Содержание к диссертации
Введение
1 Бюджет и бюджетный процесс в Российской империи: понятие, особенности и роль государственных органов 11
1.1 Правовые основы бюджета и бюджетного процесса в Российской империи 11
1.2 Роль государственных органов в регулировании бюджетной системы 32
2 Правовое регулирование доходов бюджета Российской империи 52
2.1 Неналоговые доходы в системе государственных доходов 52
2.2 Налоговые доходы в системе доходов бюджета 71
3 Правовое регулирование расходов бюджета Российской империи 120
3.1 Расходы на реализацию функций государства 120
3.2 Расходы на погашение государственных долгов 132
Заключение 142
Список источников и научной литературы 151
Приложение 164
- Правовые основы бюджета и бюджетного процесса в Российской империи
- Роль государственных органов в регулировании бюджетной системы
- Неналоговые доходы в системе государственных доходов
- Расходы на реализацию функций государства
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется необходимостью использовать опыт прошлого в процессе совершенствования современного законодательства в бюджетной сфере.
Начало XXI века характеризуется активным созданием нового финансового механизма государственного регулирования структуры отечественного хозяйства. Начался процесс государственного реформирования банковской и кредитной сферы, формирования новой налоговой системы, трансформации системы денежного обращения. Финансовое право постепенно занимает все более важное место в российской правовой системе, этот процесс исторически обусловлен рядом факторов социального и экономического развития современного российского общества, что находит отражение в правовом обеспечении его преобразования.
Роль государства в экономической жизни современного общества возрастает, по крайней мере, по двум направлениям. С одной стороны, усиливается роль государства как основного социального института в представлении и защите интересов конкретных граждан и их отдельных групп. С другой стороны, государство все более активно участвует в экономических процессах непосредственно как хозяйствующий субъект; как регулятор экономики через бюджетно-финансовую и денежно-кредитную политику; как арбитр в хозяйственных спорах; как заказчик и потребитель продукции частнопредпринимательского сектора экономики для удовлетворения государственных нужд и социальных потребностей населения. Все это предполагает закономерный интерес к богатому национальному опыту функционирования государственных российских финансов.
Аккумулирование государственных доходов и рациональное осуществление государственных расходов непосредственно влияют на реализацию всех функций государства. Сегодня на смену бюджетному дефициту пришел период профицита, что связано с высокой ценой на энергоносители. Это предъявляет новые требования к правовому регулированию бюджетного процесса и бюджетной системы. В этих условиях представляется логичным обратиться к тому опыту правового регулирования деятельности государства в бюджетной сфере, который был накоплен в России в последней четверти XIX века. Развитие капиталистических производственных и торговых отношений в тот период привело к возникновению острой потребности в совершенствовании бюджетной системы с учетом зарубежного опыта.
На рубеже ХЇХ-ХХ веков Россия переживала экономический и финансовый кризис, во многом напоминающий тот, что случился столетие спустя. Несмотря на то, что предпосылки и условия протекания этих крупнейших экономических депрессий были различными, сходств и аналогий можно насчитать немало, а именно, неумение или порой нежелание просчитать последствия реформирования экономики. для большинства населения и привычка жить не по средствам, постоянно одалживаясь у богатых соседей.
Учитывая, что в исследуемый период шел активный процесс развития законодательства, в том числе, регулирующего бюджетную деятельность, этот опыт следует активно изучать и творчески использовать в современных условиях.
Степень научной разработанности проблемы. Тема исследования не относится к числу подробно изученных. В последние годы проблемы финансовой деятельности государства все больше привлекают исследователей, но историческим аспектам развития бюджетного законодательства не уделяется достаточно внимания. Тем не менее, существует определенная литература, посвященная отдельным аспектам
5 темы исследования. В первую очередь, необходимо отметить работы дореволюционных отечественных ученых, таких, как С.И.Иловайский, В.Лебедев, И.Х.Озеров, М.Ф.Орлов, М.М.Сперанский, И.Тарасов, В.А.Татаринов, Н.И.Тургенев, Л.Н.Яснопольский, И.И.Янжул и другие. Их работы посвящены исследованию финансового законодательства в историческом аспекте, начиная со времен Древнего Рима.
В советской историографии с точки зрения исследования развития органов финансового управления большой интерес представляет работа Н.П.Ерошкина, также познавательны работы В.И. Бовыкина, И.Ф.Гиндина, А.П.Погребинского по истории финансов, которые отражают экономические и политические проблемы имперского периода.
Сегодня интерес среди ученых к дореволюционному опыту регулирования финансов, и, в частности, бюджетного законодательства начал возрастать, но этот интерес, в большей степени, сконцентрирован в области экономических исследований. Вместе с тем, в диссертации использовались работы современных специалистов по истории финансового права: С.Ф.Комова, Д.А.Пашенцева, В.М.Пушкаревой, В.В.Рогова, Ю.В.Сорокиной, А.А.Ялбулганова и других.
Важное значение имел анализ положений, высказанных в работах современных специалистов в области бюджетного права: О.Н.Горбуновой, Е.Ю.Грачевой, М.В.Карасевой, Ю.А.Крохиной, А.Д. Селюкова и других.
В процессе исследования диссертант опирался на работы специалистов по истории отечественного государства и права, таких, как И.А. Исаев, А.В. Корнев, Р.С. Мулукаев, Е.А. Скрипилев, С.А.Чибиряев, О.И. Чистяков, С.В.Юшков и другие.
В целом, анализ литературы показывает, что существует значительный дефицит работ по истории правового регулирования бюджетных отношений и бюджетного процесса. В трудах отечественных и зарубежных юристов недостаточно исследованы вопросы становления и развития бюджетного
права в пореформенной России. Степень научной разработанности проблемы позволяет поставить вопрос о необходимости ее дальнейшего изучения.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с формированием, распределением и использованием государственных денежных фондов, предназначенных для решения стоявших перед государством в рассматриваемый исторический период задач.
Предметом исследования являются нормы права, регулировавшие бюджетные отношения в Российской империи изучаемого периода, и практика их применения.
Хронологические рамки работы охватывают период правления императора Александра III, т.е. период с 1881 по 1894 гг. Такой подход к определению хронологических рамок детерминирован особой ролью личности правителя в истории отечественного государства и права. С именем Александра III связано окончательное оформление правового регулирования бюджетных отношений, заложенное финансовыми реформами 60-х годов XIX века. Казна стала активно пополняться доходами, удалось привести в упорядоченное состояние и систему государственных расходов. Рассматриваемый в работе период - время становления и развития бюджетного законодательства России, активных шагов к установлению гласности бюджета, его достоверности и сбалансированности, совершенствования государственного контроля за исполнением бюджета. Опыт правового регулирования, накопленный в то время, может быть востребован и сегодня.
Цель исследования - проанализировать становление и развитие правового регулирования бюджетных отношений в Российской империи в период с 1881 по 1894 гг.
Общая цель исследования конкретизируется в следующих задачах:
- исследовать правовые основы бюджета и бюджетного процесса в Российской империи;
проанализировать роль государственных органов дореволюционной России в регулировании бюджетной системы;
определить значение государственной деятельности Александра III в становлении бюджетного законодательства Российской империи;
проанализировать место неналоговых и налоговых доходов в системе государственных доходов Российской империи;
- исследовать правовое регулирование расходов на реализацию
функций государства в дореволюционной России изучаемого периода;
Источники исследования. В качестве основного источника исследования в работе использовано финансовое законодательство Российской империи, прежде всего, Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении Государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений, утвержденные 22 мая 1862 г. Проанализированы нормы Свода законов Российской империи, посвященные правовому регулированию государственных доходов и расходов. В качестве важного источника исследования использованы материалы периодической печати изучаемого периода, в первую очередь, помещенные в журнале «Вестник финансов, промышленности и торговли». Этот журнал, помимо официальной части, содержал сведения об иностранном финансовом законодательстве, статистические данные о торговле и финансах разных государств, специальные статьи.
Еще одним источником исследования стали государственные росписи и отчеты государственного контролера за исследуемый период, а также другие документы, сохранившиеся в отделе рукописей Российской национальной библиотеки, имеющие прямое отношение к теме исследования.
Таким образом, тема исследования имеет достаточное количество источников, которые были подвергнуты тщательному изучению.
Научная новизна диссертации состоит в том, что данная работа является одним из первых монографических исследований,
8 рассматривающих становление и развитие правового регулирования бюджетных отношений в Российской империи 1881 - 1894 гг. В работе проведен анализ эволюции бюджетной системы, структуры бюджета, влияния государственного устройства на бюджетные отношения, тенденции трансформации института правового регулирования бюджетных отношений названного периода. На этой основе выявлены факторы и особенности развития бюджетного законодательства пореформенной России.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы теоретические положения и выводы, которые выносятся на защиту:
1. Употребление понятия «бюджет» применительно к исследуемому в
работе периоду является обоснованным, так как после реформы 1862 г.
данный термин использовался как в законодательных актах, так и в научных
трудах дореволюционных правоведов. В то же время, бюджет в полном
смысле этого слова Россия получила только в начале XX века с созданием
Государственной Думы как представительного органа.
2. Специфика бюджетного законодательства Российской империи,
представлявшего собой значительный и неоднородный массив нормативных
правовых актов, определялась сочетанием открытых и закрытых статей
государственных расходов. Следствием данной особенности стало наличие
формальной и реальной бюджетных систем Российского государства.
З.В рассматриваемый период расходование бюджетных средств не подвергалось независимому контролю со стороны представительного органа, каким в начале XX века стала Государственная Дума Российской империи. Единственной формой бюджетного контроля была ревизионная деятельность правительства за исполнением установленных в нормативно-правовых актах правил составления и реализации росписи государственных доходов и расходов, определенная в Положении о Государственном контроле от 28 апреля 1892 года.
4. Эволюция материального и процессуального бюджетного законодательства Российской империи 1881 - 1894 гг. привела к
9 формированию новой бюджетной политики, что выразилось в едином бюджете (единство кассы); отходе от полного соответствия доходной и расходной статей бюджета; появлении доли бюджета, превышающей расходную часть, что позволило направлять дополнительные средства на государственные нужды, в том числе социального характера. Данное обстоятельство было адекватным отражением происходящих в России перемен, а с другой стороны, формировало и регламентировало финансово-бюджетные отношения в масштабах всего государства и его отдельных административно-территориальных единиц.
5. Важным фактором развития бюджетного законодательства Российской империи в рассматриваемый период являлась фискальная потребность в новых источниках доходов. Интересы казны оказывали определяющее влияние на становление бюджетного законодательства, которое в свою очередь играло существенную роль в развитии и укреплении российской государственности.
Методологическую основу исследования составляет диалектико-материалистический метод познания окружающего мира и вытекающие из него общие научные методы: анализа, синтеза, аналогии. Использованы формально-юридический, сравнительно-правовой, исторический и другие методы. Важную роль в процессе исследования сыграл метод системного анализа, который дает, с одной стороны, возможность проследить изменения отдельных элементов системы, с другой - выявить особенности трансформации системы в целом. Использование названного метода позволило, в конечном итоге, избежать однозначных негативных или позитивных оценок бюджетного законодательства рассматриваемого периода.
Практическая значимость работы. Научная разработка проблемы исследования представляет большой практический интерес, способствует возможному использованию накопленного в период Российской империи опыта бюджетного регулирования в современных условиях при
10 совершенствовании действующего законодательства. Материалы диссертации могут послужить основой для создания учебных пособий, а также использованы в процессе преподавания курсов истории отечественного государства и права и бюджетного права.
Апробация результатов исследования. Материалы диссертации обсуждены на заседании кафедры теории и истории государства и права Российского государственного социального университета. Основные положения и выводы исследования были изложены в выступлениях на четырех научных конференциях, в том числе, на V Международном конгрессе «Социальная модернизация России: итоги, уроки, перспективы» (Москва, 2005) и в пяти научных публикациях автора.
Структура работы определяется логикой поставленных задач. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.
Правовые основы бюджета и бюджетного процесса в Российской империи
Изучение бюджетного законодательства Российской империи должно опираться на общепринятые представления о финансовой деятельности государства и ее составляющих.
Финансовая деятельность государства - это осуществление им функций по планомерному образованию, распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, обеспечения обороноспособности и безопасности страны.
Под предметом финансового права понимаются общественные отношения, возникающие в процессе деятельности государства по планомерному образованию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов в целях реализации задач государства.
В свою очередь бюджетное право - это один из основных разделов финансового права, включающий в себя финансово-правовые нормы, которые: - устанавливают структуру бюджета, перечень бюджетных доходов и расходов и их распределения; - регламентируют бюджетный процесс.
Нормы бюджетного права по своему содержанию подразделяются на материальные и процессуальные. Бюджетными материальными нормами закрепляется структура бюджетной системы, перечень доходов и расходов бюджетов. К бюджетным процессуальным нормам относятся нормы, которыми регламентируются порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета.
Бюджет, в его современном понятии, можно определить как экономическую категорию, то есть совокупность экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования государственного централизованного фонда денежных средств. И как правовую, основной финансовый план государства, роспись его доходов и расходов. А по своему материальному содержанию бюджет - это государственный централизованный фонд денежных средств.1
Бюджет государства играет значительную роль в политической и хозяйственной жизни страны. Он должен обеспечивать необходимым финансированием социально-экономического развития страны, ее обороноспособность и другие потребности.
В Российской империи под бюджетом в тесном смысле слова подразумевалось общее положительное исчисление предстоящих расходов и ожидаемых для покрытия их доходов государства, с подведенным балансом, для определенного периода будущего времени, назывался финансовым или бюджетным периодом или годом .
Основными признаками бюджета являлись: 1. общий характер исчисления; 2. предположительный характер исчисления и отношения его к будущей финансово-хозяйственной деятельности государства; 3. ограниченность, определенность промежутка времени, предусмотренного исчислением
Известный российский юрист дореволюционной России Н.М.Коркунов определял значение бюджета следующим образом: «... бюджет имеет не только техническое значение финансового плана, но и огромное политическое значение. Им определяется внешняя материальная граница между государственной деятельностью и частной и общественной инициативой; им определяется вместе с тем внешнее соотношение различных предметов государственной деятельности. Бюджет служит как бы дополнением к той нормировке правительственной деятельности, какая дается законодательством. Законы устанавливают пределы власти правительства, цели и формы его деятельности; бюджет определяет размер материальных средств, какими оно может располагать для осуществления этих целей»4.
Правовое назначение бюджета выполняется при том условии, что функции установления и функции исполнения находятся в руках различных и при этом неравноправных органов власти. Правовое назначение бюджета заключалось в том, что он представлял возможность власти, утверждающей его, высшее руководство в ведении финансового хозяйства, а также предварительный периодический надзор и контроль над деятельность органов подчиненного управления. Бюджет придавал финансово-хозяйственной деятельности органов управления характер исполнения специальной временной правовой нормы, благодаря чему, помимо общей достигалась и особая, бюджетная правомерность во взимании доходов и производстве расходов, а вместе с тем и во всем управлении. Кроме того, благодаря бюджету результаты ведения финансового хозяйства точно периодизировались и облекались в форму отчетности по исполнению бюджета, что облегчало и последующий контроль над закономерностью и целесообразностью финансового управления.
Роль государственных органов в регулировании бюджетной системы
Прежде чем обратится к роли государственных органов в регулировании бюджетной системы, необходимо обратиться к государственному устройству Российской империи, которое определялось двумя статьями Основных законов: 1 и 47. Ст.1 определяла свойства власти, принадлежащей монарху: «Император Российский - есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть Сам Бог повелевает». Здесь указаны три свойства: верховность, самодержавие, неограниченность. Ст.47 указывала, что осуществление самодержавной власти русского монарха совершается согласно началу законности13.
Особенности регулирования бюджетной системы Российской империи определялась рядом факторов среди которых не последнюю роль играла личность министра финансов, осуществляющего управление основным органом непосредственно связанным с системой расходов и доходов государства. Министр финансов имел большие возможности в регулировании бюджетной системы, изменения ее структуры и содержательных параметров. В связи с этим при каждом новом министре финансов особенности государственного регулирования бюджетной системы значительным образом изменялись.
Первым министром финансов Александра III в мае 1881 года стал Николай Христианович Бунге, который сразу приступил к созданию прочной законодательной базы, позволяющей успешно развиваться отечественной экономике.
В области финансовых реформ система Н.Х.Бунге характеризовалась строгим соблюдением пропорциональности и справедливости в налогообложении. Он последовательно выступал за ослабление налогового бремени крестьянству, при одновременном повышении налогов для более обеспеченных социальных слоев общества. По отношению к крестьянам наиболее значительными мерами стало понижение выкупных платежей и постепенная отмена подушной подати.
Надо было обладать незаурядным мужеством, чтобы добровольно отказаться от 100 млн.рублей, ежегодно поступающих в казну от различных крестьянских платежей. Тем не менее Александр III согласился с предложением министра финансов. Для компенсации потерь государственного бюджета Н.Х.Бунге инициировал другие формы налогообложения: акцизные сборы на алкоголь, табак, сахар; вводились новые налоги на городскую недвижимость, пятипроцентный налог на доходы с денежных капиталов, дополнительный налог с акционерных и торгово-промышленных предприятий; повысились таможенные пошлины на товары, ввозимые из-за границы, гербовый сбор.
Стремясь пополнить средства казначейства, Н.Х.Бунге инициировал повышение питейного акциза: до 8 коп. (19 мая 1881 г. ) и 9 коп. с градуса алкоголя (18 мая 1885 г.15). После долгой проработки 20 апреля 1884 года Н.Х.Бунге внес в Государственный Совет проект новых питейных правил. Утвержденные Александром III, они с 1 января 1886 года вводились в действие. Сущность нового закона сводилась к следующему: 1) города и сельские общества лишались права выдачи разрешений на продажу спиртных напитков; 2) питейные дома (кабаки) упразднялись, и распивочная торговля допускалась только в заведениях трактирного типа, где посетители кроме водки могли получить еще горячие блюда и чай; 3) вводились два новых типа «выносных» заведений - ведерные и винные лавки, облагавшиеся сравнительно небольшим патентным сбором; 4) регулирование питейной торговли возлагалось на губернские и уездные присутствия, состоящие из представителей местной администрации, земств, городского самоуправления.
Благодаря новым питейным правилам доход возрос, а потребление спиртных напитков, напротив, понизилось с 64,1 млн. до 62,7 млн.ведер, а душевое потребление - с 0,58 до 0,53 ведра16. Однако введение всеобъемлющей винной монополии Н.Х.Бунге считал преждевременной мерой, к которой общество не готово. «В настоящую минуту, - докладывал он Александру III, - я не осмеливаюсь утверждать, что казенная монопольная торговля хлебным вином может разрешить задачу очень сложную, касающуюся и финансов, и сельского хозяйства, и народной нравственности...
В январе 1887 года Н.Х.Бунге оставил пост министра финансов и был назначен председателем Комитета министров, а его место занял известный изобретатель, удачливый железнодорожный предприниматель, профессор Санкт-Петербургского технологического института Иван Алексеевич Вышнеградский. В отличие от своего предшественника, он не уделял такого пристального внимания преобразованию податной системы, установив за годы своего управления финансами - всего два акциза - на спички и нефтяные осветительные материалы. Основой бюджетного баланса И.А.Вышнеградский считал соблюдение строжайшей бережливости. По его мнению, оздоровление экономики должно было идти через накопление денежной массы и повышением курса рубля. В реализации этих планов он мог целиком рассчитывать на поддержку Александра III.
Неналоговые доходы в системе государственных доходов
Доходы бюджета - это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством в распоряжении органов государственной власти. Этим доходам свойственна денежная форма и обезличенность. В аккумулировании доходов проявляется мобилизационная функция бюджета .
В современном понимании государственные доходы - это часть национального дохода страны, обращаемая в процессе его распределения и перераспределения через различные виды денежных поступлений в собственность и распоряжение государства с целью создания финансовой базы, необходимой для выполнения его задач по осуществлению социально-экономической политики, обеспечению обороны и безопасности страны, а также для функционирования государственных органов35.
По законодательству Российской империи исследуемого периода государственными имуществами признавались все имущества, никому в особенности не принадлежащие, в том числе и имущества выморочные (то есть оставшиеся свободными за прекращением рода владельцев); далее земли и острова, вновь открываемые, военные и морские добычи, подати, пошлины разного рода сборы, доходы казны составляющие, то есть - государственная собственность вообще.
Далее закон выделял имущества удельные - то есть принадлежащие членам Императорского дома, и дворцовые, необходимые для содержания различных дворцов.
Верховное обладание государственными имуществами принадлежало самодержавной власти Императорского Величества.36
Государственные имущества делились на:
1. движимое (например, государственные капиталы, запасы монет, военные принадлежности и запасы, корабли, строения и пр.), недвижимое (например, леса, земли, горные и др. промыслы),
2. неотчуждаемая собственность - имущества, предназначенные для достижения государственных целей (казенная собственность - дороги, гавани, учебные заведения), не предназначенные для увеличения доходов, и в принципе не отчуждаемы, но есть и исключения, по ненадобности некоторых имуществ вследствие изменившихся условий, или ввиду достижения больших удобств для общества, например железные дороги. Отчуждаемая собственность, то есть имуществ, которое служит для извлечения, доходов в пользу казны - путем собственного казенного хозяйства, или путем отдачи в частное содержание.
В своей работе профессор В.А. Лебедев выделял: государственное имущество, от которого нет дохода, по служащие для удовлетворения государственных целей, хозяйственное имущество, доходы от которых идут в государственную казну, семейная собственность лиц царствующего дома. На основании работ В.А. Лебедева38, И.Тарасова39, И.Х.Озерова40, посвященных данному вопросу, можно выделить следующие доходы от государственного имущества: 1. от государственных земель; 2. от горных заводов и промыслов; 3. от лесов; 4. от железных дорог.
Рассмотрим в отдельности некоторые виды государственных имуществ и способы получения доходов от них. Данный выбор был обусловлен значимостью и доходностью для бюджета рассматриваемого периода. Государственные земли
На казенных землях, заселенных крестьянам, была введена плата за пользование землей - оброк, в великороссийских губерниях, а в девяти западных и трех прибалтийских - арендная плата. По закону 16 мая 1867 года в западных и 12 июня 1886 г. в великороссийских и прибалтийских губерниях все поземельные оброки государственных крестьян преобразованы в выкупные платежи, с рассрочкой на 44 года, при этом оброчная подать капитализировалась на 5 %, то есть умножалась на 20, и с этой суммы крестьяне должны были платить 6% вместе с погашением с тем расчетом, что таким образом они землю могли бы выкупить к 1931 году. Крестьяне уплачивали ежегодно в форме арендной платы около 300 млн.руб.
Государственные земли составляли 150 млн.десятин, а оброчные 4-5 млн., огромность фонда в руках казны и скопление их в некоторых губерниях не давало должного дохода, так как до 80-х годов крестьяне мало участвовали в съемке казенных земель, а именно пустопорожных незаселенных земель, в связи с тем, что: 1. торги происходили в губернских городах; 2. участки сдавались слишком большими; 3. торги происходили в неудобное для крестьян время, притом требовалось предоставление высоких залогов.
Расходы на реализацию функций государства
Государственные расходы определяются общим направлением всей государственной политики, от которой, таким образом, в большей степени зависит и состояние финансов страны. Правда, с другой стороны, состояние финансов государства всегда отражается на характере его политики и, таким образом, между финансами и всей государственной жизнью существует тесная связь.
Государственные потребности можно было разделить на личные и вещные, которые удовлетворялись следующими способами:
1. натурою, когда государство пользовалось личной повинностью граждан и собирало с них разные предметы в натуре;
2. деньгами, когда государство добивалось денег, а потом уже посредством их привлекало к себе на службу людей и приобретало необходимые предметы.
Государственные расходы в исследуемый период можно было классифицировать: 1. по ведомствам, 2. по предметам управления.
Первое деление является чисто внешним и не объясняет характера государственных расходов, так как часто одно ведомство управляет весьма различными предметами, а с другой стороны об одном и том же предмете заботятся несколько ведомств. Деление расходов по предметам объясняет смысл государственных расходов, дает точную их картину, и его можно назвать внутренним делением.
Профессор В.АЛебедев, исходил из того, что государственные потребности и вызываемые ими расходы слагались под непосредственным воздействием элементов, являющихся существенными признаками государства . Так как составляющими элементами государства является народ, территория и верховная власть , то задача финансового хозяйства состояла в доставлении средств к существованию и сохранению этих элементов. И государственные расходы по цели, которой они служат распадались на издержки:
1. по сохранению строя, целостности и безопасности государства;
2. на устройство и поддержание общественных учреждений и предприятий, способствующих материальному благосостоянию населения;
3. по доставлению населению всех условий, содействующих развитию и сохранению невещественных благ;
Профессор Львов сводит деление государственных расходов на расходы по государственному устройству и государственному управлению87. Очень распространена и следующая классификация:
1. Расходы по государственному устройству или по содержанию органов верховной власти. Сюда можно отнести издержки на содержание монарха, его семьи, двора и разных учреждений, поставленных в непосредственное ведение монарха и высочайшее двора, а также расходы по содержанию содействующих органов верховного управления.
2. Расходы по охране внешней независимости и чести государства, то есть расходы по управлению международными сношениями и вооруженными силами. Эти расходы слагаются из расходов по содержанию МИДа, посольств и консульств. Политическое положение, занимаемое государством, и степень развития его внешних торговых сношений влияют на размер этих издержек.
3. Расходы по охране правопорядка и безопасности внутри страны; то есть расходы по управлению юстицией и полицией, то есть расходы по содержанию Министерства Юстиции, судебных мест всех инстанций, тюрем и всех вообще мест заключения
4. Расходы по содействию всестороннему развитию благосостояния населения или по внутреннему управлению, то есть расходы вызываемые мероприятиями в области: а. физического благосостояния населения или народного здравия - управление медицинскими и санитарными частями; б. экономической политики - мероприятия, относящиеся к земледелию и другим отраслям добывающей промышленности, а также обрабатывающей и торговле; в. путей и средств сообщения и сношения - публичные работы государства; г. социальной политики - общественное презрение; д. духовного состояния или научного, технического и художественного образования и развития - народное просвещение; е. церкви.
5. Расходы по содержанию органов финансового управления, по приобретению и взиманию государственных доходов и по государственным долгам, то есть расходы по финансовому управлению или расходы фискальные, которые слагаются из следующих статей: а. расходы по содержанию органов финансового управления; б. расходы по приобретению частно-хозяйственных доходов (доходов от государственных имуществ и предприятий) и по взиманию публично-хозяйственных доходов (налогов и пошлин); в. расходы по государственным долгам.
