Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Место Государственного совета в политической системе Российской империи
1.1. Компетенция Государственного совета 31
1.2. Состав и структура Государственного совета 67
1.3. Порядок производства дел в Государственном совете 112
Глава II. Основные вопросы социально-политического развития страны в деятельности государственного совета
2.1. Государственный совет и дворянский вопрос 128
2.2. Государственный совет и крестьянский вопрос 176
2.3. Государственный совет и вопрос о развитии предпринимательства в России
2.4. Государственный совет и рабочий вопрос 249
Заключение 299
Список источников и литературы 310
Приложения 323
- Компетенция Государственного совета
- Порядок производства дел в Государственном совете
- Государственный совет и дворянский вопрос
Введение к работе
Актуальность темы. Высшие совещательные учреждения всегда играли значительную роль в истории России и других стран мира Их значимость особенно велика в монархических государствах, когда влияние на внутреннюю политику того или иного лица или учреждения измеряется степенью доверия монарха к советам своих верноподданных. История высших совещательных учреждений России сложна и многообразна. В отдельные периоды они имели даже больший «политический вес», чем императоры или императрицы. И все-таки, в конце концов, в структуре органов государственной власти Российской империи утвердилось высшее совещательное учреждение, полностью подчиненное и зависимое от императорской власти, - Государственный совет. Какова была его роль в политической системе России? Определял ли он направление -законодательной политики? Оказывал ли он влияние на "верховную власть", если да то в какой степени? Содействовал ли он поступательному движению российского законодательства? Необходимо ли подобное учреждение в нашей стране сегодня? Все эти вопросы не получили еще освещения в научной литературе.
Последний из них не случаен. Несмотря на то, что после 1905 года развитие России пошло по пути создания представительных законодательных палат, опыт деятельности высшего коллегиального совещательного учреждения имеет большое значение, а сама идея такого рода органа не потеряла своей актуальности и в настоящее время. Следует заметить, что и в государствах с республиканским образом правления, таких, например, как сегодняшняя Франция, наряду с парламентом очень давно и весьма эффективно действуют высшие совещательные учреждения . Поэтому и в сегодняшней России вполне возможно образование постоянно действующего высшего совещательного учреждения с четко определенным кругом полномочий и организационной структурой, которое могло бы способствовать более эффективному развитию законодательства и принятию «грамотных» политических решений.
На исходе последнего века второго тысячелетия Россия пережила не только смену социально-экономического строя, но и интенсивные реформы политических институтов. В завершающий год XX столетия наметились связанные с именем нового президента В. В. Путина реформы, направленные на укрепление государственности и централизованных процессов управления. Наиболее важными из них явились - введение в государственное устройство новых административно-территориальньк образований (федеральные округа) и изменение принципов формирования Совета Федерации. Это, в свою очередь, поставило на повестку дня вопрос об организации постоянного диалога руководителей субъектов Российской Федерации и Президента России по основным проблемам государственной жизни, о форме участия регионов в подготовке и принятии общегосударственных решений. Такой формой диалога стал учрежденный в сентябре 2000 года Государственный совет при Президенте Российской Федерации2.
Сам принцип законосовещательного устройства высшего государственного учреждения всегда сочетался со стремлением сильной власти, при проведении любых преобразований, опираться на компетентное мнение влиятельных и опьгшых в государственных делах людей, на высших чиновников страны. Изучение опыта функционирования Государственного совета Российской империи становится важным условием понимания аналогичных процессов, имеющих место в современной России.
Этап отечественной истории, начавшийся с приходом к власти Николая П и закончившийся первой русской революцией, по глубине коллизий и перемен, сопоставим с самыми драматическими историческими эпохами. Распространено его сравнение со «смутным временем» начала ХУЛ века и с общественно-политическими потрясениями, привнесенными реюлюцией 1917 года Новейшие перипетии вызывают разное отношение в обществе к этим событиям и порождают глубоко противоречивые оценки. Нет единства в их понимании и среди профессиональных исследователей.
Исследование организации и деятельности Государственного совета в первой половине царствования Николая П позволяет нам проследить эволюцию структуры и значение высших государственных органов России накануне революции. Изучение взаимоотношений Совета с «верховной властью», министерствами и сенатом предоставляет возможность проследить роль, которую способно играть высшее совещательное учреждение в условиях неограниченной монархии. Анализ обсуждения дел в Государственном совете знакомит нас с отдельными, особенно важными для понимания принципов работы высшего совещательного учреждения, юридическими и политическими аспектами, а также делопроизводственными деталями его деятельности. Рассмотрение деятельности Государственного совета в указанный период важно и для более глубокого понимания предпосылок первой русской революции, а также проблем эволюции абсолютной монархии. Эти проблемы до сих пор сохраняют свою актуальность.
Степень изученности проблемы. Организация и деятельность Государственного совета в первую половину царствования Николая П не получили еще должного освещения в научной литературе. Исследования о Государственном совете вообще не многочисленны, поэтому в данном историографическом обзоре есть смысл обратиться к работам, хотя и не касающимся выбранного нами периода непосредственно, однако содержащим в себе интересные методологические подходы и полезную информацию о Государственном совете. Это позволит более широко взглянуть и всесторонне осветить выбранную для исследования тему.
В историографии данной проблемы можно выделить несколько основных периодов, отличающихся друг от друга, прежде всего, разными методологическими подходами к исследованию, кругом привлекаемых источников, глубиной разработки и уровнем теоретических обобщений исторических фактов и событий.
Первый этап представлен дореюлюционными работами. Здесь в основном приходится сталкиваться как с небольшими публикациями, так и с отдельными работами, авторы которых концентрируют свое внимание на различных аспектах деятельности Государственного совета. Первым опытом серьезного исследования этого учреждения явился труд помощника статс-секретаря Государственного совета ПН. Даневского, по своей должности близко знакомого с деятельностью Совета . Историю высших совещательных учреждений России он делит на два этапа - «учреждения временные (с древнейших времен до 1 января 1810 г.)» и «образование Государственного совета как учреждения постоянного». На некоторых материалах Государственной канцелярии Даневский показывает роль Государственного совета в политической системе Российской империи, а также прослеживает основные этапы его деятельности во времена царствований Александра I, Николая I и Александра П.
В последующие годы о Государственном совете писали мало. В 1893 году в энциклопедическом словаре Ф.А. Брокгауза и НА. Ефрона появилась статья, в которой Совет характеризовался как "установление, призванное подавать свои мнения по вопросам, подлежащим непосредственному разрешению верховной власти". О его законосовещательном или законодательном значении ничего не говорится4. В статье дается краткая историческая справка о совещательных учреждениях некоторых западноевропейских стран. Кратко описывается основания деятельности Государственного Совета по его "Учреждению"5.
Наибольшего внимания из ранних работ о Государственном совете заслуживают труды профессора Демидовского юридического лицея В.Г. Щеглова6.
Первая работа этого автора - единственная до настоящего времени попытка комплексного научного исследования политического значения Государственного совета как совещательного учреждения. Опираясь на новый для своего времени сравнительно-исторический метод, Щеглов анализирует взгляды видных философов (Аристотеля, Монтескье, Спенсера) и государственных деятелей на природу совещательных учреждений и видит зарождение последних в странах древнего мира В данном труде находим подробное изложение истории и основных направлений деятельности, политической роли высших совещательных учреждений России, предшествовавших образованию Государственного совета Обобщения автора весьма значительны и аргументировано изложены. Особенность данного труда состоит в стремлении его автора раскрыть сущностные черты совещательных учреждений России, в том числе и Государственного совета, в их исторической эволюции и преемственности. Стремление к объективности изложения преобладает над субъективным восприятием.
Используя имеющиеся в его распоряжении архивные материалы , опираясь на сведения опубликованных источников и литературы, Щеглов ставит и пытается решить наиболее важные вопросы, связанные с функционированием Государственного совета Автор пытается выяснить - является ли Государственный совет национальным учреждением или его основные черты заимствованы; как Совет соотносится с высшими совещательными учреждениями России ХУШ-ХГХ века; чем было вызвано его образование, какие факторы оказывали влияние на его деятельность; в чем нужно искать недостатки, а в чем -положительные черты этого учреждения; какова была его роль в политической системе Российской империи. Щеглов подробно рассматривает реформаторскую деятельность М. М. Сперанского, особенно по части создания Государственного совета (весь труд автора посвящен памяти этого выдающегося государственного деятеля), анализирует изменения законодательства о Государственном совете на протяжении его существования (автор приходит к выводу о регрессивном характере этого процесса), рассматривает личность Александра I и его отношение к высшему совещательному учреждению (характеризует позицию царя по отношению к Совету как противоречивую). Посредством решения этих, более частных вопросов, автор приходит к выводу об особом положении Государственного совета в системе органов политической власти России. Несмотря на видимые недостатки в организации и деятельности Государственного совета Щеглов считает это учреждение «почти совершенным во всех своих частях», необходимым и органическим устройством в русском государстве, «внутренне связанным со всеми предшествующими аналогичными учреждениями в высшем управлении России, начиная с боярской думы XV-ХХП веков и оканчивая непременным советом» .
К числу наиболее ценных обобщений автора нужно отнести его вывод о том, что «Советы сохраняют свой политический авторитет вместе с продолжающимся преобладанием аристократии в обществе и теряют его, как скоро государство становится исключительно монархическим»9.
В своем труде Щеглов дает в целом верную характеристику и определение русского Государственного совета, которое обозначает как национальную черту, сложившуюся исторически: «в сфере центрального управления русской империи Государственный совет 1810 г. есть высшее правительственное, преимущественно (выделено нами - Д. А.) законосовещательное учреждение»1 °.
Однако, автор, в целом верно оценивая Государственный совет как учреждение, носящее «чисто монархический характер» (в отличие от совещательньж учреждений XVTTI века, основанных и действовавших на аристократических началах, чем определялось личное влияние отдельных или групп людей на ход государственного управления), считает несомненно более правильным полное подчинение Совета власти императора. «Всякие аристократические притязания, - констатирует Щеглов, - должны были разбиться при столкновении с несокрушимою и неограниченною властью русских императоров, не замедливших совершить в интересах государства коренные преобразования относительно состава, прав высшего сословия (Государственного совета - ДА) и его отношения к монархической власти» . В этом убеждении автора видится некий оттенок официозности, от которого, впрочем, Щеглов вскоре попытается отказаться.
Другой отрицательной стороной его труда является недостаточное изучение деятельности Государственного совета по обсуждению законопроектов, без анализа которой невозможно прийти к действительно достоверным суждениям о нем. Щеглов концентрирует свое внимание на политической роли, которую играл Совет в системе управления. Автор перечисляет законопроекты, изданные при посредстве того или иного совещательного учреждения, лишь в качестве подтверждения его значимости12.
Однако, следует подчеркнуть, что по количеству привлеченных источников и литературы, по фгументации выводов и логике изложения, труды ВГ. Щеглова (не получившие еще, к сожалению, соответствующей оценки в историографии) и сегодня остаются весьма ценным пособием для исследователей, изучающих функционирование и организационную структуру Государственного совета России.
Юбилей Государственного совета, отмечавшийся в 1901 году, всколыхнул публицистический интерес к этому учреждению1" . На свет появляются работы, содержащие краткий очерк истории Государственного совета, не имеющие особой научной ценности. Отдельно дискутируется вопрос о правомерности празднования юбилея Государственного совета в 1901 году (с момента образования Непременного совета). Бильбасов, например, считает важной отличительной чертой Государственного совета от предыдущих совещательных учреждений то с бстоятельство, что в нем «элемент государственный господствует над личным»14. Особенно он подчеркивает, что совещательные учреждения XVUJ века и Непременный совет не имели влияния на дела внутреннего управления и «давали возможность обходить основные государственные учреждения или обходиться без них».
Поэтому Бильбасов, в отличие от Щеглова, не признает генетической связи Государственного совета с советами предьщущих лет и оспаривает закономерность юбилея. Противоположного мнения придерживается Ивановский.
Отдельно следует отметить официальные издания, посвященные Государственному совету и его вспомогательным подразделениям15. Основной чертой этих работ является официальный подход, не позволивший их авторам отнестись к истории Государственного совета объективно и предопределивший сглаживание острых вопросов, связанных с его организацией и деятельностью. Деяния «верховной власти» описываются в превосходных тонах. Принципиальньк различий в деятельности Государственного совета в период разных царствований авторы не видят. Цель и задачи этого учреждения они усматривают единственно в исполнении предуказаний императора. Положительной чертой данных работ является обращение их авторов к материалам делопроизводства Государственного совета, хронологически верное и точное описание основных направлений деятельности Государственного совета, приведение ценных статистических данных о динамике состава и структуры Совета и его канцелярии на протяжении 100-летнего их существования. Вслед за ВГ. Щегловым автор юбилейного издания о Государственном совете характеризует его как преимущественно законосовещательное учреждение.
Следует вьщелить характерную особенность литературы о Государственном совете, изданной на рубеже XLX и XX века - преувеличение роли современного им высшего государственного учреждения и некритический подход к изучению его истории. Нельзя утверждать, что эти работы были построены исключительно на догматизированных схемах. Однако, всем им, без сомнения, были свойстве} мы отпечаток азициозности.
Иного рода работы начинают появляться после 1906 года На этом этапе структуре и деятельности Государственного совета отдельных исследований не посвящается. Наиболее острые юпросы решаются в основном в рамках статей, имеющих весьма критическую направленность16. Болынинство авторов в это время обращались к Государственному совету, апеллируя к организации и деятельности пореформенного совета, стремились выявить «политический вес» этого учреждения в обновленном механизме государственного управления. Однако анализ современной ситуации неизбежно приводил их к сравнению дореформенного и нового политического устройства страны, места в нем Государственного совета Этому способствовало и то, что состав преобразованного совета почти наполовину состоял из членов дореформенного совета Поэтому в трудах указанных авторов можно найти большое количество информации и своеобразных оценок этого учреждения. Они тем более интересны, что производились приверженцами конституционного развития России. Большое внимание в трудах «новой волны» дореволюционньк исследований уделяется вопросам комплектования личного состава Государственного совета, изучению его функций в связи с компетенцией Думы, влиянию министров на законодательную деятельность Совета, возможность повышения эффективности его деятельности. По всем этим вопросам Государственный совет подвергается всесторонней, подчас чрезвычайно острой критике. Особенно интересны в этом плане труды членов Государственного совета - В. И. Вернадского, М.М. Ковалевского, Д. Д. Гримма, Н. С. Таганцева, А. Ф. Кони. Однако, при анализе трудов этих авторов не следует упускать из виду тот факт, что их создатели, переживая переломную эпоху, не имея ни малейшего представления о возможном ее исходе, стремились предугадать направление политического развития страны, а также предложить свои варианты повышения эффективности деятельности Государственного совета При оценке той или иной ситуации на первый план у них выступают вопросы политической борьбы, личное восприятие, которое они пытаются донести до широкой публики посредством периодической печати. Поэтому вряд ли правомерно говорить о высказанных ими суждениях как о каких-то законченных и документально обоснованных концепциях. Скорее мы имеем дело с субъективными впечатлениями представителей высшего руководства страны. Однако, они помогают расширить наше представление о Государственном совете.
Аргументированную критику Государственного совета как дореформенного, так и реформированного, находим у авторов, специально изучавших Государственные учреждения Российской империи . Отметим работу Г.А. Евреинова, отличающуюся глубоким знанием предмета и доказательной силой выводов. Определенный интерес вызывают издания, публикующие биографические данные о членах Государственного совета, несмотря на то, что аналитических обобщений они не содержат .
В отдельный блок можно выделить дореюлюционные юридические исследования, что чрезвычайно важно для понимания правового поля функционирования российской политической системы1 . Значительное место в своих трудах крупнейшие российские юристы отводят анализу правовой основы функционирования высших и центральных правительственньгх учреждений. «Архитектоника и язык книг, - характеризует труды дореволюционных юристов Е А Юртаева, - обстоятельность изложения и эрудиция авторов прекрасно раскрывают генезис законодательства». Юртаева совершенно справедливо замечает, что в указанных исследованиях преобладает политическая точка зрения. Вместе с тем, всем им свойствен оригинальный подход к изучению истории права и государственных учреждений России. Например, в курсе лекций НИ Лазаревского изложена история самодержавия в России, попыток его ограничения. Лазаревский - сторонник формально-юридического толкования законодательных норм - порой придавал преувеличенное значение букве закона в ущерб его духу. При рассмотрении полномочий государственных учреждений, заметно стремление Н.И. Лазаревского давать соответствующим статьям законов преимущественно расширительное толкование.
Таким образом, выделяя два основных этапа в дореюлюционной историографии Государственного совета (до и после реформ 1906 года), можно обозначить три основные группы работ, которые составляют политические, исторические и юридические исследования. Следует также отметить, что для дореволюционной историографической и археографической традиции характерен специальный интерес к истории государственных учреждений не только деятельной, но и чисто организационной и делопроизюдственной. Несмотря на сравнительно небольшой круг привлекаемых источников, работы конца XIX - начала XX века о Государственном совете требуют самого глубокого и серьезного осмысления, т.к. содержат методологические принципы, полностью изъятые из исследований в советское время. Без изучения этих трудов исследование Государственного совета представляется весьма затруднительным.
Следующий этап историографии связан с советским периодом в истории России. В это время (1917-1980-е г.г.) изучение истории Государственного совета развивалось весьма неравномерно. В отличие от дореволюционного времени ни публикаторов ни исследователей 20-30-х годов не интересовали государственные учреждения павшей власти, как таковые, и их деятельность, как одна из слагаемых исторической реальности начала века, долгие годы не являлась предметом специальных исследований. Повышению этого интереса не смог способствовать и переворот в возможностях использования привлекаемого материала, связанный с так называемым «открытием архивов» государственных учреждений «царской» России . Лишь в конце 50-х годов появляются труды, посвященные Государственной Думе и, отчасти, реформированному, Государственному совету. Но даже в работах таких видных ученых, как БГ. Гальперин и Е.Д. Черменский этому высшему учреждению уделяется минимальное внимание . Такое положение дел продолжалось вплоть до середины 1960-х годов, а единственным за 40 лет советской власти исследованием, специально посвященным Государственному совету, стала статья БМ. Кочакова, опубликованная в «Ученых записках» ЛГУ. Ее следует осветить подробно, т.к. она, в сущности, открывает советский период историографии Государственного совета
Задачу своей работы автор определяет так - изучение документов Государственного совета как источника для истории русского законодательства XIX - XX веков - с момента образования совета в 1810 году и до его коренного преобразования в 1906 году23. Однако в силу фактически полного отсутствия советской историографии по дореформенному Совету, автор вынужден был большую часть своего труда посвятить общему анализу компетенции, состава и структуры Государственного совета Естественно, что сделать это ему в рамках одной статьи не удалось. В сущности, в центре внимания Кочакова - место Государственного совета в политической системе Российской империи, анализу же источников отводится 1/5 часть всей статьи.
Работа Кочакова очень сложна для осмысления и анализа, т.к. захватывает огромный период времени и ставит вопросы, для разрешения которых потребовалось бы несколько монографических исследований. В силу этого статья состоит полностью из бездоказательных обобщений и выводов, иногда, тенденциозного характера. Государственный совет автор считает «лишь терпимым учреждением в политической системе царизма», который являлся «инстанцией окончательного обсуждения лишь для некоторой, количественно меньшей части законопроектов» . Постановка вопросов у Кочакова в целом верная, но способ их решения весьма сомнителен. «При изучении законодательной деятельности совета, - пишет он, -необходимо учитывать не только количество и значимость проходящих через него законов, но и степень влияния Совета на существо обсуждаемых им проектов. При ближайшем рассмотрении этой стороны дела оказывается, что обсуждение в Совете было в очень многих случаях ничего не решающим, ни к чему не сбязьгвающим, а часто даже и совершенно формальным»"3. К подобным выводам автора следует относиться очень осторожно, т.к. они подтверждаются в работе совершенно недостаточным (для таких категоричных утверждений) количеством документальных сведений. Кочаков лишь создает методологическую канву для последующих советских исследователей, решивших обратиться к изучению Государственного совета.
Весьма спорно заявление автора о том, что Государственный совет не был способен к глубокой, постоянной и принципиальной критике министерских законопроектов, «ибо он являлся учреждением чисто бюрократическим». На основании самого по себе спорного утверждения Н.М. Коркунова, что министры были наиболее постоянными участниками заседаний Государственного совета, автор делает вывод, что это обстоятельство «еще больше сближало Государственный совет и министерскую бюрократию»26. Совет, по его мнению, был даже всегда более консервативен, чем министры, что также спорно. Вместе с тем Кочаков признает, что «известная критика министерских законопроектов имела место в Государственном совете», но «социальная и политическая общность членов Совета и представителей административной машины лишала эту критику возможной остроты и принципиальности))27.
Верно утверждение Кочакова, что Государственный совет был перегружен работой, и что большая часть обсуждаемых в совете дел была отнюдь не законодательного свойства. Совет являлся высшей инстанцией по целому ряду судебных, административных и финансовых дел, что не давало ему концентрировать внимание на обсуждении законодательных проектов. Однако, вслед за этим автор вновь высказывает крайне тенденциозное предположение: «В то же время можно заметить, - пишет он, - что Совет не стремился к более продуктивной работе над законодательными делами путем увеличения числа заседаний». Кочаков заявляет, что преклонный возраст членов Совета не мог спссобствовать проювддительности работ этого учреждения и в то же время говорит, что «отдельные члены совета, бывшие министры в особенности, обладали большим практическим опытом, а иногда и теоретическими познаниями в определенных отраслях законодательства» . Весьма спорным представляется утверждение автора, что приглашение «компетентных лиц» к обсуждению проектов, как в Комиссии, так и в собрания Государственного совета, были единичны. На основании этого утверждения он делает очередной принципиально неверный выюд: «Понятно поэтому, что в большинстве случаев суждения Совета касались главным образом внешней, редакционной стороны проекта, соответствия его «общему разуму)) закона» .
Куда больше доверия заслуживает часть работы автора, посвященная анализу архивных материалов Государственного совета, в которой он дал хфактеристику наиболее важных для изучения деятельности Совета архивных источников.
Таким образом, работа Кочакова представляет собой своеобразное введение в изучение Государственного совета, где автор ставит вопросы, требующие дополнительного исследования, и очерчивает круг источников для более полного решения поставленных задач.
В 1963 году в Советской Исторической Энциклопедии была опубликована краткая статья П. А. Зайончковского, посвященная Гос\ дарственному совету .
С середины 60-х г.г. разработка интересующих нас проблем заметно активизировалось. Была существенно расширена тематика их изучения, в научный оборот были введены новые архивные материалы, более развернутой становится структура работ, совершенствуется логика изложения. Однако, исследователи продолжали придерживаться апробированных теоретических схем, известных взглядов и оценок Государственный совет начинает изображаться как важный политический центр «контрреволюционного лагеря», один из органов, вырабатывавших реащионный политический курс самодержавия, как опора правительства. Социально-политическая и профессиональная характеристика членов совета производилась исключительно с классовых позиций.
Подготовка и проведение реформы Государственного совета получили освещение в работах А.Д. Степанского, кроме того, им на основе широкого круга источников, был проанализирован политический состав верхней палаты, процесс создания и деятельности политических фуппировок, взаимоотношения Государственного совета с I и П Думами, а также законодательная работа Государственного совета в контексте политической борьбы в палатах представительства. Автор приходит к выводу, что Государственный совет, в отличие от Государственной Думы, оправдал надежды, возлагавшиеся на него «верховной властью», став собранием влиятельных представителей «контрреволюционных» классов и групп3 . Вместе с тем в трудах Степанского содержится несколько весьма спорных выводов. Например, он считает реформированный Государственный совет органом помещиков, а Государственную Думу - органом буржуазии, в чем можно увидеть искаженное и упрощенное понимание существа государственных учреждений империи. Государственный совет, утверждает автор, после реформы превратился в «центр реакционных сил страны», что так же спорно. «Преобразованный Государственный совет, - заявляет Степанский, - стал собранием фактических хозяев России». «Благодаря своему составу Государственный совет стал (выделено мною - Д. А.) самым могущественным из высших учреждений царской России»32.
Следует заметить, что кандидатская диссертация АД. Степанского стала первым опытом изучения Государственного совета в рамках строго определенного хронологического периода В 60-70-е г. г. Государственный совет становится объектом внимания ученых, -3-ї изучавших историю государственных учреждений Российской империи . Отдельно следует сказать о работах НИ Ерошкина, ПА. Зайончковского и И. А. Емельяновой. В книге Ерошкина дается систематическое изложение структуры и функций Государственных учреждений в России, особенно подробно XLX начала XX в.в. Вместе с тем сообщаются общие сведения о государственном аппарате. Однако разделы его труда, посвященные Государственному совету далеко не полностью освещают структуру и деятельность этого учреждения. Относительно функционирования Государственного совета в период «первого шага на пути к буржуазной монархии (1861-1904)» автор ограничивается лишь указанием на то, что, созданный в 1900 г. Департамент промышленности, наук и торговли «был тесно связан с «заботами» самодержавного государства о «нуждах» русской буржуазии», а также давно известным фактом, что в годы политической реакции 80-х г.г. значение Государственного совета несколько падает за счет усиления роли Комитета Министров. Ерошкин считает, что Государственный совет оставался в конце XLX начале XX века «важным звеном государственного аппарата». Это, по его мнению, подтверждается тем фактом, что во главе его стояли великие князья . В другой своей работе Ерошкин приходит к выводу, что «в первую половину ХГХ века Государственный совет выполнил задачи в упорядочения процесса законодательства абсолютной монархии, являясь органом, в котором наиболее опытные высшие чиновники подвергали каждый поступивший в него законопроект основательной шлифовке с целью достижения.. .наиболее полного выражения юли господствующего класса помещиков-дворян». Именно в этом, по мнению автора, заключалась «причина большой жизненности Государственного совета, просуществовавшего без существенных изменений более 15 лет - до его реформы в 1906 году».
В работе Емельяновой - перечисление законодательных норм о составе, структуре и компетенции Государственного совета без попыток аргументации и анализа. К одному из бездоказательных заявлений автора относится ее утверждение о том, что «вся практика Государственного совета, начиная со второй четверти ХГХ века, шла в том направлении, что Совет постоянно загружался рассмотрением малозначительных административньгх дел и спорных судебных вопросов - в ущерб его законодательной деятельности». Такая постановка не совсем верна, т.к. наряду с административными и судебными делами через Государственный совет в указанное время прошли все наиболее значительные реформы, включающие отмену крепостного права в 1861 году и знаменитые контрреформы Александра III. «Центр же тяжести законосовещательной работы, - продолжает автор, - перешли в отдельные министерства и многочисленные комиссии, специально создававшиеся царем для рассмотрения тех или иных законов». Нужно заметить, что министерства в Российской империи никогда не были «центром законосовещательной работы». Состоящие в структуре некоторых ведомств советы работали лишь с целью предоставления точной и взвешенной информации для министра, который был волен, доводить или не доводить эти сведения до вышестоящих инстанций. Как высшие совещательные учреждения, решения которых передавались бы непосредственно на рассмотрение царя, Советы при министрах никогда не действовали. Кроме того, они обсуждали только узковедомственные вопросы, которые могли и не касаться проблем общественного развития. Что касается комиссий и совещаний, создававшихся, кстати, весьма часто при Государственном совете и составлявшиеся чаще всего из его членов, то большинство выработанных ими проектов поступило на рассмотрение Общего Собрания Государственного совета И М. Емельянова же считает, что «разработанные таким образом и согласованные в ближайшем окружении царя, эти документы поступали почти в решенном виде в Государственный совет. «Последний становился фактически лишь местом, где законопроекты облекались в предписанных законом формы» 3.
У П.А. Зайончковского находим подробный анализ высшего чиновничества Российской империи, в том числе и членов Государственного совета . Некоторые выводы о динамике изменения состава Государственного совета и его функций весьма интересны. Вместе с тем здесь также просматривается в целом негативное отношение к Совету, хотя открыто свою личную позицию по отношению к нему автор не высказывает.
И.В. Оржеховский и Б.Б. Дубенцов продолжают вслед за Зайончковским довольно плодотворно работать над темой чиновничества в России в конце ХГХ в начале XX в.в. Являясь учениками ПА. Зайончковского, они во многом придерживаются его методов работы с историческими источниками, а также его понимания государственно-правовых проблем37.
1970-е и 1980-е годы ознаменовались созданием нескольких диссертационных исследований, посвященных непосредственно Государственному совету38 , частично опубликованных 39 . Этим исследованиям свойственно изучение деятельности Государственного совета в контексте анализа внутренней политики «самодержавия». Без сомнения, они представляют собой большой шаг вперед в изучении этого высшего учреждения. Для них характерны большое количество привлеченных источников, широта взглядов и аргументированная позиция их авторов. Однако, самостоятельная роль Совета в системе государственного управления Российской империи авторами практически не изучается. Исследования становятся составной частью давно утверждавшегося в советской науке постулата о неизбежности социалистической революции и краха самодержавия. Еще Степанский все изучаемые им вопросы включал в состав одной общей проблемы - «истории второго шага в направлении к буржуазной монархии, сделанного самодержавием под ударами первой русской революции». «Изучение истории политических институтов самодержавия, функционировавших в конце ХГХ века, связано самым непосредственным образом с проблемой предпосылок буржуазно-демократической революции"» - считает Е.М. Ярошевская. Цель работы Е.Э. Новикоюй. по ее заявлению, сюдится к тому, чтобы подчеркнуть "основные тенденции кризиса самодержавия, проявившегося в политической области и в законодательном механизме на примере одного из его важнейших институтов».
Наиболее близко подходящим к выбранной нами теме трудом, является исследование ЕМ. Ярошевской. Изучение структуры и деятельности Государственного совета во время царствования Александра Ш приводит автора к выводу, что Совет был государственным органом «типичным для самодержавия» . Однако смысл этого определения она не раскрывает. При этом в деятельности Государственного совета по принятию важнейших законодательных актов - «контрреформ» и государственных бюджетов различных лет -Ярошевская видит существенную его самостоятаїьность, заключающуюся в «смягчении реакционной направленности проектов» . Вместе с тем, изменения, вносившиеся Советом, она считает незначительными. По ее мнению, Государственный совет, несмотря на свою «известную самостоятельность» содействовал проведению «политики реакции, направленной на консервацию отживших себя общественных отношений». Другой вывод автора, о том, что Государственный совет «явился для самодержавия весьма удобным орудием как для проведения политики, направленной на удовлетворение интересов дворянства, так и политики, объективно отвечающей интересам буржуазии», так же весьма сомнителен. Особо Ярошевская гоюрит о некой «средней» позиции, которую занимал Государственный совет при рассмотрении законов.
В советское время деятельность Государственного совета не оставалась без внимания ученых, посвящавших свои труды изучению российской истории конца ХГХ - начала XX века, в частности - отдельных направлений правительственной политики . Для их работ характерно рассмотрение «самодержавия» как единого организма, все части которого действуют в неразрывном единстве. В связи с этим Государственный совет не выделяется как отдельный предмет исследования. В лучшем случае кратко описывается ход и результаты прений в нем. Вне рамок исследований остается анализ и динамика изменения состава и структуры Государственного совета, эволюция взглядов его членов на изменение политической ситуации, не рассматриваются причины и существо разногласий, происходящих при обсуждении законодательных дел в Государственном совете, скурпулезный анализ которых способен привести к более глубокому пониманию как социально-политического развития страны, так и реального соотношения сил в правящих сферах. Взаимоотношение Государственного совета с министрами и царем также не стали предметом пристального внимания указанных авторов. Они, зачастую, искусственно стараются показать Совет как инстанцию, усиливавшую «реакционную» сущность министерских проектов, в связи с чем во многих исследованиях заметны противоречивые оценки его деятельности. Не концентрируя внимание на Государственном совете как политическом институте, данные исследования, бесспорно имеющие большую научную значимость и в целом достоверно освещающие общую политику правительства в отдельных вопросах государственного и социального развития, оставляют без внимания вопрос о степени влияния Совета на направления этого развития.
В целом, следует сказать, что в 60-80-х годах наблюдался наибольший интерес, как прямой, так и косвенный, к Государственному совету со стороны советских ученых. К концу этого периода количество работ, посвященных высшим учреждениям Российской империи конца ХГХ - начала XX века значительно сокращается. Среди них можно выделить лишь несколько сборников статей .
Общие характеристики Государственного совета (в основном пореформенного) и суммарные оценки его деятельности содержат работы СМ. Сидельникова, Ф.И. Калинычева, А.И. Давидовича, Н.И. Васильевой, Г.Б. Гальперина, НХ. Королевой, РШ. Ганелина Оценивая советскую историографию можно, в цело, сказать, что отличительной чертой подавляющего числа работ стало негативное отношение к Государственному совету, который, по мнению многих авторов, в силу своей «консервативной» сущности оказывал тормозящее юздеиствие на социально-политическое развитие России. Редкие исследователи смогли удержаться от чрезмерной (зачастую неаргументированной) критики в адрес некогда влиятельного высшего учреждения.
Сегодня намечаются новые подходы и заметное расширение сферы интересов ученых, исследующих в том или ином аспекте проблему организации и функционирования Государственного совета Политическая ориентация общества на усвоение ценностей правового государства способствовала усилению интереса к опыту высших государственных учреждений Российской империи, стимулировала постепенное преодоление однозначных схем в оценке Государственного совета, его роли в отечественном политическом процессе. Вместе с тем следует отметить, что многих современных исследователей продолжает в большей степени привлекать история пореформенного Совета, преобразованного в верхнюю палату парламента B.M. Шевырин в своих статьях, посвященных Государственному совету, пытается по новому взглянуть на это учреждение . Он отходит от оценки Государственного совета только как «законодательной пробки» на пути прохождения думских законопроектов и считает, что Совет при обсуждении целого ряда проектов, поступавших из Думы, больше занимался их шлифовкой, чем торможением. В подобном смысле рассматривает деятельность Государственного совета и Д. Любимов45.
Государственный совет продолжает изучаться учеными-историками и юристами46.
Государственный совет конца ХГХ - начала XX в. остается в поле зрения исследователей, изучающих российскую государственность, высшие государственные учреждения Российской империи, высшее чиновничество, атакже историю России этих лет47.
Конец 1990-х годов ознаменовался выходом в свет первого монографического исследования, посвященного истории Государственного совета48. Его автор - А.П. Бородин, давно занимается данной проблемой. В работе рассматривается реформа Государственного совета. Основное внимание в монографии сосредоточено на анализе личного состава верхней палаты на протяжении всего периода ее деятельности. Исследуется состав назначенных и выборных членов в начале работы реформированного совета, формирование в нем политических групп, дается их характеристика. Автор дает в динамике подробную характеристику верхней палаты по следующим признакам: социальное происхождение, имущественное положение, возраст, национальность, образование, служебное положение, политическая позиция. Важное место в работе уделено численности различных партийных групп, которая прослеживается по каждой сессии. В книге имеются списки членов Государственного совета с изложением анкетных данных. Хотя в них и встречаются отдельные неточности, подготовка и публикация этих списков является несомненной заслугой автора Работа написана на весьма широком круге источников, как опубликованных, так и архивных. Однако в монографии практически отсутствует информация о порядке выборов членов Государственного совета, его организационном устройстве, функциях, о порядке производства законодательных дел, работе Комиссий, законодательной деятельности в период первого и второго созыва. Хотя материал данной книги частично повторяет статьи, тем не менее она представляет собой заметный шаг вперед в изучении Государственного совета
Оценки автора Государственного совета заметно отличается от оценок, составляющих советское наследие в изучении этой проблемы. АЛ Бородин заявляет, что «в действительности Государственный совет вполне определенно и существенно стеснял самодержавную власть». Это, по его мнению, подтверждалось как редкостью случаев несогласия царя с членами Государственного совета, так и практикой его обхода посредством Комитета Министров, Синода, Военного совета, всеподданнейших докладов и др. По утверждению Бородина, с представлением о Государственном совете как учреждении абсолютной монархии трудно совместить и долгий срок его существования. Автор считает государственные преобразования 1905 года не реформой, а уступкой (в отличие от актов 20 февраля 1906 года), которая оказалась «единственным способом сохранять Государственный совет как фактор законодательства».
В отличие от попыток научного и объективного освещения деятельности Государственного совета, каковой представляется работа А.П. Бородина, сегодня появляются труды, авторы которых, порой, в погоне за громкими заявлениями, отстраняются от взвешенного и обдуманного анализа исторических реалий. В качестве примера можно привести объемный труд Б.Н. Миронова, затрагивающий вопросы социально-политического развития России в период империи49. Его работа носит описательный характер. Части, посвященные Государственному совету, не содержат анализа его состава и функций. Автор ограничивается лишь несколькими штрихами о компетенции Совета, необычайно преувеличивая при этом политическое значение этого органа Миронов считает, что образование Государственного совета послужило критерием для проведения различия между законами и административными постановлениями. «Теперь, - подчеркивает автор, - воля императора могла быть реализована при одном важном условии - если воля превратилась в освещение в работах ВВ. Шелохоева, А.Ф. Смирнова, Е.И. Голубевой, Н.Б. Селунской, В А. Демина, АЛ. Медушевского, ИМ. Степанова, А.П. Корелина, А.А. Искандерова, В.Г. Кошкидькоидр.
В связи с развитием политической науки в нашей стране в последнее время появились работы, в основном учебные пособия, по истории государственного управления в России53. Игнорировать эти издания было бы не правильно.
Возрастающий интерес к российской истории с точки зрения политологической, побудили российских ученых-историков к созданию сххэтветствующих трудов54. В основном в центре внимания авторов актуальная сегодня тема модернизационных изменений в России.
Анализируя основные тенденции историографии проблемы, следует сказать, что в ней фактически отсутствуют работы, посвященные анализу функционирования Государственного совета в 1894-1905 г.г.; не значительное внимание придается освещению структуры и деятельности Совета как политического органа, в трудах превалируют юридические подходы; большинство авторов, гоюря о Государственном совете обычно заостряют свое внимание на каких-либо частных аспектах, не пытаясь при этом вьщелить его в самостоятельный объект научного изучения. Не изучена должным образом структура Государственного совета (так например, Государственной канцелярии в историографии уделяется крайне мало внимания). Кроме того, крайне неопределенно изображена компетенция Государственного совета, еще не утвердился окончательно взгляд на сущестю и назначение этого учреждения. Весьма распространенным в историографии, особенно советской, стал тезис о «консервативном» влиянии, которое оказывал Государственной совет на внутреннюю политику. Не достаточно раскрытым остается и вопрос о взаимоотношениях и взаимодействии Государственного совета с другими органами политического руководства страны, а так же с «верховной властью» накануне первой российской революции.
Научный интерес к функционированию дореформенного Государственного совета, фактическое отсутствие историографии по данной проблеме, а также практическая значимость исследования определили его замысел, цель и задачи.
Предметом исследования стало функционирование Государственного совета в системе органов политической власти Российской империи в конце ХГХ - начале XX в.в.
освещение в работах ВВ. Шелохоева, А.Ф. Смирнова, Е.И. Голубевой, Н.Б. Селунской, В А. Демина, АЛ. Медушевского, ИМ. Степанова, А.П. Корелина, А.А. Искандерова, В.Г. Кошкидькоидр.
В связи с развитием политической науки в нашей стране в последнее время появились работы, в основном учебные пособия, по истории государственного управления в России53. Игнорировать эти издания было бы не правильно.
Возрастающий интерес к российской истории с точки зрения политологической, побудили российских ученых-историков к созданию сххэтветствующих трудов54. В основном в центре внимания авторов актуальная сегодня тема модернизационных изменений в России.
Анализируя основные тенденции историографии проблемы, следует сказать, что в ней фактически отсутствуют работы, посвященные анализу функционирования Государственного совета в 1894-1905 г.г.; не значительное внимание придается освещению структуры и деятельности Совета как политического органа, в трудах превалируют юридические подходы; большинство авторов, гоюря о Государственном совете обычно заостряют свое внимание на каких-либо частных аспектах, не пытаясь при этом вьщелить его в самостоятельный объект научного изучения. Не изучена должным образом структура Государственного совета (так например, Государственной канцелярии в историографии уделяется крайне мало внимания). Кроме того, крайне неопределенно изображена компетенция Государственного совета, еще не утвердился окончательно взгляд на сущестю и назначение этого учреждения. Весьма распространенным в историографии, особенно советской, стал тезис о «консервативном» влиянии, которое оказывал Государственной совет на внутреннюю политику. Не достаточно раскрытым остается и вопрос о взаимоотношениях и взаимодействии Государственного совета с другими органами политического руководства страны, а так же с «верховной властью» накануне первой российской революции.
Научный интерес к функционированию дореформенного Государственного совета, фактическое отсутствие историографии по данной проблеме, а также практическая значимость исследования определили его замысел, цель и задачи.
Предметом исследования стало функционирование Государственного совета в системе органов политической власти Российской империи в конце ХГХ - начале XX в.в.
Его цель заключается в том, чтобы показать место Государственного совета в политической системе Российской империи, выявить влияние, которое он оказывал на развитие внутриполитической ситуации, обращаясь к рассмотрению острых социально-политических вопросов.
Автор ставит перед собой следующие задачи:
раскрыть основные функции Государственного совета, определить круг его компетенции;
подвергнуть анализу организационное устройство Государственного совета, динамику его состава;
раскрыть взаимоотношения Государственного совета с другими органами высшей политической власти и царем;
рассмотреть наиболее важные законопроекты, поступившие в Государственный совет в 1894-1905 г. г;
вскрыть сущность разногласий, возникавших в Государственном совете при обсуждении проблем внутренней политики, оценить политическую позицию членов Совета, выявить факторы, оказывавшие влияние на нее;
показать степень влияния Государственного совета на окончательное принятие закона в том или ином виде;
определить роль Государственного совета в политических преобразованиях 1905г.
Хронологические рамки данного исследования определяются периодом истории России, который характеризуется нарастанием открытого протестного движения крестьян и рабочих, оживлением либеральной и социалистической мысли, ускорением темпов роста капиталистической промьшхленности, что, в союкупности с феодально-крепостническими пережитками, продолжающими существовать во всех сферах российского общества, порождало небывалые противоречия и катаклизмы.
Царствование Александра Ш содействовало застою и стагнации общественной и политической жизни России. Его смерть и восшествие на престол Николая П оживили в людях надежду на перемену правительственной политики. В среде общественных и политических деятелей растет понимание необходимости постановки на первый план экономических и политических интересов народных масс. Все большую актуальность приобретают лозунги о созыве выборного представительства от народа для участия в делах государственного управления. Однако Николай П не оправдывал возлагавшихся на него надежд- В обществе стремительно усугублялись социально-экономические и политические противоречия. Продолжало жестоко подавляться всякое выступление трудового люда в защиту своих прав и интересов. В этой обстановке набирало силу революционное движение масс, вылившееся в 1905 году в грандиозные погромы. Остро встал вопрос об изменении всего государственного строя.
Методологическую основу работы составляют принципьі объективности, научности и историзма. Автор руководствовался также методами, взятыми из арсенала политологии, социологии и других общественных наук. Среди них отметим социологический подход, гтредполаїжлций выяснение социально-экономической обусловленности политических явлений и процессов. Использованы также антропологический и психологический подходы.
Источникоеую базу исследования составляют следующие группы материалов.
1.Официальные нормативно-правовые акты. Среди этих источников законодательство о Государственном совете - «Учреждения» Совета в различных редакциях. ЭТИ материалы помогают нам выявить изменения государственно-правовых установок, регламештфующих существование и деятельность Государственного совета в рамках политической системы Российской империи. К этой же группе источников относятся и законодательные постановления, позволяющие ознакомиться с результатами деятельности Государственного совета в их конечном виде -утвержденные мнения Совета, публикуемые в П.С.З.
2. Документы делопроизводства Государственного совета Значение этих документов для научных исследований отмечал еще БМ Кочаков: «в делах Совета нашла отражение очень значительная (а для некоторых отраслей законодательства даже большая) часть закона детальных мероприятий царизма».55 Эту группу источников можно разделить на две подфуппы. Первая из них отражает положение членов Государственного совета как высших чиновников. Сюда входят формулярные списки членов совета, хранящиеся в фонде Государственной канцелярии (РГИА. Ф. 1162. Оп.6), материалы деятельности Отделения дел государственного секретаря, входящего в состав Государственной Канцелярии. Сюда же отнесем издания, содержащее статистическую информацию о политическом составе высшего чиновничества России, в том числе и членов Государственного совета - «Адрес-календари» и «Списки высшим чинам...». Вторую подгруппу составляют материалы, освещающие подготовку и обсуждение в Государственном совете проектов постановлений. Это ежегодные «Отчеты по делопроизводству Государственного совета», по которым возможно первоначальное ознакомление с законодательной деятельностью Совета, а также «Отчеты председателя Государственного совета». Эти материалы издавались по сессиям. Они содержат ценные статистические сведения о количестве дел, поступающих в Совет, количестве заседаний департаментов и общего собрания Государственного совета и количестве решенных на этих заседаниях дел и другую немаловажную информацию. Документальную разновидность, более детально фиксирующую процесс обсуждения законопроектов в Государственном совете, представляют собой журналы департаментов (РГИА. Ф. 1149,1150, 1152) и Общего собрания (Ф. 1148) Государственного совета, а также встречающиеся иногда в них протокольные записи заседаний. Они являются основным источником для изучения отношения Совета к проходящим через него мероприятиям.
Данные источники, отражая идейно-политическую борьбу, которая разворачивалась при обсуждении особо важных законопроектов в Государственном совете, позволяют глубже понять и точнее оценить назначение и роль этого высшего совещательного учреждения в политической системе Российской империи. Недостатком журналов Государственного совета, не содержащих протоколов записей прений, является то, что в изложении все индивидуальные оттенки, вся острота обсуждения зачастую тщательно сглаживается, что затрудняет, но отнюдь не лишает нас возможности попытаться выяснить истинные мотивы обсуждавшихся мероприятий и должным образом оценить позицию членов Государственного совета в том или ином вопросе.
Кроме журналов Государственного совета автором были использпваны материалы фонда Особого присутствия при Государственном совете для предварительного рассмотрения жалоб на определение департаментов Правительствующего Сената (РГИА. Ф. 1247), а также, частично, материалы фонда Особого присутствия при Государственном совете по делам о принудительном отчуждении имуществ и вознаграждении их владельцев (РГИА. Ф. 1248).
Для освещения принципов, положенных в основу реформы Государственного совета, были использованы материалы фонда Совещаний, образованных при Государственном совете для обсуждения юпроса о государственных преобразованиях (РГИА. Ф. 1544). В этих же целях в работе используются сведения, содержащиеся в опубликованных материалах56.
3. Различные докладные, отчетные, рекомендательные, информационно- аналитические записки, составленные как членами Государственного совета, так и служащими других ведомств и учреждений о Совете. Подобные сведения содержатся в некоторых материалах фонда Совета министров (РГИА. Ф. 1276), Департамента полиции МВД (ГА РФ. Ф.102), а также в фондах коллекции рукописей царскосельского дворца (ГАРФ. Ф.543) и коллекции отдельных документов личного происхождения (ГА РФ. Ф. 1463). В исследовании используются также материалы так называемых личных фондов членов Государственного совета - Д. М. Сольского (РГИА. Ф. 694), Э. Ю. Нольде (РГИА. Ф. 727), В. К Коковцова (РГИА Ф. 966), А А Половцова (ГА РФ. Ф. 583), барона А. А. Будберга (ГА РФ. Ф. 859). Б. П. Мансурова (ГА РФ. Ф. 586), а также «личный фонд» Николая П (ГА РФ. Ф. 601). Материалы, хранящиеся в этих фондах, кроме прочего, важны и тем, что содержат подлинные резолюции того или иного лица по проектам, обсуждавшимся в Государственном совете, и знакомят нас с позицией конкретного государственного деятеля в том или ином вопросе. В фондах личного происхождения находим материалы переписки отдельных лиц по вопросам деятельности Государственного совета.
4. Произведения членов Государственного совета. В эту группу вошли работы С. Ю. Витте, А. С. Ермолова, В. К. Победоносцева, Ф. Г. Тернера и других деятельных членов Государственного совета Данные произведения позволяют проследить эволюцию взглядов представителей Государственного совета на важнейшие вопросы политического развития.
5. Следующую группу источников составляет периодическая печать, вобравшая ценную информацию, которая помогаег раскрыть специфику обсуждавшихся в Государственном совете дел. Однако, при анализе данных источников нельзя забывать, что периодическая печать всегда отличается повышенной предвзятостью и тенденциозностью.
6. Политические мемуары. Побудительным мотивом к созданию мемуаров стало желание их авторов не только сообщить любопытные подробности, взятые из повседневной их жизни, но и предоставить свою интерпретацию тех или иных проблем. Большинство воспоминаний создавались, по «горячим следам» недавно ушедшей эпохи, когда минувшие события еще были свежи в памяти их непосредственных участников. В работе анализируются воспоминания как видных государственных деятелей России конца ХГХ - начала XX века (С. Ю. Витте, А. А. Половцова, В. Н. Коковцова, Н. С. Таганцева, А. Ф. Редигера, П. X. Шванебаха, С. Е. Крыжановского, А. А. Лопухина, А. А Мосолова, а также дневники Николая П и др.), так и общественных деятелей николаевской эпохи, участвовавших в политическом процессе, а также просто людей, близко наблюдавших деятельность государственных чиновников и учреждений (воспоминания и дневники Д. НШипова, А. И. Гессена, Л. Львова, кн. Святополк-Мирской, А. А. Кизеветгера и др.). Основная ценность данных источников заключается в том, что они содфжат довольно ценную и весьма специфическую информацию, которую порой не способен отобразить ни один (даже сверхсекретный) документ. Вместе с тем, мемуары, являющиеся художественными произведениями, всегда несут на себе сильнейший отпечаток пристрастности и субъективизма Они нередко изображают одни и те же события и факты с диаметрально противоположных позиций. Во избежание получения неправильной и неточной информации, столь характерной для произведений подобного жанра, необходимо применить метод фавнительного анализа, сопоставляя содфжание тех или иных воспоминаний друг с другом, а также с другими источниками.
Подводя общий итог обзору и анализу источниковой базы, можно сказать, что материалы, имеющиеся в нашем распоряжении, позволяют в полной мере осуществить цель данной работы, решив при этом ряд исследовательских задач.
Научная новизна заключается в исследовании практически не изученного процесса функционирования Государственного совета накануне революции 1905-1907 г.г., а также во введении в научный оборот новых источников.
Апробирование результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение на кафедре истории общественных движений и политических партий исторического факультета МГУ и была рекомендована к защите. По материалам исследования опубликованы две статьи.
Структура данной работы полностью обусловлена целью и задачами исследования. В работе реализовано сочетание проблемного и хронологического подходов. Такой подход, базирующийся на логике текущих событий, позволяет проследить и понять динамику развития структуры и деятельности Государственного совета в условиях определенного временного отрезка Исследование состоит из введения, двух глав (каждая из которых подразделяется на несколько разделов), а также заключения. Первая глава посвящена изучению роли и места Государственного совета в политической системе Российской империи. Подробно исследуется компетенция, состав и структура Государственного совета, а также порядок производства дел в нем. Во второй главе освещаются вопросы, связанные с деятельностью Государственного совета по рассмотрению законодательных дел, что составляет содфжательную часть функционирования этого учреждения. В целях более точного выявления «политического лица» Государственного совета для исследования выбраны наиболее важные вопросы социальной политики, решавшиеся в Совете в указанный период времени. Этот выбор определяется особенностями переживаемого Россией в конце XIX - начале XX века положения - нарастанием острейшего социально-политического кризиса.
Научно-практическое значение диссертации заключается в том, что материалы, содержащиеся в ней, могут быть использованы при написании отдельных монографических исследований, касающихся изучения тех или иных аспектов деятельности высших государственных учреждений Российской империи, а также при чтении общих и специальных курсов по истории государственного управлеї іия в России.
Компетенция Государственного совета
Государственный совет - одно из высших правительственных учреждений России - был создан законодательным актом 1 января 1810 года В Манифесте об учреждении Государственного совета подчеркивалась значимость факта появления нового государственного органа: «К утверждению и распространению единообразия и порядка в Государственном управлении, признали Мы нужным установлению Государственного Совета дать образование, сюйственное пространств} и величию Нашей Империи» .
Государственный совет образовывался на «главных началах», выражавших компетенцию создававшегося органа:
1) В порядке Государственных установлений, Совет составляет сословие, в коем все части управления в главных их отношениях к Законодательству соображаются и через него восходят к Верховной Императорской власти.
2) По сему все Законы, Уставы и Учреждения в первообразных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Государственном Совете, и потом, действием Державной власти, поступают к предназначенному им совершению.
3) Никакой Закон, Устав или Учреждение не исходит из Совета и не может иметь своего совершения без утверждения Державной власти»".
В научной литературе факт образования Государственного совета трактуется по разному. Одни ученые считали его безусловным благом, выражением стремления верховной власти идти в ногу со временем. Государственный совет виделся им учреждением, способным модернизировать механизм государственного управления. Другие, например известный российский историк Н. М. Карамзин, рассматривали создание Совета как простое заимствование западноевропейских образцов и считали, что он не привьется на российской почве. Среди ученых происходили разногласия и по вопросу о соотношении Государственного совета с предыдущими высшими совещательными учреждениями Российской империи, а также с боярской думой. Так, А. Г. Градовский решительно отказывался признавать какую-либо преемственность александровского Совета с предшествовавшими ему советами различных наименований3. Государственный совет, по его мнению, был учреждением законодательного типа, в то время как все другие советы были установлениями, неопределенными по своей организации и кругу ведомства. Они были вызваны случайными обстоятельствами, олигархическими стремлениями старых боярских родов или личными выгодами иноземцев, и предназначены, главным образом, для вопросов внешней политики и особенных дел4. Другой видный российский ученый, профессор В. И. Сергеевич, в своих «Лекциях и исследованиях по истории русского права» выступал за изучение всех высших учреждений русского государства со значением Совета в генетической их связи. Подобного взгляда, как уже отмечалось, придерживался и В. Г. Щеглов. Он рассматривал развитие высших совещательных учреждений России как поступательный и эюлюционный процесс, увенчавшийся образованием Государственного совета В связи с подобными разночтениями в научной литературе вызывал разногласие и вопрос о дате образования Государственного совета .
На наш взгляд, создание этого учреждения было, безусловно, связано с предыдущим политическим развитием России, полностью вытекало из него. Однако, мы не склонны рассматривать данный факт как завершение прогрессивного развития высших совещательных учреждений. Наоборот, на наш взгляд, движение к образованию Государственного совета иллюстрирует усиление абсолютистских тенденций в русском государстве. Статус и значение высших совещательных учреждений постепенно были низведены до содействия монарху в отправлении его законодательных и иных функций. Если боярская дума «пользовалась известной самостоятельностью и простором в своей не определенной никаким законом деятельности, вытекавшими из социально-политического значения боярства», действовала обыкновенно вместе с государем, решала иногда дела и без него и напрямую влияла на ход государственного управления , то советы ХУШ века постоянно боролись за это право. В начале же ХГХ века получает законодательное оформление коллегиальный совещательный орган, во всем подчиненный императору. Тем не менее, на наш взгляд, историю Государственного совета следует вести с 1810 г., т. к именно с этого момента были организационно оформлены и законодательно регламентированы устройство и функции высшего совещательного учреждения в России. В этом отношении - на пути усовершенствования механизма государственного управления - создание Государственного совета, безусловно, представляло собой шаг вперед.
Сегодня многие исследователи именно так рассматривают образование Государственного совета и полагают, что это нововведение, наряду с другими реформами начала ХГХ века, знаменовало собой «начало нового этапа в становлении российского конслшуиионализма». В это время в общественной жизни России появляется конституционный вопрос в собственном смысле слова7. Однако, по заведенной в России традиции большинство намечавшихся мер, которые могли бы способствовать эволюции российской политической системы от самодержавия в сторону конституционной монархии, не было реализовано.
Инициатором образования Государственного совета был М. М. Сперанский, уделивший Совету значительное место в своем «Плане государственных преобразований». Мотивируя необходимость создания этого органа, в записке, поданной Александру 1 в 1809 году, он писал: «Все законы, все учреждения и меры имеют у нас вид произвола и личного доверия, изменяющегося по случаям и обстоятельствам.. .Отсюда происходит то всеобщее убеждение, самим опытом оправданное, что нет в России закона постоянного и что можно переменить все по личным случаям и удобствам. Отсюда происходит и та слабость в исполнении закона, на которую столько раз жалобы были оглашаемы». Только покончив с таким положением «власть державная сохранит к себе всю целостность народной любви,... сохранит себя от всех неправых нареканий»8. Предполагалось, что Государственный совет сможет упорядочить российское законодательство и тем самым будет способствовать укреплению авторитета самодержавия.
Порядок производства дел в Государственном совете
Производство дел в Государственном совете начиналось с представлений Министров. Каждый законопроект вырабатывался в Министерстве, потом отсылался в другие Министерства для указания их мнения. Затем эти мнения снова рассматривались в Министерстве, и проекг, или в прежнем виде, или измененный, при чем одно принималось, а другое зачастую отвергалось, вносился в Государственный совет. Употреблялся иногда и другой прием: проект вносился Министрами прямо в Государственный совет, но это обязывало Государственного секретаря посылать его к министру на заключение, а заключения министров отсылать снова министру, внесшему проект. Эти процедуры длились иногда целые годы264.
Данный порядок, если и соответствовал «более тщательному и разностороннему обсуждению законопроектов» и устранял «всегда опасную поспешность» имел много существенных недостатков. Он был соединен с большой тратой времени и труда; рассматриваемые этим путем законопроекты составляли зачастую результат соглашений, уступок и теряли свою целостность. При этом, сами замечания и возражения писались часто в департаментских канцеляриях и не всегда носили печать «широкого государственного взгляда на дело» . По мнению неизвестного автора записки, поданной на имя Председателя Государственного совета в 1894 году, дела законодательные значительно бы выиграли, если бы министрам предоставлено было право свои мнения и заключения высказывать не предварительно министру, вносящему проект, а непосредственно в Департаментах Государственного совета «При таком порядке каждый законодательный проект, разработанный в Министерстве, мог бы, по полуплений в Государственный совет, подлежать обсуждению через месяц или шесть недель, вполне достаточных для его изучения другими Министрами и Членами Государственного совета»266.
Другим вариантом, способным улучшить процесс производства дел в Государственном совете автор записки считал возможность установить, чтобы дела, которые должны были потом поступить в Государственный совет рассматривались предварительно в Комитете или Совете Министров. «Это было бы особенно уместно при крупных законодательных работах и преобразованиях. Изучение оснований закона и краткой приложенной к ним записки, принятие этих оснований с теми или другими изменениями в Совете Министров, наконец, разрешение Государя Императора разработать проект на принятых основаниях, или по указаниям, преподанным Высочайшей властью, устранили бы те недостатки в законодательных работах, которые так свежи еще в памяти всех» (в качестве примера автор ссылался на процедуру принятия закона о земских участковых начальниках) .
Другой существенный недостаток производства дел в Совете состоял в том, что во многих случаях когда Совет указывал Министрам и Глшноуправляюшим сделать зависящие от них распоряжения по приведению в исполнение особо указанных Советом мер, или же дать «в установленном порядке» движение таким юпросам, разрешение которых зависело от других ведомств и учреждений; о последствиях исполнения подобных распоряжений Государственному совету вообще ни кем не докладывалось. Кроме того Министрами зачастую не соблюдались сроки для внесения их представлений в Государственный совет, назначаемые в положениях Совета. На подобные недостатки в деятельности Государственного совета не раз обращали свое внимание императоры, тем не менее, они продолжали иметь место .
Как уже отмечалось выше, Государственный совет был перегружен делами и к тому же, распределение дел в Совете было крайне не равномерным. 15 апреля 1902 года Николай П указал Государственному секретарю на этот недостаток269.
В своем отчете, одной из причин, спснюбствующих этому, Государственный секретарь называл установившийся с давнего времени в Государственном совете обычай «всемерно стремиться к разрешению до наступления вакантного времени всех дел, вступивших в Государственный совет до заключения сессии». По мнению Государственного секретаря, эта причина могла быть устранена, если бы император повелел, чтобы непременному разрешению Государственного совета до наступления вакантного времени подлежали лишь такие дела, рассмотрение которых вызывалось «действительной в том необходимостью для правильного и безотлагательного хода управления и чтобы прочие дела могли быть отсрачиваемы до наступления осенней сессии» . «Приведение такого предположения в действие, - подчеркивал Государственный секретарь, - имело бы своим последствием значительное улучшение и в порядке подготовки Государственной канцелярией дел к докладу в Государственном совете, так как канцелярия, при массе рассматриваемых в весенние месяцы представлений была лишена возможности обставлять их всеми сведениями для правильного их рассмотрения»27 .
Государственный совет и дворянский вопрос
Дворянство долгие годы считалось наиболее образованным и культурным слоем, из которого формировалась политическая элита русского государства. Государственная и военная служба, которая обеспечивала безбедную, а при высоких чинах очень комфортабельную жизнь, бьгла важным источником дохода и политической силы дворян. Дворянское происхождение создавало более благоприятные возможности для скорейшего прохождения чинов табели о рангах. Однако и на поприще государственной службе дворяне в конце XIX века стали ощущать острую конкуренцию со стороны лиц недворянского происхождения. Одно дворянство уже не могло обеспечить растущую потребность государственного аппарата в подготовленных и способных кадрах. К тому же 5 октября 1905 года царь был вынужден подписать указ, который формально признавал лишь образовательный ценз для занятия высоких должностей. Этим указом был открыт широкий доступ к государственной службе лицам всех сословий. Однако дворянство по инерции и при деятельной поддержке Николая П, действия которого далеко не всегда совпадали с его публичными заявлениями, продолжало удерживать в своих руках многие нити государственного управления. Не все дворяне к началу XX века были убежденными консерваторами. Многие не видели для себя оснований защищать институт самодержавной власти, т. к. считали, что последней предавались интересы дворянского сословия. Другие открыто заявляли себя сторонниками либеральных идей и капиталистического развития, понимая, что за этими явлениями будущее. Но реальность была такова, что в начале XX века в гражданских ведомствах потомственные дворяне составляли 72% чиновников I - IV классов, 38% - V - VII классов и лишь среди служащих ГХ - XTV ранга их доля составляла менее трети. В армии потомственные дворяне составляли половину офицерского корпуса, в том числе 90% всех генералов и 75% всех полковников. Таким образом, дворянство имело все возможности для того, чтобы попытаться удержать свое ведущее положение среди других сословий страны и свой высокий политический статус. Однако экономическое развитие страны совсем этому не сопутствовало. Все ярче стал проявляться диссонанс между притязаниями ортодоксального дворянства и реальным положением вещей.
Экономической основой влияния дворянского сословия с давних времен было землевладение. Однако и оно с годами все более приходило в упадок. В России за небольшим исключением отсутствовала майоратная система, и земля наследовалась чаще всего всеми сыновьями. У большинства дворян происходило дробление земель между наследниками, за этим следовало разорение и потеря земли. Основная причина сокращения дворянского землевладения заключалась в неприспособленности представителей этого сословия к созданию и руководству кагшталистическим хозяйством. В условиях начала бурного роста капитализма государство не могло не поощрять рост промьпішенности в ущерб помещичьему землевладению. Новые формы хозяйствования и собственности неизбежно влекли за собой изменение всего сословного строя. Быстро или медленно пойдет этот процесс, как всегда в условиях России, зависело целиком и полностью от государственной власти.
Дворянство пыталось выжить и требовало от государства помощи, прежде всего финансовой (дешевых кредитов для поддержания своих хозяйств)2 . За десятилетие виттевского министерства главными ипотечными кредитными учреждениями (Дворянским и Крестьянским земельными банками) под залог недвижимого имущества было выдано около 1 млрд. рублей3. Сумма подавляющую часть которой получили помещики, была по тем временам колоссальной.
Однако лишь незначительная ее доля была использована собственно в сельском хозяйстве. Большая часть полученных заемщиками средств, как и ранее, игла на непроизюдительные расходы. Едва успев расплатиться с дореформенными долгами, многие из бывших крепостников вскоре опять оказались обремененными задолженностью, покрывая ее за счет все новых и новых ипотечных ссуд, используя для этого, прежде всего, дворянский банк с его предельно низкими процентами по ссудам и высокой оценкой залогов. Многие дворяне уже не способны были сами вести хозяйство. К 1900 году из находившихся в залоге у дворянского банка 16750 имений лишь 29% велись самими владельцами; имения же, в которых хозяйство велось издельным, арендным и т. п. способом, составляли 51% залогов (47%о всей заложенной площади земли) . В этих условиях главной задачей Министерства Финансов России в указанный период в отношение дворянства стало - добиться строго соблюдения заемщиками правил кредитных операций (своевременный возврат ссуд, уплата по ним процентов и тд), что вызывало крайнее неудовольствие у поместного дворянства, большая часть которого, казалось, открыто надеялась на то, что государство (в силу его «нераздельности» с дворянским сословием), будет субсидировать сословие вообще не выдвигая никаких условий, т.е. безвозмездно5.
