Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Развитие норм отечественного и зарубежного уголовного законодательства об ответственности за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов 18
1. Социальная обусловленность возникновения уголовно-правовых запретов за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов 18
2. Развитие норм отечественного уголовного законодательства об ответственности за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов 35
3. Развитие норм зарубежного уголовного законодательства об ответственности за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов 49
Глава II. Криминологический анализ преступлений, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов 90
1. Обстоятельства, способствующие совершению преступлений, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов 90
2. Характеристика личности субъектов, совершающих преступления, связанные с нецелевым использованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов 109
3. Предупреждение нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов 123
Глава III. Уголовно-правовой анализ нецелевого использования бюджет ных средств и средств государственных внебюджетных фондов ...,. 139
1. Объективные признаки нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов 139
2. Субъективные признаки нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов 178
3. Отграничение преступлений, связанных с нецелевым использовани ем бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, от смежных деяний 201
Заключение 215
Библиография 232
- Социальная обусловленность возникновения уголовно-правовых запретов за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов
- Развитие норм отечественного уголовного законодательства об ответственности за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов
- Обстоятельства, способствующие совершению преступлений, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов
- Объективные признаки нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов
Введение к работе
Актуальность исследования. Противодействие преступлениям, связанным с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов в условиях продолжающегося реформирования экономики и необходимости сохранения ее от дальнейшей криминализации приобретает все более важное значение. Общественные отношения, складывающиеся по поводу использования финансовых ресурсов государства, в настоящее время урегулированы недостаточно эффективно, о чем свидетельствуют массовые случаи их нецелевого использования, а также злоупотребления, допускаемые должностными лицами, осуществляющими операции с ними. Экономический ущерб, наносимый государству, моральный вред, причиняемый обществу и авторитету государственной власти, в результате совершения данных деяний - практически неисчислим.
В этой связи весьма актуальное значение приобрели вопросы регламентации ответственности за преступления, предусмотренные ст. 2851 и 2852 УК РФ, а также проблемы отграничения указанных посягательств от смежных деяний.
В настоящее время идет интенсивный процесс формирования практики применения норм об ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, требующий не только практических знаний по реализации законодательных установлений, закрепленных в ст. 285' и 2852 УК РФ, но и оперативного создания теоретического базиса для уяснения правовой сущности и содержания нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
До введения в Уголовный Кодекс Российской Федерации указанных выше норм1 квалификация деяний, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств или средств государственных внебюджетных фондов, в
1 Федеральный закон РФ№ 162-ФЗот8 дек. 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2003. -Яг 50. - Ст. 4848.
4 зависимости от обстоятельств дела осуществлялась по статьям УК, предусматривающим ответственность за преступления против собственности, должностные преступления либо преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях. Между тем ученые и практики уже давно вполне справедливо обращали внимание на необходимость введения в уголовное законодательство специальных норм об ответственности за указанные преступления для того, чтобы более эффективно защитить интересы государства, общества и граждан в финансовой сфере и поставить надежный заслон посягательствам на бюджетные средства и средства государственных внебюджетных фондов. В этой связи криминализация в УК РФ нецелевого расходования указанных средств явилась логичным и последовательным правовым решением в сложившейся экономической ситуации.
Новизна законодательного решения вызвала естественные трудности в следственной и судебной практике при оценке деяний, предусмотренных ст. 285' и 2852 УК РФ, что вызвало настоятельную потребность их изучения. До сих пор в теории и практике не сложилось единых взглядов на многие вопросы, связанные с реализацией уголовно-правовых норм об ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. Правоприменительная практика и научный анализ данных нормативных установлений выявили многочисленные законодательные недоработки закрепленных в них положений.
Недостаточная эффективность данных уголовно-правовых норм, а также неудовлетворительная работа органов уголовной юстиции в значительной мере предопределили рост преступлений, связанных с нецелевым расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (в 2004-2006 годах количество зарегистрированных преступлений, предусмотренных ст. 2851 и 2852 УК РФ, возросло более чем в 3,5 раза). Безусловно, указанные обстоятельства негативно отражаются на превентивной роли уголовного законодательства. Оно перестает выполнять задачу предупреждения новых преступлений.
5 Следует отметить, что многие положения, закрепленные в нормах об ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, не могут быть адекватно поняты и приняты практикой без глубокого научного анализа исторических и социальных предпосылок изменения уголовного закона при переходе от административно-командной системы управления к рыночным отношениям. Такому пониманию в значительной мере способствует изучение опыта законотворческой деятельности в развитых странах Европы и Америки. Научное исследование с использованием различных методов познания способно дать ответ на многие сложные вопросы, связанные с верным уяснением признаков составов анализируемых преступлений, а также позволяет определить основные тенденции развития законодательства в рассматриваемой сфере.
Степень научной разработанности темы. Отдельные аспекты преступности и наказуемости деяний, связанных с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, нашли свое отражение в диссертационных исследованиях Ю.Л. Анисимова, А.Я. Асниса, Т.Б. Басовой, Д.А. Бойкова, Ю.Н. Демидова, Н.А. Егоровой, СВ. Изосимова, А.В, Макарова, Н.С. Макаровой, Л.И. Никольской, Т.В. Пинкевич, ОА Плеховой, СВ. Попова, М.В. Ремизова, О.С Русаковой, В.И. Тюнина, P.P. Фазылова, А.В. Шнитенкова и некоторых других авторов. Однако комплексного анализа уголовно-правовых и криминологических проблем, связанных с уголовной ответственностью за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, до сих пор не проводилось.
В настоящей работе диссертант рассматривает вопросы, связанные с историей развития норм отечественного и зарубежного уголовного законодательства об ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, обосновывает социальную обусловленность установления уголовно-правовых запретов за данные деяния в действующем УК РФ, анализирует проблему объекта этих деяний,
определяет их место в системе Особенной части УК РФ. Авторское разрешение этих и некоторых других проблем составляет содержание диссертационного исследования.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, складывающиеся в области противодействия преступным посягательствам, связанным с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Предметом научного анализа выступают:
источники отечественного и зарубежного законодательства, регулирующие общественные отношения, возникающие при совершении бюджетных преступлений;
уголовно-правовые нормы действующего российского уголовного законодательства об ответственности за преступления, связанные с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, и смежные с ними нормы;
основные положения теории уголовного и других отраслей права в части регулирования отношений в бюджетной сфере;
понятие, сущность, содержание нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов;
судебно-следственная практика по делам о преступлениях служащих коммерческих и иных организаций;
основные тенденции преступности в бюджетной сфере, ее детерминирующие факторы, специфика личности преступника, меры предупреждения деяний данного вида.
Основными целями диссертационной работы являются: а) разработка предложений, позволяющих повысить эффективность применения норм действующего УК РФ об ответственности за преступления, связанные с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов; б) изложение авторской концепции развития норм уголовного законодательства об ответственности за указанные деяния.
7 Поставленные цели конкретизируются в следующих исследовательских задачах:
- изучить отечественный и зарубежный опыт регулирования отношений,
возникающих при совершении преступлений, связанных с нецелевым расхо
дованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных
фондов;
- выявить социальную обусловленность установления уголовно-
правовых запретов за совершение деяний, предусмотренных ст. 285і и 2852
УК РФ;
дать криминологическую характеристику названных деяний;
исследовать особенности объекта преступлений, связанных с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, и определить их место в системе Особенной части УК РФ;
рассмотреть содержание предмета преступлений, предусмотренных ст.2851,2852 УК РФ;
раскрыть признаки объективной стороны нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов;
произвести анализ субъективной стороны преступлений, предусмотренных ст. 2851,2852 УК РФ;
рассмотреть особенности субъектов анализируемых преступлений;
дать характеристику квалифицирующих признаков преступлений, предусмотренных ст. 285!,2852УКРФ;
исследовать теоретические и практические вопросы квалификации рассматриваемых преступлений и проанализировать их соотношение со смежными деяниями;
осуществить поиск оптимальных мер по противодействию преступлениям, связанным с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Методология и методика исследования. Методологической основой диссертационного исследования явилась материалистическая диалектика как
общенаучный метод познания. Совокупность частных методов представлена
формально-логическим, системно-структурным, историческим, сравнительно-правовым, социологическим, статистическим, синергетическим методами. Перечисленные методы применялись путем использования следующих кон-кретных приемов: изучение содержания теоретических источников, правовых норм и актов применения права; анализ и обобщение статистических данных, результатов опроса, изучения материалов уголовных дел.
Основные положения работы базируются на действующем законодательстве, материалах судебно-следственной и прокурорской практики, современных достижениях уголовного права, криминологии, административного, гражданского и других отраслей права.
Теоретическую основу исследования составили труды видных ученых в области общей теории права, уголовного права, уголовного процесса, криминологии, экономики, финансового, административного и бюджетного права: ГА. Аванесова, А.И. Алексеева, Ю.М. Антоняна, М.М. Бабаева, В.М. Баранова, И.Н. Боковой, С.С. Босхолова, Б.В. Волженкина, Т.Н. Гор-шенкова, А.И. Долговой, А.Э. Жалинского, Б.В. Здравомыслова, Л.В. Инога-мовой-Хегай, Н.Г. Кадникова, И.А. Клепицкого, И.А. Козлова, В.В. Колесникова, B.C. Комиссарова, А.А. Конева, Л.Л. Кругликова, В.Н. Кудрявцева, А.П. Кузнецова, Н.Ф. Кузнецовой, Н.А. Лопашенко, В.В. Лунева, Ю.И. Ляпунова, СВ. Максимова, В.П. Малкова, А.В. Наумова, Б.С. Никифорова, B.C. Овчинского, В.Г. Павлова, П.Н. Панченко, А.А. Пионтковского, А.И, Рарога, Ф.М. Решетникова, А.Я. Светлова, Н.С. Таганцева, А.Н. Трай-нина, B.C. Устинова, Д.А. Шестакова, А.Ю. Чупровой, И.В. Шишко, В.Е. Эминова, П.С. Яни и др.
Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составили: Конституция РФ, нормы уголовного, административного, гражданского, финансового и бюджетного законодательства России, подзаконные акты Президента и Правительства РФ, а также другие нормативные источники, регулирующие отношения в бюджетной сфере. В целях решения исследова-
9 тельских задач изучалось уголовное законодательство стран дальнего и
ближнего зарубежья (США, Испании, Германии, Италии, Китая, стран СНГ, Балтии и др.), прошлое уголовное законодательство России, различные законопроектные разработки, Примерный УК США, Модельный уголовный кодекс для стран СНГ, теоретические концепции по вопросам регулирования бюджетных отношений и некоторым другим проблемам, затрагиваемым в диссертации.
Эмпирическую основу исследования составили статистическая и иная документация по вопросам уголовной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов; материалы уголовных дел, возбужденных по признакам преступлений, предусмотренных ст. 159, 160, ч. 2 ст. 176, 201, 2851, 2852 УК РФ; сведения, полученные по результатам изучения приговоров, обвинительных заключений, материалов проверок сообщений о соответствующих преступлениях (изучено более 100 уголовных дел этой категории); материалы периодической печати; результаты анкетирования сотрудников правоохранительных органов и граждан по отдельным проблемным вопросам темы исследования (анкетированию подвергнуто свыше 120 человек).
Используемые при исследовании методы, объем изученного материала, личные наблюдения автора позволяют сделать вывод о репрезентативности собранной информации, достоверности научных выводов и достаточной обоснованности предложенных рекомендаций.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она представляет собой первое диссертационное исследование, посвященное комплексному уголовно-правовому и криминологическому анализу теоретических и практических проблем, возникающих в связи с применением норм уголовного законодательства об ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Впервые в науке уголовного права исследуются вопросы становления, развития и функционирования норм отечественного и зарубежного уголовно-
10 го законодательства, устанавливающих ответственность за рассматриваемые деяния.
Анализируя конструкции составов преступлений, предусматривающих ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, автор выявляет недостатки юридической техники, используемой при формулировании соответствующих уголовно-правовых норм, намечает пути устранения пробельности уголовного законодательства.
Результаты научного исследования, проведенного автором, легли в основу предложенной им новой редакции действующих уголовно-правовых норм об ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов и формулирования новых составов преступлений.
Положения, выносимые на защиту:
Ответственность за нарушения бюджетного законодательства нельзя сводить только к бюджетной или административной ответственности. Следует четко выделять и отграничивать друг от друга - в зависимости от возрастания степени общественной опасности - бюджетную ответственность, административную ответственность и уголовную ответственность.
Криминализация бюджетных преступлений, в том числе нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, является вполне обоснованной, так как данные деяния ставят под угрозу выполнение задач и функций государственных органов и органов местного самоуправления и способны причинить существенный вред интересам личности, общества и государства.
Общественная опасность преступлений, связанных с нецелевым использованием бюджетных и внебюджетных средств, обладает рядом специфических черт: а) она состоит в том, что указанные деяния подрывают нормальное функционирование экономики в стране; б) выражается в прямом срыве финансирования государственных проектов и целевых программ,
сдерживании развития здравоохранения и образования, науки и культуры; в) нецелевое использование бюджетных ассигнований и средств государственных внебюджетных фондов, а не их ограниченность во многих случаях становится причиной систематической невыплаты или недоплаты заработной платы, пенсий, пособий, иных обязательных платежей и возникновения хронической, многомиллиардной задолженности по стране.
4. Исследование преступлений, связанных с нецелевым расходованием
бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, по
зволило выявить следующие тенденции их развития: а) прогнозируется даль
нейшее увеличение количества преступных деяний, совершаемых в бюджет
ной сфере; б) увеличение объема вреда, причиняемого преступлениями, пре
дусмотренными ст. 285' и 2852 УК РФ; в) повышение характера и степени
общественной опасности этих деяний, вследствие их изменчивости и способ
ности приобретать новые изощренные формы; г) сохранение достаточно вы
сокой степени латентности.
5. Исходя из уголовно-правового и криминологического анализа сущно
сти преступлений, предусмотренных ст. 285' и 2852 УК РФ, диссертант по
лагает, что эти деяния посягают, прежде всего, на отношения, обеспечиваю
щие рациональное распределение бюджетных средств и средств государст
венных внебюджетных фондов в соответствии с теми целями, на которые они
выделялись, то есть на финансовый, а не на управленческий аспект экономи
ческих отношений. В этой связи указанные составы преступлений целесооб
разно переместить в главу 22 УК «Преступления в сфере экономической дея
тельности». В свою очередь родовым объектом данных преступлений высту
пают отношения, обеспечивающие нормальное функционирование экономи
ки, которые находят свое отражение в названии раздела VIII УК «Преступле
ния в сфере экономики».
Общественные отношения, обеспечивающие нормальное функционирование органов публичной власти, а также отдельных звеньев государственного или муниципального аппарата, составляют лишь дополнительный непо-
12 средственный объект преступлений, предусмотренных ст. 2851 и 2852 УК РФ,
а использование должностным лицом своих служебных полномочий при совершении этих преступлений, является способом причинения вреда основному непосредственному объекту.
Предметом рассматриваемых преступлений могут быть только безналичные денежные средства. При нецелевом расходовании бюджетных средств - это дотации, субсидии, субвенции и бюджетные ассигнования; при нецелевом расходовании средств государственных внебюджетных фондов -средства соответствующих государственных внебюджетных фондов (денежные средства, управляемые органами государственной власти РФ и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на социальное обеспечение по возрасту, по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством РФ о социальном обеспечении).
Крупный (особо крупный) размер израсходованных бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов характеризует не только предмет соответствующих преступлений, но и их объективную сторону.
Анализ стоимостных критериев, определяющих крупный (особо круп-ный) размер, деяний, предусмотренных ст. 285 и 285 УК РФ, позволяет сделать вывод о том, что эти критерии явно завышены. Поскольку автор придерживается мнения о том, нормы о нецелевом расходовании бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, должны располагаться в главе 22 УК РФ, то было бы логично распространить на них те критерии, которые характеризуют крупный размер и крупный ущерб для норм указанной главы (примечание к ст. 169 УК РФ).
Сравнительный анализ употребляемого в ст. 285 ,285 УК РФ термина «расходование», и широко применяемого в финансовом праве и в бюджетном законодательстве термина «использование», позволяет сделать вывод о том, что они не совпадают ни по объему, ни по содержанию. В этой связи предлагаем термин «расходование» заменить на термин «использование».
В силу однородности объективных признаков нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов предлагается объединить в уголовном законодательстве указанные составы преступлений в рамках одной статьи.
Обосновывается необходимость закрепления в качестве квалифицирующего признака анализируемых преступлений мотива - их совершение из корыстной или иной личной заинтересованности.
Субъектами нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов могут быть не только должностные лица, но и лица, выполняющие управленческие функции в коммерческих и иных организациях, наделенные соответствующими полномочиями по распоряжению соответствующими финансовыми ресурсами. В этой связи целесообразно объединить указанные категории субъектов в единой норме и изложить ее в следующей редакции:
«Статья 1761. Нецелевое использование бюджетных средств или средств государственных внебюджетных фондов
1. Нецелевое использование бюджетных средств или средств государст
венных внебюджетных средств должностным лицом либо лицом, выполняющим
управленческие функции в коммерческой или иной организации, имеющими
полномочия по распоряжению указанными средствами, совершенное в круп
ном размере, либо если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, ор
ганизациям или государству, -
наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо лишением свободы на срок от трех до пяти лет.
2, Те же деяния, совершенные:
а) группой лиц по предварительному сговору;
б) в особо крупном размере;
в) из корыстной или иной личной заинтересованности;
г) лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления, -
наказываются штрафом в размере от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет, либо лишением свободы на срок от трех до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
3. Те же деяния, совершенные организованной группой, -
наказываются лишением свободы на срок от пяти до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.»
В качестве особо квалифицированного вида нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов предлагаем выделить совершение данных деяний организованной группой.
Предлагается распространить действие примечаний к ст. 285 и 201 УК РФ на весь Уголовный кодекс.
Поскольку незаконное получение бюджетных средств (кроме незаконного получения кредита) и средств государственных внебюджетных фондов в настоящее время не преследуется в уголовно-правовом порядке, считаем целесообразным криминализовать указанные действия, восполнив существующий пробел в уголовном законодательстве, изложив соответствующую норму в следующей редакции:
«Статья 1762. Незаконное получение бюджетных средств или средств государственных внебюджетных фондов
1. Незаконное получение должностным лицом или лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, бюджетных средств или средств государственных внебюджетных фондов путем предоставления государственному органу, банку (кредитной организации) заведомо ложных сведений о хозяйственном положении либо финансовом со-
15 стоянии предприятия, учреждения или организации, совершенное в крупном размере, либо если это деяние причинило крупный ущерб, -
наказывается штрафом в размере до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо арестом на срок до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до пяти лет.
2. Те же деяния, совершенные:
а) группой лиц по предварительному сговору;
б) в особо крупном размере;
в) из корыстной или иной личной заинтересованности;
г) лицом, занимающим государственную должность Российской Феде
рации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а
равно главой органа местного самоуправления, -
наказываются штрафом в размере от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет, либо лишением свободы на срок от двух до шести лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
3. Те же деяния, совершенные организованной группой, -
наказываются лишением свободы на срок от пяти до восьми лет с ли
шением права занимать определенные должности или заниматься опреде
ленной деятельностью на срок до трех лет.»
16. В целях обеспечения объективности, полноты и всесторонности принимаемых решений по делам об экономических преступлениях (в том числе, предусмотренных ст. 2851 и 2852 УК РФ) предлагается внести дополнения в ч. 3 ст. 144 УПК РФ в части продления срока, необходимого для принятия решения по данным категориям дел, до двух месяцев.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется комплексной разработкой уголовно-правовых и криминологических проблем ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств и
средств государственных внебюджетных фондов, что в значительной степени восполняет пробел в уголовно-правовой теории в целом и в изучении анализируемых преступлений в частности. Теоретическая значимость выполненного диссертационного исследования определяется тем, что в нем подвергнут анализу отечественный и зарубежный опыт регулирования отношений, возникающих при совершении бюджетных преступлений; дана криминологическая характеристика нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов; проведен уголовно-правовой анализ норм действующего уголовного законодательства об ответственности за данные преступления и сформулированы конкретные предложения по их совершенствованию.
Проведенное соискателем исследование позволяет расширить и углубить представления о характере и сущности понятия нецелевого расходования государственных бюджетных и внебюджетных средств, что является предпосылкой для дальнейшего научного поиска и развития теорий в этой области, выработки целостной системы противодействия рассматриваемым преступным деяниям.
Результаты исследования могут быть использованы при разработке и реализации социальной, финансово-экономической, уголовно-правовой политики России, подготовке законодательных и иных нормативно-правовых актов как федерального, так и регионального уровня.
Практическая значимость работы. Результаты исследования могут быть полезны в процессе совершенствования законодательства, а также в правоприменительной деятельности, использованы в преподавании курса Особенной части уголовного права России и спецкурсов, посвященных проблемам ответственности за преступления, посягающие на бюджетные отношения.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы настоящего исследования изложены автором в 6 опубликованных работах общим объемом 7,8 п. л. и в выступлениях на Международной конференции
17 «Преступность. Организованная преступность, Экономика» (Н, Новгород,
2-3 февраля 2007 года), «круглом столе» на тему «Актуальные проблемы обеспечения безопасности дорожного движения на современном этапе» (Н.Новгород, 28 октября 2005 года), научно-практической конференции «Проблемы правового регулирования общественных отношений в сфере экономики» (Н. Новгород, 20 декабря 2005 года).
Отдельные положения диссертационного исследования внедрены в практическую деятельность Главного управления МВД России по Приволжскому федеральному округу. Апробация результатов проходила также в ходе проведения учебных занятий со слушателями Нижегородской академии МВД России.
Работа рецензировалась и обсуждалась на заседании кафедры общеправовых дисциплин и кафедры уголовного, уголовно-исполнительного права и криминологии Нижегородской академии МВД России.
Структура и объем диссертации отвечает целям и задачам исследования и соответствует требованиям ВАК. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих в себе девять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Социальная обусловленность возникновения уголовно-правовых запретов за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов
Одной из наиболее значимых сфер экономической деятельности государства является область бюджетных правоотношений. Это обусловлено, в первую очередь, той важной ролью государственного, региональных и местных бюджетов, которую они играют в решении экономических и социальных задач страны. В период проводимого в стране реформирования, перехода экономики страны к цивилизованным рыночным отношениям, рациональное управление государственными финансами приобретает все большее значение1. Для федеративного государства, каковым является Россия, это значение особенно велико2.
Важность охраны бюджетной сферы среди иных сфер экономической деятельности наглядно, помимо прочих аргументов, подтверждается и данными статистики. Так, если в 2003 году доходы всех бюджетов страны находились на уровне 3636 млрд. руб., то в 2004 году - 5429,9 млрд. руб., а в 2005 году доходы консолидированных бюджетов составили 7611,6 млрд. руб.3 Доходы федерального бюджета в январе-июле 2006 г., по предварительным данным Минфина России, составили 3459,6 млрд. руб., или 23,9% ВВП против 2799,2 млрд. руб., или 24,9% ВВП за январь-июль 2005 г. В 2003 г. в федеральный бюджет поступило 1311,7 млрд. руб., в 2004 г. эта сумма доходов составила 2712 млрд. руб., а в 2005 г. - 5125,1 млрд. руб.1
В бюджеты субъектов Федерации в 2003 году поступило 1359,6 млрд. руб., в 2004 году - 1779 млрд. рублей. Доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2005 году сложились в сумме 2997,6 млрд. руб., или 13,8% ВВП, в том числе собственные доходы (без учета федеральной финансовой помощи) составили 2573,1 млрд. руб., или 11,9% ВВП.2
Поступления в бюджеты государственных внебюджетных фондов налогов и сборов, контролируемых МНС России, в 2003 г. составили 600,20 млрд. рублей. При этом в Пенсионный фонд направлено 400,80 млрд. рублей, в Федеральный фонд социального страхования - 102,32 млрд. рублей, в Фонд обязательного медицинского страхования - 5,77 млрд. рублей и территориальные фонды обязательного медицинского страхования - 91,30 млрд. рублей3.
В 2004 году общая сумма поступивших в государственные внебюджетные фонды налогов и сборов составила 732,33 млрд. рублей, что на 122,0% превысило показатели предыдущего года. Поступления в Пенсионный фонд составили 489,55 млрд. руб. (+ 122,1%), в Федеральный фонд социального страхования - 126,77 млрд. руб. (+ 123,9%), в Фонд обязательного медицинского страхования - 6,78 млрд. руб. (+ 117,5%), в территориальные фонды обязательного медицинского страхования - 109,24 млрд. рублей (+ 119,6%)4.
В 2005 году доходы бюджетов государственных внебюджетных фондов составили 806,8 млрд. рублей. При этом поступления в Пенсионный фонд увеличились в сравнении с 2004 годом на 29,8% и составили 634,1 млрд. руб., доходы Фонда социального страхования составили 53,2 млрд. руб., что на 23,8%о больше, чем в 2004 г., в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования поступило 31,7 млрд. руб., что в 4,9 раза больше, чем в 20 г., доходы территориальных фондов обязательного медицинского страхования незначительно сократились (на 17,5%) и составили 87,8 млрд. руб.1
В первом полугодии 2006 г. доходы государственных внебюджетных фондов составили 469,24 млрд. руб. Из них 365,77 млрд. руб. поступило Пенсионный фонд, в Федеральный фонд социального страхования - 28,52 млрд. руб., в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования - 25,29 млрд. руб., в территориальные фонды обязательного медицинского страхования - 49,66 млрд. руб2.
Указанные выше цифровые статистические данные свидетельствуют о том, что бюджет Российской Федерации аккумулирует в себе огромные денежные средства, количество которых год от года возрастает. В своем Послании Федеральному собранию Президент России В.В. Путин отметил, что «сегодня, после длительного периода жизни в условиях бюджетного дефицита и резких колебаний курса рубля, ситуация кардинально меняется, и следует сохранить достигнутую финансовую стабильность как одно из базовых условий повышения доверия людей к государству...»3. От правильного распоряжения бюджетными средствами зависит стабильная макроэкономическая ситуация в стране. «Каждый бюджетный рубль должен быть использован рачительно и по прямому назначению»4. Распределяя значительную часть государственных финансов, бюджет должен выполнять, прежде всего, стабилизационную функцию, выступая одновременно эффективным финансовым инструментом экономической политики .
Развитие норм отечественного уголовного законодательства об ответственности за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов
Выдающийся русский криминалист Н.С. Таганцев отмечал в свое время, что изучение истории догмы есть средство понимания действующего права. Развивая этот тезис, он писал: «Именно, всякое правовое положение, действующее в данном государстве, хотя бы оно непосредственно и не вытекало из самого народа, а из государственной власти, непременно коренится в прошлой истории этого народа. Известно то важное значение, какое имеет историческое толкование в сфере действующего законодательства. Если мы, например, желаем изучить какой-нибудь юридический институт, существующий в данное время, то для правильного его уяснения себе мы должны проследить историческую судьбу его, т.е. те поводы, в силу которых появилось данное учреждение, и те видоизменения, которым подверглось оно в своем историческом развитии»1. Иными словами, в каждом ныне действующем нормативном образовании имеется известный элемент прошлого. В этой связи профессор Б.В. Волженкин совершенно справедливо говорит о том, что современный исследователь должен стремиться понять логику развития юридической мысли и, возможно, почерпнуть идеи, которые, пусть в преображенном виде, окажутся полезными и в новых условиях2. Не являются исключением здесь и нормы действующего уголовного законодательства России об ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. Ретроспективный анализ их становления и развития способствует углублению научных представлений о сущности рассматриваемых деяний, выявлению тех обстоятельств и событий, которые определили их возникновение. Обозначенный подход позволяет раскрыть социальную обусловленность и необходимость установления уголовно-правовых запретов за указанные деяния, обнаружить причинно-след ственную зависимость между названными нормативными образованиями и порождающими их общественными потребностями.
Сравнительный анализ опыта правовой регламентации ответственности за деяния, посягающие на бюджетную сферу, по дореволюционному российскому уголовному законодательству и положений об ответственности за эти преступления по действующему УК РФ дает основания утверждать, что уже в первых источниках русского уголовного права имелись статьи, явившиеся прообразами современных норм о бюджетных преступлениях. Следует, однако, отметить, что «бюджетными» анализируемые преступления раньше не назывались, поэтому название настоящего параграфа носит весьма условный характер.
Одним из первых памятников русского уголовного права, где встречается упоминание о надлежащем ведении городской казаны (своего рода прообраза бюджетных средств) встречается в Псковской Судной грамоте (XIII века). Закрепленные в ней установления развивали основные положения Русской Правды и отражали социально-политические условия периода феодальной раздробленности Руси1.
Статья 3 Псковской Судной грамоты гласила: «А которому посаднику сести на посадниство, ино тому посаднику крест целовати на том, что ему судит право по крестному целованию, а городскими кунами не корыстова-тися (курсив наш - А.К.), а судом не метится ни на кого ж, а судом не отчи-тись, а праваго не погубити, а виноватаго не жаловати, а без исправы человека не погубити ни на суду вечи»2. Диспозиция цитируемой статьи достаточно широко формулировала нормативное установление, описанное в ней, между тем, по его сути видно, что оно предписывает высшему должностному лицу в городе - посаднику - рачительно использовать денежные средства (городские куны). Статья является своего рода нормой-предписанием: в ней уста навливаются критерии должного поведения субъекта, однако, без указания мер ответственности за несоблюдение ее требований.
Приоритет охраны государственной казны устанавливался в Соборном Уложении 1649 года. Так ст. 260 главы X («О суде») данного нормативно-правового акта определяла: «А будет кому доведетца взятии в государеву казну, а в тоже время на него учнут бити челом исцы о долгах, и на нем на-передь взятии государево, а должником указати ему платити долги после».
Артикул Воинский Петра Первого от 26 апреля 1715 года более конкретно формулировал включенные в него нормы. Фактически данный источник представлял собой военно-уголовный кодекс , однако, в нем находились статьи, которые имели отношение к расходованию денежных средств, выделяемых их государственной казны.
Так, артикул 194 указанного нормативно-правового акта определял: «Кто Его Величества или государственныя деньги в руках имея, из оных несколько утаит, украдет, и к своей пользе употребит, и в расходе меньше записано и сочтено будет, нежели что он получил, оный живота лишится и имеет быть повешен. Тую же казнь чинить и тем, кои ведая про то, а не известят» .
Как видим, диспозиция данной нормы, определяющей ответственность за использование казенных средств, тоже достаточно широко описывает это деяние и охватывает собой преступления, которые связаны не только с нецелевым расходованием указанных средств, но и с их присвоением или растратой. Обращает на себя внимание весьма строгое наказание за совершение этого преступления, которое безальтернативно каралось смертной казнью. Причем, подвергался этому наказанию не только непосредственный исполнитель указанного деяния, но и недоноситель.
Обстоятельства, способствующие совершению преступлений, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов
Противодействие преступным посягательствам на бюджетную сферу в условиях продолжающегося реформирования экономики и необходимости сохранения ее от дальнейшей криминализации приобретает все более важное значение. Коренные преобразования в различных сферах жизнедеятельности российского общества имели, к сожалению, не только положительные сдвиги, но и негативные последствия - они повлекли за собой трансформацию преступных проявлений, которые стали еще более опаснее и изощреннее.
Принципиальные изменения преступности произошли и в экономической сфере. Это не только «повлияло» на спектр соответствующих криминальных явлений, их динамику, но и существенно модифицировало природу осуществляемой здесь преступной деятельности и характер преступного поведения ее субъектов; «...произошло не просто тривиальное мультиплицирование криминальных деяний - к жизни был вызван целый массив селективно новых видов преступлений и методов их совершения» . Все это в полной мере относится к преступлениям, связанным с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов2.
Большинство криминологов относят анализируемые деяния к проявле-ниям экономической преступности . Мы полностью разделяем это мнение.
Данная позиция подтверждает нашу гипотезу о том, что применительно к структуре уголовного законодательства преступления, связанные с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, следует относить к преступлениям, совершаемым в сфере экономической деятельности (глава 22 УК РФ), а не к деяниям, посягающим на интересы государственной власти, интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления (глава 30 УК РФ), как это имеет место в настоящее время.
Экономическая преступность охватывает различные типы преступной деятельности, проявляющиеся в разнообразных сферах: по данным С.С. Крашенинникова и А.В. Покаместова, доля преступлений против собственности составляет свыше 25%; преступлений в сфере экономической деятельности - 12,5%; преступлений против интересов службы в коммерческих и иных организациях - около 3,5%; преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного са-моуправления - свыше 6% .
Соглашаясь с авторами, рассматривающими нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов в качестве разновидности проявления экономической преступности, внесем одно небольшое уточнение. По нашему мнению, более правильно анализируемые деяния относить к разновидности служебно-экономической преступности.
Совершенно справедливым является, на наш взгляд, утверждение М.Г. Иванова о том, что данный вид преступности необходимо определять как уголовно-правовую и криминологическую категорию, исходя при этом из понятий однородности и целостности. Основой выделения служебно-экономической преступности в самостоятельную подсистему в общей системе экономической преступности, по мнению ученого, служат: вснщвьщ субъ ект - специальное уполномоченное лицо, характерное только для данного вида преступлений; вовторых, сфера деятельности и полномочий лица, совершившего преступление, которая предполагает нахождение виновного на определенной службе, и,в-третысс, характер и содержание этой деятельности.
Необходимо отметить, что вопрос об определении криминологического содержания преступлений, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, нами затронут не зря, поскольку противодействие этим деяниям вряд ли было бы эффективным без использования криминологических средств. Именно криминологические методы познания могут дать ответы на вопросы о том, почему совершаются те или иные преступления, что способствует их совершению, какие меры правового, экономического, организационного или иного свойства следует предпринять в целях предупреждения их совершения.
Полагаем, что в настоящее время возникает настоятельная необходимость в создании систематизированного блока взаимосвязанных и принципиально новых научных знаний о криминологически значимых свойствах, характеризующих преступные деяния, совершаемые в бюджетной сфере, которые должны вписаться в уже сложившуюся систему знаний, составляющих содержание криминологической науки. Эти знания, образуя круг полезных положений, выводов, предложений и рекомендаций, существенно дополнят ее арсенал.
Преступления, совершаемые в бюджетной сфере (в том числе деяния, связанные с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов), как негативные и противоправные проявления социальных явлений, нуждаются в установлении причин и условий, способствующих их совершению, и воздействующих на них.
Объективные признаки нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов
Известно, что состав преступления представляет собой абстрактную теоретическую конструкцию, состоящую из четырех элементов: пары объективных (объекта, объективной стороны) и пары субъективных (субъекта, субъективной стороны)1. Рассмотрение элементов состава преступления принято начинать, прежде всего, с изложения его объективных признаков. Не будем отступать от устоявшейся традиции и мы.
Каждое преступление, выражается ли оно в действии или бездействии, всегда есть посягательство на определенный объект2. Объект преступления является одним из основных, базовых понятий в уголовном праве. Характер преступления, его общественная опасность определяются, прежде всего, объектом, на который оно посягает.
Объект играет значительную роль в качестве основания для построения системы Особенной части УК1. Но этим значение объекта посягательства не исчерпывается. Как правильно отмечает Б.С. Никифоров, «рост значения того или иного общественного отношения влечет за собой наряду с усилением наказания за совершение соответствующих посягательств, так сказать, кристаллизацию, собирание к одному месту дотоле разрозненных постановлений уголовного закона, их объединение в один или несколько "укрупненных" составов, построенных на основе группового объекта объединяемых преступ-лений» . Безусловно, что, вводя в действие ту или иную норму, законодатель, в первую очередь, должен определить, какие общественные отношения она будет защищать. При этом нужно дать четкое разъяснение относительно ее размещения в соответствующей главе УК. Та или иная новелла, предлагаемая законодателем, должна быть, прежде всего, оправданной и понятной правоприменителю. Раскрыть механизм защиты, сделать его наиболее эффективным - задача уголовного права3. К сожалению, в случае введения в гл. 30 УК в качестве самостоятельных составов преступлений, предусмотренных ст. 285 и 285 УК РФ, авторы такого решения не дали ему какого-либо объяснения. Законодатель лишь зафиксировал данные составы в УК, не продумав, на наш взгляд, до конца вопрос о размещении анализируемых норм в системе Особенной части УК РФ.
Как известно, уголовно-правовые нормы сгруппированы в структуре Особенной части УК по родовому и видовому объекту преступления. Определение родового и видового объекта преступления - важный шаг на пути установления признаков состава, характеризующих непосредственный объект преступления. «Иными словами, учет при квалификации места нормы в системе УК наименования главы, в которой помещена эта норма, помогает установить
и раскрыть отдельные признаки состава преступления»1. Указанное исходное положение построения Особенной части Уголовного кодекса позволяет правильно определить сущность того или иного преступления, помогает в выработке комплексных методов профилактики и борьбы с соответствующими деяниями, осознать степень их общественной опасности, характер и индивидуальные особенности ущерба, причиняемого преступлением (группой преступлений)2.
Решая вопрос о размещении норм об ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285 УК РФ) и нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 2852 УК РФ), законодатель посчитал целесообразным определить их место в рамках главы 30 УК РФ («Преступления против интересов государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления»). Эта глава в свою очередь включена в раздел X УК РФ «Преступления против государственной власти»3. Таким образом, с точки зрения законодателя рассматриваемая группа преступлений посягает на общественные отношения, обеспечивающие нормальное функционирование государственной власти, которые составляют родовой объект этих преступлений
В общетеоретическом понимании власть - это способность и возможность осуществлять государственную волю, оказывать определяющее воздействие на поведение людей, социальных групп с помощью предписаний, установлений, общеобязательных правил поведения, предусмотренных юри дическими нормами, а также применения основанных на законе государственно-принудительных мер к правонарушителям1,
В более узком смысле под властью понимается способность и всвможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью каких-либо средств - воли, авторитета, права, насилия; политическое господство, систему государственных органов, разграничение между ними предметов ведения и полномочий2.
К основным функциональным формам проявлений государственной власти относятся руководство , управление , организация5 и контроль6.
В уголовно-правовом смысле (в аспекте родового объекта преступлений, входящих в гл. 30 УК РФ) государственная власть, включая ее авторитет, нормальную деятельность государственных органов и их должностных лиц, должна пониматься во втором, более узком значении
