Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Уголовно-правовая характеристика объективных признаков нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов 15
1.1. Особенности объекта преступлений, предусмотренных ст. 285.1 и 285.2 УК РФ 15
1.2. Характеристика объективной стороны состава преступления, предусмотренного ст. 285.1 УК РФ 34
1.3. Проблемы объективной стороны состава преступления, предусмотренного ст. 285.2 УК РФ 81
1.4. Особенности предмета нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов 107
Глава 2. Проблемы субъективных признаков составов преступлений, предусмотренных ст. 285.1 и 285.2 УК РФ 133
2.1. Особенности субъекта нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов 133
2.2. Проблемы субъективной стороны составов преступлений, предусмотренных ст. 285.1 и 285.2 УК РФ 149
Заключение 162
Библиография 169
Приложения 181
- Характеристика объективной стороны состава преступления, предусмотренного ст. 285.1 УК РФ
- Проблемы объективной стороны состава преступления, предусмотренного ст. 285.2 УК РФ
- Особенности субъекта нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов
- Проблемы субъективной стороны составов преступлений, предусмотренных ст. 285.1 и 285.2 УК РФ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Залогом успешного выполнения государством стоящих перед ним задач является эффективная бюджетная политика. Посредством экономических регуляторов государство управляет общественным производством, обеспечивает социально-экономические потребности населения, безопасность страны, а также выполняет иные общезначимые функции.
В последние годы в Российской Федерации проведены серьезные мероприятия по совершенствованию способов управления государственными (муниципальными) финансами. В 2004 г. была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах (далее - Концепция), которая ознаменовала собой новый виток многолетнего процесса модернизации бюджетных правоотношений в нашей стране. Суть указанной бюджетной реформы состояла в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках четких среднесрочных ориентиров.
В целях реализации Концепции проделана большая работа по совершенствованию бюджетного законодательства. В частности, Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведение в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» внесены изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации. Посредством данных поправок была создана целостная система регулирования бюджетных отношений, укреплены методологические основы бюджетного процесса. Одной из задач нового правового обеспечения процедур бюджетирования стало повышение эффективности расходования бюджетных средств.
Вместе с тем результативное использование государственных (муниципальных) финансов невозможно без соблюдения режима законности. В Российской Федерации данная сфера государственного функционирования является одной из наиболее пораженных различного рода нарушениями и злоупотреблениями. Так, только Счетной палатой Российской Федерации в 2000-2008 гг. в ходе контрольных мероприятий выявлено нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере на сумму более 1128 млрд. руб.
В свою очередь нарушение целевого характера распределения и использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов может свести на нет любые усилия государства по обеспечению стабильности экономической и социальной сфер жизнедеятельности. Осознавая возможности сдерживающего воздействия уголовного закона, а также учитывая повышенную общественную значимость отношений в сфере использования ресурсов государственной бюджетной системы, Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» была введена уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. После введения указанной уголовной ответственности в 2004 г. в Российской Федерации было возбуждено 44 уголовных дела по признакам составов преступлений, предусмотренных ст. 285.1 и 285.2 УК РФ, в 2005 г. – 107, в 2006 г. – 181, в 2007 г. – 240, в 2008 г. – 291, в первом полугодии 2009 г. – 257.
В то же время количественные показатели зарегистрированных преступлений в данной сфере далеко не свидетельствуют о реальном уровне их распространенности. Анализируемые противоправные деяния характеризуются высокой степенью латентности. Их выявление прежде всего зависит от активности правоохранительных органов и органов финансового контроля. Немаловажное значение имеет правильная квалификация действий виновных должностных лиц органами предварительного расследования. Несмотря на то, что ст. 285.1 и 285.2 УК РФ действуют уже несколько лет, правоприменительная практика в этой области до сих пор не отвечает должным требованиям. Остающаяся сложной на протяжении десятков лет криминологическая ситуация в сфере расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов требует тщательной проработанности и глубокой осмысленности указанного направления уголовной политики. В данном случае необходимо исследовать эффективность действующего уголовного законодательства с целью выработки путей совершенствования мер принудительного воздействия на такие противоправные деяния.
Вопросов ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов касались в своих работах О.Н. Аверин, В.К. Андреев, Ю.Л. Анисимов, К.С. Арутюнян, А.Я. Аснис, Т.Б. Басова, А.А. Бекряшев, Д.А. Бойков, В.Б. Волженкин, Б.Я. Гаврилов, Ю.Н. Демидов, С.В. Изосимов, А.Г. Карпов, В.П. Косевич, Н.А. Лопашенко, А.В. Макаров, Т.В. Пинкевич, О.А. Плехова, С.В. Попов, О.С. Русакова, В.Г. Саркисянц, В.И. Тюнин, Р.Р. Фазылов, А.В. Шнитенков, А.К. Щегулина и другие авторы. Однако происшедшие изменения в бюджетном законодательстве предопределили новый взгляд на многие аспекты характеристик составов преступлений, предусмотренных ст. 285.1 и 285.2 УК РФ, нормы которых носят ярко выраженный бланкетный характер.
Учеными не исчерпаны все проблемные вопросы, касающиеся уголовной ответственности за такого рода посягательства. До сих пор в правоприменительной практике судебно-следственных органов и органов финансового контроля отсутствует единство подходов к квалификации нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, что также подтверждает актуальность выбранной темы. Опубликованные комментарии к ст. 285.1 и 285.2 УК РФ носят дискуссионный характер и требуют дальнейшей научной разработки.
Указанные обстоятельства определили выбор темы диссертационного исследования и его основные направления.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является разработка научно обоснованной системы мер по повышению эффективности уголовно-правовых средств борьбы с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов на правоприменительном и законодательном уровнях.
В соответствии с поставленной целью задачами исследования стали: анализ состояния научной разработанности вопросов уголовной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов;
изучение судебно-следственной практики в данной сфере;
раскрытие объективных и субъективных признаков составов преступления, предусмотренных ст. 285.1 и 285.2 УК РФ;
разработка научно обоснованных рекомендаций по квалификации деяний, предусмотренных ст. 285.1 и 285.2 УК РФ;
формулирование предложений по совершенствованию уголовного законодательства для повышения эффективности норм об ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Объект и предмет исследования. Объект исследования составляют общественные отношения в сфере уголовно-правовой охраны финансового обеспечения задач и функций государства, а его предмет - нормы уголовного законодательства об ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, судебно-следственная практика применения ст. 285.1 и 285.2 УК РФ, научная доктрина по данной проблеме.
Методология и методика исследования. Методологической основой исследования является диалектический метод познания явлений и процессов реальной действительности, предполагающий их изучение в постоянном развитии, тесной взаимосвязи и взаимозависимости. В процессе исследования применялись также такие общенаучные методы исследования, как сравнение, анализ, синтез, а также формально-логический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический и другие частнонаучные методы. В качестве нормативной базы исследования использовались Конституция Российской Федерации, действующее административное, бюджетное, гражданское, уголовное законодательство, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и другие нормативные правовые акты.
Теоретической основой исследования стали труды ученых в области уголовного, гражданского, конституционного, административного, финансового права, философии, экономики, социологии и других отраслей наук.
Эмпирическую базу исследования составили данные ГИАЦ МВД России о состоянии преступности в указанной сфере, сведения о преступности в субъектах Российской Федерации за период с 2004 по 2009 гг.
В качестве экспертов по исследуемой проблеме опрошено 90 работников оперативных подразделений органов внутренних дел и следователей Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, в производстве которых находились материалы проверок и уголовные дела о преступлениях анализируемой категории, гг. Москвы, Санкт-Петербурга, республик Башкортостан, Калмыкия, Мордовия, Хакасия, Алтайского края, Архангельской, Ивановской, Кировской, Московской, Нижегородской, Новосибирской, Самарской, Саратовской, Томской, Тюменской, Ульяновской, Ярославской областей.
С учетом требований репрезентативности изучено 102 уголовных дела о преступлениях, предусмотренных ст. 285.1 и 285.2 УК РФ, 247 материалов доследственных проверок, по результатам которых вынесены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, 187 актов проверок органов финансового контроля, 54 дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.14 КоАП РФ, различных регионов страны (гг. Москвы, Санкт-Петербурга, республик Башкортостан, Бурятия, Калмыкия, Мордовия, Хакасия, Алтайского и Красноярского краев, Амурской, Архангельской, Ивановской, Кировской, Московской, Нижегородской, Новосибирской, Самарской, Саратовской, Томской, Тюменской, Ульяновской, Ярославской областей), материалы опубликованной практики Верховного Суда Российской Федерации.
Объем собранных эмпирических материалов, методика их научного изучения и анализа, по мнению соискателя, обеспечивают достаточный уровень их репрезентативности, обоснованность и достоверность научных выводов и предложений.
Научная новизна исследования заключается в том, что соискателем впервые после проведения в Российской Федерации бюджетной реформы на монографическом уровне проведено комплексное изучение уголовно-правовых аспектов борьбы с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов с учетом последних изменений и дополнений, внесенных в бюджетное законодательство, современной судебной практики применения соответствующих уголовно-правовых норм.
Автором разработаны научные рекомендации по наиболее спорным вопросам квалификации преступного расходования бюджетных ресурсов, выявлены проблемы определения признаков составов рассматриваемых преступлений, установлены случаи несоответствия норм уголовного права отдельным требованиям нового бюджетного законодательства, внесены предложения по совершенствованию и приведению в соответствие с нормами отраслевого права положений уголовного закона, предусматривающих ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Родовым объектом преступлений, объединенных в разделе 10 УК РФ «Преступления против государственной власти», предложено считать государство, как структуры взаимосвязанных элементов, отражающих формы и условия, механизмы и инструменты его существования. В связи с этим сформулировано новое наименование раздела 10 УК РФ - «Преступления против государства».
В связи с тем, что бюджеты и внебюджетные фонды являются составляющими бюджетной системы Российской Федерации, имеющими общее предназначение, дано авторское понятие и определение единого непосредственного объекта преступлений, предусмотренных ст. 285.1 и 285.2 УК РФ, под которым следует понимать финансовое обеспечение задач и функций государства.
Факультативным непосредственным объектом нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов являются интересы граждан и организаций, для обеспечения которых предназначались нецелевым образом использованные бюджетные средства и средства государственных внебюджетных фондов.
2. Положения ст. 289 БК РФ, а за ней и ст. 285.1 УК РФ, ст. 15.14 КоАП РФ, устанавливающие формы нецелевого использования бюджетных средств, в настоящее время не корреспондируются с нормами бюджетного законодательства, устанавливающими процедуру расходования средств бюджета. В связи с этим определен новый перечень документов, порядок исполнения которых охраняется ст. 285.1 УК РФ: бюджет, сводная бюджетная роспись, бюджетная роспись, казначейское уведомление, бюджетной расписание, бюджетная смета.
Под иными документами в названной статье следует понимать договор или государственный контракт на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, договор аренды и иной документ, подтверждающий возникновение денежного обязательства при поставке товаров (накладная, акт приемки-передачи), выполнении работ (акт выполненных работ), оказании услуг (счет), исполнительный документ (исполнительный лист, судебный приказ), иные документы, подтверждающие возникновение денежных обязательств.
В основу современного нормативного определения нецелевого расходования бюджетных средств положено понимание условий получения бюджетных средств в узком смысле (как направление использования денежных средств, регламентированное путем указания конкретного кода бюджетной классификации). В связи с этим нецелевое расходование бюджетных средств представляет собой их использование исключительно не по коду бюджетной классификации.
Вместе с тем указанный подход не соответствует задачам криминализации анализируемых деликтов. Статья 285.1 УК РФ должна выступать гарантом обеспечения доведения бюджетных средств до конечных, конкретных получателей, обеспечивая тем самым порядок расходования бюджетных средств в соответствии с правовыми основаниями их получения, то есть условиями получения бюджетных средств, понимаемых в широком смысле.
Подробная законодательная регламентация охраняемых бюджетных правоотношений позволяет сделать вывод о целесообразности исключения из диспозиций статей ненужной детализации, изложив их следующим образом: «расходование бюджетных средств вопреки их целевому назначению или с превышением утвержденных пределов».
Расходование бюджетных средств на цели: 1) не соответствующие установленным законом расходным обязательствам, но допускаемые на основании утвержденного бюджета; 2) не соответствующие их предназначению, установленному законом, но допускаемые на основании нормативного правового акта, регламентирующего порядок их предоставления; 3) не соответствующие их предназначению, установленному утвержденным бюджетом, но допускаемые на основании бюджетной сметы, не являются объектом уголовно-правовой охраны ст. 285.1 УК РФ. В силу их противоправности такие случаи являются незаконным расходованием бюджетных средств и подлежат квалификации по ст. 286 УК РФ.
3. Действующие законодательные акты, устанавливающие правовой статус государственных внебюджетных фондов, существенно устарели, отдельные их положения вошли в противоречие с федеральным законодательством, данной категорией нормативных правовых актов не регламентируется исчерпывающий перечень условий расходования средств бюджетов ГВФ, отдельные условия расходования средств бюджетов государственных внебюджетных фондов регулируются также нормативными правовыми актами субъектов Федерации, приказами фондов, являющихся государственными учреждениями, которые не могут быть признаны законодательством РФ. С учетом изложенного диспозиция ст. 285.2 УК РФ является необоснованной и не корреспондирующейся с нормами отраслевого законодательства.
В связи с этим, а также с учетом ранее выработанных рекомендаций описание преступного деяния, предусмотренного ст. 285.2 УК РФ, необходимо осуществить следующим образом: «расходование средств государственных внебюджетных фондов вопреки их целевому назначению или с превышением утвержденных пределов».
4. Под предметом преступления следует понимать материальные и нематериальные объекты реальной действительности (включая различные права и блага), на которые воздействует виновный, осуществляя преступное посягательство. Преступному воздействию, регламентированному в ст. 285.1 и 285.2 УК РФ, подвергаются бюджетные средства как самостоятельная социально-правовая категория, а не суммы денежных средств, которым они эквивалентны. В связи с этим предложено авторское понимание предмета преступных посягательств, предусмотренных ст. 285.1 и 285.2 УК РФ, который, будучи в данном случае факультативным признаком объективной стороны состава преступления, представляет собой бюджетные средства и средства государственных внебюджетных фондов как денежные средства, зачисленные на единый счет бюджета.
5. Субъектом преступления, предусмотренного ст. 285.1 УК РФ, может быть должностное лицо только получателя бюджетных средств. При этом безосновательно отсутствует уголовная ответственность за аналогичные деяния должностных лиц распорядителей средств государственных и муниципальных бюджетов, общественная опасность нецелевого расходования бюджетных средств которых гораздо выше, нежели получателей бюджетных средств. С целью повышения эффективности борьбы с нарушением финансовой дисциплины при распределении и использовании бюджетных средств представляется целесообразным исключить из диспозиции ст. 285.1 УК РФ указание на то, что субъектом преступления может быть должностное лицо получателя бюджетных средств. С учетом этого и вышеизложенных рассуждений предлагается новая редакции части 1 статьи 285.1 УК РФ.
«Статья 285.1. Нецелевое расходование средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации 1. Расходование должностным лицом средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации вопреки их целевому назначению или с превышением утвержденных пределов, совершенное в крупном размере, -
При этом статью 285.2 УК РФ предлагается упразднить.
При таком подходе устраняются существующие в настоящее время различия в правовом регулировании уголовной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств и нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов.
6. Субъектом состава преступления, предусмотренного ст. 285.2 УК РФ, могут быть должностные лица как распорядителей, так и получателей бюджетных средств. При этом сквозь призму примечания к ст. 285 УК РФ к ответственности по указанной статье могут быть привлечены лишь должностные лица государственных и муниципальных учреждений. Действия руководителей хозяйствующих субъектов других организационно-правовых форм, нецелевым образом осуществляющих начисление и расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, подпадают под признаки состава преступления, предусмотренного ст. 201 УК РФ, что влечет для них более повышенную уголовную ответственность, не соответствующую принципу справедливости.
С целью устранения отмеченных несовершенств целесообразно предусмотреть в УК РФ уголовную ответственность за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов лицом, в коммерческой или иной организации.
7. Формальный характер анализируемых составов преступлений определяет вид умысла, с которым они могут быть совершены. Поскольку последствие не является элементом состава преступления, психическое отношение к нему не влияет на форму вины и квалификацию. Поэтому в формальных составах форма вины определяется психическим отношением к деянию и разграничить прямой умысел от косвенного в таких ситуациях нельзя. Таким образом, субъективная сторона составов преступлений, предусмотренных ст. 285.1 и 285.2 УК РФ, характеризуется умышленной формой вины.
Теоретическое значение диссертации выражается в том, что комплекс полученных соискателем новых исследовательских результатов, теоретических выводов и положений вносит определенный вклад в систему научных знаний об использовании уголовно-правовых средств в борьбе с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов в условиях проведения бюджетной реформы, восполняет имеющиеся пробелы в применении рассматриваемых норм при расследовании преступлений, развивая, таким образом, науку уголовного права. Полученные в ходе исследования результаты могут служить теоретической базой для совершенствования законодательного регулирования в сфере бюджетных правоотношений.
Практическое значение диссертации заключается в возможности использования содержащихся в ней положений для изменения норм уголовного и бюджетного законодательства, а также для решения проблем, возникающих при квалификации преступлений, предусмотренных ст. 285.1 и 285.2 УК РФ, их отграничении от общедолжностных преступлений.
Материалы исследования могут использоваться для дальнейшего расширения и углубления теоретических знаний в уголовно-правовой сфере, а также при преподавании курсов уголовного и финансового права. Положения диссертации применимы при разработке методических рекомендаций для органов финансового контроля, внутренних дел, прокуратуры и суда по вопросам квалификации нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Апробация результатов исследования. Результаты проведенного исследования, основанные на них выводы, предложения и рекомендации прошли апробацию в процессе выступления соискателя на двух научно-практических конференциях, прошедших во ВНИИ МВД России в 2008 г., в процессе обсуждения на заседании НИЦ № 1 ВНИИ МВД России, при подготовке публикаций по теме исследования.
Основные положения также докладывались соискателем при выступлениях в подразделениях по налоговым преступлениям ГУВД г. Москвы и Московской области.
Основные положения исследования отражены в пяти публикациях автора по теме диссертации общим объемом 2,55 п. л.
Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, девяти приложений и библиографии.
Характеристика объективной стороны состава преступления, предусмотренного ст. 285.1 УК РФ
Объективная сторона является важнейшим элементом состава преступления, который имеет существенное значение для квалификации преступных посягательств. В теории уголовного права объективная сторона является одним из наиболее объемных учений, содержание которого изучено достаточно подробно48.
Традиционно под объективной стороной состава преступления понимают совокупность юридически значимых признаков, характеризующих внешнюю сторону преступного посягательства. К таким признакам относятся: общественно опасное деяние (действие или бездействие), общественно опасные последствия, причинно-следственная связь между деянием и последствиями, место, время, способ, средства, орудия, обстановка совершения преступления.
Объективная сторона состава преступления, предусмотренного ст. 285.1 УК РФ, сформулирована законодателем следующим образом: «расходование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере».
Аналогичная по основным признакам правонарушения норма закреплена в ч.1 ст. 15.14 КоАП РФ, которая предусматривает административную ответственность получателя бюджетных средств за использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.
Очевидно, что при описании объективной стороны указанных деликтов законодателем за основу была взята ст. 289 БК РФ, регламентирующая, что нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные УК РФ49. Вместе с тем, такое «слепое» заимствование отнюдь не обеспечило корреспонденцию норм уголовного и административного законодательства положениям бюджетной отрасли права, которая в последнее время претерпела существенные изменения, но и послужило причиной множества проблем, возникающих в процессе применения соответствующих мер государственного принуждения. Подробнее это будет рассмотрено помимо настоящего параграфа, также и при характеристике особенностей субъекта преступлений, предусмотренных ст. 285.1 и 285.2 УК РФ.
С 1 января 2008 г. вступила в силу новая редакция Бюджетного кодекса РФ, которая ознаменовала собой полномасштабную бюджетную реформу, подготавливаемую в Российской Федерации на протяжении последних нескольких лет. Наиболее существенные изменения в Кодекс были внесены Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»30 в целях комплексного регулирования организации бюджетного процесса в России в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004 - 2006 гг.51 и Концепцией повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и му-ниципальными финансами в РФ в 2006 - 2008 гг. , суть которых сводилась к смещению акцентов в бюджетном процессе с «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами».
В связи с этим, введены следующие новации бюджетного законодательства, обуславливающие переход системы государственного финансирования к принципам бюджетирования, ориентированного на результат, которые определенным образом оказали влияние на условия применения ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств: 1) организация бюджетного процесса на основе расходных обяза тельств соответствующего публично-правового образования; 2) переход всех бюджетов бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию - к формированию бюджетов на трехлетний период; 3) четкая увязка бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам с выполнением государственных (муниципальных) заданий; 4) упорядочение бюджетного процесса, в том числе закрепление единых требований к бюджетному планированию, более четкое и прозрачное регулирование исполнения бюджетов; 5) планирование расходов на основе разделения действующих и принимаемых обязательств; 6) системное описание состава и полномочий участников бюджетного процесса; 7) утверждение основных принципов и позиций бюджетной классификации с одновременным расширением полномочий органов государственной власти и местного самоуправления по ее детализации, интеграцией бюджетной классификации и бюджетного учета.
Проблемы объективной стороны состава преступления, предусмотренного ст. 285.2 УК РФ
Объективная сторона состава преступления, предусмотренного ст. 285.2 УК РФ, сформулирована законодателем как «расходование средств государственных внебюджетных фондов на цели, не соответствующие уело 82 виям, определенным законодательством Российской Федерации, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов».
Следует отметить, что с 2008 г. изменилось правовое регулирование в области государственных внебюджетных фондов (далее - ГВФ). Утратили юридическую силу положения БК РФ, устанавливающие их правовой статус, претерпели изменения нормы, регламентирующие их состав. По новому определены порядок составления, представления и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов, процедура составления и утверждения отчетов об их исполнении, условия формирования доходов.
В настоящее время в соответствии со ст. 144 БК РФ в состав бюджетов государственных внебюджетных фондов входят бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов. Бюджетами государственных внебюджетных фондов РФ в настоящее время являются: 1) бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации; 2) бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации; 3) бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования. Бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов являются бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования.
Как было рассмотрено в предыдущем параграфе, основанием уголовной ответственности за нецелевое расходование средств бюджетов различных уровней явилась ст. 289 БК РФ. Но, распространяется ли данная норма на правоотношения в сфере расходования средств внебюджетных фондов?
В юридической литературе отсутствует единая точка зрения на этот счет. Так, А.А. Мусаткина, С.Л. Нудель, О.С. Русакова 106 считают, что сред 83 ства бюджетов и внебюджетных фондов в равной степени подпадают под охрану указанной статьи БК РФ.
По мнению О.А. Ногиной, в настоящее время отсутствует законодательное определение категории «нецелевое использование средств государ-ственных внебюджетных фондов»
Мы полностью согласны с последней позицией, поскольку основной задачей анализируемой правовой нормы является (ст. 289 БК РФ) не столько описание дефиниции нецелевого расходования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, сколько установление бюджетной ответственности за определенного рода деликты. В качестве меры такой ответственности регламентировано наказание в виде изъятия в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению.
Вместе с тем, как справедливо отметила О.А. Ногина, в условиях действующего законодательства такой вид государственного принуждения не может быть применен к государственному внебюджетному фонду, «поскольку изъятие нецелевым образом использованных средств у фонда в федеральный или региональный бюджет само по себе будет являться нецелевым использованием, так как нарушает принцип обособления средств ГВФ от бюджетных и особое предназначение этих средств для осуществления социальных страховых выплат»108.
Таким образом, можно констатировать, что впервые вопрос об ответственности за нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов был поставлен в уголовном законе10 . Позже ответственность за аналогичное правонарушение (при условии, что оно не содержит признаков уголовно-наказуемого деяния) была предусмотрена в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (ч.2 ст. 15.14 КоАП РФ)110. Предусматривая такую новеллу, опережая бюджетное законодательство, учел ли Уголовный кодекс РФ все тонкости профильной отрасли права относительно порядка регламентации правил расходования бюджетных средств, аккумулированных в государственных внебюджетных фондах? Для ответа на данный вопрос проанализируем нормы смежных отраслей права на предмет соотношения с уголовным законом. Объективная сторона состава преступления, предусмотренного ст. 285.2 УК РФ, представлена в виде двух альтернативных действий: 1) расходование средств государственных внебюджетных фондов на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством Российской Федерации, регулирующим деятельность указанных фондов; 2) расходование средств государственных внебюджетных фондов на цели, не соответствующие бюджетам указанных фондов. Законодательство Российской Федерации, регулирующее деятельность государственных внебюджетных фондов, помимо Бюджетного кодекса РФ, представлено следующим образом. Пенсионный фонд Российской Федерации (далее - ПФР) был образован в соответствии с постановлением Верховного Совета РСФСР от 22.12.1990 № 442-1 «Об организации Пенсионного фонда РСФСР»111 для государственного управления финансами пенсионного обеспечения.
Особенности субъекта нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов
Следующим из рассматриваемых нами элементов состава преступления является субъект преступного посягательства. В уголовном праве субъект -это лицо, совершившее преступление.
В соответствии с диспозицией ст. 285.1 УК РФ субъектом данного преступления является должностное лицо получателя бюджетных средств, а согласно диспозиции ст. 285.2 УК РФ — должностное лицо.
Данные преступления совершаются так называемыми специальными субъектами. При этом следует отметить, что правильнее говорить о специальных исполнителях преступного посягательства, поскольку организатором, подстрекателем и пособником может быть любое вменяемое лицо, достигшее установленного законом возраста привлечения к уголовной ответственности. Если признаки общего субъекта преступления сформулированы законодателем в ст. 19 Уголовного кодекса РФ, то обособленного понятия «специальный субъект» уголовный закон не содержит. Отсутствие законодательной формулировки восполнено в уголовном праве теоретическими разработками. Так, было высказано предложение, считать специальными субъектами лиц, обладающих не только общими свойствами всех субъектов преступления, но и характеризующихся дополнительными особыми, лишь им присущими свойствами187. Явным недостатком данного определения является то, что, сделав акцент на различиях общего и специального субъектов, не указаны признаки, относящиеся к характеристике специальных субъектов. Другими авторами к кругу специальных субъектов предлагалось относить вменяемых физических лиц, виновных в совершении такого общественно опасного деяния, в состав которого в качестве обязательного элемента включены те или иные признаки, характеризующие его исполнителя . С этим также нельзя согласиться, поскольку здесь не содержится указания на то, что специальный субъект обязательно должен обладать общими признаками субъекта - вменяемостью и возрастом. Также, ограничив круг специальных субъектов лишь теми, дополнительные признаки которых предусмотрены нормой уголовного закона, не учитываются субъекты, специфические качества которых хоть прямо и не оговорены в законе, но вытекают из него.
Представлен в литературе и такой подход к определению специального субъекта, который основывается на формально-юридическом показателе, т.е. закрепленности особых признаков лица непосредственно в диспозиции нор-мы Особенной части уголовного закона . Предлагаемый вариант существенно сужает содержание рассматриваемого понятия.
Как следует из номы уголовного закона, наряду с обладанием основными признаками субъекта - достижением возраста уголовной ответственности и вменяемостью - субъекты ряда преступлений должны обладать специальными, особыми признаками. Наличие данных признаков переводит субъекта преступления в группу специальных. Специальным субъектом принято считать вменяемое лицо, достигшее возраста уголовной ответственности и обладающее предусмотренными законом признаками, детерминированными качествами объекта преступления признаками, которые позволяют данному лицу совершить общественно опасное деяние, описанное диспозицией статьи
Особенной части Уголовного кодекса190. Признаки специального субъекта самым тесным образом связаны с признаками объекта и объективной стороны состава конкретного преступления. В целом ряде случаев уголовно наказуемое деяние (действие или бездействие) может быть совершено лишь благодаря тому, что субъект располагает специальными признаками. Как отмечал С.А. Семенов, признаки специального субъекта, которые и делают его таковым, детерминированы самой сущностью общественных отношений, нарушаемых лицом191.
Нам представляется целесообразным сформулировать определение специального субъекта преступления следующим образом: «лицо, обладающее помимо обязательных признаков субъекта преступления, дополнительными, прямо предусмотренными в законе или вытекающими из него».
Существование проблемы специального субъекта в уголовном праве является отражением общеправовой проблемы соотношения субъекта права и субъекта правоотношения. Как известно из общей теории права, субъект права - лицо, обладающее правосубъектностью, т.е. потенциально способное быть участником правоотношения. Субъект же правоотношения - это реальный участник данного правового отношения .
С.С. Алексеев выделял специальную правосубъектность лица, связанную с его способностью быть участником определенного круга правоотношений, в рамках той или иной области правового регулирования . Наличие юридического статуса — специальной правосубъектности - предопределяет и возможность лица обладать специальным уголовно-правовым статусом. Обладание особыми (отраслевыми) правами и обязанностями потенциально создает возможность причинения вреда тем общественным отношени 136 ям, в рамках которых и существуют данные статусные составляющие. Соответственно, содержание специальных прав и обязанностей лица непосредственно влияет на содержание признаков специального субъекта в уголовно-правовом значении.
Несомненно, следует сделать оговорку, что сам по себе факт наличия у лица специальных прав и обязанностей не делает его специальным субъектом преступления. Такие специальные признаки становятся значимыми для развития реальных уголовно-правовых отношений лишь тогда, когда лицо совершит конкретное преступление, связанное с их использованием и направленное против тех или иных общественных отношений, охраняемых уголовным законом.
Проблемы субъективной стороны составов преступлений, предусмотренных ст. 285.1 и 285.2 УК РФ
В Уголовном кодексе РФ, несмотря на важное значение вины, такой дефиниции не содержится. Законодатель раскрывает данное понятие в статье 24 посредством указания форм вины: «виновным в преступлении признается лицо, совершившее деяние умышленно или по неосторожности».
О том, с какой формой вины совершаются преступления, предусмотренные ст. 285.1 и 285.2 УК РФ, имеются различные точки зрения. По мнению А.П. Кузнецова, P.P. Фазылова, данные деяния характеризуются как прямым, так и косвенным видами умысла209, В.И. Радченко, СВ. Изосимов -исключительно прямым" . Б.В. Волженкин утверждал, что исследуемые преступления совершаются умышленно211. Проведенное в рамках настоящего исследования анкетирование практических работников показало, что: 71% из них констатировали, что данные преступления могут быть совершены только с прямым умыслом; 15% - допускают нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов как с прямым, так и косвенным умыслом; 14% - указали, что это умышленные преступления. Поскольку указанные составы преступления сконструированы законодателем по виду формальных, для установления возможных видов умысла их совершения необходимо проанализировать существующую в науке уголовного права дискуссию о характере субъективной стороны в составах преступления указанной категории. Данные противоречия в научной среде не только являются первопричиной отсутствия единства мнений по вопросам характеристики вины нецелевого расходования средств бюджетных фондов, но и создают сложности для правоприменителей.
В силу ч.ч. 2, 3 ст. 25 УК РФ преступление признается совершенным с прямым умыслом, если лицо осознавало общественную опасность своих действий (бездействия), предвидело возможность или неизбежность наступления общественно опасных последствий и желало их наступления.
Преступление признается совершенным с косвенным умыслом, если лицо осознавало общественную опасность своих действий (бездействия), предвидело возможность наступления общественно опасных последствий, не желало, но сознательно допускало эти последствия либо относилось к ним безразлично.
Таким образом, виды умысла, по мнению законодателя, различаются в, области интеллектуального момента. В случае прямого умысла предусмотрено предвидение возможности и неизбежности наступления общественно опасных последствий, а косвенного - только предвидение возможности их наступления.
В рамках настоящей работы проведено интервьюирование практических работников о том, какие критерии они могли бы выделить для разграничения протекающих в психике преступника предвидения возможности наступления последствий и их неизбежности и имеет ли это какое-либо значение для процесса квалификации по конкретному уголовному делу (см. приложение 1).
Результаты проведенного интервьюирования позволили сделать в качестве вывода следующие заключения. Указанные категории характеризуются достаточно размытым пограничным соотношением и такое различие для практиков не имеет существенного значения.
Таким образом, при полном совпадении параметров осознания ощественной опасности деяния и характера совершаемых действий в случае прямого или косвенного умысла, характер предвидения имеет колебания, но несущественные для уголовно-правовой оценки. Очевидно, что субъект нецелевого использования средств бюджетных фондов может предвидеть результативность содеянного в колеблющихся границах (с точки зрения фактической, содержательной результативности). Но, и в одном, и в другом случае предвидение характера общественно опасных последствий настолько очевидно для субъекта, что в целом интеллектуальный аспект его психической деятельности полностью укладывается в рамки умышленной формы вины.
Следует отметить, что в литературе встречаются соображения относительно возможности и необходимости отказа от такого признака умысла как сознание виновным общественной опасности содеянного. Вместе с тем, следует отметить, что данная позиция не нашла особой популярности.
Так, В.Н. Савинов писал: «Вряд ли можно делать акцент на обязательности сознания виновным повышенной общественной опасности деяния при наличии квалифицирующего обстоятельства. Дело в том, что действующая формула умысла не учитывает того обстоятельства, что многие лица, совершающие преступления, до и во время совершения преступления вообще не утруждают себя такой оценкой. Они сознают лишь характер совершаемого преступления, не задумываясь об общественной опасности деяния, тем более уж о ее вариациях. Высказанное и литературе предложение о необходимости приведения формулы умысла в соответствие с реальностью, и отказе от сомнительных презумпций сознания общественной опасности деяния всеми умышленно действующими преступниками заслуживает, на наш взгляд, поддержки» .
