Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Уголовно-правовая характеристика преступлений, совершаемых в сфере распределения и использования бюджетных средств 13
1. Бюджетные отношения как сфера криминализации на современном этапе развития России 13
2. Общая характеристика признаков преступлений, совершаемых в сфере рас пределения и использования бюджетных средств ..,.21
3. Вопросы квалификации преступлений, совершаемых в сфере распределения и использования бюджетных средств 47
Глава II. Криминологическая характеристика преступлений, совершаемых в сфере распределения и использования бюджетных средств 68
1. Причины преступлений в сфере распределения и использования бюджетных средств и условия, способствующие их совершению 68
2. Характеристика лип, совершающих преступления в сфере распределения и использования бюджетных средств 86
Глава III. Совершенствование мер борьбы с преступлениями, совершаемыми в сфере распределения и использования бюджетных средств 94
1. Совершенствование уголовного законодательства как основы борьбы с преступлениями, совершаемыми в сфере распределения и использования бюджетных средств 94
2. Совершенствование мер профилактики и борьбы с преступлениями, совершаемыми в сфере распределения и использования бюджетных средств 121
Заключение 140
Список использованной литературы 146
- Бюджетные отношения как сфера криминализации на современном этапе развития России
- Причины преступлений в сфере распределения и использования бюджетных средств и условия, способствующие их совершению
- Характеристика лип, совершающих преступления в сфере распределения и использования бюджетных средств
- Совершенствование уголовного законодательства как основы борьбы с преступлениями, совершаемыми в сфере распределения и использования бюджетных средств
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современных условиях развития рыночной экономики сфера распределения и использования бюджетных средств, регулирующая отношения, складывающиеся при предоставлении, получении и использовании бюджетных средств и кредитова затрагивающие разнообразные государственные интересы в области реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации прав граждан, оказалась зоной повышенной криминальной активности, носящей угрожающе массовый и устойчивый характер. Огромный материальный ущерб, нанесенный государству должностными и иными лицами, отвечающими за своевременное и правильное предоставление, получение и использование бюджетных средств и кредитов, оказывает отрицательное влияние на стабилизацию общественно-политической ситуации в стране. Только зарегистрированный правоохранительными органами ущерб, причиненный государству в сфере бюджетных отношений за последние семь лет, составил 899,4 млрд. рублей, из которых нецелевое использование бюджетных средств - 112,48 млрд. рублей.
Общественная опасность преступлений, совершаемых в сфере распределения и использования бюджетных средств, состоит в том, что их последствия наносят непоправимый ущерб экономическому росту и интересам государства, а также благосостоянию населения. Нарушение таких принципов бюджетной системы Российской Федерации, как эффективность и экономность использования бюджетных средств, их адресность и целевой характер, определяющих, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств, а также что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их
4 на финансирование конкретных целей, приводит к криминализации отношений, складывающихся при предоставлении, получении и использовании бюджетных средств и кредитов.
В борьбе с криминальными проявлениями, совершаемыми в сфере распределения и использования бюджетных средств, добиться ощутимых успехов пока не удается. Этому препятствует ряд обстоятельств: отсутствие надлежащей системы уголовно-правовой защиты бюджетных средств от криминального проникновения; неэффективный государственный финансовый контроль за предоставлением, получением и использованием бюджетных средств и кредитов; коррупционные проявления во властных структурах, предоставляющих и использующих бюджетные средства и кредиты.
Наибольшую сложность для практического применения норм уголовного законодательства Российской Федерации за преступления в рассматриваемой сфере представляют нечеткость понятийного аппарата (определение нецелевого использования (расходования) бюджетных средств, субъекта преступления), критерий признания ущерба государству, отсутствие определения преступного деяния. Действующий Уголовный кодекс РФ является недостаточно совершенным с точки зрения защиты системы отношений предоставления и использования бюджетных средств и кредитов, так как не позволяет привлечь к уголовной ответственности причинивших ущерб в размере менее полутора миллионов рублей или использовавших бюджетные средства на непредусмотренные цели должностных лиц, а также лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих и иных организациях. Кроме того, Уголовный кодекс РФ не предусматривает ответственность должностных лиц за незаконное предоставление бюджетных кредитов.
До сих пор не разработано эффективной системы предупреждения преступлений, совершаемых в сфере распределения и использования бюджетных средств, что проявляется в отсутствии должного взаимодействия правоохранительных и контрольных органов, систематизации государственного финансового контроля, действенных мер по борьбе и профилактике коррупционных про-
5 явлений в системе предоставления, получения и использования бюджетных средств и кредитов» Это вызвано тем, что степень влияния органов исполнительной и законодательной власти на исследуемую сферу неадекватна реальному уровню криминализации рассматриваемых отношений.
Указанные обстоятельства приводят к различным злоупотреблениям, порождая такие преступные деяния, как хищение бюджетных средств путем мошенничества, присвоения или растраты, нецелевое использование (расходование) бюджетных средств, незаконное предоставление, получение и использование бюджетного кредита и иные преступления, которые дестабилизируют социальные и экономические процессы в стране, представляя серьезную угрозу экономической безопасности государства. Отношения, складывающиеся в процессе предоставления, получения и использования бюджетных средств и кредитов в значительной степени оказались в руках коррумпированных чиновников, которые своими действиями ставят барьеры на пути экономического развития общества.
Названные обстоятельства обосновывают важность значения борьбы с преступлениями, совершаемыми в сфере распределения и использования бюджетных средств, и актуальность выбранной темы диссертационного исследования.
Целью диссертационного исследования является комплексный анализ уголовно-правового и криминологического аспектов борьбы с преступлениями, совершаемыми в сфере распределения и использования бюджетных средств, включая разработку научно обоснованных предложений по совершенствованию системы уголовно-правовых мер защиты бюджетных средств, то есть решение вопроса, имеющего существенное значение для науки уголовного права и криминологии.
Достижение указанной цели потребовало решения следующих задач: 1) теоретическое обоснование сферы распределения и использования бюджетных средств в качестве составляющей экономической безопасности государства; изучение имеющихся научных представлений по данной проблематике; определение уровня ее теоретической разработки;
анализ уголовного законодательства Российской Федерации с точки зрения возможности его противостояния усиливающейся криминализации сферы распределения и использования бюджетных средств; оценка достаточности уголовно-правовой базы для эффективного воздействия на преступность в данной сфере общественных отношений; выявление пробелов и противоречий; сравнительное исследование уголовного законодательства зарубежных стран;
анализ признаков преступлений, совершаемых в сфере распределения и использования бюджетных средств, и общественно опасных последствий их совершения, сложностей квалификации преступных посягательств на бюджетные средства и отграничение их от смежных преступлений;
криминологическая характеристика преступности в сфере распределения и использования бюджетных средств; разработка мер борьбы и профилактических действий по предупреждению преступлений в рассматриваемых отношениях в новых социально-экономических условиях;
исследование правоприменительной практики в части ответственности за преступления в сфере бюджетных отношений.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в области борьбы с преступлениями, совершаемыми в сфере распределения и использования бюджетных средств.
Предметом диссертационного исследования являются: общая характеристика признаков преступлений, совершаемых при предоставлении, получении и использовании бюджетных средств и кредитов (ст.ст, 159,160,165, ч. 2 ст. 176, ст.ст. 177, 201, 285, 285.1, 286, 289, 292, 293 УК РФ); вопросы квалификации преступлении, совершаемых в рассматриваемой сфере; причины и условия совершения преступлений; характеристика лиц, совершающих преступления в рассматриваемой сфере; совершенствование мер уголовно-правового и иного характера, обеспечивающих стабильное функционирование сферы распределения и использования бюджетных средств и борьбу с преступлениями.
Степень научной разработанности темы исследования. Сфера бюджетных отношений с точки зрения уголовно-правового аспекта была исследована
7 рядом российских ученых, однако чаще всего объектом их исследования являлись вопросы по борьбе с преступностью экономического характера в целом,
Отдельные уголовно-правовые и криминологические аспекты проблемы борьбы с преступностью в сфере бюджетных отношений затрагивали в своих трудах ЮЛ. Анисимов, ДА. Бойков, А.М Валеев, Б.В. Волженкин, Л.Д. Гаух-ман, С.А. Гордейчик, Ю.Н. Демидов, А,И. Долгова, М.Ю. Евтеева, СИ. Залиш, А.Г. Карпов, ПА. Кобзев, А.В. Корчагин, ТД Кривенко, В.Н. Кудрявцев, ЭД Куранова, В.Д. Ларичев, Г.И. Мартынова, Е.Н. Мысловский, Л.И. Никольская, Т.В. Пинкевич, А.М, Плешаков, С.А. Рачков, АЛ. Сапожков, И.О. Селиванов, Р.Р. Фазылов, ОБ. Финогенова, А.К. Щегулина, В.В. Эльзессер, ILC, Яни и другие ученые. Проблему бюджетно-правовой ответственности за нецелевое использование бюджетных средств рассматривали в своих трудах В.В. Бурцев, О.М. Гейхман, Ю.А. Крохина, Н.С. Макарова, Н.А. Поветкина и другие ученые.
Вместе с тем аспекты борьбы с преступлениями, совершаемыми при предоставлении, получении и использовании бюджетных средств и кредитов, еще не были подвергнуты специальному комплексному уголовно-правовому и криминологическому анализу (с учетом включенной 8 декабря 2003 г. в Уголовный кодекс РФ ст. 285Л, предусматривающей ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств). Отдельные уголовно-правовые и криминологические аспекты состава преступления «нецелевое расходование бюджетных средств» были отражены в кандидатских диссертациях Д.А. Бойкова, А.Г. Карпова, P.P. Фазылова и А.К. Щегулиной. В настоящей работе впервые предпринята попытка выделения отношений, складывающихся в процессе предоставления, получения и использования бюджетных средств и кредитов, в отдельную сферу бюджетных отношении - сфера распределения и использования бюджетных средств, представленные в качестве самостоятельного объекта уголовно-правовой охраны.
Методологическую основу диссертационного исследования составили сравнительно-правовой, логико-юридический, диалектический методы познания; методы системно-структурного анализа; источниковедческий анализ.
Исследование выполнено на основе анализа нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере бюджетного кредитования, уголовного законодательства Российской Федерации, иностранного уголовного законодательства, а также выводов и предложений российских ученых в части борьбы с преступностью в бюджетной сфере. В процессе проведения исследования были изучены статьи, опубликованные в периодической печати, информационно-статистические, аналитические материалы, включая материалы глобальной компьютерной сети Интернет; проанализированы современные достижения криминологии и уголовного права,
Норматипную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, постановления Пленума Верховного Суда РФ, положения, инструкции и приказы Минфина России, уголовное, административное, бюджетное и гражданское законодательство Российской Федерации,
Эмпирической основой исследования являются материшты опубликованной судебной практики уголовных дел в сфере должностных преступлений (всего изучено 27 таких материалов уголовных дел); проверок Счетной палаты РФ, Контрольно-счетной палаты г. Москвы, органов Казначейства; оперативных проверок получателей бюджетных средств.
Теоретическая и практическая значимость работы обусловлена новизной результатов исследования, направленностью на совершенствование защиты сферы распределения и использования бюджетных средств. Содержащиеся выводы имеют значение для дальнейшей теоретической разработки по теме исследования, могут использоваться в учебном процессе (в ходе преподавания уголовного права, криминологии).
Практическая значимость исследования состоит в том, что рекомендации, сформулированные в диссертационном исследовании, могут быть использованы правоохранительными органами в практической деятельности по предупреждению преступлений и нарушений, совершаемых в сфере распределения и исполь-
9 зования бюджетных средств, а также в законотворческой деятельности по совершенствованию уголовного законодательства Российской Федерации,
Научная новизна исследования определяется представленными автором предложениями и рекомендациями и заключается в следующем:
впервые на монографическом уровне предпринята попытка выделения и теоретического обоснования отношений, складывающихся в сфере распределения и использования бюджетных средств, в качестве самостоятельного объекта уголовно-правовой защиты от преступных посягательств, основанная на проведенном анализе уголовно-правовой и криминологической характеристики посягательств, совершаемых в процессе предоставления, получения и использования бюджетных средств и кредитов;
сформулированы предложения по совершенствованию уголовного законодательства Российской Федерации об ответственности за общественно опасные деяния, совершаемые в сфере распределения и использования бюджетных средств, выполненные на основе анализа норм действующего уголовного законодательства Российской Федерации об ответственности за экономические и должностные преступления и практики его применения, а также исследования уголовного законодательства зарубежных стран, выводов и предложений российских ученых, рассматривавших проблемы уголовно-правовой защиты бюджетных средств;
предложена система мер борьбы и профилактики посягательств на бюджетные средства, основанная на проведенном криминологическом анализе преступлений, совершаемых в сфере распределения и использования бюджетных средств»
Основные положения, выносимые на защиту:
1, Отношения, складывающиеся в сфере распределения и использова-
ния бюджетных средств, предлагается рассматривать в качестве самостоятельного объекта уголовно-правовой охраны. Это вызвано тем, что нарушение таких принципов бюджетной системы Российской Федерации, как адресность, целевой характер, эффективность и экономность использования бюджетных
10 средств, порождает различные преступные действия, которые подрывают финансовую политику государства. Недостаточная уголовно-правовая защита отношений, складывающихся в процессе предоставления, получения и использования бюджетных средств и кредитов, в связи с общими принципами защиты экономических отношений и отношений собственности, привела к широкому распространению преступных посягательств на бюджетные средства, которые причиняют существенный материальный ущерб государственным интересам.
Серьезным препятствием для надлежащей уголовно-правовой охраны сферы распределения и использования бюджетных средств является недостаточно проработанная уголовно-правовая база. Наибольшую сложность для практического применения норм уголовного законодательства Российской Федерации за преступления в рассматриваемых отношениях представляют нечеткость понятийного аппарата (определение нецелевого использования (расходования) бюджетных средств, субъекта преступления), критерий признания ущерба государству, отсутствие определения преступного деяния, создающие проблемы конкуренции норм уголовного законодательства Российской Федерации, а также предпосылки для злоупотреблений бюджетными средствами со стороны должностных и иных лиц, участвующих в процессе предоставления, получения и использования бюджетных средств и кредитов.
В целях устранения проблем, связанных с применением норм уголовного законодательства Российской Федерации при квалификации действий должностных лиц, виновных в незаконном предоставлении бюджетных кредитов, предлагается ввести в Уголовный кодекс РФ ст. 285.3 «Незаконное предоставление бюджетного кредита», предусматривающую ответственность должностных лиц за данное деяние, тем самым выделяя специальный состав из общей нормы ст. 285 УК РФ.
В целях устранения пробела в уголовном законодательстве Российской Федерации при квалификации действий должностных лиц, виновных в нецелевом использовании бюджетных средств, а также решения проблемы кон-
куренции норм Уголовного кодекса РФ при квалификации этого деяния, предлагаются новые формулировки названия и содержания ст. 285 Л УК РФ: «Нецелевое использование бюджетных средств
1. Направление или расходование должностным лицом полученных
бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, оп
ределенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о
бюджетных ассигнованиях, смете доходов или расходов либо в ином правовом
документе, являющимся основанием для получения бюджетных средств,
- наказываются ...
2. Те же деяния, совершенные лицом, занимающим государственную
должность Российской Федерации или государственную должность субъекта
Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления,
-наказываются ...
3. Деяния, предусмотренные частями первой и второй настоящей
статьи, совершенные в крупном размере или группой лиц по предварительному
сговору,
- наказываются...
4. Деяния, предусмотренные частями первой и второй настоящей
статьи, совершенные в особо крупном размере или организованной группой,
-наказываются ...
Примечание. Крупным размером в настоящей статье, а также в статье 285,2 настоящего Кодекса признается сумма бюджетных средств, превышающая один миллион пятьсот тысяч рублей, а особо крупным размером -семь миллионов пятьсот тысяч рублей».
5. В целях устранения пробела в уголовном законодательстве Россий
ской Федерации в части квалификации действий лиц, выполняющих управлен
ческие функции в коммерческих и иных организациях, имеющих на балансе
бюджетные средства, повлекших их нецелевое использование, предлагается ст.
201 УК РФ дополнить новой частью, предусматривающей ответственность этих
лиц за нецелевое использование полученных бюджетных средств.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались и обсуждались на заседании кафедры уголовного права и процесса Московского государственного открытого университета (МГОУ), на заседании кафедры уголовного права и криминологии Российской правовой академии Министерства юстиции РФ, использовались автором при проведении семинарских занятий по уголовному праву в МГОУ, а также обсуждались на 2-й научно-практической конференции молодых ученых «Актуальные проблемы борьбы с преступностью», Международной научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых Московского государственного университета «Ломоносов-2003», научно-практической конференции «Право и правоотношение; история, проблемы и перспективы» (Елецкий государственный университет).
Теоретические аспекты исследования легли в основу пяти публикаций в научных изданиях по избранной теме, а также информационно-методического пособия для работников следственных органов и судебной системы.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Бюджетные отношения как сфера криминализации на современном этапе развития России
Одной из наиболее значимых отраслей экономической деятельности государства является сфера бюджетных отношений. Бюджетные отношения это отношения, складывающиеся между участниками бюджетного процесса, которые возникают в распределительном процессе, связанные с формированием и использованием централизованного фонда денежных средств, предназначенного для удовлетворения общегосударственных потребностей. Данные отношения являются ключевым звеном российской экономики, выступают необходимым условием эффективного функционирования страны и призваны играть важную роль в реализации финансовой политики государства.
Значимость данной сферы общественных отношений обусловлена, в первую очередь, той важной ролью бюджетов разного уровня и бюджетной политики в целом, которую они играют в решении экономических и социальных задач в стране.1 При этом бюджетная политика - это ядро экономической политики, главной целью которой является обеспечение устойчивости развития страны, повышение качества жизни населения, то есть она затрагивает самые разнообразные интересы населения, регионов, отраслей экономики. Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов следующих уровней: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений. Каждый из бюджетов служит финансовой базой для деятельности соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления»
Сущность бюджетной деятельности Российской Федерации, основанной на принципе федерализма, определяется применением государством централизованных денежных фондов для выполнения своих задач и функций,
В период проводимых радикальных реформ в стране рациональное управление государственными финансами (адресное предоставление и целевое использование бюджетных средств и кредитов) приобретает все более важное значение, В последние годы бюджетная система Российской Федерации аккумулирует в себе значительные денежные средства, количество которых ежегодно возрастает. Как было отмечено Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации в 2006 году: «Сегодня, после длительного периода жизни в условиях бюджетного дефицита и резких колебаний курса рубля, ситуация кардинально меняется, и следует сохранить достигнутую финансовую стабильность как одно из базовых условий повышения доверия людей к государству.-. Каждый бюджетный рубль должен быть использован рачительно и по прямому назначению»-1 Данное высказывание является на сегодняшний день весьма актуальным, так как, распределяя значительную часть государственных финансов, бюджет является финансовым инструментом экономической политики государства.
Кроме того, в последние годы в России реализуются многие социальные программы и национальные проекты («Здравоохранение», «Образование», «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», «Развитие агропромышленного комплекса» и другие национальные проекты), и от адресного и целевого распределения и использования бюджетных средств зависит насколько качественно и вовремя будут реализованы эти программы и проекты.
В современных условиях экономического развития страны сфера распределения и использования бюджетных средств, регулирующая отношения, складывающиеся в процессе предоставления, получения и использования бюджетных средств и кредитов, оказалась зоной повышенной криминальной активности. Ежегодно в каждом регионе страны регистрируются многочисленные факты злоупотреблений в отношении бюджетных средств, В политических и экономических кругах открыто признают крупные масштабы хищений и различных злоупотреблений в отношении бюджетных средств. Как отмечает Председатель Счетной палаты РФ; «Что касается бюджетных средств, то их разбазаривание, да и прямое разворовывание - это, увы, пока российская реальность.,. Злоупотребления в отношении бюджетных средств в основном процветают на региональном и муниципальном уровнях».1
Наряду с повышенной активностью криминальных явлений увеличивается и причиняемый ущерб. Так, Счетная палата РФ в 2000 году провела 390 проверок, выявила неиелевое использование бюджетных средств на сумму 63,2 млрд, руб.2 В ходе исполнения в 2001 году федерального бюджета были зафиксированы факты нарушения 51 статьи Бюджетного кодекса РФ, а также иных законодательных актов. При этом установлено 72 случая нецелевого использования средств федерального бюджета, допущенных 16 главными распорядителями и распорядителями средств федерального бюджета на сумму 14 млрд. руб. За 2002 год было проверено 1600 организаций на территории 70 субъектов РФ, при этом выявлено нарушений на сумму 120 млрд. руб., нецелевое использование бюджетных средств составило 5,5 млрд. руб.4 В 2003 году было выявлено 160 случаев нарушения норм действующего законодательства, приведших к нецелевому использованию бюджетных средств на сумму 1,48 млрд. руб.] В 2004 году Счетная палата РФ выявила в ходе проведенных контрольных проверок нецелевое использование бюджетных средств на сумму 2,3 млрд. руб.2 В 2005 году Счетная палата РФ проверила 500 организаций, выявив нецелевое использование бюджетных средств на сумму 1 млрд. рублей. В 2006 году в ходе проведенных контрольных мероприятий Счетной палатой РФ выявлено неэффективное использование бюджетных средств на сумму более 100 млрд. руб., нецелевое использование бюджетных средств составило 25 млрд. руб.4
Всего за последние семь лет Счетной палатой РФ выявлено нарушений в сфере бюджетных отношений на сумму 899,4 млрд. руб.3
Преступления, совершаемые в сфере распределения и использования бюджетных средств, являются составной частью экономических преступлений и выделяются из остальных экономических преступлений с учетом их повышенной опасности и угрозы национальной безопасности страны, поскольку «...по своим последствиям убытки от их совершения многократно превышают ущерб от общеуголовных преступлений». Повышенная опасность этих преступлений многогранна, так как посягательства на бюджетные средства подрывают нормальное функционирование финансовой системы страны, последствия от которых затрудняют достижения тех целей, которых государство хотело достичь путем целевого использования бюджетных средств.
Причины преступлений в сфере распределения и использования бюджетных средств и условия, способствующие их совершению
Для надлежащего воздействия на преступность в сфере распределения и использования бюджетных средств необходимо более тщательное и глубокое изучение криминологических аспектов преступности в рассматриваемой сфере (анализ причинного комплекса преступлений, условий при которых происходят преступные деяния, личности преступника), которое необходимо не только для научного осмысления и понимания, но и для выработки рекомендаций по совершенствованию системы предупреждения преступлений, совершаемых в данной сфере общественных отношений.
Причины и условия преступности в сфере распределения и использования бюджетных средств представляют собой определенную криминологическую систему, которая определяется единством и целостностью взаимодействующих подсистем и элементов. Данная система имеет социальную природу, в которую входят социально-психологические, социально-экономические, социально-политические, организационно-управленческие, идеологические и другие явления, при этом они всегда носят негативный характер, противореча общественным отношениям, складывающимся в процессе предоставления, получения и использования бюджетных средств и кредитов.
Среди российских ученых весьма распространено мнение, что к причинному комплексу преступности в сфере бюджетных отношений относятся такие явления, как: степень развития социальных противоречий в стране, вызванных расколом общества на фоне политической и экономической нестабильности; отсутствие комплексной информации о движении бюджетных средств; неэффективная работа правоохранительных и контрольных органов по профилактике бюджетных преступлений и контролю за использованием бюджетных средств; недостаточность уровня уголовно-правовой ответственности за бюджетные злоупотребления; притягательность оборачиваемых в рассматриваемой сфере средств, которые приводят к различным злоупотреблениям.1
Представляется целесообразным подробно проанализировать причинный комплекс преступности в сфере распределения и использования бюджетных средств. Для этого необходимо определить, что в новейшей российской действительности продуцирует совершение рассматриваемых преступлений.
Одной из причин преступности в сфере распределения и использования бюджетных средств выступают противоречия, заложенные в общественных отношениях российского общества, связанные с имущественным неравенством различных слоев населения. Противоречия между осознанными потребностями людей и возможностями их удовлетворения являются одним из основных источников бюджетной преступности, поскольку побудительной силой человеческой активности служат потребности, а возможность их удовлетворения определяется социальными отношениями, местом индивида в системе общественного производства (к примеру, должностное положение), рамками доходов той социальной группы, к которой личность относится.
При этом потребность материального порядка формируется под воздействием достатка наиболее обеспеченных слоев населения, развития крупного бизнеса, необоснованного обогащения части населения путем присвоения государственных средств. Материальное расслоение общества создает благоприятные условия для выведения из финансовой системы бюджетных средств и за 70 кладки «материально-финансового фундамента» для коррупционных проявлений и организованной преступности, что наносит непоправимый ущерб экономическому росту государства и благосостоянию населения. Социально-экономические процессы» происходящие в стране, расширение сфер использования бюджетных средств на фоне стремительной имущественной дифференциации и поляризации ведут к радикальным изменениям в профессиональной идеологии должностных лиц. Должностное положение превращает возможности занимаемой должности в «средство «добывания» материального блага».1
Данные аспекты зачастую порождают коррупционные проявления, которые занимают одну из ведущих позиций среди факторов преступности в сфере распределения и использования бюджетных средств. Проблему коррупции как фактор бюджетной преступности исследовали многие ученые. При этом одни полагают: «В экономической преступности налицо недостатки функционирования всего административного и хозяйственного рыночного аппарата, поражен-ного коррупцией в самых различных формах». «Заполнение государственных институтов власти «выдвиженцами» из числа расхитителей государственной и общественной собственности и так называемых лжепредпринимателей наиболее опасно с точки зрения уголовной политики государства и огосударствления мафии, способной воспроизводить в этом случае преступность как социальное явление». Другие при этом отмечают: «Коррупция инициирует сознание и активную деятельность высшей институциональной формы организованной преступности - мафии. Мафия определила в качестве одной из зон своего криминального интереса бюджетную сферу».
5 октября 2006 года, выступая на Совете по реализации приоритетных проектов и демографической политики, Президент России Владимир Путин отметил: «Имеет место сплошная коррупция в административном аппарате и право-охранительных, органах»,1 чем констатировал - уровень борьбы с коррупцией в России не соответствует государственной необходимости борьбы с этим явлением.
Сказанное позволяет сделать вывод, что коррупция представляет собой одну из основ продуцирования преступности в сфере распределения и использования бюджетных средств. При этом коррупция - это системное явление, связанное со структурой организации, доходом, культурой управления, экономическим развитием, общими ценностными опенками в обществе, гибкостью законов и их эффективностью, деятельностью судов и следственных органов, механизмом контроля. Коррупционные проявления, совершаемые в процессе предоставления, получения и использования бюджетных средств и кредитов, ущемляют конституционные права и интересы граждан, подрывают демократические устои и правопорядок в обществе, дискредитируют деятельность государственного аппарата, извращают принципы законности, препятствуют нормальной деятельности государства в сфере бюджетных отношений.
Характеристика лип, совершающих преступления в сфере распределения и использования бюджетных средств
Криминологическая характеристика преступлений, совершаемых в сфере распределения и использования бюджетных средств, неразрывно связана с криминологической характеристикой лиц, совершающих преступления в рассматриваемых общественных отношениях.
В современном российском обществе стремление к преступному обогащению за счет бюджетных средств становится заметным стимулом активности как со стороны лиц, предоставляющих бюджетные кредиты, так и со стороны получателей бюджетных средств и кредитов. В целях надлежащего профилактического воздействия на преступность в рассматриваемой сфере, для более точного осмысления поведения личности преступника, необходимо определить совокупность особенностей поведения личности, разделить группы преступников по признакам, а также систематизировать свойства и качества личности. При этом изучение личности преступника должно происходить в области социальной и юридической психологии, нежели в рамках обычных общих подходов.
Криминогенное личности, совершающей преступления в сфере распределения и использования бюджетных средств, является результатом процесса ее формирования и выражается в сформированных социально-нравственных чертах и биопсихических особенностях, направленных на достижение поставленной цели противоправным путем, то есть она приобретена в процессе взаимодействия с негативной средой (макросреда - крупномасштабные противоречия в стране, к примеру, имущественное неравенство, и микросреда - семья, коллектив).
В процессе общения с негативной окружающей средой личность приобретает негативные свойства, которые образуют в дальнейшем критическую массу, от которой проявляется эффект нового качества - способность совершать преступление. Ближнее окружение в лице коллектива может играть одну из главных ролей в криминализации личности (в условиях интенсивного и противоправного поведения окружающих, наличия системы преступных поступков и разного рода правонарушений). К примеру, должностное лицо либо иное лицо, которое распоряжается бюджетными средствами, видя как его коллеги «преступно обращаются» с бюджетными средствами, сам следует их примеру. При этом корыстная мотивация у должностных лиц стимулируется состоянием резкого социально-экономического неравенства в российском обществе, возникшем в результате искажений при осуществлении социально-экономических реформ.
Кроме того, на фоне ненадлежащей системы защиты бюджетных средств, а также неэффективного контроля за их использованием со стороны соответствующих органов, личность приобретает определенный внутренний стимул, подстрекаемый микросредой, позволяющий воспользоваться бюджетными средствами в своих интересах. При этом личность, видя безнаказанность своих действий, приобретает внутреннюю защиту, позволяющую ей продолжать свою криминальную деятельность. Отдельные личности способны сами создавать условия, способствующие посягательствам на бюджетные средства - кримино-генность законодательства (принятие закона с коррупционными «лазейками», установленными умышленно).
По социальному положению личности преступников, совершающих преступления в сфере распределения и использования бюджетных средств, можно разделить на следующие группы: во-первых, лица, занимающиеся предоставлением и использованием бюджетных средств и кредитов вследствие своих служебных обязанностей - должностные лица (в том числе лица, занимающие государственные должности разного уровня) и лица, выполняющие управленческие функции в коммерческих и иных организациях; во-вторых, лица, не наделенные определенными полномочиями по использованию бюджетных средств и кредитов, - мошенники. Обеим группам присуще негативное содержание ценностной системы и устойчивая психологическая особенность» сочетание которых имеет криминогенное значение и специфично именно для преступников. По итогам проведенного анализа причин и условий, а также признаков совершения преступлений в рассматриваемых отношениях, можно определенно сказать, что личность совершает преступление в большинстве случаев из корыстных побуждений, при этом некоторые из преступников совершают преступления для того, чтобы занять в жизни более высокое социальное, а главное -должностное, положение. Этим лицам необходимо постоянно завоевывать авторитет среди окружающих, таких же, как и они.
Основой продуцирования должностной преступности в сфере распределения и использования бюджетных средств является деформация нравственности должностных лиц как результат процессов, происходящих в деятельности управленческого аппарата. В результате, порождаются специфичные социальные отклонения поведения должностных лиц, вплоть до злоупотребления бюджетными средствами. Главную роль здесь приобретает стремление к выгоде, материальному достатку, ярко проявляющее свою криминогенную сторону в условиях противоречий между базовыми общественными ценностями и сложностями их достижения. Подобная деформация позволяет оценивать ситуацию, связанную с использованием бюджетных средств, и побуждает к рискованным действиям в форме совершения уголовно наказуемого посягательства на бюджетные средства с перспективой безнаказанности за содеянное.
По характеру антисоциальной направленности личности преступника преимущественно присущ волевой поведенческий акт, включающий выбор цели и средств- Отличительным признаком личности преступника является наличие желания легкой и быстрой наживы. Лицо характеризуется высоким уровнем правового сознания, трудовая деятельность преступников характеризуется низким уровнем оплаты труда и сопряжена с недобросовестным и ненадлежащим исполнением обязанностей.
В процессе преступной длительной деятельности личность приобретает определенный внутренний авторитет и профессионализм, которые выражаются в соответствующем уровне криминальной квалификации, а также в том, что преступная деятельность становится существенным источником дохода, Личность обладает определенным криминальным опытом. Она сама может проявлять инициативу, выполняя те или иные действия (бездействия) в собственных интересах либо в интересах других лиц; она заинтересована сохранять свою преступную деятельность в тайне, оказывая противодействие расследованию в самых различных формах; старается действовать без очевидцев, принимать меры к сокрытию и уничтожению следов преступления (к примеру, путем подлога), прибегая в случае возбуждения уголовного дела к фальсификации доказательств, подкупу или запугиванию соучастников и свидетелей преступления, сотрудников следственных органов. Преступник может оказывать противодействие правоохранительным органам путем использования личных связей в государственных органах власти.
При квалификации преступного поведения зачастую встают следующие вопросы: всегда ли человек, совершая преступление, руководствуется каким-либо определенным, но каждый раз единственным мотивом? Могут ли в одних и тех же общественно опасных действиях человека совмещаться несколько разных мотивов?1 В преступном поведении личности можно встретить расхождение между провозглашенными намерениями и реальными мотивами- Если они не совпадают, то причина может лежать в непонимаемости значительного числа мотивов преступлений, которые из-за этого не совпадают с высказанными намерениями, так как то, что на первый взгляд представляется преступником в качестве ведущего мотива, в действительности может оказаться одним из второстепенных стимулов или вообще не иметь никакого стимулирующего значения.
Совершенствование уголовного законодательства как основы борьбы с преступлениями, совершаемыми в сфере распределения и использования бюджетных средств
Социальные, экономические и политические преобразования, происходящие в России, настоятельно требуют принятия научно обоснованных, современных законодательных решений, а также правильного понимания и применения норм действующего уголовного законодательства Российской Федерации.
Современное уголовное законодательство Российской Федерации постоянно совершенствуется, однако остается немало правовых проблем (к примеру, отсутствие определения преступного деяния), которые в совокупности становятся благодатной почвой для совершения преступлений в сфере распределения и использования бюджетных средств.
Как уже отмечалось, в уголовно-правовой и криминологической литературе, а также в уголовном законодательстве Российской Федерации, не используется понятие «сфера распределения и использования бюджетных средств». При этом в ходе проведенного уголовно-правового анализа преступлений, совершаемых в сфере распределения и использования бюджетных средств, определено, что на фоне различных массовых злоупотреблений, совершаемых в процессе предоставления и использования бюджетных средств и кредитов, Уголовный кодекс РФ предусматривает ответственность за незаконное получение и использование государственного целевого кредита (ч. 2 ст. 176 УК РФ) и неце 95 левое расходование бюджетных средств (ст. 285.1 УК РФ), оставляя за пределами уголовно-правовой ответственности незаконное предоставление бюджетного кредита, которое порождается, в большинстве своем, влиянием на их предоставление со стороны лоббирующих группировок (криминальных, политических, крупного бизнеса) и отличается большим разнообразием способов посягательств.
Проведенный анализ проблем квалификации преступлений в рассматриваемой сфере позволил сделать вывод, что с принятием уголовной нормы за нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1 УК РФ) окончательно не решена проблема уголовно-правовой защиты бюджетных средств, так как в диспозиции ст. 285.1 УК РФ указан лишь один специальный субъект - должностное лицо, а уголовная ответственность может наступать только при наличии крупного размера ущерба (сумма бюджетных средств, превышающая один миллион пятьсот тысяч рублей). При этом уголовное законодательство Российской Федерации не предусматривает ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств, совершенное в размере менее полутора миллионов рублей, а также совершенное другими участниками бюджетного процесса (к примеру, лицом, занимающим государственную должность разного уровня; лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой и иной организации). Кроме того, отсутствует ответственность за направление полученных бюджетных средств на непредусмотренные цели.
Данные пробелы в уголовном законодательстве Российской Федерации препятствуют привлечению к уголовной ответственности виновных в незаконном предоставлении бюджетных кредитов и нецелевом использовании бюджетных средств, и создают лазейки для злоупотреблений бюджетными средствами, а также обусловливают ненадлежащий статистический учет состояния и динамики совершения преступлений в сфере распределения и использования бюджетных средств, так как данные преступления растворены в общей массе экономических и должностных преступлений. При этом, до внесения изменений в уголовное законодательство Российской Федерации очередным Федеральным законом РФ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» (в котором содержались такие новые нормы за должностные злоупотребления, как «Нецелевое расходование бюджетных средств» - ст. 285.1 и «Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов» - ст. 285,2), в Уголовном кодексе РФ содержалась лишь одна норма, предусматривающая непосредственную ответственность за бюджетное преступление - незаконное получение и использование государственного целевого кредита (ч. 2 ст. 176 УК РФ). То есть зашита бюджетных средств до введения ст. 285,1 УК РФ вообще не была определена в качестве приоритетной задачи органов государственной власти, отсутствовала, да и сейчас не полностью определена, государственная идеология комплексной защиты бюджетных средств от преступных посягательств. И та-кое дополнение Уголовного кодекса РФ можно рассматривать как непосредственную реакцию российского законодателя на многочисленные факты неправомерного расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов в крупных размерах.
Кроме того, введению ст. 285.1 УК РФ предшествовало обсуждение проблемы нецелевого использования (расходования) бюджетных средств на страницах научной и публицистической печати, обоснованное распространенностью этого деяния и, как следствие, его «„.вредоносностью в первую очередь для государственных интересов...», а также іем, что привлечение к ответственности за подобное деяние по ст. 285 УК РФ было практически невозможным, так как при формальном нарушении порядка расходования бюджетных средств в силу конструктивных особенностей состава ст. 285 УК РФ требовалось доказать существенность причиненного вреда, а также наличие у должностного лица корыстной или иной личной заинтересованности. Данное нововве 97 дение необходимо было (планировалось) и для того, что бы поставить надежный заслон посягательствам на бюджетные средства.
Наравне с этим, теория и практика борьбы с посягательствами на целевые бюджетные средства свидетельствуют о необходимости совершенствования действующего уголовного законодательства Российской Федерации путем введения специальных составов, предусматривающих уголовную ответственность за незаконное предоставление бюджетных кредитов, а также путем дополнения уже существующих составов соответствующими изменениями. То есть уголовное законодательство Российской Федерации должно содержать исчерпывающие перечни видов (определений) преступлений, совершаемых в рассматриваемой сфере, на базе которых может быть создана адекватная система уголовно-правовой защиты бюджетных средств, статистического учета и разграничена компетенция правоохранительных органов, уполномоченных по борьбе с данными преступлениями.
Кроме того, необходимы совершенствование и конкретизация в уголовно-правовых нормах таких понятий, как субъект преступления, суммарное определение крупного и особо крупного размера причиненного преступлением ущерба. Необходимо дать определение многозначным понятиям (к примеру, уголовно-правовое определение «нецелевое использование бюджетных средств»), имеющим отличительное толкование применительно к различным отраслям права, для повышения результативности законодательства, чтобы при расследовании преступлений бюджетной направленности не возникали проблемы и ошибки при квалификации, определении объективной и субъективной сторон деяния, его субъекта, так как все это нередко приводит к оправданию виновных.
