.Неру, Г.М.Роберт и другие.
Теоретическими источниками стали также труды таких российских государствоведов как С.А.Авакьян, А.С.Автономов, М.В.Баглай, С.В.Боботов, А.А.Громыко, А.Н.Домрин, Д.Л.Златопольский, Ю.А.Иванов, Н.М.Касаткина, Д.А.Ковачев, Б.С.Крылов, О.Е.Кутафин, В.И.Лафитский, А.П. Любимов, В.В. Маклаков, А.А.Мишин, А.Н.Пилипенко, В.А.Савельев, Б.А.Страшун, И.Г.Тимошенко, Ю.А.Тихомиров, Н.Ю.Трещенкова, Ю.П.Урьяс, В.Е.Чиркин, Т.Я.Хабриева и других.
Кроме того, автором использовались труды зарубежных ученых: М.Амелер, Д.Д.Басу, Р.Бергер, Ж.Блондель, К.Брехер, Т.Маунц, Ф.Риддик, Л.Трайб, К.Уэр, К.Хессе, и других.
Научная новизна исследования. Настоящая работа является первым комплексным монографическим исследованием верхних палат парламентов зарубежных федеративных государств. Ее научная новизна определена также теми основными теоретическими положениями, которые выносятся на защиту.
Основные положения, выносимые на защиту:
- Верхняя палата парламента в федеративном государстве, являясь
одним из существенных его признаков, призвана гармонизировать
отношения между союзным государством и его политико-территориальными
образованиями.
- Разнообразие верхних палат парламентов федеративных государств, с
точки зрения их формирования, организации, компетенции,
9 взаимоотношений с нижними палатами, определено историческими факторами, обусловившими федеративное устройство страны, а также конкретными условиями реализации принципов федерализма в современных федеративных государствах.
Все вопросы, касающиеся порядка формирования, организации и деятельности верхней палаты парламента федеративного государства должны быть урегулированы исключительно законодательными актами союза. Несмотря на двойственную природу верхней палаты, как федерального органа, представляющего интересы субъектов федерации, любые попытки регулирования порядка ее формирования и деятельности со стороны органов власти субъектов федерации должны рассматриваться в качестве дестабилизирующих факторов, ставящих под угрозу существование высшего законодательного органа страны, а вместе с ним и всего союзного государства.
В целях эффективного функционирования всего федерального парламента, а также должного учета интересов субъектов федерации в его верхней палате, при формировании последней необходимо использовать способы, отличные от порядка формирования нижней палаты.
Интересы субъекта федерации могут эффективно реализовываться в рамках верхней палаты федерального парламента лишь в случае качественного представительства данных субъектов. Для этого необходимо на законодательном уровне предусмотреть набор обязательных требований, предъявляемых к члену верхней палаты и гарантирующих компетентность, профессионализм и реальное представление им нужд субъекта федерации (например: возраст, стаж работы, срок проживания в представляемом субъекте, отсутствие судимостей, долгов и т.п.).
Один из основополагающих принципов федерализма - равенство субъектов федерации. Данный принцип должен неукоснительно соблюдаться при организации верхней палаты парламента. С этой целью руководящие органы палаты, а также комитеты и комиссии должны формироваться по
10 правилам, обеспечивающим учет интересов как можно большего количества субъектов федерации. В этих целях необходимо использовать принцип ротации руководящих органов, создать возможность работы членам палаты в нескольких комитетах и комиссиях сразу, установить запрет на работу в одном и том же комитете (комиссии) одновременно нескольким представителям одного субъекта и т.п.
Верхние палаты способны эффективно реализовывать предоставленные им полномочия лишь в случаях взаимодействия их членов непосредственно с органами власти и населением представляемых субъектов федерации, а также при наличии у палат необходимых материальных и информационных ресурсов, вспомогательных органов. Показательна в этом отношении практика вспомогательных органов Сената Конгресса США, позволяющая верхней палате американского парламента являться влиятельнейшим органом федеральной власти, с мнением которого вынужден считаться даже Президент.
Научно-практическое значение исследования состоит в следующем:
- использованный материал, а также полученные выводы способствуют
восполнению пробелов в отечественной науке конституционного права, они
могут быть использованы при дальнейшей разработке теоретических и
практических проблем конституционного права;
- материалы и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть
использованы в научно-исследовательской работе, в процессе преподавания
курса «Конституционное право зарубежных стран», а также спецкурса
«Парламентское право»;
- материалы и выводы исследования могут быть учтены при
совершенствовании российского законодательства.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена в Отделе конституционного и административного законодательства иностранных государств Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Основные ее положения и выводы нашли свое отражение в соответствующих публикациях, а также в выступлениях на научных конференциях.
Структура работы обусловлена целью исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих девять параграфов, заключения и библиографии.
История становления бикамерализма
Парламент - один из древнейших институтов государственного механизма. История этого высшего законодательного и представительного органа исчисляется веками, и на протяжении веков ведется непрерывная дискуссия о выборе наиболее оптимальной структуры парламента, о количестве и составе палат, его составляющих. Как указывает Мишель Амеллер: «Вопрос о том, из какого числа палат должен состоять парламент, оказался одним из наиболее спорных вопросов конституционного права, а ответы на него отражают все многообразие парламентских институтов. Этот вопрос представляет не только академический интерес для ученых, работающих в области политических наук. Его решение в каждой стране является результатом политического выбора, определяемого самим существованием данного строя»1.
Отдельные элементы современных парламентов встречаются уже в античных государствах. Схожие с парламентом органы действовали в Афинах - Народное собрание и Совет пятисот, в Римской империи - Сенат. Своим появлением данные органы во многом обязаны работам выдающихся мыслителей античности (Платон, Аристотель, Цицерон и др.), которые видели идеал властвования в смешении различных форм правления. Так, по мнению Цицерона «желательно, чтобы в государстве было нечто выдающееся и царственное, чтобы одна часть власти была уделена и вручена авторитету первенствующих людей (аристократия), а некоторые дела были предоставлены суждению народа (демократия)»1. Добиться подобного идеала можно было лишь с помощью органа, в котором были бы представлены все вышеперечисленные классы общества.
Необходимо отметить, что античная теория раздельного правления явилась основой большинства политико-правовых доктрин, выработанных в Средние века и в эпоху Просвещения, базовые принципы которых актуальны и по сей день (принцип разделения властей, принцип выборности и сменяемости, принцип федерализма и т.п.).
Прародители современных парламентов появляются в Средние века (Парламент Англии, Кортесы Испании, Генеральные штаты Франции, Ландтаги германских государств и т.д.).
В XIII - XVII вв. почти во всех государствах Западной и Центральной Европы сословные парламенты были неотъемлемой частью государственного механизма2. Именно жесткое разграничение всего феодального общества на определенные сословия обуславливало структуру парламента, его деление на палаты.
Если парламент стал первой попыткой ограничения абсолютной власти монарха, то палаты явились возможностью ограничить власть аристократии непосредственно в парламенте. Палаты такого парламента формировались членами соответствующих сословий. Так, Земские соборы, проводившиеся в России с середины XVI в. до середины XVII в., состояли из Боярской Думы, церковных иерархов, выборных лиц от дворянства и посадов. Соборы «решали основные вопросы внешней и внутренней политики, законодательства, финансов, государственного строительства. Вопросы обсуждались по сословиям («по палатам»)...» .
О необходимости разграничения представителей различных сословий по разным палатам писал английский философ и юрист Иеремия Бентам в своем произведении «Тактика законодательных собраний»: «Если в государстве существуют такие могущественные и привилегированные сословия, как, например, дворянство и духовенство, то лучше предоставить их представителям отдельное собрание, чем соединять с депутатами народа в одной палате»1.
Классическим примером двухпалатного парламента, где одна палата представляет аристократию и духовенство, а вторая - электорат, до сих пор является парламент Великобритании.
Эволюция парламента сопряжена с развитием общества и государства и отражает тенденции их развития в разные эпохи в различных странах, соотношение социальных сил в политических, экономических, военных сферах .
На смену сословно-представительным учреждениям эпохи феодализма в результате буржуазных революций приходят качественно новые органы - парламенты демократических государств. С конца XVIII века происходит их повсеместное распространение. Вопрос о целесообразности и необходимости существования палат парламента приобретает иное содержание. Опыт политико-государственного строительства Соединенных Штатов, закрепленный в Конституции 1787 г., открыл для всего мира принципиально новый подход к формированию, организации и деятельности высшего представительного и законодательного органа страны.
История бикамерализма на североамериканском континенте насчитает четыре столетия. Первый двухпалатный парламент появился здесь в 1619 году на территории Виргинии. Одна палата этого парламента была выборной, а члены второй назначались губернатором. Еще до образования
Соединенных Штатов жители Северной Америки стали свидетелями двух диаметрально противоположных форм правления, которые однако привели к одинаковым негативным последствиям. Первая крайность - это абсолютное верховенство исполнительной власти во главе с британскими колонизаторами. Вторая - деспотичное правление легислатур, сформированных после победы в войне за независимость. Томас Джефферсон в «Заметках о штате Виргиния» писал по поводу бесконтрольной и неограниченной власти законодательных собраний штатов: «Ничуть не будет легче, если вся эта власть находится в руках многих, а не одного, 173 деспота, несомненно, будут угнетать так же, как и один... Что из того, что они нами же выбраны? Выборный деспотизм -вовсе не та форма правления, за которую мы боролись...»1.
Опыт применения различных форм и методов правления привел американскую политическую мысль к убеждению, что необходима особая, сбалансированная система разделения властей, которая к тому же станет эффективной гарантией целостности нового федеративного государства. Двухпалатная структура парламента полностью отвечала потребностям «отцов-основателей».
Одним из апологетов бикамерализма являлся Джеймс Мэдисон, который доказывал необходимость двухпалатной структуры федерального парламента следующим образом:
Формирование, состав и срок полномочий верхних палат парламентов федеративных государств
В настоящее время порядок формирования палат союзных парламентов закрепляется в Конституциях федеративных государств. Однако вопрос о необходимости его закрепления именно в Конституции всегда сопровождался ожесточенными теоретическими дискуссиями. Так, обоснование необходимости закрепления порядка формирования палат Конгресса США в союзной Конституции было убедительно аргументировано Александром Гамильтоном в 59-й статье «Федералиста»: «Каждое правительство должно содержать в самом себе средства своего сохранения» . Гамильтон указывает на обязательность соблюдения принципа, согласно которому орган федеральной власти должен сам устанавливать правила своего формирования, «отступление от фундаментального принципа будет рассматриваться как несовершенство системы, которое может оказаться семенем будущей слабости и, возможно, анархии». Данные положения пытались обосновать несостоятельность мнения о том, что порядок формирования федерального парламента должен быть исключительной прерогативой властей штатов, поскольку именно их представители составляют союзный парламент.
Помимо необходимости закрепления порядка формирования федерального парламента в союзной Конституции, Александр Гамильтон указывал еще на одно условие, без которого парламент не сможет нормально функционировать, даже если положения о порядке его формировании будут содержаться в федеральной Конституции. Закрепление порядка формирования в Конституции является лишь формой, которую необходимо дополнить правильным содержанием, чтобы весь механизм исправно заработал. Подобным содержанием являются сами правила формирования палат парламента, точнее той из них, которая в большей степени зависит от властей субъектов федерации. Александр Гамильтон нашел выход в следующем порядке, который позднее был закреплен в Конституции США: «Сенаторов надлежит выбирать сроком на шесть лет; ротация предусматривает: треть их мест становится вакантными и обновляется каждые два года, и ни один штат не имеет больше двух сенаторов. Кворум в сенате - шестнадцать членов. Общий итог этих условий - временный сговор ряда штатов, чтобы прервать назначение сенаторов, не сможет ни ликвидировать существование, ни нанести ущерб работе собрания. И нам не следует опасаться общего или постоянного сговора штатов»1.
Порядок формирования всего высшего представительного органа федеративного государства является очень важным элементом государственно-политического механизма. От него в определенной степени зависит то место и роль, которую будет занимать высший представительный орган в государстве, его авторитет в обществе и способность нормально функционировать в системе органов власти.
Формирование верхних палат высших представительных органов федеративных государств представляет собой довольно сложный процесс.
В каждом федеративном государстве был избран свой особенный подход к порядку формирования верхних палат. Так, сенаторы США избираются непосредственно населением соответствующего штата, члены Бундесрата ФРГ назначаются и отзываются правительствами земель, при формировании Совета Штатов Индии используется смешанная система, так как часть его членов избирается законодательными органами субъектов федерации, а часть - назначается Президентом.
Рассмотрим подробнее процесс формирования верхних палат в федеративных государствах. Вопрос о том, как будет формироваться Сенат США вызывал оживленные дебаты среди «отцов-основателей». Ими рассматривалось четыре основных метода комплектования Сената: 1. Назначение Сенаторов главой исполнительной власти. 2. Член конвента Вильсон Джеймс предложил верхнюю палату избирать прямым голосованием. 3. Особый план образования Сената выдвинул Гамильтон. Он предложил, чтобы Сенат избирался специальными выборщиками, которыми могли быть только крупные землевладельцы. 4. Выборы сенаторов органами власти штатов1.
В настоящее время Конституция США посвящает 3-й и 4-й раздел статьи 1 вопросам состава и выборов Сената. Согласно ч. 1 раздела 3 ст. 1: «Сенат Соединенных Штатов образуется из двух сенаторов от каждого штата, на шесть лет; и каждый сенатор имеет один голос». Здесь необходимо отметить, что данное положение до принятия в 1913 году Поправки XVII к Конституции, устанавливало порядок формирования Сената, при котором сенаторы избирались легислатурами соответствующих штатов, «отцы» Конституции остановились именно на таком варианте. Поправка XVII к Конституции закрепила: «В состав Сената входят по два сенатора от каждого штата, избираемых его народом на шесть лет; и каждый сенатор имеет один голос. Избиратели в каждом из штатов должны соответствовать требованиям, предъявляемым к избирателям наиболее многочисленной палаты легислатуры штата.
Когда в представительстве какого-либо штата в Сенате появятся вакансии, исполнительная власть такого штата издает приказ о проведении выборов для заполнения этих вакансий при том условии, что легислатура штата может уполномочить исполнительную власть произвести временные назначения до проведения выборов и избрания на вакантные места в том порядке, который может быть установлен легислатурой».
Верхние палаты парламентов в федеральном законодательном процессе
Законодательные полномочия парламента - это, бесспорно, его важнейшие полномочия, в которых проявляется суть и смысл функционирования данного органа. Уже в XVII веке выдающийся ученый Дж. Локк утверждал, что «правомочие принимать законы (законодательная власть) полагается только представительному учреждению всей нации -парламенту»1.
Прежде чем приступить непосредственно к исследованию законодательного процесса в верхних палатах, нам представляется необходимым рассмотреть роль всего парламента в законодательной деятельности современного государства, поскольку эта роль во многом определяет тот фон, в котором работает верхняя палата.
Исключительное, монопольное право парламента на установление общеобязательных норм, на законодательное регулирование различных сфер жизни общества и государства в современном мире представляется невыполнимой утопией, иллюзией. В настоящее время деятельность парламента очень сильно ограничена, причем данные ограничения не всегда облечены в законодательную или конституционную форму, чаще всего они существуют вообще не имея какого-либо формального закрепления. Нельзя не согласиться с мнением профессора А.А. Мишина, который писал, что «в современных государствах парламент продолжает законодательствовать, но эта его деятельность утратила суверенный характер»2.
К факторам, ограничивающим деятельность парламента федеративного государства, можно отнести следующие:
1. В любом федеративном государстве проводится разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами. В силу такого деления федеральный парламент получает право законодательствовать лишь по предметам, отнесенным к исключительному ведению федерации и по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. Вопросы, отнесенные к исключительному ведению субъектов федерации, решаются компетентными органами субъектов. Федеральный парламент не может вторгаться в данную сферу, существующие в некоторых федеративных государствах исключения1 не меняют истинной картины. 2. Активное вмешательство исполнительной власти в законодательную деятельность. Причины данного вмешательства следует искать не только в постоянной борьбе между ветвями власти за влияние в стране, о которой писал еще Еллинек: «В каждом конституционном государстве в отношениях между правительством и парламентом сталкиваются не только право с правом, но и сила с силою»2. Но скорее в усложнении функций государства, которое приводит к увеличению объема законодательной деятельности, с которым парламент самостоятельно не в состоянии справиться. Наиболее активное вмешательство исполнительной власти в деятельность парламента происходит в следующих сферах:
а) Современный парламент практически целиком утратил право законодательной инициативы. Все чаще законопроекты разрабатываются и вносятся в парламент уже в готовом виде либо правительством, либо отдельными органами исполнительной власти: министерствами, ведомствами и т.п. В странах с парламентской формой правления законопроекты могут вноситься отдельными министрами или депутатами правящей партии. В президентских республиках, которые не знают парламентской ответственности, «правительство осуществляет законодательную инициативу не в столь откровенной форме, но не менее эффективно»1. О роли правительства (главы государства в президентских республиках) можно судить по следующим данным. Из 69 государств в 33 правительства вносят от 90 до 100% законопроектов, еще в 22 - более 50% законопроектов. Исключительно высока результативность прохождения через парламент правительственных проектов. Из 60 государств в 42 парламенты одобряют от 90 до 100% законопроектов, в 9 - от 80 до 89% и в 4 - от 70 до 79% законопроектов2.
б) Непрерывный рост делегированного законодательства приводит к ослаблению роли парламента. После второй мировой войны практически во всех странах отчетливо проявилась тенденция передачи части законодательных полномочий исполнительным органам власти. Данная тенденция нашла отражение даже в текстах Конституций некоторых федеративных государств. Так, ч. 1 ст. 80 Основного закона ФРГ содержит следующие положения: «Закон может уполномочить федеральное Правительство, федерального министра или правительства земель издать правовые постановления. При этом законом должны быть определены содержание, цель и объем предоставленного полномочия. В постановлении должно указываться его правовое основание. Если законом предусматривается дальнейшая передача полномочий, то для передачи полномочий требуется правовое постановление». В Индии, как правило, каждый федеральный закон, принятый парламентом, содержит положения, уполномочивающие органы исполнительной власти издать предписания в целях его практического применения. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 11 Закона Индии «О жаловании и содержании служащих Парламента» 1953 г.: «Федеральное Правительство может после консультаций с Руководителями Палат Парламента издавать правила в целях исполнения положений настоящего закона»1. В Соединенных Штатах практика делегированного законодательство берет свое начало в XIX веке, уже в 1887 году Конгресс Законом о междуштатной торговле наделил административное учреждение - Комиссию междуштатной торговли - всей полнотой нормотворческой деятельности по вопросам, входящим в ее компетенцию. В настоящее время вопросам делегированного законодательства посвящена 5-я глава Свода законов США3.
Верхние палаты парламентов и бюджетно-финансовая политика государства
Решение бюджетно-финансовых вопросов занимает особое, ключевое место в деятельности парламентов современных федеративных государств. Как отмечают некоторые авторы, «полномочия парламента по утверждению федерального бюджета и определению основ налоговой политики в последнее время выходят на одно из первых мест по своей значимости, становясь основным действенным инструментом воздействия представительных органов на исполнительную власть»1.
Особая значимость такой деятельности обусловлена важностью тех актов, которые парламент полномочен рассматривать и принимать. Это акты, регулирующие финансовые аспекты деятельности всего федеративного государства. Центральное место среди них занимает союзный бюджет, представляющий собой «смету всех финансовых потребностей государства и всех финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения этих потребностей»1. Однако рассматривать государственный бюджет исключительно как смету доходов и расходов было бы неверно, т.к. его значимость для страны настолько велика, что позволяет говорить о нем как о «необходимом атрибуте государства и основе его суверенитета»2.
Осознанием важности бюджетно-финансовых отношений для существования федеративного государства было обусловлено их урегулирование на самом высшем уровне - в союзных Конституциях. Как указывает А.С. Ермоленко: «В послевоенных, а тем более - в современных, конца XX века, конституциях, это стало общим правилом, рассматриваемая сфера стала обязательной для конституционного регулирования»3. Помимо Конституций, бюджетно-финансовым вопросам посвящено большое количество федеральных законодательных актов4.
Характерно, что даже появление первых парламентов было связано именно с необходимостью ограничения финансовых полномочий монарха. Так, в Англии уже «в 1297 году король Эдуард должен был, опасаясь нового возмущения, согласиться на то, чтобы никакие налоги не устанавливались без согласия парламента»5.
В настоящее время роль парламентов в бюджетно-финансовой деятельности федеративных государств остается преобладающей, однако, начиная с середины XX века, парламентам все чаще приходится уступать свои позиции в данном вопросе исполнительной власти. Основной причиной такого ослабления является объективная невозможность учета парламентом всех финансовых аспектов бурно развивающихся общественных отношений, их усложнение и многогранность. И, тем не менее, парламенты пытаются не отставать от исполнительной власти, они создают специализированные вспомогательные органы, привлекают независимых, высококвалифицированных экспертов, используют различные способы получения адекватной и объективной информации (депутатские запросы, интерпелляции, тесное сотрудничество комитетов и комиссий с органами исполнительной власти), все это позволяет говорить о парламентах как о центральных органах государственной власти в регулировании бюджетно-финансовых отношений федерации.
Взаимоотношения парламентов с органами исполнительной власти в сфере бюджетно-финансовой политики федеративного государства.
Как было сказано выше, парламенты уступили подавляющую часть своих бюджетно-финансовых полномочий органам исполнительной власти. Данное обстоятельство нашло отражение в текстах Конституций и в текущем законодательстве. Высшим органам исполнительной власти принадлежат такие важные полномочия как: разработка бюджета, его исполнение, дача заключений на финансовые законопроекты и др. Основными органами, взаимодействующими с парламентом в данной сфере являются: Президент (США, Мексика, Бразилия и др.), Правительство и министерство финансов (ФРГ, Австрия, Канада, Австралия, Индия и др.).
Очевидно, что самым важным полномочием органов исполнительной власти является разработка, представление и исполнение бюджета. В разных федеративных государствах бюджет понимается по-разному. В странах, испытавших влияние англо-саксонской правовой доктрины (США, Индия), под бюджетом понимается не один законодательный акт, а целый спектр актов, регулирующих доходы и финансовые затраты государства. Лишь в странах, относящихся к континентальной правовой системе, бюджет является единым федеральным законодательным актом. Так, в ст. ПО
Основного закона ФРГ указано, что «все доходы и расходы Федерации должны включаться в бюджет», который «утверждается бюджетным законом на один или несколько лет».
Независимо от того, что из себя представляет федеральный бюджет (один закон или несколько законодательных актов), его подготовкой и представлением парламенту всегда занимается высший орган исполнительной власти. Об этом прямо говориться, например, в ч. 1 ст. 112 Конституции Индии: «На каждый финансовый год Президент должен распорядиться о том, чтобы обеим палатам Парламента были представлены бюджетные положения в отношении поступлений и расходов Правительства Индии на этот год, которые именуются «Годовой финансовой сметой» (Annual financial statement)». Фактически же подготовкой проекта бюджета занимается министерство финансов Индии, а представляет бюджет парламенту всегда лично министр финансов.
