Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Анализ состояния правонарушений и преступлений в таможенном деле и борьбы с ними 32- 112
1. Состояние таможенных правонарушений и преступлений 32 - 62
2. Состояние борьбы с таможенными преступлениями 62- 81
3. Связь таможенных преступлений с отмыванием «грязных» денег и другими экономическими преступлениями 81-112
Глава 2. Преступления и правонарушения, совершаемые на важнейших участках таможенного дела; обстоятельства им способствующие. Основные меры активизации борьбы с ними . 112 - 216
1. Преступления в сфере складских операций . 115 - 129
2. Преступления, связанные с нарушениями установленного порядка доставки товаров в таможни назначения и обстоятельства, им способствующие 129-149
3. Преступления, связанные с нарушениями законодательства о таможенных режимах и обстоятельства, им способствующие 149-175
3.1. Таможенные режимы переработки (переработка на таможенной территории,— вне таможенной территории, — под таможенным контролем) 149 - 164
3.2. Режим временного ввоза (вывоза) товаров 164 - 170
3.3. Таможенный режим уничтожения 170 -175 4. Преступления, связанные с нарушениями законодательства о таможенном брокере и
таможенном перевозчике 175-188
5. Злоупотребления при реализации товаров, обращенных в федеральную собственность, и обстоятельства, им способствующие 188 - 204
6. Преступления, связанные с нарушениями законодательства о перемещении через таможенную границу автотранспортных средств 204 - 216
Глава 3. Таможенное законодательство как фактор, обуславливающий состояние таможенных преступлений и борьбы с ними 217-305
1. Влияние процесса формирования таможенного законодательства, отвечающего требованиям рыночной экономики, на состояние таможенных преступлений и борьбы с ними 217 - 256
2. Отличительные особенности таможенного законодательства, обуславливающие недостатки
в правоприменительной практике и совершение таможенных преступлений 256 - 296
3. Направления совершенствования российского таможенного законодательства 296 - 305
Глава 4. Недостатки таможенного, вневедомственного контроля, прокурорского надзора и судебной деятельности как обстоятельства, способствующие таможенным преступлениям. Пути их устранения. 306 - 343
Список использованной литературы 344 - 354
Перечень опубликованных работ диссертанта 355 - 364
- Состояние таможенных правонарушений и преступлений
- Состояние борьбы с таможенными преступлениями
- Преступления в сфере складских операций
- Влияние процесса формирования таможенного законодательства, отвечающего требованиям рыночной экономики, на состояние таможенных преступлений и борьбы с ними
Введение к работе
Актуальность исследования
Проблемы борьбы с таможенными преступлениями многообразны и остры, подвержены изменениям, приобрели особую значимость в последние годы в связи с переходом России на новую экономическую систему, отказом государства от монополии во внешней торговле, повышением ее роли в экономике стране. Распад СССР, оставление наиболее хорошо оснащенных в техническом и кадровом отношении таможен в сопредельных государствах, прозрачность российских границ, приватизация, активное включение России в систему международной торговли, либерализация внешнеэкономической деятельности (ВЭД), появление множества участников ВЭД, часто не имеющих достаточного опыта международной торговли, разрушение прежней системы ведомственного и вневедомственного контроля, в том числе финансового -все это вызвало значительный рост числа таможенных преступлений, их общественной опасности и необходимость усиления борьбы с этими преступлениями, поиска путей построения новой системы таможенного контроля, усиления этого контроля и надзора за исполнением законов таможенными органами в целях выявления и предупреждения рассматриваемых преступлений. Таможенные преступления посягают на национальные интересы России, экономическую ее безопасность, особенно в условиях активизации попыток других стран завоевать или взять под контроль российский рынок, значительного роста зависимости России от импорта продовольствия и экспорта сырьевых товаров, низкой конкурентоспособности российских товаров, монопольного положения во внешней торговле ряда хозяйственных субъектов.
Актуальность проблемы обусловлена и тем, что в настоящее время таможенные органы обеспечивают 38% доходной части бюджета России. Доля таможенных поступлений в бюджет непрерывно возрастает (например, в 1994 г. он составлял лишь 18,1%). В 1999 г. в бюджет поступило из таможен 187,15 млрд. руб.1 Таможенные преступления часто связаны с уклонением от уплаты таможенных платежей - это удар по федеральному бюджету, невыплата зарплат, пенсий, пособий, отсутствие финансирования государственных программ, государственных инвестиций в приоритетные сферы экономики.
Таможенные преступления должны выявляться, прежде всего, таможенными органами, которые контролируют соблюдение законов участниками внешнеэкономической деятельности, таможенными брокерами, таможенными перевозчиками, владельцами таможенных складов и другими субъектами таможенных правоотношений. Статистика, отражающая деятельность правоохранительных органов2, свидетельствует о том, что этот вклад явно недостаточный. Соответственно весьма актуальна проблема поиска повышения эффективной деятельности таможенных органов по борьбе с таможенными преступлениями. Таможенные органы действуют в трудных условиях, когда контролю подвергаются огромные потоки перемещаемых через таможенную границу РФ товаров и транспортных средств; проведение таможенных процедур отличается сложностью, связанной с необходимостью проверки многочисленных товаросопроводительных, транспортных и таможенных документов; имеет место дефицит времени для таможенного контроля, отсутствуют необходимые технические средства контроля. В то же время, выполнение поставленных перед таможенными органами задач требует
Приводятся данные Государственного таможенного комитета РФ 2 Здесь и далее, если нет специального указания, данные из единой статистической отчетности правоохранительных органов.
скорейшего таможенного оформления товаров и транспортных средств и завершения процедур таможенного контроля. Это в значительной степени определяет высокий уровень латентности таможенных преступлений. Для таможенной сферы характерно установление неформальных отношений между работниками таможенных правоотношений, базирующее на личных взаимоотношениях , связанных с даче и получением взяток, должностными злоупотреблениями и пр. Эти отношения заменяют установленный порядок организации таможенного контроля, взимания таможенных платежей. Очень остро стоит проблема выявления преступлений, связанных с их использованием.
Таможенный контроль осуществляется, в основном, только по документам. Досмотру подвергаются лишь 1% перемещаемых через таможенную границу товаров. Это способствует высокой латентности таможенных преступлений.
Работники таможенных органов подвергаются мощному давлению со стороны лиц, заинтересованных в уклонении от уплаты таможенных платежей, провозе контрабанды. Масштабы заинтересованности выражаются в огромных размерах, особенно в товарном обороте. Это способствует злоупотреблениям, ими допускаемым, чревато тяжкими негативными последствиями. Нельзя не отметить, что работники таможенных органов обладают огромными дискреционными полномочиями, что создает почву для корыстных злоупотреблений, участия в таможенных преступлениях. В этой связи весьма актуальна проблема, с одной стороны снижения уровня латентности таможенных преступлений и других правонарушений, с другой - обеспечение использования законных мер борьбы с ними.
Исследования диссертанта совпали по времени и включили в свой предмет новые реалии, связанные с принятием в 1993 году нового Таможенного кодекса РФ и Закона "О таможенном тарифе", Конституции РФ.
Все эти перемены сопровождались пересмотром иерархии защищаемых государством и законом ценностей. Впервые на конституционный уровень были подняты гарантии прав граждан в экономической сфере, провозглашены единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности и ряд других важнейших принципов, обеспечивающих либерализацию экономики и внешней торговли, в частности. Это повысило значимость защиты экономических прав и свобод граждан. Вместе с тем, имела место гипертрофированная защита этих прав в ущерб интересам государства, общества в целом. Либерализация экономики нередко воспринималась как вседозволенность. Забвение в первые годы реформ интересов государства привело к неконтролируемому вывозу из страны в ущерб национальным интересам сырьевых товаров, невосполнимым потерям морепродуктов, редких растений и животных, контрабанде секретных технологий и изобретений, других объектов интеллектуальной собственности, ввозу порой недоброкачественных, не сертифицированных импортных продовольственных и промышленных товаров. Это также обостряет актуальность проблемы борьбы с таможенными преступлениями в условиях обеспечения прав участников таможенных правоотношений.
Проблема борьбы с таможенными преступлениями включает в себя наряду с правоприменительным законотворческий аспект. Речь идет, прежде всего о таможенном законодательстве. В условиях новой экономики это законодательство в значительной степени создавалось заново, непрерывно изменялось. Потребность в дальнейшем его совершенствовании не ослабевает и вряд ли отпадет в обозримом будущем. В Послании Президента РФ Федеральному собранию 8 июля 2000 г. отмечено: "Действующую таможенную систему нельзя назвать эффективной. Существует миф, будто манипулируя ставками тарифов, можно защитить отечественного производителя... Однако при нынешнем уровне таможенного администрирования, такая система в большой степени защищает и поощряет только коррупцию. Поэтому нужно кардинально упростить таможенную систему, унифицировать ставки тарифов". Таким образом, поставлена задача совершенствования таможенно-тарифного регулирования внешней торговли при изменении существующей системы таможенного администрирования в целях борьбы с коррупцией. Это требует существенных изменений в действующем таможенном законодательстве.
Нельзя не отметить сложность таможенного законодательства, распространенность бланкетных норм, огромный объем, что приводит к его невыполнению, манипулированию им, способствует таможенным преступлениям. Лишь в последние годы принято более 3 тыс. ведомственных - Государственного таможенного комитета России (ГТК РФ) нормативных актов. По одному только валютному контролю таможенными органами применяется 133 лишь основных нормативных ведомственных актов. Таможенный кодекс РФ (ТК РФ) настолько "оброс" нормативными актами ГТК РФ, что сложно понять суть регламентируемого вопроса, для этого нужен анализ всей совокупности нормативных актов. ТК РФ не дает представления о значимости ряда институтов таможенного дела, самых существенных положениях, например, о роле складов временного хранения, доставки товаров, условиях режимов экспорта, выпуска в свободное обращение и пр. Иногда по одному и тому же вопросу практически ежемесячно издаются нормативные акты, каждый из которых дополняет или частично отменяет предыдущий, а, в конечном счете, принимается нормативный акт, лишающий юридической силы их все. Таким образом, актуальность рассматриваемой темы связана с необходимостью значительного, с одной стороны, дополнения, с другой - упрощения и сокращения этого законодательства, правового регулирования с помощью норм прямого действия. Как отмечено в Послании Президента РФ 8 июля 2000 г.: "Надо обеспечить принятие законов прямого действия, свести к минимуму ведомственные инструкции, устранить двойственность толкования нормативных актов".
Проблема совершенствования таможенного законодательства в целях эффективной борьбы с таможенными преступлениями будет актуальна, наверное, всегда, так как изменения во внешней торговле, те или иные негативные тенденции в деятельности участников таможенных отношений должны немедленно выявляться, эти и другие факторы следует постоянно "отслеживать" с тем, чтобы своевременно вносить изменения в закон. При этом нельзя не учитывать мгновенную реакцию на изменения в законе со стороны правонарушителей, которые находят новые лазейки для уклонения от уплаты таможенных платежей и т.д., что опять вызывает необходимость изменений в законе. Требует решения сама проблема своевременного "отслеживания" нормативных актов, нуждающихся в совершенствовании.
В настоящее время вопрос совершенствования таможенного законодательства в целях борьбы с таможенными правонарушениями стоит весьма остро и по той причине, что закончился этап "ухода" государства от регулирования экономики, внешней торговли; стихийного развития рыночных отношений, при котором отсутствовало противодействие использованию сверхприбыльных незаконных внешнеторговых операций. Государство "возвращается", и важно закрепить это в правовых нормах, определив границы государственного регулирования и контроля. Значимость этого процесса трудно переоценить.
Актуальность темы обусловлена и тем, что масштабы некоторых таможенных преступлений и правонарушений приобрели настолько угрожающий характер, что борьба с ними - вопрос выживания нации. Это, прежде всего - контрабанда наркотиков - она стала для России проблемой номер один. Значительную опасность приобрели и контрабанда оружия, валюты. В 1999 г. из России ушло за рубеж 15 млрд. дол. США, в 1998 -25 млрд.3 Контрабандный вывоз культурных ценностей также весьма распространен, что причиняет ущерб культурному развитию страны, подрывает дружбу и культурное сотрудничество с другими странами.
Криминальное поле таможенной сферы заполняется сейчас правонарушениями и преступлениями, связанными с применением электроники, доступом к компьютерным, телекоммуникационным системам, что обусловлено, в частности, переходом таможенных органов к использованию этих систем в своей работе, особенно в обработке, обмене, хранении информации. В этой связи весьма важен поиск путей обеспечения эффективной борьбы с таможенными преступлениями в условиях компьютеризации таможенной деятельности.
Имеются и объективные условия, способствующие криминализации таможенной сферы. Внешняя торговля - высокоприбыльная деятельность. Сверхприбыль дают контрабанда, уклонение от уплаты таможенных платежей. Это не может не привлекать внимания криминального мира, а значит, и внимания научных работников к вопросам борьбы с этой преступностью.
Ухудшение криминогенной обстановки в таможенной сфере наблюдается в большинстве регионов России, что отмечалось на итоговых коллегиях Государственного таможенного комитета РФ, а также других правоохранительных органов последние несколько лет. Это выражается, прежде всего, в высоком уровне таможенных правоотношений и преступлений, их непрерывном росте. В 1999 г. выявлено 202,5 тыс. нарушений таможенных правил, по которым общая сумма наложения штрафов и санкций материального характера только за год возросла в 7
3 Данные Международного валютного фонда.
раз. В 1999 г. по сравнению с предыдущим годом выявленных случаев контрабанды увеличилось на 13%, на столько же увеличилось число уклонений от уплаты таможенных платежей.
Таможенные правонарушения и преступления, их последствия, устойчивые негативные тенденции развития представляют для России в настоящее время значительную опасность своим влиянием на многие аспекты жизни общества как экономического и социального характера. Интернационализация, специализация, высокая латентность преступности в таможенной сфере, стремительное возрастание ее опасных организованных форм, участившиеся случаи нападения, захвата в заложники таможенников и членов их семей привели к необходимости принятия неотложных мер по усилению борьбы с этой преступностью, контроля и надзора в таможенной сфере, координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с этой преступностью. Резко обостряет решение этой проблемы высокая коррумпированность, взяточничество, соучастие в контрабанде, злоупотребления служебным положением, халатность ее работников, причиняющие огромный ущерб государству.
Нельзя не отметить, что актуальность рассматриваемой проблемы связана и с тем, что от эффективного противодействия таможенным правонарушениям во многом зависит состояние борьбы с экономической преступности в целом. Наращиваемый преступный капитал, получаемый в результате контрабанды, уклонения от уплаты таможенных платежей, используется для вложения в новые виды преступной деятельности. Прослеживаются связи и взаимозависимости между таможенными преступлениями и отмыванием "грязных" денег, хищениями, насильственными преступлениями, преступники пользуются вновь открывшимися возможностями, предоставляемыми им международной финансовой системой, глобализацией финансовых рынков, компьютеризацией д нежного обращения, финансовыми гаванями, долларизацией экономики России. Между тем, экономические реформы, соответственно - правовое регулирование этих реформ протекали в России спонтанно и противоречиво. Отсутствовала концепция их проведения, не уделялось должного внимания формированию новой системы контроля и надзора за законностью в экономике, хотя это было необходимо в связи с названными возможностями. Слабость механизма защиты государственных интересов, отставания реформы таможенного законодательства от потребностей времени, несоответствие его Конституции РФ, международным договорам, ратифицированным Россией, мировым стандартам, ведет к поспешному латанию законов, их дополнению Указами Президента, другими подзаконными актами, прежде всего - ГТК РФ, наличию противоречий действующих норм, что используется преступниками, отрицательно влияет на правоприменительную деятельность, способствует многочисленным нарушениям, в т.ч. судебным ошибкам, ослабляющим борьбу с таможенными преступлениями. Со всей остротой встает вопрос об определении предпочтительности противоречивых правовых актов, постановлений Конституционного суда РФ, оценке законности деятельности таможенных органов, прокуроров, судей.
Преодоление трудностей переходного периода, охватывающие как законотворческий, так и правоприменительный аспекты борьбы с таможенными правонарушениями, представляется невозможным без научного анализа проблемы с учетом происходящих перемен, разработки научно обоснованных предложений по рассматриваемым вопросам.
Актуальность проблемы связана и с совершенствованием законодательства, регламентирующего административную и уголовную ответственность за таможенные преступления и преступления в сфере ВЭД.
О высокой и возрастающей степени актуальности проблемы борьбы с таможенными преступлениями в мире свидетельствует большое внимание к ней, проявляемое международными органами и организациями. Многие международные конвенции касается проблем борьбы с отдельными видами таможенных преступлений, особенно с контрабандой наркотиков, культурных ценностей и т.д.
Сказанное и определяет актуальность диссертационного исследования.
Целью исследования явилось внесение вклада в повышение эффективности борьбы с преступлениями и правонарушениями в таможенной сфере в условиях проведения реформы экономики и ее корректировки.
В основные задачи исследования входило:
1. Дальнейшая разработка (с учетом новых потребностей, изменения правовой системы РФ, современного уровня развития проблемы борьбы с преступностью в юридической науке) теоретических основ этой борьбы, определение направлений совершенствования законодательства, прежде всего таможенного , а также уголовного, уголовно-процессуального и др „ поиск путей совершенствования системы таможенного контроля, контроля вышестоящих таможенных органов, вневедомственного контроля и надзора, в целях выявления и профилактики таможенных преступлений и правонарушений,
2. Исследование проблем борьбы с таможенными преступлениями в неразрывной связи с определением путей повышения эффективности борьбы с административно наказуемыми нарушениями таможенных правил, что обусловлено их взаимозависимостью: невыявление административных правонарушений влечет невыявление уголовных преступлений, одновременно с расследованием уголовных дел о таможенных преступлениях ведется административное производство о нарушении таможенных правил юридическим лицом, соответственно установлению подлежат зачастую одни и те же обстоятельства; возбуждению уголовного дела, как правило, предшествует возбуждение административного производства, одинаковы способы совершения административных правонарушений и уголовных преступлений и пр.
3. Изучение состояния преступности и других правонарушений в таможенной сфере; состояния борьбы с этими правонарушениями, связи таможенных преступлений с другими экономическими преступлениями: исследование обстоятельств, способствующих рассматриваемым преступлениям. Изучение основных направлений борьбы с такими преступлениями за рубежом на предмет использования в российских условиях.
4. Анализ наиболее распространенных и опасных преступлений на основных участках таможенного дела: при складских операциях, доставке товаров в таможни назначения и т.д.
5. Изучение влияния процесса формирования нового таможенного законодательства, отвечающего требованиям рыночной экономики, на состояние таможенных преступлений и борьбу с ними.
6. Анализ таможенного законодательства на предмет выявления его пробелов, других недостатков, особенностей, обусловливающих совершение таможенных преступлений и ошибок в правоприменительной практике.
7. Изучение недостатков в системе выявления таможенных преступлений, системе контроля и надзора за законностью деятельности таможенных органов, судебной практике.
8. Критический анализ концепций, касающихся защиты прав участников таможенных правоотношений от необоснованных решений по административным делам о нарушениях таможенных правил и уголовным делам о таможенных преступлениях.
9. Разработка предложений и рекомендаций, прежде всего, по совершенствованию Таможенного кодекса РФ и Закона РФ "О таможенном тарифе", Кодекса об административных правонарушениях, Уголовного кодекса РФ, направленных на предупреждение и борьбу с таможенными правонарушениями.
10. Разработка научно обоснованных рекомендаций для таможенных органов, других контролирующих и правоохранительных органов, а также прокуроров, судей на основе изучения положительного опыта и недостатков их деятельности на рассматриваемом направлении.
Методология и методика исследования.
Методологическую основу исследования составили положения Конституции РФ о государственном устройстве, правовой системе, приоритетах защищаемых государством ценностей, правовых гарантиях в таможенной сфере, фундаментальные труды ученых-юристов по правоведению, теории государства и права, криминологии, таможенному праву, криминалистике, уголовному процессу, прокурорскому надзору.
В своих исследованиях диссертант руководствовался диалектическим методом познания. Применялись также методы сравнительного, системного, структурно-функционального анализа.
В конкретных исследованиях проблем борьбы с таможенными правонарушениями, проводившихся на базе многих регионов России (Северо-Кавказского, Северо-Западного, Московского, Татарского и др.), использовались разработанные в социологической и криминологической науках методы. Проводились научно-обоснованный выбор мест и конкретных предметов изучения. В транспортных и территориальных прокуратурах всех звеньев (от районного звена до высшего - Генеральной прокуратуры РФ), а также в таможенных органах, органах внутренних дел изучались различные документы: приказы, методические рекомендации, материалы коллегии, оперативных и координационных совещании, обобщения, справки проверок и пр. По специально разработанным для каждого конкретного исследования вопросникам были проведены опросы и интервьюирование работников таможенных органов, в т.ч. работников отделов дознания, таможенных лабораторий и экспертов; изучено более 1000 дел о нарушениях таможенных правил и 500 дел о таможенных преступлениях, произведен опрос прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением таможенного законодательства, и следователей, имеющих опыт расследования дел о таможенных преступлениях, изучены акты судебных органов по жалобам на решения таможенных органов. При обработке данных статистической отчетности (внешней торговли, деятельности таможенных органов, отчетов о следственной работе, работе прокуроров, судебных отчетов) и количественных результатов конкретных исследований использовались с применением электронно-вычислительной техники методы корреляционного и других видов математического анализа.
Исследования проблем борьбы с таможенными преступлениями и правонарушениями проводились диссертантом в процессе участия, в качестве члена, руководителя авторских коллективов при разработке целого ряда тем по плану НИР Института: "Прокурорский надзор за законностью в сфере внешнеэкономической деятельности", "Борьба с таможенными преступлениями и отмыванием "грязных" денег", "Расследование контрабанды", "Сборник нормативных актов о таможенном деле", "Состояние законности в Российской Федерации" и др. Комплексное исследование при их осуществлении взаимодополняющих и взаимно корректирующих методов на большом массиве фактических данных обеспечивало достоверность полученных результатов.
С участием диссертанта было организовано проведение научно-практической конференции - "Координация деятельности правоохранительных органов в борьбе с таможенными преступлениями" и подготовлен сборник по ее итогам. Автор участвовала в семинарах и конференциях, занятиях по повышению квалификации прокурорско-следственных работников; в проверках, проводимых транспортными прокурорами в таможенных органах; подготовке заключений по законопроектам, касающимся таможенного дела, борьбы с таможенными правонарушениями, программам борьбы с преступностью, включающим позиции, связанные с борьбой с таможенными преступлениями.
В ходе исследования автор использовал свой тридцатилетний опыт работы в системе органов прокуратуры, практику преподавания студентам юридических вузов.
Научная новизна работы, прежде всего, определяется ее вкладом в изучение опыта борьбы с таможенными преступлениями в новых экономических условиях. Автором впервые на уровне докторской диссертации осуществлено многостороннее комплексное исследование проблем борьбы с таможенными преступлениями, охватывающее законотворческий и законоприменительный аспекты.
Эти проблемы - мало исследованная тема. В юридической литературе они рассматривались в самых общих чертах при исследованиях более общих проблем борьбы с экономической преступностью, преступностью в сфере ВЭД, с организованной преступностью, а также в ряде исследований уголовно-правового и криминалистического плана и несколько менее - в криминологическом аспекте. В частности, эти проблемы исследовались И.С.Викторовым, С.Е.Вициным, Б.В.Волженкиным, Е.Ф. Галанжиным, Ю.П.Гарамаевым, А.А.Герцензоном, Н.С.Гильмутдиновой, А.В.Грязновым, А.И.Долговой, С.В.Душкиным, С.В.Дьковым, В.МЕгоршиным, С.Ю.Ивановой, И.И.Карпецом, Ю.Г.Кисловским, В.М.Колдаевым, В.В.Колесниковым, Н.Ф.Кузнецовой, А.Н.Ларьковым, Б.В.Луневым, Ю.М.Ляпуновым, С.В.Максимовым, А.М.Никитиным, А.А.Парамоновым, К.В.Приваловым, Г.Х.Пашаевым, Э.Ф.Побегайло, Б.М. Угаровым, А.В.Чубаровым, А.И.Чучаевым, А.М.Яковлевым, П.С.Яни.
Данная диссертационная работа представляет собой исследование проблем борьбы с преступлениями, объединенными в одну группу по признаку их совершения при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ, контроль за которым осуществляют таможенные органы (они же ведут дознание по делам об этих преступлениях). Подобное исследование не проводилось. На взгляд диссертанта, именно такой подход перспективен, прежде всего, в аспекте совершенствования таможенного законодательства и изменений в ситуации с выявлением этих преступлений как основных "составляющих" эффективной борьбы с ними, их предупреждения в современных условиях.
Диссертация представляет собой обобщенный результат разработки различных аспектов указанной проблемы в рамках ряда самостоятельных исследований. Каждое из них носило поисковый характер и позволяло получить, проанализировать с позиции совершенствования законодательства и практики его применения, ввести в научный оборот новую информацию о борьбе с таможенными преступлениями, сформировать на основе полученных результатов научно обоснованные предложения и рекомендации.
Даны характеристики состояния таможенных преступлений и правонарушений, анализ обстоятельств, им способствующих, основанные на проведенных масштабных исследованиях. Эти результаты - вклад в познание наиболее опасных и распространенных таможенных преступлений, правонарушений, их тенденций. Проведен анализ состояния борьбы с этими преступлениями, ее недостатков, на этой основе определено, что одним из главных направлений этой борьбы должно быть - усиление работы по выявлению преступлений, особенно в торговом обороте.
Новизна диссертационного исследования заключается в том, что впервые вопросы борьбы с таможенными преступлениями рассмотрены в аспекте поиска наиболее криминогенных участков всего таможенного дела, включая деятельность складов временного хранения и таможенных складов, доставку товаров в таможни назначения, применение таможенных режимов, деятельность таможенных брокеров и перевозчиков, реализацию товаров, обращенных в федеральную собственность, перемещение через таможенную границу РФ автотранспортных средств, и разработки мер по борьбе с этими преступлениями, прежде всего путем активизации таможенного контроля, в целях выявления данных преступлений, а также по другим направлениям борьбы с ними. В диссертации исследуются возможности активизации борьбы с таможенными преступлениями через борьбу с другими экономическими преступлениями, прежде всего, отмыванием "грязных" денег, анализируются факторы, облегчающие преступникам совершение этих преступлений и предлагает меры по созданию барьеров для их использования.
Впервые проанализировано влияние процесса формирования таможенного законодательства, его недостатков и особенностей на состояние таможенных преступлений и борьбы с ними. Новизна характерна и для положений диссертации, посвященных анализу влияния недостатков ведомственного и вневедомственного контроля, следствия, надзора, судебной практики на состояние таможенных преступлений, разработке мер по устранению.
Положения, выносимые на защиту.
1. В представленной диссертации выявлены криминологические особенности преступности в таможенной сфере. Эти особенности характеризуются ростом числа таможенных преступлений, особенно контрабанды, уклонения от уплаты таможенных платежей, повышением общественной опасности этих преступлений, их распространенностью, многообразием, изощренностью способов совершения и сокрытия, высоким уровнем латентности, увеличением числа лиц, вовлеченных в преступную деятельность, проявлением организованного характера указанных преступлений, специализацией на их совершении; участием в них работников таможенных органов и других лиц, которым по долгу службы надлежит бороться с этими преступлениями; внедрением в эти органы для совершения преступлений, представителей организованных преступных группировок.
Рост таможенных преступлений сопровождается значительным ростом административно наказуемых нарушений таможенных правил; этот рост происходит при снижении объемов внешнеторговых операций, что свидетельствует о дальнейшей криминализации таможенной сферы.
Состояние таможенной преступности создает реальную угрозу экономической безопасности России. Среди обстоятельств, способствующих таможенным преступлениям, весьма существенными и распространенными являются: прозрачность фаниц РФ, недостатки системы государственной регистрации юридических лиц, занимающихся внешнеэкономической деятельностью (ВЭД).
2. Борьба с таможенными преступлениями не соответствует современному уровню их опасности, она малоэффективна. Особенно низкие результаты в борьбе с таможенными преступлениями в торговом обороте, хотя именно эти преступлениями представляют повышенную опасность. Вне поля зрения правоохранительных органов остаются наиболее опасные преступления, совершенные организованными преступными группировками. Привлекаются к ответственности рядовые исполнители, организаторы преступлений остаются безнаказанными. Наблюдается ежегодный рост, в ряде регионов значительный, числа прекращенных и приостановленных дел, оправдательных приговоров, что обусловлено, прежде всего, недостатками расследования. Слабость борьбы с таможенными преступлениями, объясняется также объективной сложностью их расследования, отсутствием у работников правоохранительных органов опыта таких расследований и методик расследования, противодействием расследованию со стороны заинтересованных лиц.
Задача усиления борьбы с таможенными преступлениями может быть решена лишь совместными усилиями, взаимодействием всех контролирующих таможенную сферу и правоохранительных органов: ГТК, МВД, ФСБ, Федеральной службы налоговой полиции, Генеральной прокуратуры. Только многоуровневые, межведомственные проверки с подключением всех имеющихся информационно-справочных систем, включая зарубежные, позволяют получить положительный эффект в борьбе с таможенными преступлениями. Однако на практике имеются существенные недостатки в этом взаимодействии, разобщенность их деятельности по борьбе с преступностью. Не используются множество возможностей, которыми располагают эти органы, в т.ч. предоставленные международными соглашениями.
Имеет место незаконная практика вынесения оправдательных приговоров по делам о таможенных преступлениях, что ослабляет борьбу с ними. Такая практика связана с незнанием некоторыми судьями таможенного законодательства, что требует усиления работы по повышению квалификации судебного корпуса.
3. Уголовное законодательство не позволяет эффективно бороться с некоторыми преступлениями, дознание по которым ведут таможенные органы, прежде всего с невозвращением из-за границы средств в иностранной валюте. В сочетании с недостатками таможенного законодательства, в том числе, в части регламентации валютного контроля таможенных органов, это приводит к декриминализации ряда наиболее опасных и распространенных деяний. Необходимо изменить статью 193 УК РФ, предусмотрев ответственность за незаконный перевод денег за рубеж, устранить указание на специального субъекта этого преступления -«руководитель организации». Эти изменения должны сопровождаться изменениями таможенного законодательства в направлении расширения сферы валютного контроля таможенных органов.
Необходимо совершенствовать уголовно-процессуальное законодательство, в частности, предусмотрев в числе неотложных следственных действий назначение экспертизы. Так, без экспертизы в настоящее время практически невозможно решить вопрос о возбуждении уголовных дел о таможенных преступлениях.
4. Таможенные преступления тесно связаны с другими преступлениями в сфере экономики, особенно с отмыванием "грязных" денег. Для контрабанды наркотиков, валюты используются те же способы, маршруты, курьеры, что и для отмывания "грязных" денег. Это позволяет вести борьбу с таможенными преступлениями через выявление отмывания "грязных" денег, и, наоборот, - с отмыванием через выявление и расследование контрабанды, уклонения от уплаты таможенных платежей. Вместе с тем, такая возможность не реализуются, что связано, прежде всего, с объективной сложностью их выявления при использовании преступниками возможностей, представляемых современной международной финансовой системой, оффшорными юрисдикциями, русским оффшором холдинговой структурой организации коммерческой деятельности (при которой запутываются финансовые потоки между материнской и дочерними фирмами, отсутствует контроль материнской фирмы за финансовыми операциями дочерних), с долларизацией российской экономики. В России до настоящего времени не создано надлежащей системы "сдержек и противовесов" этим преступлениям.
Имеются многочисленные возможности вывоза капитала по "законным" основаниям, под которые легко «маскируется» незаконный вывоз.
Слабость борьбы с таможенными преступлениями и отмыванием "грязных" денег обусловлена тем, что валютный контроль таможенных органов носит весьма ограниченный характер, затрагивает только реальное перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ, но не - перемещение услуг, работ, информации, объектов интеллектуальной собственности, банковские электронные переводы, не перемещение товаров при бартере; не распространяется на другие таможенные режимы, кроме экспорта и импорта, в т.ч. на такие криминализированные, как реэкспорт, временный ввоз (вывоз), таможенный склад, а также - поставку товаров в свободные экономические и таможенные зоны; на физических лиц. Соответственно, эти пробелы должны быть устранены. Требуется предоставление проверяющим дополнительных полномочий, в частности, всем таможенным органам - прав органов валютного контроля.
Таможенным преступлениям, отмыванию «грязных» денег способствует то, что контроль за денежными переводами за рубеж со стороны банков недостаточный. Необходим пересмотр концепции этого контроля. Он должен осуществляться не только Центробанком и уполномоченными банками, поскольку это - коммерческие организации, они, прежде всего, заинтересованы в получении прибыли, в клиентуре, а максимальную прибыль дают именно незаконные операции, поэтому Центробанк и уполномоченные банки сами нуждаются в контроле. Тем более им не следует поручать осуществление функций государственного контроля - это не свойственно коммерции. Нужен специальный государственный орган контроля за законностью банковских операций, для которого этот контроль - основная деятельность (проверок, со стороны, например Министерства финансов - недостаточно, контроль должен быть постоянным, а не эпизодическим). Снижаются и без того слабые барьеры, препятствующие незаконному переводу капиталов за рубеж, повышается уровень секретности банковских вкладов. Это тенденцию необходимо прекратить.
До сих пор не заключен ряд международных соглашений, обеспечивающих борьбу с незаконным вывозом капитала за рубеж, в т.ч. с государствами-оффшорами. Вместе с тем, заключены некоторые международные, в частности, двусторонние соглашения об избежании двойного налогообложения, без учета экономических интересов России, позволяющие уходить от налогообложения (с Кипром и пр.) Имеются серьезные отставания в разработке новых подходов к концепции об ответственности лиц, участвующих в совершении таможенных и других преступлений в сфере ВЭД, в частности, в разработке проблем корпоративной ответственности, ответственности "профессионалов»: банковских служащих, адвокатов, оказывающих помощь преступникам.
Следует совершенствовать таможенное законодательство (ст.118 ТК РФ и др.) в направлении устранения лазеек для легализации "грязных" денег.
5. Наиболее криминализированными участками таможенного дела являются складские операции, доставка товаров в таможни назначения, применение ряда таможенных режимов, в частности переработки, временного ввоза (вывоза), уничтожения, деятельность таможенных брокеров и перевозчиков, реализация товаров, обращенных в федеральную собственность, перемещение автотранспортных средств через таможенную границу РФ. Этому способствуют недостатки таможенного законодательства, слабый таможенный контроль, неправильная организация таможенного дела, обуславливающая создание преступных связей между работниками таможенных органов и участниками ВЭД, таможенными брокерами, перевозчиками и др.
Необходимо, чтобы вышестоящие таможенные органы, прокуроры рассматривали в качестве приоритетных направлений своей деятельности контроль и надзор на этих участках. Контроль и надзор должны быть подняты на новый качественный уровень, следует использовать современную методику выявления преступлений. Должны быть устранены недостатки таможенного законодательства, способствующие совершению преступлений на этих "составляющих" таможенного дела.
6. Требуется устранить условия, способствующие коммерционализа-ции в таможенных органов, в т.ч. таможенных лабораториях, усилить контроль за недопущением совмещения работы в таможенных органах с коммерческой деятельностью, роль в выявлении таких фактов оперативных подразделений и служб собственной безопасности.
7. Основными факторами, обусловившими современное состояние таможенных преступлений, явились отраженные в законодательстве: переход к новой экономической системе, недостатки проведенных реформ, выразившиеся в сверх всякой меры либерализации внешней торговли при отсутствии для этого адекватных условий и системы контроля, постоянное отставание мер реагирования на негативные процессы в состоянии преступлений. Эффективная борьба с таможенными преступлениями и правонарушениями, их профилактика, предполагает, прежде всего, анализ недостатков законодательства, регламентирующего таможенную сферу, его положений, нарушение которых используется в противоправных целях или само по себе содержит признаки преступления либо административного правонарушения. Следует своевременно отслеживать влияние изменений в таможенном законодательстве на состояние преступлений и правонарушений, а лучше путем проведения криминологической экспертизы оценивать и прогнозировать возможные последствия законопроектов с точки зрения их криминогенности. Анализ таможенного законодательства должен проводиться и в целях максимального использования положений, обеспечивающих выявление, предупреждение таможенных преступлений и правонарушений.
8. Таможенное законодательство имеет ряд особенностей: качественно новый уровень правового регулирования таможенного дела, не соответствующий уровню развития российской экономики, с одной стороны; пробельность, противоречивость, сложность построения, предоставление широкомасштабных дискреционных полномочий таможенным органам, неконкретность и другие недостатки, с другой, что вместе отрицательно влияет на состояние таможенных преступлений, правоприменительную практику. Недостатки законодательства должны быть устранены, следует отказаться от не оправдавших себя нововведений: ликвидировать наиболее криминализированные таможенные режимы, приблизить основное таможенное оформление к таможенной границе РФ. Необходимо приведение таможенного законодательства в соответствие с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права и международных договоров России, устранение пробелов в ТК РФ, восполняемыми в настоящий момент подзаконными нормативными актами, существенное упрощение таможенных процедур, системы таможенных платежей. В оптимальном варианте, непосредственными источниками правового регулирования деятельности таможенных органов должны стать именно ТК РФ и Закон "О таможенном тарифе". Внесение новых норм в иные федеральные законы должны сопровождаться одновременным внесением соответствующих изменений в действующие ТК РФ и Закон "О таможенном тарифе".
Необходимо более четкое регулирование задач, принципов перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу; прав и обязанностей участников таможенных правоотношений, основных институтов таможенного права, отражение в законодательстве их роли в таможенном деле (складских операций, доставки товаров под таможенным контролем и пр.), конкретизации регулирования порядка декларирования товаров, таможенного оформления и контроля, уплаты таможенных платежей, валютного контроля таможенных органов. Требуется конкретизация регламентации таможенных вопросов в рамках союза Белоруссии и России, Таможенного союза, СНГ. Это предполагает внутреннюю согласованность правовых институтов и норм, составляющих систему таможенного законодательства, их соответствие общей правовой системе государства, международным конвенциям, участницей которых является Россия, потребностям функционирования и развития российской экономики.
Совершенствование таможенного законодательства должно вестись в направлении установления в нем положений, обеспечивающих конкуренцию и ограничение монополистической деятельности таможенных брокеров, таможенных перевозчиков, участников ВЭД и других участников таможенных правоотношений. Незаконная конкуренция, монополистическое положение ряда субъектов на рынке внешней торговли и таможенных услуг - благодатная почва для взяточничества, других должностных, а также таможенных преступлений.
9. При совершенствовании законодательства, регламентирующего борьбу с таможенными преступлениями, важно исходить из правильного соотношения защиты прав участников ВЭД и публичных интересов, в основе которого - положения ст.55 Конституции РФ. "Перекосы" в ту и другую стороны, имеющиеся и в практике, и в законодательстве чреваты созданием обстановки реальной угрозы экономической безопасности страны и соблюдению прав граждан.
Требуется совершенствование регламентации порядка производства по делам о НТП: конкретизация полномочий должностных лиц таможенных органов и других участников таможенных правоотношений в процессе административного производства, уменьшение "ножниц" в административных санкциях за нарушения таможенных правил, применяемых таможенными органами.
10 Должны быть устранены недостатки в системе выявления таможенными органами таможенных преступлений, Эти недостатки обусловлены отсутствием надлежащей материально-технической базы, обеспечивающей таможенный контроль; трудностями работы, увеличением нагрузки; сложностью, противоречивостью, нестабильностью таможенного законодательства; несовершенством организации контроля; отставанием от насущных потребностей его методического, научного обеспечения; недостаточно высоким профессиональным уровнем подготовки работников в ряде таможен; недостатками в работе служб собственной безопасности и оперативно-розыскных подразделений; неиспользованием возможностей оперативной деятельности других правоохранительных органов, прежде всего органов внутренних дел.
Необходимо обеспечить использование методов, позволяющих полно и своевременно выявлять таможенные преступления и правонарушения: сверки массивов информации между различными таможенными органами, между таможенными органами государства экспортера и импортера, информации имеющейся у различных участников таможенных правоотношений: брокеров, перевозчиков, владельцев складов временного хранения и пр., глубокой проверки товаросопроводительных, таможенных и иных документов с использованием систем автоматизированного контроля, использование помощи экспертов и работников таможенных лабораторий, широкое применение досмотров товаров и транспортных средств и пр.
Даже выявленные таможенные преступления и правонару ения не доводятся до сведения должностных лиц, уполномоченных на решение Важнейшая информация лежит мертвым грузом в отделах таможенных платежей, таможенного оформления и контроля, оперативных таможнях и других подразделениях таможенных органов. Одно лишь реагирование на эти факты усилило бы борьбу с ними.
И. В настоящее время не обеспечивается претворение в жизнь принципа справедливости наказания, предусмотренного законодательством за совершение таможенных преступлений и правонарушений. Уголовная ответственность в ряде случаев менее жесткая, чем административная. Санкции за некоторые нарушения таможенных правил завышены, несоразмерны вреду, который эти правонарушения причиняют (ст. 245 ТК РФ и др.). Санкции ст. 194 УК РФ, устанавливающие ответственность за уклонение от уплаты таможенных платежей, занижены, не соразмерны опасности этого преступления, должны быть приведены в соответствие с более строгими санкциями, установленными за аналогичными преступления, предусмотренные ст. 199 УК РФ. Размер крупного ущерба по контрабанде, предусмотренный ч. 1 ст. 188 УК РФ должен быть увеличен. Следует предусмотреть конфискацию товаров и транспортных средств, незаконно перемещенных через таможенную границу, причем не зависимо от того, кто является субъектом их перемещения: собственник или иное лицо. Необходимо предусмотреть такой квалифицирующий признак контрабанды, как прорыв таможенной границы и ряд других изменений.
12. Требуется усиление вневедомственного контроля в таможенной сфере, прежде всего финансового.
Необходимо сохранение специализации в прокурорском надзоре за исполнением законов таможенными органами, т.е. сохранение специализированных транспортных прокуратур. Следует усилить полномочия прокуроров в части приостановления действия незаконных правовых актов и др.
Должна быть обеспечена специализация судей, занимающихся рассмотрением дел о таможенных преступлениях и споров, связанных с применением таможенного законодательства. Необходимо нацелить суды на принятие мер, направленных на защиту интересов государства, в т.ч. использование частных определений на как средства реагирования на недостатки работы правоохранительных органов, способствующие таможенным преступлениям.
Теоретическая и практическая значимость работы обусловлена ее общей направленностью на решение недостаточно разработанных наукой актуальных проблем борьбы с таможенными преступлениями.
Проведенные диссертантом исследования расширяют и углубляют представления о характере и сущности таможенных преступлений, обстоятельствах, им способствующих, о содержании и характере причин, порождающих злоупотребления со стороны работников таможенных органов.
Исследование направлено на решение стоящих перед правоохранительными и другими органами задач борьбы с таможенными преступлениями. Оказание помощи практике - одна из основных целей научного поиска, под этим углом зрения велись все теоретические разработки.
Будучи заведующим отделом проблем прокурорского надзора за деятельностью транспортных и таможенных органов НИИ при Генеральной прокуратуре РФ, свои разработки диссертант осуществляла в рамках тем, избранных с учетом практики и на ее основе. Выделить в процессе проводимых изучений практически значимые вопросы, рассмотреть их под углом зрения полезности практики ей помогал собственный опыт практической работы следователем и постоянное сотрудничество с работниками прокуратуры в последующей научной деятельности. Полученные результаты широко использовались при разработке законопроектов, проектов нормативных актов органов прокуратуры, таможенных органов и других ведомств, а также предложений и рекомендаций, которые затем внедрялись в практику работы прокуроров и работников таможенных органов.
Внедрение результатов исследования осуществлялось по двум основным направлениям:
1) при разработке новых законодательных актов, совершенствовании действующих нормативных актов;
2) при подготовке монографий, методических пособий, информации, заключений, предложений по совершенствованию борьбы с таможенными преступлениями.
Диссертант использовал результаты своих научных исследований в процессе подготовки предложений по совершенствованию Таможенного кодекса РФ, Закона "О таможенном тарифе", Уголовного кодекса (по составам таможенных преступлений), по проектам новых ТК РФ и Закона "О таможенном тарифе", Кодекса об административных правонарушениях, Закона "О лицензировании и квотировании экспорта черных и цветных металлов". Результаты исследований использовались диссертантом при подготовке им и при его участии предложений о совершенствовании ряда других федеральных законов, в т.ч. "Об исполнительном производстве", "О судебных приставах" и др., и внесении замечаний и предложений к проектам нормативных актов по вопросам деятельности таможенных органов, координации борьбы с преступлениями в сфере внешнеэкономической деятельности, поступавших на отзыв в Институт. При непосредственном участии диссертанта и с использованием результатов его исследований осуществлялась подготовка ряда приказов Генерального прокурора РФ по вопросам, связанным с борьбой с таможенными преступлениями.
Внедрение разработанных на основе научных исследований автора предложений и рекомендаций по совершенствованию борьбы с таможенными преступлениями осуществлялось путем издания методических пособий, публикаций в журналах, сборниках научных трудов (список приложен), участия диссертанта в работе научно-практических конференций, учебных мероприятиях по повышению квалификации прокуроров, при даче заключений по решениям судов, при письменных и устных консультациях практических работников прокуратуры, таможенных органов, органов внутренних дел.
Состояние таможенных правонарушений и преступлений
О состоянии преступлений в таможенном деле можно судить по данным соответствующей статистической отчетности, а также отчетности о работе таможенных органов, органов вневедомственного контроля, следственной работе, о работе прокуроров, судов, обобщениями, анализом, материалами проверок, проводимыми этими органами, а также по результатам научных исследований, в т.ч. проведенных автором или при его участии.
Анализ состояния таможенных преступлений, на взгляд диссертанта, необходимо проводить с учетом состояния административно наказуемых нарушений таможенных правил, учитывая ту особенность, что, как правило, уголовные дела об этих преступлениях возбуждаются в ходе административного производства по делам о НТП, одновременно с расследованием уголовного дела о таможенном преступлении ведется административное производство по делу о нарушении таможенных правил в отношении юридических лиц, при этом предмет доказывания в значительной степени совпадает; для привлечения юридического лица к данной ответственности нет необходимости доказывать наличие умысла на совершение НТП, достаточно доказать сам факт нарушения, а его установление достаточно для наложения штрафных санкций в размере до 300% стоимости контрабандно перевезенного через таможенную границу РФ товара или суммы просроченных таможенных платежей.
Содержащиеся в указанных источниках сведения позволяют составить представление о характере и частоте преступлений, совершаемых в таможенной сфере, выявить тенденции их распространенности и обстоятельства, им способствующие. Помимо этого данные сведения характеризуют состояние борьбы с таможенными преступлениями, состояние контроля, прокурорского надзора, судебной деятельности, как факторов влияющих на состояние законности таможенных преступлений.
Состояние правонарушений в таможенном деле отличается высоким уровнем и распространенностью, как административных правонарушений, так и уголовных преступлений; возрастанием влияния факторов, усиливающих негативные тенденции в их динамике: непрерывным ростом количества преступлений, стоимостных объемов незаконно перемещенных через таможенную границу товаров и причиняемого государству ущерба.
В 1999 г. таможенными органами выявлено 202.5 тысяч нарушений таможенных правил, что на 3.8% больше, чем в 1998 г. Общая сумма наложенных штрафных и иных санкций по сравнению с 1998 г. возросла в 7 раз и составила 36,9 млрд. руб. Сумма взысканных штрафов, стоимости товаров и транспортных средств по делам о нарушениях таможенных правил составила 1456 млн. руб., что в 1,9 раза больше, чем в 1998 г. Это произошло при значительном сокращении объемов внешнеторгового оборота, что является дополнительным свидетельством возросшей криминализации таможенной сферы.
Число нарушений таможенных правил непрерывно растет. Так, в 1993 г. таможнями было выявлено 8 тыс. НТП, стоимость задержанных таможенными органами товаров в 8 раз превышала этот показатель за 1992 г. В 1999 г. выявлено уже в 11 раз НТП больше, чем в 1993 г. Наибольшее количество таможенных правонарушений выявляется в Приволжском, Северо - Западном, Уральском, Западном таможенных управлениях.
Нельзя не подчеркнуть, что по сравнению с советским периодом в настоящее время совершенно иное состояние и структура таможенных правонарушений и преступлений, их динамика - слишком многое изменилось во внешнеэкономической деятельности. В советское время речь шла, в основном, о «чемоданной» контрабанде, то есть контрабанде, совершаемой гражданами, отправляющимися в туристические поездки, командировки за рубеж; контрабанде, которую они прятали в одежде, багаже. Конечно, нарушения таможенных правил в торговом обороте, торговая контрабанда, осуществляемая частными структурами, и не могла иметь место, поскольку существовала монополия государства на внешнюю торговлю. Предметами нарушений таможенных правил были, прежде всего, товары широкого потребления (60%), валюта (40%)5.
В настоящее время 52,5% — нарушения физических лиц, 41,6% — юридических, 5,9% — должностных; в 1998 г. соответственно: 58%, 36,9%, 5,3%. Это является свидетельством роста числа нарушений в торговом обороте, что означает и больший ущерб, причиненный государству, и усложнение работы таможенных органов, поскольку выявление НТП, совершенных юридическими лицами, как правило, представляет большую сложность, чем физическими: требуется анализ товаросопроводительных, таможенных, транспортных и других документов; и т.д.
Наибольшее количество правонарушений совершено при ввозе товаров и транспортных средств на территорию Российской Федерации—137 139, т.е. 60,6%. Вместе с тем, это количество на 12% ниже уровня 1998 года, однако снижение обусловлено не улучшением положения дел с соблюдением законов при ввозе товаров, а резким снижением объемов импорта (на 30,7%).
Значителен и удельный вес НТП, совершенных при вывозе товаров и транспортных средств из России, он составляет 32,4%, щу етался значительный рост числа этих НТП: за год на 38,6%, притом, что объемы экспорта возросли за это время лишь на 0,5%.
Доля НТП, выявленных при оформлении товаров и транспортных средств по таким режимам как транзит, уничтожение, отказ в пользу государства, свободная таможенная зона или свободный склад — 15883 НТП или 7%; за год таких НТП выявлено на 6,6% меньше.
Состояние борьбы с таможенными преступлениями
Состояние правонарушений в таможенном деле в значительной степени обусловлено состоянием борьбы с этими правонарушениями и, прежде всего, с наиболее общественно опасными из них - преступлениями. Эта борьба должна обеспечивать выполнение задач, стоящих перед уголовным судопроизводством, а также, вестись при неуклонном соблюдении прав лиц, привлекаемых к ответственности за их совершение16.
Борьбу с таможенными преступлениями ведут таможенные органы, прокуратура, органы внутренних дел и ФСБ.
Около 80% уголовных дел о контрабанде и уклонении от уплаты таможенных платежей расследуют транспортные прокуратуры, дознание по ним проводят таможенные органы; остальные дела расследуются следственными аппаратами. МВД —9% дел, ФСБ —7%, территориальных прокуратур — около 4% дел. Ведение дел о невозвращении из-за границы средств в иностранной валюте, в основном, осуществляют таможенные органы, органы внутренних дел и прокуратуры.
Дела о контрабанде и уклонении от уплаты таможенных платежей составляют около 90% всех дел о таможенных преступлениях, далее по убыванию: невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте (ст. 193 ТК РФ) около 7%, невозвращение в Россию предметов художественного, исторического и археологического достояния (ст. 190 УК РФ) —3%17.
Изучение уголовных дел о контрабанде и уклонении от уплаты таможенных платежей показало, что они возбуждались, в основном, по материалам досмотра физических лиц: около 50% от общего числа; в связи с задержанием представителей юридических лиц— 20%; заявлениями частных лиц —3%. Менее 2% дел возбуждено по материалам, полученным из сопредельных государств. Результаты контролируемых поставок (разновидность оперативно-розыскной деятельности) дали возможность возбудить примерно —3% дел, другой оперативно-розыскной деятельности —2%. Нельзя не отметить низкий удельный вес уголовных дел, возбужденных по результатам оперативно-розыскной деятельности, хотя именно эта деятельность должна была бы обеспечить выявление значительной части таможенных преступлений. Это происходит из-за того, что организация оперативно-розыскной работы, прежде всего, в таможенных органах, не соответствует сложности, масштабам этих преступлений. Практика свидетельствует о том, что в случаях, когда она организована надлежащим образом, результативность выявления нарушений многократно возрастает. Например, создание оперативно-розыскных подразделений в таможенных органах Московского региона позволило увеличить ежедневные отчисления в бюджет от таможенных платежей практически в 2 раза. Проведенное исследование показывает, что руководители ряда таможен недооценивают значимость оперативно-розыскной деятельности, бойкотируют выполнение требований ГТК РФ об ее организации, в результате в ряде таможенных органов оперативно-розыскные подразделения не созданы. Осуществление оперативно-розыскной деятельности сводится, в основном, к проведению мероприятий гласного характера. Не всегда своевременно заводятся дела оперативного учета, реализация этих дел остается низкой.
На взгляд диссертанта, о том, насколько эффективна в целом борьба с рассматриваемыми преступлениями, свидетельствует, прежде всего, судебная статистика. Согласно ей, в 1998 г. ни одно лицо не было осуждено за уклонение от уплаты таможенных платежей. Одно, осуждено за невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте, одно - за невозвращение предметов художественного, исторического и археологического достояния, два - за незаконный экспорт технологий, используемых при создании оружия массового уничтожения. За контрабанду было осуждено 864 лиц, подавляющее большинство по ч.1 ст. 188 УК РФ—74,9%.
Эти показатели ниже, чем в 1997 г. Так, за уклонение от уплаты таможенных платежей было осуждено 33 человека, за незаконный экспорт технологий —3; за контрабанду —1 002 человека.
В 1999 г. за контрабанду осуждено 867 человек, за уклонение от уплаты таможенных платежей—51 человек, 3—за невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте, осужденных за другие таможенные преступления нет.
Вместе с тем, по уголовным делам об уклонении от уплаты таможенных платежей судами в отношении 27 человек приняты решения об оправдании, прекращении по реабилитирующим и другим основаниям. государственной и ведомственной отчетности по ряду важных показателей,
Значительное число таких лиц и среди тех, кто обвинялся в контрабанде: 200 человек - почти каждый четвертый. Из лиц, осужденных за контрабанду, 44,7% условно осуждены, 7,4% — освобождены от лишения свободы, 10% —освобождены от иных мер наказания, в частности конфискации.
Приведенные выше данные свидетельствуют о том, что весьма незначительное число лиц осуждается за таможенные преступления, причем большинство этих преступлений не представляет повышенной общественной опасности, т.е. борьба с преступностью сконцентрирована на этих преступлениях. В чем же причина таких результатов? Почему нет дел о торговой контрабанде, о контрабанде «черного нала»?
Преступления в сфере складских операций
Проведенное исследование показало, что борьбе с правонарушениями в сфере складских операций не уделяется должного внимания: нет эффективного контроля и надзора, правонарушения не выявляются, виновные к ответственности не привлекаются. Если отдельные нарушения и вскрываются, то чаще всего, ведомственным контролем, однако предусмотренных законом мер к виновным не принимается, даже при наличии оснований для возбуждения уголовного дела. Это вызвано тем, что нарушения законов в деятельности СВХ и таможенных складов чаще всего связаны с соучастием работников таможенных органов в противозаконной деятельности. Эффективная борьба с такого рода нарушениями возможна лишь при активной работе оперативных подразделений, причем, не только таможенных органов, и служб собственной безопасности, что на практике отсутствует.
Сразу же нужно отметить, что ряд важнейших положений, регламентирующих складские операции, требования к контролю на этом участке, которые должны содержаться непосредственно в законе, отражаются лишь в ведомственных нормативных актах, их множество. В частности, это одна из причин отсутствия надлежащего прокурорского надзора. Между тем, этот надзор очень важен. Его значимость, а также значимость контроля вышестоящих таможенных органов определяется тем, что от обеспечения законности в деятельности СВХ и таможенных складов зависит исполнение задач таможенного контроля, таможенного оформления, доставка товаров и транспортных средств к месту назначения, законность помещения товаров под определенный таможенный режим и т.д., а в конечном итоге законность в сфере таможенных платежей и таможенного дела в целом.
О наличии этой зависимости свидетельствует анализ ТК РФ, ведомственных нормативных актов . Так, местом прибытия на таможенную территорию Российской Федерации и доставки товаров и транспортных средств может быть только склад временного хранения. Доставка товаров (а при перевозках автомобильным транспортом и транспортных средств) в иные места допускается только с согласия таможни, в зоне деятельности которой находится лицо, перемещающее товары, либо вышестоящего таможенного органа31. При этом такие товары и транспортные средства рассматриваются как находящиеся на складе временного хранения. Временное хранение (нахождение товаров на СВХ) является стадией таможенного оформления, может не применяться только в случае завершения таможенного оформления товаров и транспортных средств в течение трех часов после их представления таможенному органу при условии нахождения этих товаров и транспортных средств под постоянным таможенным надзором и их учета владельцем ближайшего склада временного хранения. Наличие складов временного хранения является обязательным в аэропортах, аэродромах и портах, открытых для международного сообщения, на грузовых дворах, станционных складах и площадках железных дорог, осуществляющих прием, погрузку, выгрузку и выдачу товаров, перемещаемых через таможенную границу РФ, в пунктах пропуска через государственную или таможенную границу РФ, где осуществляется международное автомобильное сообщение. Кроме того, надо иметь в виду, что товары и транспортные средства с момента представления32 таможенному органу до их выпуска, либо предоставления лицу в соответствии с избранным таможенным режимом находятся на СВХ на временном хранении под таможенным контролем. СВХ и прилегающая к нему территория (территория склада временного хранения) являются зоной таможенного контроля.
Как следует из вышеизложенного, пересекающие таможенную границу РФ товаропотоки в обязательном порядке должны пройти через СВХ, который является местом, где сконцентрированы экономические интересы почти всех участников, связанных с процессом перемещения товаров и транспортных средств, владельцев товаров и складов, перевозчиков, брокеров, таможенных органов и т.д., и решается большинство стоящих перед ними задач: доставка, декларирование, принятие решений о таможенной стоимости, таможенный контроль, таможенное оформление, уплата таможенных платежей и т.д.
К сожалению, эти важнейшие положения, регламентирующие таможенное дело, не нашли достаточного отражения в законе -Таможенном кодексе, регулируются в основном ведомственными (ГТК РФ) нормативными актами. Это положение нужно менять путем внесения дополнений в новый Таможенный кодекс РФ.
При всей очевидности значимости соблюдения требований таможенного законодательства о деятельности складов временного хранения, на практике эта деятельность далека от совершенства.
Сфера складских операций в высшей степени криминализирована, склады это как бы «черные дыры», через которые утекают таможенные платежи, а если быть более точным, то исчезают товары и с ними таможенные платежи, не полученные за них.
Большая часть нарушений таможенного законодательства: недостоверное декларирование, неправомерное принятие решений по таможенной стоимости и т.п., связана с нарушениями требований, предъявляемых к СВХ и таможенным складам. В основном, речь идет о складах, называемых в обиходной речи как: «черные», «серые», «склады-невидимки» или «подворотни». Это склады, не оснащенные техническими средствами для разгрузки товара, его взвешивания, и т.д., то есть не соответствующие установленным требованиям нормативных актов на их учреждение.
Влияние процесса формирования таможенного законодательства, отвечающего требованиям рыночной экономики, на состояние таможенных преступлений и борьбы с ними
На взгляд диссертанта, основной фактор, определивший современное состояние таможенных преступлений и борьбы с ними — проводившаяся в России политика либерализации экономики, отраженная в законодательстве, регламентирующем таможенное дело и в целом сферу экономики. Переход России на другую экономическую систему, отказ от плановой, жестко контролируемой экономики к рыночной объективно не мог не повлечь качественных изменений, включая рост общественной опасности преступлений сфере внешней торговли и таможенного дела. Кроме того, свойственные этой политике недостатки: ее непродуманность, проведение либеральных реформ путем предоставления беспрецедентной свободы участникам внешнеэкономической деятельности при снятии надлежащего контроля за этой деятельностью (особенно до принятия нового Таможенного кодекса РФ 1993 г.), постоянное запаздывание реагирования на негативные тенденции в значительной степени усугубили объективные отрицательные последствия нововведений.
Для глубокого осмысления положения дел с состоянием преступлений в таможенной сфере, прогнозирования этого состояния на будущее, выработки предложений по совершенствованию таможенного законодательства необходимо исследование истории развития таможенного законодательства, уяснение причин его изменения, влияния основных институтов и норм на состояние преступлений.
Исходя из изложенного, ниже освещается процесс формирования этого законодательства.
Прежде всего, следует пояснить, что такое таможенное законодательство или, иначе, законодательство о таможенном деле.
В ст. 1 Таможенного кодекса РФ (ТК РФ) дается определение таможенного дела. Это таможенная политика государства, порядок и условия перемещения через таможенную границу товаров и транспортных средств, взимания таможенных платежей, таможенного оформления и контроля. Как уже отмечалось в юридической литературе, данное определение представляется весьма условным. К таможенному делу следует отнести и ведение таможенной статистики, организацию и функционирование таможенных лабораторий, НИИ и учебных заведений, производственных предприятий в таможенной сфере. Важно отметить и такой аспект таможенного дела в современной России, как его развитие в направлении гармонизации и унификации с принятыми в мире нормами и практикой77.
Что касается понятия «законодательство о таможенном деле», то в соответствии со ст.5 ТК РФ это законодательство состоит из ТК РФ, Закона РФ «О таможенном тарифе», иных актов законодательства РФ, принятых в соответствии с Кодексом. Конечно, законодательство о таможенном деле в широкой трактовке данного понятия это и соответствующие нормы Конституции (ст.71 п. «ж», ст. 106 п. «в» и др.), федеральные конституционные законы, законы, Указы Президента, постановления Правительства, акты министерств и государственных комитетов. В это законодательство входят, например, Закон РФ 1993 г. «О вывозе и ввозе культурных ценностей», федеральные законы 1998 г. «О наркотических и психотропных веществах»и «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», Закон РФ «О валютном регулировании и валютном контроле»и другие нормативные акты, содержащие положения, регламентирующие порядок перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ.
Построение законодательства о таможенном деле основано на современной политике российского государства, заключающейся в либерализации и демонополизации внешней торговли, создании равных условий для всех ее участников. В последнее время к фундаментальным положениям этой политики стало относиться использование инструментов государства для обеспечения свободы предпринимательства.
Законодательство о таможенном деле в РФ призвано обеспечивать, прежде всего: — всемерное содействие внешней торговле; — соблюдение и защиту прав и законных интересов участников ВЭД и других участников таможенных правоотношений; — единство таможенной территории РФ; — защиту экономического суверенитета, экономической безопасности России; — защиту общественного порядка, нравственности, жизни и здоровья людей, защиту животных и растений, охрану окружающей среды, защиту интересов российских потребителей; — создание барьеров для оттока отечественного капитала за рубеж; — создание системы таможенных льгот, направленных на содействие развитию приоритетных направлений российской экономики, на осуществление гуманитарных и других общественно-полезных целей; — протекционизм в отношении отечественных производителей товаров; —содействие иностранным инвестициям;
