Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Интересы в системе федеративных отношений как объект политологического исследования
1.1. Категория «интерес» в философской и общественно-научной мысли
1.2. Теоретико-методологические основания анализа федерации как системы федеральных и региональных интересов
Глава 2. Эволюция института полномочных представителей Президента Российской Федерации в контексте развития федеративных отношений
2.1. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в период политического конфликта между ветвями государственной власти (1991-1993 гг.)
2.2. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в условиях современной конституционной модели (1994-2004 гг.)
Глава 3. Участие полномочных представителен Президента Российской Федерации в согласовании федеральных н региональных интересов
3.1. Полномочные представители Президента Российской Федерации и реализация федеральных интересов в регионах
3.2. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации как звено механизма обратной связи в системе федеративных отношений
Заключение 167
Список литературы 181
Приложения
- Категория «интерес» в философской и общественно-научной мысли
- Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в период политического конфликта между ветвями государственной власти (1991-1993 гг.)
- Полномочные представители Президента Российской Федерации и реализация федеральных интересов в регионах
Введение к работе
Системный кризис в политической, экономической, социальной сферах общественной жизни России в конце XX века обусловил противоречивость процессов реформирования политико-государственного устройства и управления. Асинхронность и разнонаправленность этих процессов на федеральном и региональном уровнях способствовали размыванию единого правового, экономического, политического пространства государства.
Ярко проявившиеся в России в 1990-х гг. тенденции децентрализации, ставшие результатом сложного взаимодействия целого комплекса зачастую полярно различных интересов, существенно ослабили системообразующие эффекты в системе федеративных отношений, создав тем самым угрозу целостности России . В этой связи особую значимость приобрела необходимость решения проблемы по достижению определенной степени согласованности интересов федерального центра и регионов, при которой возможно не только сохранение единого государства, но и его последующее прогрессивное развитие.
Одним из институтов государства, призванных решить эту проблему, стал институт полномочных представителей Президента Российской Федерации на местах (в субъектах Российской Федерации, регионах. федеральных округах)". В условиях несовершенства российской модели федеративного устройства государства, порождающей различного рода коллизии во взаимоотношениях федерального центра и регионов, представители должны участвовать в процессах достижения в обществе социально-политической стабильности. Исследование эволюции института
1 Понятии «система федеративных отношений» и «федеративная система» используются в настоящей диссертации в синонимичных значениях.
"Далее в настоящей диссертации термин «институт полномочных представителей Президента Российской Федерации» будет использоваться в отношении именно указанной разновидности института представителей Президента Российской Федерации, за исключением случаен, когда иная трактовка данного термина будет оговорена особо. Учитывая, что исследуемый институт до декабря 1993 г. в своем наименовании не имел прилагательного «полномочный», по отношению к периоду 1991-І993 гг. при обозначении исследуемою института будет использоваться словосочетание «институт представителей Президента Российской Федерации». Термины «субьект Российской Федерации» и «регион» используются в диссертации как синонимы, за исключением случаев, когда нормативное значение термина «регион» предполагает иное ею толкование. Например, для формы института представителей Президента Российской Федерации.
4 полномочных представителей Президента Российской Федерации может
способствовать выявлению и уточнению отдельных характеристик процесса
развития федеративных отношений в России и, как следствие, нахождению
оптимальной в российских исторических, политических, экономических,
социокультурных условиях модели федеративных отношений.
Выбор Президентом Российской Федерации В.В.Пугиным исследуемого института в качестве одного из главных инструментов реформирования политических отношений «федеральный центр - регионы» также свидетельствует об актуальности темы настоящего исследования, необходимости научного осмысления той роли, которую сыграл институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в ситуации становления политических институтов, развития политических прогсессов в современном Российском государстве.
Анализ массива научной литературы, связанной с разработкой темы исследования, позволяет сделать вывод о наличии в его структуре значительной диспропорции между работами, вышедшими в свет до и после 2000 года. Среди немногочисленных публикаций, относящихся к первому из этих периодов, необходимо назвать прежде всего статью Г.Владимирова, в которой была дана оценка практической деятельности представителен в 1991-1993 гг. . Значимость работы Г.Владимирова обусловлена, в первую очередь, тем, что она, выйдя в свет в апреле 1993 г., стала по сути первым исследованием, посвященным институту полномочных представителей Президента Российской Федерации. Ряд выводов Г.Владимирова имеют большую ценность вследствие того, что они основаны на. обширном по объему фактологическом массиве, который позволяет проследить динамику эволюции института в указанный период времени. Однако причины, обусловившие достоинства работы Г.Владимирова, определяют и ее недостатки. Автору не удалось достичь объективности отдельных выводов в должной для научного исследования мере. Проявившаяся в его работе четкая
образованной в 1997 г., термин «регион» обозначал как один субъект Российской1 Фелерании. так и пел\ю их группу.
5 политическая позиция наложила свой отпечаток на результаты проведенного
анализа, следствием чего стала возникшая на страницах журнала «Ваш
выбор» дискуссия о достоверности изложенной Г.Владимировым
информации, обоснованности результатов его исследования4.
Выводы Г.Владимирова в дальнейшем были уточнены и развиты И.В.Бусыгиной . Сохранив в целом оценку развития исследуемого института в 1991-1993 гг., предложенную Г.Владимировым, И.В.Бусыгина расширила временные ограничения его работы, выделив основные характеристики функционирования института в 1994-1995 гг.
При изучении трансформации политических отношений «федеральный центр — регионы» в 1990-х гг. проблематика исследуемого института была поднята в работах Н.В.Петрова и Р.Ф.Туровского6. Ряд практических рекомендаций по оптимизации функционирования института был ггредложен самими полномочными представителями Президента Российской Федерации . Особое положение среди работ рассматриваемого периода занимает диссертационное исследование О.Ю.Кокуриной, предметом которого стал конституционно-правовой статус полномочных представителей .
Введение федеральных округов и реорганизация института полномочных представителей Президента Российской Федерации в мае 2000 года обусловили появление значительного числа публикаций, посвященных анализу современной формы института. В политологическом аспекте особого внимания заслуживают исследования А.Е.Бусыгина, С.Д.Валентея,
"'Владимиров Г. Российский центр и местная власть. Опыт института представителей Президента (19<)|-1993) II Ваш выбор. 1993. №4.
4 Варухин В.Г. Только представители Президента противостоят беззаконию чиновников // Ваш выбор. 1994.
№1; Владимиров Г. Требуется дипломаты, а не ревизоры // Ваш выбор. 1994. №1.
5 Бусыгина И.М. Представитель Президента // Свободная мысль. 1996. №4.
6 Петров Н. Политические конфликты в регионах // Эволюция взаимоотношений ценіра и регионов России:
от конфликтов к поиску согласия / Под ред. Дж. Р. Азраэла. М.: Комплекс-Прогресс, 1997; Туровский Р.Ф.
Хроника одной контрреволюции: отношения «Центр - регион» в 1997-98 гг. // Политические процессы в
регионах России. М. Центр политических технологий, 1998.
Адров В.М. Институт представителей Президента Российской Федерации в разрешении противоречий между федеральными и региональными интересами // Правоведение. 1999. №1; Камшилов П.П. Представитель Президента - кто он? // Президентский контроль. 1997. №4; Цыплясв С.А. Федеральная власть и региональные выборы // Власть. 1997. №3.
8 Кокурина О.Ю. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в регионе. Авгореф. дисс.... к.юрид.н. М.: РАГС, 1998.
В.Н.Льгсенко, Р.Ф.Туровского, П.А.Федосова, а также некоторые коллективные монографии9.
Выявлению роли исследуемого института в разграничении полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами способствует работа А.И.Багба . Деятельность представителей в контексте обеспечения в обществе политической стабильности исследуется В.Ю.Максимовым . Правовым аспектам организации и функционирования института полномочных представителей Президента Российской Федерации посвящены также специальные работы О.В.Красных, И.Ю. Макано вой, Г.Б.Мирзоева, А.В.Семенова, К.В.Черкасова ".
Для определения отдельных характеристик деятельности
представителей являются значимыми результаты исследований сложившихся
в конкретных регионах моделей взаимодействия акторов политического
процесса13. ',
В теоретико-методологическом плане для диссертанта оказались ценными работы, посвященные как разработке проблематики собственно интересов14, так и изучению отношений «федеральный центр - регионы» с точки зрения взаимодействия интересов различных уровней федерации1 \
Бусыгин Л. Федеральные округа: настоящее и будущее // Федерализм. 2003. №3; Лысенко В. Разните федеральных округов и будущее федеративное устройство России // Федерализм. 2002. №3; Полпреды Президента: проблемы становления нового института. М.: НИИСС МГУ, 2001 (данные материалы размещены также на сайте /Seminar/polpred.html); Туровский Р. Федеральные округа: политико-географический подход в теории и на практике // Федерализм. 2003. №3; Федосов П.Л., Валентен С.Д., Соловей В.Д., Любовный В.Я. Перспективы российского федерализма: федеральные округа, региональные политические режимы, муниципалитеты // Политические исследования. 2002. №4. '" Багба А.И. Разграничение полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее
субъектами в условиях становления федеральных округов. Автореф. дисс к.юрид.н. М.: РА ГС, 2003.
Максимов В.Ю. Взаимодействие федеральных и региональных органов исполнительной власти как фактор политической стабилизации общества. Автореф. дисс.... к.полит.н. М.: РА ГС, 2003. 12 Красных О.В. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в контексте развития федеративных отношений. Автореф. дисс. ... к.юрид.н. М.: РАГС, 2001; Мирзоев Г.Г>., Мака нова И.Ю. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации. M.: РАЛ, 2002; Семенов А.В. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе (теоретический и конституционно правовой аспекты). Автореф. дисс. ... к.юрид.н. СПб.: СЗАГС, 2004: Черкасов К.В. Конституционно-правовой статус института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Автореф. дисс..... к.юрид.н. Саратов: СГАГІ. 2003. 11 Авдонин В. Рязанская область: от структурного дуализма до «сообщества злит» // Россия регионов: трансформация политических режимов. М.: Весь мир, 2000: Гельман В.. РыженковС.. Семенов В. Саратовская область: победитель получает все // Там же; Дука А.В. Пнституализация политико-административной элиты в Санкт-Петербурге // Подития. 2003. Лето. №2; Рогожин А., РыженковС. Нижегородская область // Occasional Papers on Regional/Subregional Politics in Post-Communist Countries. 1999. № I.
14 Аверина O.M. Политический интерес как категория социальной философии. Автореф. дисс. ... к.фи.юс.н. М.: МГПУ, 1999; Здравомыслов А.Г. Проблема интереса в социологической теории. Л.: Изл-во ЛГУ. 1964:
7 В контексте определения положения исследуемого института в системе
органов государственной власти заслуживают внимания выводы
А.В.Безрукова, Б.П.Елисеева, Г.Н.Чеботарева16. Необходимо также выделить
исследования института президентской власти в Российской Федерации, в
которых так или иначе затронуты правовые аспекты участия представителей
в реализации конституционных полномочий главы государства17.
Несмотря на возрастающий массив работ по проблематике института
полномочных представителей Президента Российской Федерации, в толі
числе диссертационных, приходится констатировать, что в научной
литературе не в полной мере нашли свое развитие исследования,
посвященные анализу политических аспектов организации и
функционирования указанного института. В подавляющем большинстве
специальных исследований авторы уделяют основное внимание
конституционно- и административно-правовым основаниям деятельности
представителей. При этом порою исследуемый институт рассматривается
исключительно с позиций формально-юридического подхода, без учета
объективной зависимости между изменениями в системе управления
института и трансформацией политических отношений «федеральный центр
- регионы». Отдельные публикации, напротив, основаны главным образом на
субъективной или сиюминутной оценке деятельности полномочных
представителей, связанной с конкретной политической ситуацией. В тех же
работах, формулировки тем, целей, задач которых, подобно настоящему
диссертационному исследованию, содержат прямое указание на интересы,
Здравомыслов А.Г. Потребности. Интересы. Ценности. М.: Политиздат, 1986; Кулиев Т.А. Проблема интересов в социалистическом обществе. М.: Мысль, 1967; Сиренко В.Ф. Интересы - класть - управление. Киев: Наукова думка, 1991; Ханинов А.Т. Интересы как форма общественных отношений. Новосибирск: Наука. Сиб. отделение, 1987.
ь Ачкасова В.А. Региональный политический ландшафт России: столкновение интересов. СПб.: Изд-во СПбГУ, 2002; Лексин В., Швецов А. Проблемы согласования интересов и организации взаимодействий в системе федеративных отношений // Федерализм. 2003. №2.
16 Безруков А.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной
власти // Журнал российского права. 2001. №1; Елисеев Б.П. Система органов государственной власти в
современной России. М.: РАГС, МИПК, 1997; Чеботарев Г.Н. Принцип разделения властей в
государственном устройстве Российской Федерации. Тюмень: Изд-во ТГУ, 1999.
17 Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. VI.: ИНФРД-М.
1996: Радченко В.И. Президент в конституционном строе Российской Федерации. Сирию»: СТАИ. 2000;
Сахле М.А. Организационные формы взаимодействия Президента Российской Федерации с субъектами
8 непосредственно в содержании работ не происходит развитие ранее
установленной авторами связи изучаемого института с процессами
согласования интересов в системе федеративных отношений.
Практически не исследованными остаются также такие принципиально значимые для института полномочных представителей Президента Российской Федерации события, как его конституционное оформление в 1993 году, участие в политическом конфликте федеральных и приморских краевых властей в 1997 году и др.
Объектом настоящего исследования является механизм согласования интересов в системе федеративных отношений современной России.
Предмет исследования - участие института полномочных представителей Президента Российской Федерации в процессах согласовании федеральных и региональных интересов.
Целью исследования является определение места института полномочных представителей Президента Российской Федерации в системе политических отношений «федеральный центр - регионы», его роли в развитии в России федеративных отношений.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
определение исходного для проводимого исследования теоретико-методологического подхода к изучению системы федеративных отношений;
анализ эволюции института полномочных представителей Президента Российской Федерации в контексте развития федеративных отношений в современной России;
изучение форм участия представителей в регулировании политических отношений «федеральный центр - регионы»;
выявление основных проблем функционирования исследуемого института с последующим обозначением перспектив его развития.
Методологической основой исследования стали системный подход к механизму политической власти и структурно-функциональный подход к
Российской Федерации // Законодательство. 1998. №6; Филиппов И.В. Роль президента в обеспечении
9 институту полномочных представителей Президента Российской Федерации.
При поиске и обобщении эмпирического материала использованы
специальные методы сбора социологической информации. В процессе
изучения полученных информационных массивов применены общенаучные
методы (индукция, синтез) и специальные статистические методы анализа
данных.
Эмпирическую базу исследования составили нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, стенографические отчеты заседаний Съездов народных депутатов РСФСР (Российской Федерации), совещаний народных депутатов Советов различных уровней, Конституционного совещания, палат Федерального Собрания Российской Федерации, ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, публикации в федеральных и региональных средствах массовой информации в 1991-2004 гг., информация, размещенная в сети Интернет, материалы практической деятельности представителей и их аппаратов.
Научная новизна исследования определяется избранным теоретико-методологическим подходом к предмету исследования. В работе сквозь призму концептуальной модели интереса раскрывается роль института полномочных представителей Президента Российской Федерации в развитии политических отношений «федеральный центр - регионы» в современной России. Анализ функционирования исследуемого института в 1991-2004 гг. в контексте изменения баланса интересов в системе федеративных отношений позволил предложить авторскую периодизацию эволюции института. На примере современного этапа эволюции исследованы основные формы участия полномочных представителей в процессах согласования федеральных и региональных интересов.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Сохранение целостности системы федеративных отношений невозможно без функционирования в ней механизма, обеспечивающего
Категория «интерес» в философской и общественно-научной мысли
Изучение политических институтов и процессов предполагает исследование опыта развития философской и общественно-научной мысли. Каждое из ее направлений, обладая собственным, развитым в большей или меньшей степени понятийным аппаратом, оперирует тем не менее универсальными категориями (например, категорией «интерес»). В то же время следует учитывать, что универсалии указывают лишь в наиболее общем виде на всю совокупность объектов, обозначаемых соответствующим образом. Конкретизация концепта, его наполнение свойствами и качествами происходит на более низких уровнях абстрагирования, вследствие чего одна и та же универсальная категория в различных философских или научных школах может иметь собственную смысловую интерпретацию.
Этимологический анализ слова «интерес» свидетельствует о том, что указанный термин имеет латинское происхождение. Слово «interest» является формой третьего лица глагола состояния «intersum», означавшем дословно «находиться между чем-либо» и употреблявшемся также в значении «иметь значение, быть важным, существенным»25. Несмотря на то, что установление древнеримских корней термина «интерес» должно, на первый взгляд, указывать на хронологическую границу, определяющую параметры исследования эволюции категории «интерес», следует тем не менее учесть следующие обстоятельства, принимаемые во внимание авторами специальных исследований по проблематике интересов.
При указанном подходе за рамками рассмотрения остаются достижения философской мысли Древней Греции. Между тем, по мнению О.М.Авериной, именно у древнегреческих философов можно впервые найти обращение к категории «интерес»26. Анализируя творческое наследие Парменида, Платона и Аристотеля, О.М.Аверина приходит к выводу о том, что указанные философы упоминали о явлении, сходном современным трактовкам интереса, но в большей степени коррелирующем с понятиями нужды, потребности в самом необходимом". Данная позиция аналогична результатам исследований А.Г.Здравомыслова, внимание которого было уделено формулировкам побудительной силы в трудах Демокрита и Аристотеля" (такая сила переводится на русский язык как «нужда» ).
Следует подчеркнуть, что в течение длительного времени сам термин «интерес» использовался лишь в качестве безличной конструкции, применяемой для различения предметов, явлении и т.д. , и не имел в результате этого существенной связи с современными трактовками «интереса». С некоторой условностью, по мнению М.В.Ильина, можно говорить лишь о некотором соответствии значения термина «интерес», нашедшем свое выражение в максиме Цицерона «Interest omnium recte facere» («Важно всем правильно поступать»), его современному содержанию . Как отмечает А.Г.Здравомыслов, «античная модель не развивает сколько-нибудь стройной и законченной системы взглядов по анализируемой проблеме» . Этот вывод созвучен тезису Ю.И.Прохоренко о том, что античная философия использовала понятие «интерес» фрагментарно, преимущественно применительно к идее общего блага".
Дальнейшее развитие категории «интерес» М.В.Ильин связывает с появлением идей имущественного дифференциала (interesse intrinsecum, interesse extrinsecum - ущерб, прибыток), первоначально нашедшим свое выражение в римском праве34. С этого времени начинается в значительной степени автономное развитие категории «интерес» в рамках правовой науки .
Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в период политического конфликта между ветвями государственной власти (1991-1993 гг.)
Институт представителей Президента РСФСР на местах был введен в систему государственного управления Указом Президента РСФСР от 22 августа 1991 г. №75 , издание которого было вызвано реакцией высшего руководства РСФСР на события 19-21 августа 1991 г. В ряде областей и краев деятельность ГКЧП СССР была поддержана исполнительными комитетами региональных Советов народных депутатов, что стало поводом для формирования на региональном уровне новой конфигурации государственных органов, призванной обеспечить предотвращение возникновения подобных ситуаций в будущем133.
Постановлением Верховного Совета РСФСР от 21 августа 1991 г. №1626-1 был введен институт главы администрации региона . В условиях, когда Президенту РСФСР было предоставлено право впредь до принятия закона об управлении краем, областью в РСФСР, законов об автономных областях, автономных округах в РСФСР назначать на должность глав администраций регионов, федеральный центр в лице Президента РСФСР Б.Н.Ельцина получил действенный инструмент воздействия на региональные политические процессы.
Однако если главы администрации регионов, на которых была возложены исполнительно-распорядительные функции государственного управления, стали и de jure, и de facto правопреемниками председателей исполнительных комитетов региональных Советов народных депутатов, то институт представителей Президента РСФСР на местах стал новацией в системе государственного управления.
В этой связи следует отметить, что в подавляющей части исследований, предметом которых является деятельность представителей Президента Российской Федерации, исследуемый институт рассматривается как органичное развитие формы представительства главы российского государства на местах, находившей ранее свое воплощение в институтах наместничества и генерал-губернаторства135. Принципиально признавая плодотворность такого подхода к анализу исследуемого института, считаем тем не менее целесообразным вынести за рамки настоящего исследования проблему, связанную с выявлением параллелей между указанными институтами. При этом мы исходим из нетождественности в содержательном плане института полномочных представителей Президента Российской Федерации, изучаемого в настоящей работе в контексте его участия в процессе согласования интересов в федеративной системе, и институтов наместничества и генерал-губернаторства, функционировавших в условиях унитарного государства.
Возвращаясь к анализу Указа Президента РСФСР от 22 августа 1991 г. №75, необходимо уточнить, что данный нормативный акт ввел два различных по сути института представителей Президента РСФСР.
Учрежденные «в целях взаимодействия высших органов исполнительной власти РСФСР и республик в составе РСФСР»1"6 представительства Президента РСФСР в республиках были призваны
выполнять фактически лишь представительские, в узком смысле этого слова, функции, то есть функции номинального присутствия на территории республики должностных лиц, представляющих не только Президента РСФСР, но другие органы государственного управления РСФСР, иными словами - федеральный центр в целом . Представляется справедливым вывод о том, что такой статус представителей Президента РСФСР был обусловлен имевшим место дисбалансом федеральных и региональных интересов в пользу последних. Как отмечает в этой связи О.Ю.Кокурина, «ярко выраженное стремление большинства республик в составе РСФСР к независимости от центра, полному суверенитету могло при неосторожных попытках центра навязать своего контролера, вызвать нежелательные последствия» .
Впрочем, право формирования в республиках подобных президентских структур на данном этапе было реализовано российским руководством лишь в отношении пяти республик139, причем три случая касались республик Северного Кавказа - Чеченской Республики (, Республики Ингушетия, Кабардино-Балкарской Республики, что, в первую очередь, следует связать со сложной социально-политической обстановкой в данных регионах России. Отметим, что массовые назначения представителей в республики стали следствием проведенной лишь в 1997 году реорганизации института.
Полномочные представители Президента Российской Федерации и реализация федеральных интересов в регионах
Итак, исследуемый институт обеспечивает реализацию федерального интереса в региональных политических системах. В целях изучения конкретных форм участия полномочных представителей в этом процессе считаем необходимым проанализировать проблему восприятия содержания федерального интереса социальными субъектами. При этом мы исходим из того, что для достижения надлежащего уровня реализации федерального интереса в регионах в распоряжении полномочных представителей должны быть способы, позволяющие адекватно воспринимать содержание указанного интереса. В этой связи ниже будет рассмотрена сложившаяся в Российской Федерации система документальной формализации федерального интереса.
Ключевым элементом данной системы является Концепция национальной безопасности Российской Федерации (далее - Концепция). В настоящее время действует редакция Концепции, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. №24307. Как уже было отмечено в главе 1, категория «интерес» является основополагающей в теории национальной безопасности, в которой собственно понятие «национальная безопасность» понимается как состояние защищенности национальных интересов от различного рода угроз308.
Концепция определяет национальные интересы России во внутриполитической сфере (применительно к терминологии настоящего исследования - федеральные интересы) исходя из их долгосрочного характера. Так, в качестве национальных интересов России во внутриполитической сфере обозначены сохранение стабильности конституционного строя, институтов государственной власти, обеспечение
гражданского мира и национального согласия, территориальной целостности, единства правового пространства, правопорядка и завершение процесса становления демократического общества, нейтрализация причин и условий, способствующих возникновению политического и религиозного экстремизма, этносепаратизма и их последствий - социальных, межэтнических и религиозных конфликтов, терроризма3"9.
Обращает на себя внимание факт того, что национальные интересы, формализованные в Концепции, фактически не представляется возможным оспорить, подвергнуть сомнению. В связи с тем, что, как отмечает А.В.Федякин, «постоянные национальные интересы складываются в ходе длительного исторического процесса»310, т.е. значение их объективного основания носит определяющий характер, зависимость содержания постоянных национальных интересов от субъективного фактора минимальна.
Вместе с тем формулировки национальных интересов, определенных исходя из их долгосрочного характера, во многом универсальпы, т.е. применимы к подавляющему большинству государств (по крайней мере, к так называемым развитым странам). По нашему мнению, это объясняется тем, что в постоянных национальных интересах отражается необходимость сохранения важнейшего системного свойства государства как системы (вне зависимости от его специфики) - целостности. В связи с этим в качестве основных угроз национальной безопасности России в Концепции выделены экономическая дезинтеграция и размывание единого правового пространства страны. В целях защиты национальных интересов от этих угроз определен ряд основных задач в области обеспечения национальной безопасности, среди которых считаем необходимым выделить совершенствование федеративных отношений и обеспечение территориальной целостности Российской Федерации. В свете использующегося в настоящей диссертации теоретико-методологического подхода к изучению федеративных отношений представляется значимым зафиксированный в Концепции тезис о том, что одним из основных направлений защиты конституционного строя в России является выработка и реализация региональной политики, обеспечивающей оптимальный баланс федеральных и региональных интересов.
Формулирование федеральных интересов в средне- и краткосрочной перспективах происходит путем постановки высшим руководством государства стратегических и текущих целей развития системы общественных отношений. Первоначально постановка таких целей может осуществляться в программе, представляемой в период избирательной кампании кандидатом на должность Президента Российской Федерации. Данная программа по своей сути представляет собой деятельную позицию кандидата по достижению определенного будущего состояния общественной системы, сформированную на основе его (или сплоченной вокруг него группы) субъективного восприятия объективных характеристик данной системы. Поддержка избирателем на выборах того или иного кандидата в идеале должна свидетельствовать об адекватности предложенных целей и средств их достижения интересам данного избирателя. Уточнение и конкретизация указанных целей, обозначение новых целей, установление приоритетов их реализации после избрания кандидата производится в формах, которые в силу того, что федеральные интересы в данном случае определяются относительно государства, опосредуются правом, находя отражение в актах Президента Российской Федерации, других органов государственной власти.
По нашему мнению, в Российской Федерации в качестве основного документа, в котором формализуются федеральные интересы в средне- и краткосрочной перспективах, можно рассматривать ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, представление которого, в соответствии с пунктом е) статьи 84 Конституции Российской Федерации, является обязанностью Президента Российской Федерации.
