Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Совет Безопасности как орган Организации Объединенных Наций 14
1. Правовая природа Совета Безопасности как органа ООН 14
A. Центральное место Совета Безопасности в достижении целей ООН 14
Б. Место Совета Безопасности в системе главных органов ООН 16
Генеральная Ассамблея 17
Секретариат и Генеральный Секретарь 22
Международный Суд 24
B. Попытки создать систему сдержек и противовесов для Совета Безопасности 27
2. Функции Совета Безопасности 30
A. Функции, осуществляемые в качестве одного из органов Организации 30
а) функции, направленные на обеспечение собственной деятельности Совета 30
б) функции, направленные на обеспечение деятельности Организации 31
Б. Функции органа, предназначенного обеспечивать международный мир и безопасность 31
а) пресечение актов агрессии и прекращение ситуаций, которые могут составить угрозу миру и международной безопасности 32
б) предотвращение ухудшения ситуации 33
в) содействие разрешению споров между государствами - членами ООН 33
г) функции Совета Безопасности и признание права государств на самооборону 34
B. Функции Совета и обязательства государств-членов ООН. 35
3. Правовая природа полномочий Совета Безопасности 37
A. Образование собственной воли Совета Безопасности и соотношение ее с волей государств — членов ООН 38
Б. Правовая природа резолюций Совета Безопасности 41
B. Вопрос об ответственности государств за действия, совершаемые Советом Безопасности 48
Глава II. Развитие полномочий Совета Безопасности в области поддержания международного мира и безопасности 53
1. Правовая природа развития права международной организации 53
А. Правомерность развития норм, регулирующих деятельность Совета Безопасности 53
Б. Право Совета Безопасности на уточнение объема своей компетенции - общий принцип права 57
2. Уточнение полномочий Совета Безопасности в организационных вопросах 63
А. Голосование 63
Б. Порядок проведения заседаний 65
3. Развитие полномочий Совета Безопасности в области миротворчества 67
А. Возникновение института миротворчества 67
Б. Понятие миротворчества 73
4. Совет Безопасности и полномочия региональных организаций в области миротворчества 79
A. Полномочия региональных организаций по Уставу ООН 79
Б. Отдельные случаи принятия региональными организациями мер по установлению мира 81
B. Современное состояние полномочий региональных организаций по поддержанию мира 88
5. Развитие института санкций 91
Глава III. Осуществление Советом Безопасности полномочий, не предусмотренных Уставом ООН 102
1. Акты правотворчества 102
2. Исполнение квази-судебных функций 120
3. Пресечение массовых нарушений прав человека 125
4. Создание международных уголовных трибуналов 134
5. Противодействие распространению оружия массового уничтожения 138
Заключение 142
Использованные документы и библиография 149
- Попытки создать систему сдержек и противовесов для Совета Безопасности
- Право Совета Безопасности на уточнение объема своей компетенции - общий принцип права
- Развитие института санкций
- Создание международных уголовных трибуналов
Введение к работе
І.
Актуальность темы исследования. В последние годы, на фоне ряда весьма значительных событий в международной жизни, высказываются различные предложения о реорганизации существующей системы регулирования в международном сообществе, прежде всего - реорганизации ООН, и особенно относительно пересмотра полномочий Совета Безопасности . События последних лет показывают: в этих полномочиях происходят существенные изменения.
Во-первых, Совет постоянно увеличивает список ситуаций, оцениваемых как «угроза миру» в смысле ст. 39 и таким образом расширяет сферу действия своих исполнительных функций . Во-вторых, в нескольких своих резолюциях Совет дал оценку юридическим последствиям некоторых актов, осуществляя таким образом функцию, которую можно расценить как квази-судебную . В-третьих, после окончания «холодной войны», Совет Безопасности, нередко прямо и не ссылаясь на необходимость миротворческой операции, уполномочивает государства применять силу для восстановления международного мира и безопасности . И, наконец, и это самое важное, в последние годы Совет предпринял несколько мер законодательного характера, то есть принял некоторые нормы обобщенного характера, не имеющие конкретного адресата.
Этот процесс начался тогда, когда Совет начал рассматривать общие проблемы, важные для международного сообщества, не обращаясь к какой-либо конкретной ситуации. Резолюции такого «тематического плана» были посвящены, например, защите гражданских лиц во время вооруженного конфликта, борьбе с распространением СПИДа или методам, используемым террористическими группами.
В ответ на террористический акт 11 сентября Совет заявил, что «эти акты, как и любые акты международного терроризма, составляют угрозу
1 См., например, высказывания бывшего Генерального секретаря ООН Кофи Аннана: Annan К. In Larger Freedom: Decision Time at the UN, 84 Foreign Aff. 63, 66 (2005); или бывшего посла Соединенных Штатов при ООН Дж.Дэнфорта: Danforth J. Power Plays, New Yorker, Dec. 13, 2004, at 35
Совет Безопасности неоднократно решал, что и тяжелые нарушения прав человека, как это было в Южно-Африканской республике, и действия сомалийских пиратов составляют угрозу миру.
Совет в этих случаях действует «подобно судье».
Самой характерной в этом отношении является война в Персидском заливе в 1991 г.
Например, Совет постановил, что террористические акты составляют акт агрессии.
4 международному миру и безопасности» . Далее Совет возложил на государства обязательства «предотвращать и подавлять финансирование террористических актов», в частности, вводя в свое законодательство нормы об уголовной ответственности за действия, направленные на финансирование или поддержку террористических актов. Поскольку эти обязательства не связывались с дальнейшими угрозами со стороны Аль Каиды и не были привязаны каким-либо иным образом к конкретной ситуации, можно сделать вывод, что Совет Безопасности сформулировал норму общего характера. Совет обратился к «неопределенной» опасности также в Резолюции 1422 (2002). Изымая некоторые «акты упущений, относящихся к операциям, начатым или санкционированным Организацией Объединенных Наций» из юрисдикции Международного уголовного суда, даже и в тех случаях, когда нельзя было ожидать возбуждения расследования со стороны Международного уголовного суда, Совет фактически вынес определение того, что абстрактная возможность расследования составляет угрозу миру.
Представители многих государств при обсуждении в Совете Безопасности заявляли, что данные факты говорят о присвоении Советом Безопасности законодательных функций .
Совет Безопасности, как и вся Организация Объединенных Наций, был создан совсем в другом мире, чем тот, в котором мы живем теперь. Акты агрессии и ситуации угрозы международному миру и безопасности, для ликвидации и предотвращения которых создавался Совет Безопасности в момент принятия Устава ООН, возникали почти исключительно в межгосударственных отношениях, а государства, в свою очередь, действовали разрозненно, каждое само по себе и преследовали каждое свои собственные интересы. Можно было отметить только спорадические случаи совпадения интересов отдельных государств.
Начиная с конца XX века ситуация в мире изменилась. Теперь государства нередко оказываются связанными единым или даже всеобщим интересом, достижение которого возможно только на основе объединения усилий. Не
6 См. Резолюцию 1373 (2001).
См. выступления представителей Намибии, Нигерии, Кувейта, Южной Кореи и Швейцарии: UN Doc. S/PV. 4950 and Resumption I (2004).
5 составляет в этом отношении исключение и проблема международной безопасности. Появление на международной арене новых акторов, которые не являются государствами, но способны создавать угрозу безопасности для государств и даже для всего человечества, по-новому ставит вопрос о методах борьбы с такими угрозами.
В этой ситуации требует нового осмысления место, занимаемое в системе регулирования международных отношений Советом Безопасности, объем и правомерность расширения его полномочий. Для правильного понимания этой новой ситуации необходимо решение некоторых сугубо теоретических вопросов, прежде всего - вопроса о правовой природе полномочий Совета Безопасности, а также о правомерности особого положения, которое занимают в Совете Безопасности его постоянные члены. Выработка позиции относительно судьбы Совета Безопасности и путей его реорганизации возможна только на основе теоретического анализа всех этих вопросов.
Предметом диссертационного исследования является Совет Безопасности как орган Организации Объединенных Наций: правовая природа Совета Безопасности как органа ООН (центральное место Совета Безопасности в достижении целей ООН, место Совета Безопасности в системе главных органов ООН, попытки создать систему сдержек и противовесов для Совета Безопасности); функции Совета Безопасности (осуществляемые в качестве одного из органов Организации, функции органа, предназначенного обеспечивать международный мир и безопасность, соотношение функций Совета и обязательств государств-членов ООН); правовая природа полномочий Совета Безопасности (образование собственной воли Совета Безопасности и соотношение ее с волей государств -членов ООН, правовая природа резолюций Совета Безопасности, вопрос об ответственности государств за действия, совершаемые Советом Безопасности); развитие полномочий Совета Безопасности в области поддержания международного мира и безопасности: правомерность развития норм, регулирующих деятельность Совета Безопасности; право Совета Безопасности на уточнение объема своей компетенции как общий принцип права; уточнение полномочий Совета Безопасности в организационных вопросах; развитие полномочий Совета Безопасности в области миротворчества (возникновение
института миротворчества, понятие миротворчества); соотношение полномочий Совета Безопасности и региональных организаций в области миротворчества (полномочия региональных организаций по Уставу ООН, отдельные случаи принятия региональными организациями мер по установлению мира, современное состояние полномочий региональных организаций по поддержанию мира); развитие института санкций; осуществление Советом Безопасности полномочий, не предусмотренных Уставом ООН: акты правотворчества, исполнение квазисудебных функций, пресечение массовых нарушений прав человека, создание международных уголовных трибуналов, противодействие распространению оружия массового поражения.
Целью диссертационного исследования является закономерность и правомерность происходящей эволюции полномочий Совета Безопасности. В связи с этим исследование было направлено на решение следующих задач:
Выявить правовую природу Совета Безопасности с тем, чтобы определить, какие пути и методы изменения прав и обязанностей Совета могут быть признаны правомерными.
Определить место Совета Безопасности среди других органов Организации и значение его для достижения целей ООН.
Установить, какие препятствия могут существовать для развития полномочий Совета Безопасности.
Рассмотреть, какими функциями наделен Совет как орган ООН.
Проанализировать функции Совета как органа, несущего главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности.
Оценить соотношение полномочий Совета Безопасности и государств-членов ООН (право государств выполнять те функции, которые возложены ими на Совет, наряду с Советом).
Поставить вопрос о правовой природе резолюций Совета Безопасности, в принятии которых основная роль принадлежит постоянным членам Совета, а большинство членов ООН в этом не участвуют.
Выявить правовую природу развития права международной организации вообще, и Совета Безопасности, в частности.
Уточнить полномочия Совета Безопасности в области миротворчества.
10. Сопоставить полномочия региональных организаций и Совета
Безопасности в области миротворчества.
11. Проследить распространение полномочий Совета на те области
деятельности, которые не предусмотрены Уставом ООН.
Методологическую основу исследования составляет комплекс научных методов исследования, таких, как историко-правовой, сравнительно-правовой, формально-юридический, системно-структурный.
Новизна предпринятого исследования состоит в том, что впервые в отечественной юридической литературе поставлены коренные вопросы организации и деятельности Совета Безопасности; на основе исследований в других отраслях международного права, как, например, право международной ответственности, анализируется правовая природа отношений между Советом Безопасности, его постоянными членами и другими государствами-членами ООН. Показан процесс развития полномочий Совета в свете развития международных отношений и изменения равновесия сил в мире. Проанализирован процесс складывания единого мнения международного сообщества относительно общего понимания тех целей, которые заложены в Уставе ООН, и допустимости средств, которые могут быть использованы для достижения этих целей.
Информационную базу исследования составили источники из обширного нормативного, научного и практического материала.
Исследованиям подвергнуто большое число резолюций Совета Безопасности, а также других документов, принимавшихся различными органами ООН и некоторыми вспомогательными органами, создававшимися для контроля за принятыми решениями. Проанализированы также позиции государств, выраженные их представителями в ходе дебатов по тем или иным вопросам, и зафиксированные в протоколах различных органов ООН. Автором проанализирован ряд решений Международного Суда, его консультативные
8 заключения, а также решения других международных судебных учреждений, что способствовало построению убедительных доказательств. Использованы также выступления Генеральных секретарей ООН Бутроса Бутроса Гали и Кофи Аннана.
В своей работе автор опиралась прежде всего на труды видных советских и российских ученых, заложивших основ науки международного права в нашей стране: Коровина Е.А., Крылова СБ., Г.И.Тункина, И.И. Лукашука, С.В.Черниченко, Шестакова Л.Н. Автором использованы также данные других отраслей права, в особенности конституционного права. Автору удалось привлечь для своего исследования труды Баглая М.В., Лейбо Ю.И., Энтина Л.М., Чиркина В.Е.
Ценным инструментом исследования стали для автора работы Зимненко Б.Л., Иваненко B.C., Колодкина Р.А., Котляра B.C., Кукушкиной А.В., Маргиева В.И., Мезяева А.Б., Пиджакова А.Ю., Тиунова О.И., Тузмухамедова Б.Р., Хлестова О.Н., Шибаевой Е.А., Федорова В.Н.
В рамках произведенного исследования предполагается введение в научный оборот работ иностранных авторов. По различным вопросам функционирования Совета Безопасности интересные работы написаны рядом ученых, таких, как X. Альварес, Ч.Амерасингхе, М.Беджауи, Д.Боуэтт, Р.Веджвуд, Э. де Вет, Й.Дельбрюк, Дж.Джексон, Ф.Киргис, Й.Клабберс, Дж.Кроуфорд, Т.Мерон, С.Мерфи, Д.Мэлоун, Э.Папаставридис, Г.Ресс, Д.Саруши, П.Сас, Л.Сон, Э.Сюи, А.Фитцджеральд, Й.Фровайн, Т.Фрэнк, М.Хадсон, Л.Хенкин, Р.Хиггинс, Дж.Чарни, О.Шахтер.
Большая часть использованных в работе документов не переводилась на русский язык, их положения излагаются и изучаются в авторском переводе. Труды иностранных авторов также прочитаны автором на английском языке.
Проведенное исследование позволяет сформулировать и вынести на защиту следующие основные положения:
1. Полномочия Совета Безопасности как главного органа ООН, ответственного за поддержание международного мира и безопасности, за последние годы конкретизируются и расширяются. Развитие полномочий Совета Безопасности не только возможно, но и необходимо в силу изменения
9 международной обстановки. Границы потенциального расширения полномочий Совета создаются целями и принципами ООН, а также нормами jus cogens. Свобода действий Совета ограничена также принципом пропорциональности, по которому предпринимаемые им действия должны быть необходимыми и соответствовать достижению его провозглашенных целей (устранению угрозы миру) и не должны в значительной мере нарушать другие интересы мирового сообщества.
2. Диссертантом установлено, что Резолюция Совета Безопасности есть акт
соглашения. Форма резолюции отличается от формы международного договора, в
ней нет обычных для договора реквизитов; эти реквизиты (признание
обязательности, подписи, клаузула о сроке и действительности) оторваны от
конкретной резолюции и воплощены в Уставе и развивающих его актах
внутреннего права ООН.
3. Показано, что вопрос о правовой природе специальных полномочий
постоянных членов Совета Безопасности, которые фактически создают
обязательства для всех государств, может быть решен путем введения концепции
агентских отношений: государства-члены ООН уполномочивают Совет
Безопасности действовать от их имени. Применимость данной концепции к
межгосударственным отношениям в принципе признавалась Международным
Судом, а также Комиссией международного права, однако применимость ее к
отношениям между постоянными членами Совета Безопасности и остальными
членами ООН доказана впервые. Между двумя группами государств установлены
именно агентские отношения, в соответствии с которыми агент вправе изменять
правоотношения, в которых участвует его поручитель; поручитель несет
ответственность за действия агента; агент обязан добросовестно и
конфиденциально действовать в интересах поручителя.
4. Сделан вывод о том, что принцип допустимости формирования
международной организацией тех полномочий, которые не предусмотрены прямо
учредительными документами, но существенно необходимы для достижения ее
целей, берет свое начало во внутренних правовых системах государств, где многим
категориям государственных органов предоставляется право самостоятельно
развивать и уточнять свои полномочия. Восприятие данного принципа
10 международным правом происходит с согласия государств. Государства-члены различных международных организаций не выражают протеста против его применения к развитию права конкретных международных организаций. Данный принцип следует признать одним из «общих принципов права», то есть тех принципов, которые являются общими для всех отраслей права всех государств и действуют в любой отрасли права, а также воспринимаются международным правом.
5. В качестве закономерного развития полномочий Совета Безопасности
показан процесс введения в практику института миротворчества. Он не
предусмотрен по Уставу ООН и возник в процессе деятельности Совета по
обеспечению международного мира и безопасности и продолжает развиваться.
Современная практика показывает, что проведение миротворческих операций в
соответствии с теми принципами, которые действовали в течение последних лет,
становится проблематичным.
После распада Советского Союза, когда в Совете Безопасности прекратилось противостояние двух великих держав, гораздо чаще отмечаются случаи самостоятельного принятия региональными организациями мер по установлению мира. Число региональных организаций сильно возросло, и они стали гораздо более разнообразными. Кроме того, организации, в функции которых изначально не входило применение силы ни в каких целях, вовлекаются в действия с применением силы. Совет Безопасности не уделяет большого внимания строгому разделению региональных организаций, подпадающих под регулирование Главы VII (как ОАГ, Африканский союз, Лига арабских государств), которые вправе применять силу в отношении своих членов, и другими организациями (как, например, НАТО), которые могут быть обязаны по п.2 ст.48 Устава ООН применять силу для поддержания или восстановления международного мира и безопасности.
Практика применения санкций показывает, что данный механизм принуждения к миру не является совершенным. Санкции, в том числе экономические, нередко приводят к подлинному обнищанию населения и вступают в противоречие с императивной нормой права человека на жизнь. Видимо, Совет
Безопасности должен разработать механизм незамедлительной отмены санкций в случае неминуемой угрозы гуманитарной катастрофы.
Апробация результатов диссертационного исследования выразилась в обсуждении работы на заседании Сектора международно-правовых исследований Института государства и права Российской академии наук. Целый ряд выводов и соображений, к которым пришла автор в процессе исследования, были применены в ее практической работе. Основные теоретические выводы и положения диссертационного исследования нашли отражение в статьях, опубликованных автором.
Структура диссертации. Цели и основные задачи, поставленные в диссертационном исследовании, определили структуру и логику работы, которая состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка использованных документов и литературы.
Попытки создать систему сдержек и противовесов для Совета Безопасности
Совет Безопасности казался таким действенным органом, что некоторые государства не из числа великих держав стали высказывать мнения о необходимости предусмотреть систему сдержек на тот случай, если Совет будет наносить ущерб их интересам. Например, высказывались предложения обязать Совет Безопасности принимать совместное решение с Генеральной Ассамблеей относительно принудительных действий, а также дать Ассамблее право выносить свое суждение относительно действий Совета. Предложения подобного рода были неприемлемы для великих держав и оказались отвергнуты \ Тем не менее, малым странам удалось кое-чего достигнуть на Конференции в Сан-Франциско. Генеральная Ассамблея получила некоторые возможности участвовать в решении вопросов мира и безопасности. По ст. 10 Устава она может ставить их на обсуждение и делать рекомендации, если только Совет Безопасности не осуществляет в отношении этих вопросов свои полномочия. Если же Совет занимается спором или ситуацией, ст. 12 препятствует Ассамблее осуществлять какие-либо действия. Ассамблея не может просто решить, что Совет в какой-то момент не осуществляет свои функции, а потому сам себя освободил от действия положений ст. 12. Тем не менее, Ассамблея может осуществлять свои действия, часто просто после принятия решения большинством голосов, в отношении целого ряда вопросов независимо от того, что в связи с этими вопросами делает Совет Безопасности или любой иной орган. В реальности Ассамблея может обсуждать и выносить рекомендации по любому вопросу в пределах Устава, в соответствии со ст. 12.
Были также предложения предусмотреть процедуру пересмотра полномочий Совета Безопасности после нескольких лет работы. Но когда «холодная война» фактически обессилила Совет Безопасности, этот вопрос стал неактуальным . Правда, в последние годы об этом снова ставится вопрос некоторыми авторами .
Новые попытки расширить возможности других органов ООН за счет Совета Безопасности обосновываются тем, в частности, что высшую ценность человечества и выработанного им международного права составляют права человека, а потому в случае бездействия или ненадлежащего действия Совета Безопасности в этой сфере его полномочия вправе исполнять Генеральная Ассамблея либо Международный Суд44.
Э.де Вет считает, что Резолюция «Единство ради мира», принятая Генеральной Ассамблеей в 1950 г., является успешным прецедентом, хотя и признает, что полномочия, присвоенные Ассамблеей в этой резолюции, не предусмотрены прямо Уставом ООН. В поддержку своего мнения Э.де Вет ссылается на мнения нескольких ученых, высказанных в книгах и статьях43, но совсем не приводит юридических аргументов.
Предлагается также предоставить Международному Суду право судебного пересмотра решений Совета Безопасности в тех случаях, когда он действует ultra vires в форме рассмотрения по существу спора между государствами-членами ООН, либо в форме консультативного заключения, предоставляемого по просьбе Генеральной Ассамблеи. Действительно, п.1 ст.96 Устава уполномочивает Генеральную Ассамблею и Совет Безопасности обращаться к Международному Суду за консультативным заключением по любому правовому вопросу47. Формулировка этого пункта не содержит никаких ограничений, и некоторыми авторами высказывалась идея о том, что она допускает обращение Генеральной Ассамблеи за разъяснением правомерности обязывающей резолюции Совета Безопасности48. Следует отметить, что единственным до сего дня случаем вынесения консультативного заключения, за которым последовал пересмотр правомерности резолюции Совета Безопасности, было заключение, вынесенное Международным Судом по просьбе самого Совета Безопасности49. Генеральная Ассамблея с такой просьбой к Международному Суду ни разу не обращалась, может быть, просто потому, что получить необходимые для этого две трети голосов не так просто.
Что касается судебного пересмотра решения Совета Безопасности в ходе рассмотрения по существу какого-либо спора между государствами, то Устав не предоставляет прямо такого права Международному Суду. Вопрос об этом вставал в ходе рассмотрения дела Локерби, и высказывались предположения, что такое право может подразумеваться. Поскольку Совет Безопасности - не судебный орган, к отношениям между ним и Международным Судом не применим принцип res judicata50, значит, если какой-то вопрос уже рассматривался Советом Безопасности, это не препятствует Международному Суду принять его к рассмотрению . Стороны в данном деле попросили Суд снять дело с повестки дня в сентябре «Генеральная Ассамблея или Совет Безопасности могут запрашивать от Международного Суда консультативные заключения по любому юридическому вопросу».
2003 г., и вопрос о праве Суда пересматривать решения Совета Безопасности остался без ответа. Нужно сказать, что уголовные трибуналы для бывшей Югославии и Руанды установили наличие у них такого права .
Учтем, однако, что консультативные заключения не имеют обязывающей силы, а решения Международного Суда по существу обязательны только для сторон в деле и только по данному делу. Поэтому в обоих случаях не будет создано обязательство для политического органа ООН.
Право Совета Безопасности на уточнение объема своей компетенции - общий принцип права
В консультативном заключении о некоторых расходах ООН Международный Суд заявил, что каждый орган ООН сам определяет объем своей компетенции109. Определение объема компетенции может быть явно выраженным, то есть произведенным путем словесного выражения в том или ином акте, либо фактическим, выраженным в действиях органа. Все это проявилось в практике Совета Безопасности. Со времени начала существования Организации Объединенных Наций, и особенно в период после окончания холодной войны, Совет Безопасности значительно расширил свое представление об объеме полномочий, в особенности предоставляемых ему по Главе VII Устава. При этом Совет Безопасности использует оба указанных выше способа. К явно выраженному толкованию можно отнести предпринятое в 1982 г. толкование объема полномочий Совета по статье 43 Устава110, а также решение о толковании ст. 14 Статута Международного Суда111.
Гораздо чаще Совет Безопасности производит расширение своих полномочий путем принятия решений по конкретным ситуациям угрозы миру или нарушения мира. Так, Совет значительно расширил свои исполнительные полномочия путем признания широкого спектра ситуаций в качестве угрозы миру в смысле ст. 39 Устава112; в нескольких случаях Совет принял решение о юридических последствиях тех или иных актов, выполняя тем самым фактически судебные функции; наиболее важным мировое сообщество считает принятие Советом решений правотворческого характера.
Особенно большое значение для развития полномочий Совета Безопасности имело признание наличия у него подразумеваемых полномочий. Широко известна формулировка концепции подразумеваемых полномочий в консультативном заключении Международного Суда о возмещении ущерба, понесенного на службе ООН: «Необходимо признать, что Организация должна обладать теми полномочиями, которые, не будучи прямо предусмотренными в Уставе, возлагаются на нее в силу необходимости, поскольку они существенно необходимы для исполнения ею своих обязанностей» . Следует исходить из того, - считал Суд, - что члены Организации, возлагая на нее определенные функции и соответствующие обязанности и ответственность, предоставили ей полномочия, необходимые для эффективного осуществления этих функций114.
В приведенном консультативном заключении Суд опирался на концепцию подразумеваемых полномочий, чтобы утверждать, что ООН вправе подавать иск от имени лиц, действующих по ее поручению, хотя такое право Организации не предусмотрено Уставом. Позиция Международного Суда была подтверждена позднее в его консультативном заключении о законности применения ядерного оружия в 1996г.: «Потребности международной жизни могут обусловить необходимость наличия у организации, в интересах достижения ее целей, дополнительных полномочий, которые ясно не выражены в учредительных документах, регулирующих ее деятельность. Суд считал общепризнанным, что международные организации могут осуществлять полномочия, известные как «подразумеваемые полномочия»115.
Данная концепция разделялась и предшественником Международного Суда - Постоянной палатой международного правосудия. Исследуя полномочия Международной организации труда в области регулирования труда лиц, занятых в сельском хозяйстве, Постоянная палата считала, что полномочия Международной организации труда следует понимать расширительно, распространяя их на «промышленность вообще», подразумевая под этим как промышленность в полном смысле слова, так и сельское хозяйство и мореплавание116.
В основе концепции подразумеваемых полномочий, как явствует из приведенного выше мнения Международного Суда, лежит необходимость. Обосновывая ее применение к праву международных организаций, Г.И.Тункин писал: «Конечно, в уставе международных организаций, и особенно в уставе такой международной организации, как ООН, функции которой чрезвычайно обширны и разнообразны, практически невозможно предусмотреть постановления на все возможные случаи ее будущей деятельности. Поэтому при выработке уставов стороны неизбежно предполагают, что ряд вопросов деятельности международных организаций, разумеется, не являющихся главными, остается для решения на основе постановлений устава в процессе функционирования организации. В таком плане можно говорить о подразумеваемой компетенции»117.
В.И.Маргиев, подробно исследовавший проблему подразумеваемых полномочий международных организаций, указывает на то, что для права вообще эти полномочия - вовсе не новое явление. Он пишет, что национальные судебные органы давно прибегали к так называемой теории подразумеваемых полномочий путем свободной интерпретации конституционных положений для удовлетворения настроений своих граждан и правительств. В.И.Маргиев приводит пример Конституции США, где перечисляются полномочия федерального правительства, а оставшиеся зарезервированы для субъектов федерации; увеличение полномочий федерального правительства путем свободной интерпретации соответствующих конституционных положений может быть максимальным118.
Специалисты в области конституционного права указывают, что не только части федерации многих государств вправе изменять свои полномочия; то же касается и государственных органов: практика осуществления полномочий отдельных органов государства нередко ведет к уточнению и, в частности, к расширению этих полномочий. Так, в том, что касается полномочий главы государства, в подавляющем большинстве стран национальное законодательство наделяет главу государства обширными правами и полномочиями в различных областях государственной деятельности; тем не менее, практика функционирования конституционного механизма и реально существующая политическая ситуация вносят значительные коррективы в осуществление этих полномочий. При этом, отмечают авторы фундаментального труда «Конституционное право зарубежных стран», сравнительно отчетливо прослеживаются две основные тенденции. В одних странах наблюдается фактическое, а иногда и формальное ограничение полномочий главы государства, которые осуществляются за него правительством или главой правительства. В других - происходит расширение компетенции главы государства, зачастую выходящее за пределы, очерченные конституцией и другими действующими законодательными актами119.
Действительно, исключительно широкие полномочия Президента Соединенных Штатов Америки основаны не на тексте Конституции, а на решениях Верховного суда, резолюциях Конгресса и доктрине «внешнего суверенитета» . Такое положение применительно к правовой системе США можно объяснить принадлежностью данного государства к семье стран «общего права», для которых характерно прецедентное развитие правопорядка. Однако и в государствах так называемой «романо-германской системы» для определения полномочий главы государства нельзя ограничиваться только «буквой закона». Так, в ФРГ реальные внешнеполитические полномочия главы государства сужены по сравнению с тем, как они закреплены в Основном законе государства .
Но и полномочия правительства зачастую развиваются и уточняются на практике. «Конституции зарубежных стран очень редко содержат развернутые постановления, излагающие компетенцию правительства. Чем выше значимость государственного органа, призванного проводить в жизнь политику и обеспечивать защиту интересов государства, тем шире его дискреционные полномочия и уже конституционное регулирование»122. В.Е.Чиркин указывает на то, что выход за пределы конституционных полномочий характерен для исполнительных органов: они не только занимаются также распорядительной деятельностью, но и обладают самостоятельными нормотворческими полномочиями, выходя за границы исполнительно-распорядительной деятельности по применению законов123.
Таким образом, принцип допустимости формирования международной организацией тех полномочий, которые не предусмотрены прямо учредительными документами, но существенно необходимы для достижения ее целей, берет свое начало во внутренних правовых системах государств. Это значит, что международное право восприняло конституционный принцип, широко распространенный во многих государствах.
Развитие института санкций
После окончания «холодной войны» резко усилилась деятельность Совета Безопасности по введению санкций. Если за почти 50 лет своего существования до 1990-х годов Совет принял только два решения о введении санкций (против Родезии в 1966 г. и Южной Африки в 1977 г.), то после этого санкции применялись полтора десятка раз . Поначалу санкции казались очень действенным инструментом воздействия на государства, грубо нарушающие международное право, но с течением времени выяснился ряд проблем, связанных с их применением, прежде всего - неблагоприятное воздействие на население государства, подвергшегося санкциям.
История активного применения санкций начинается с реакции Совета Безопасности на вторжение Ирака в Кувейт в 1990 г.208 Тогда по решению Совета Безопасности было наложено запрещение на торговые и финансовые отношения с Ираком2 . Уже с учетом этого опыта Совет Безопасности устанавливал санкции в отношении Афганистана в 1999 г. , в Либерии , ввел эмбарго на поставки оружия в Руанду . В настоящее время действуют санкции в отношении Сомали, Руанды, Сьрра-Леоне, Либерии, Демократической Республики Конго, Кот-д Ивуара, а также ряда негосударственных организаций и лиц213.
Термин «санкции» не употребляется в Уставе ООН. Он стал использоваться для обозначения военных и невоенных мер, применяемых к государству по решению Совета Безопасности, хотя это не совсем точное употребление слова: «санкции» обычно употребляется для обозначения наказания, что невозможно в международном праве. Во время обсуждения в Комиссии международного права Дж.Кроуфорд отметил, что Совет Безопасности не налагает санкции в строгом смысле этого слова, поскольку его полномочия по Уставу ООН не предусмотрены как реакция на нарушение международного права, но осуществляются в ситуации, которую он сам
Мы не перечисляем здесь все случаи введения санкций, поскольку в дальнейшем тексте будем неоднократно их упоминать характеризует как угрозу миру или нарушение мира214. Санкции - это те меры, которые должны вести не к наказанию государства и его населения, а к устранению ситуации, чреватой угрозой миру. В Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 242 говорится: «Цель санкций - изменение такого поведения одной из сторон, которое угрожает международному миру и безопасности, а не наказание» . Поэтому не только государства, но и негосударственные организации или объединения могут становиться объектом санкций. Так, во время гражданской войны в Анголе Совет Безопасности наложил санкции на сепаратистское движение «Национальный союз за полную независимость Анголы (UNITA)»216.
Критериев принятия решения о тех или иных санкциях в Уставе не зафиксировано. П.1 ст.1 Устава ООН предписывает государствам-членам в лице Организации «принимать эффективные коллективные меры для предотвращения и устранения угрозы миру». Слово «эффективные» не обозначает место предпринимаемых мер в общей палитре возможностей ООН. Поэтому в принципе Совет Безопасности вправе не двигаться от менее суровых мер к более суровым, а сразу же применять меры любой степени жесткости.
Однако Совет, принимая решение о любых мерах, связан принципом пропорциональности. Прямо об этом принципе в учредительных документах Совета Безопасности ничего не сказано; однако этот принцип относится к тем общим принципам права, которые действуют в любой правовой системе .
К Совету Безопасности как органу международной организации применима ст. 51 проекта Статей об ответственности государств за международно противоправное деяние, в которой говорится: «Контрмеры должны быть соотносимы с понесенным ущербом, принимая во внимание тяжесть международно противоправного деяния и степень нарушения прав» . Данное положение явно соотносится с положением об адекватности принимаемых Советом мер в ст.42.
Предусматривая возможность принятия мер военного характера только в том случае, если меры по ст.41 оказались недостаточными, ст.42 показывает намерение составителей Устава минимизировать воздействие принудительных мер. Таким образом, принцип пропорциональности составляет часть позитивного права ООН, и принятие мер, которые были бы явно непропорциональны целям их принятия, есть нарушение Устава Организации Объединенных Наций .
Принцип пропорциональности носит двоякий характер: принимаемые меры должны быть необходимы и они должны составлять адекватный ответ на поведение государства, подвергающегося санкциям220.
Исходя из принципа пропорциональности, становится ясно, что Совет Безопасности может принимать такие крайние меры, как санкции, только после исчерпания всех иных мер, менее жесткого характера, таких как предусмотренные в ст.40 Устава. Такое необходимое условие содержалось в подготовленном Российской Федерацией проекте Декларации об основных условиях и стандартных критериях принятия и имплементации санкций и иных принудительных мер221. В Декларации, в частности, говорится о том, что Совет Безопасности должен извещать государство, подвергающееся санкциям, прежде чем имплементировать санкции, поскольку потенциальная угроза введения режима санкций может сама по себе быть достаточной для изменения ситуации.
Необходимым может быть только режим санкций, организованный таким образом, чтобы с его помощью можно было достичь поставленной цели. Адресатом санкций должен быть непосредственно субъект, ответственный за возникшие осложнения в международных отношениях, и санкции должны быть надлежащей степени принуждения.
На первый взгляд наиболее эффективными представляются санкции самого всеобъемлющего характера. Практика показывает, что это не так. Надежды на то, что страдания народа заставят правительство изменить свою политику, не оправдались222. Более того, жесткие санкции могут привести к противоположному результату и породить государство-изгой - прибежище террористов и создать еще более серьезную угрозу миру . Многие из государств, поставленных в положение изгоя или приближающееся к изгою, такие как Югославия224, Гаити225 и Сьерра-Леоне226 испытали серьезные экономические трудности в результате наложения экономических санкций. Все это не привело к изменениям в политике этих государств, то есть всеобъемлющие санкции - не панацея, и более точно рассчитанные меры могут быть полезнее.
Одним из важных критериев, по которым должны оцениваться санкции, - это основные нормы, касающиеся прав человека. В Декларации о критериях принятия решений о санкциях, принятой по предложению Российской Федерации, предусмотрено, что санкции не должны вести к такой ситуации, в которой бы нарушались фундаментальные права человека, «которые не могут быть приостановлены даже в режиме чрезвычайного положения, и, прежде всего - право на жизнь, право на свободу от голода и право на эффективную медицинскую помощь и медицинское обслуживание для всех... Режим санкций должен соответствовать положениям международного гуманитарного права и международным нормам о правах человека» .
В Уставе ООН нет перечисления тех норм о правах человека, которые входят в корпус норм jus cogens. Но это не оставляет Совет Безопасности полностью без руководства. Поскольку ст.24 Устава обязывает Совет соблюдать цели и принципы ООН, а существующие нормы о правах человека, которые приобрели характер норм jus cogens, отражают цели и принципы ООН , Совет Безопасности обязан руководствоваться этими нормами при принятии решений о санкциях. Ст.1 Устава, излагающая цели ООН, называет среди них «поощрять и развивать уважение к правам человека».
Когда Устав принимался, число и содержание норм jus cogens было несколько иным , чем теперь. И обязательства государств, и полномочия Совета Безопасности следует рассматривать в их развитии. Например, в области защиты прав человека в 1945 г. не существовало еще ни Всеобщей декларации прав человека, ни Пактов о гражданских и политических и об экономических, социальных и культурных правах. Эти документы принимались уже после вступления Устава в силу на его основе и в соответствии с провозглашенными в нем целями; они могут рассматриваться как развитие целей и принципов Устава. Один из авторов высказал мнение о том, что ООН и ее органы не могут действовать вразрез с этими положениями в силу принципа эстоппеля, который обычно действует в отношениях между государствами, но является общим принципом права, а потому применим и к поведению международных организаций .
Создание международных уголовных трибуналов
Самым значительным и самым противоречивым актом Совета Безопасности до 11 сентября 2001 г. было решение создать уголовный трибунал ad hoc для расследования военных преступлений на территории бывшей Югославии. Одновременно Совет принял Статут Трибунала, создав, таким образом, и материальные и процессуальные нормы, по которым должен был работать Трибунал . Позднее этот опыт был использован при создании Международного уголовного трибунала для Руанды359. Правомерность создания трибуналов вызвала много споров.
Апелляционная палата Трибунала для бывшей Югославии также уделила внимание этому вопросу в деле прокурор против Тадича и пришла к заключению, что Совет Безопасности обладал для этого необходимыми полномочиями .
В упомянутом выше докладе Генерального секретаря ООН правомерность создания Трибунала оправдывалась двумя доводами:
- соответствующие полномочия предоставлены Совету Главой VII, так как действовал в ответ на конкретную ситуацию, чреватую угрозой международному миру и безопасности, и эта мера была направлена на восстановление мира и устранение угрозы;
- предписывая Трибуналу задачу наказания лиц, виновных в серьезных нарушениях международного гуманитарного права, Совет не создает и не намеревается создавать право. Трибунал должен будет применять существующее международное гуманитарное право. Трибунал вправе применять только ту часть международного гуманитарного права, которая явно составляет часть обычного международного права.
Однако в докладе Генерального секретаря не обращено внимание на некоторые далеко идущие последствия ряда процессуальных положений Статута Международного уголовного трибунала по бывшей Югославии. Это те положения, которые создают новые нормы, требующие изменения внутреннего процессуального законодательства государств. Например, государства обязаны сотрудничать с Трибуналом и откликаться на его просьбу о судебной поддержке (ст.29 Статута) . Кроме того, дела, по которым вынесен приговор Трибунала, не могут снова рассматриваться национальными судами (ст. 10). Перечисленные положения явно вторгаются в зону суверенитета и независимости судебной власти государств и в некоторых случаях могут требовать внесения изменений в национальное законодательство. Наконец, Статут обязывает государство нахождения подозреваемого лица исполнять распоряжения Трибунала в целях выдачи подозреваемого (ст.29). Данное положение Статута ограничивает возможности такого государства в осуществлении универсальной юрисдикции над подозреваемыми в совершении военных преступлений или преступлений против человечности.
Необходимо отметить, что о время заседания Совета Безопасности, где принималась Резолюция 827, представители некоторых государств-членов Совета подчеркивали беспрецедентный характер этой инициативы, и оправдывали свою поддержку проекта резолюции несколькими соображениями. Среди них были:
- совершенно особая ситуация, сложившаяся в бывшей Югославии362;
- исключительный шаг, необходимый в исключительных обстоятельствах ;
- данной резолюцией не вводятся новые нормы международного права .
Однако представители государств отмечали, что Статут возлагает на государства тяжелое бремя, в частности, в виде необходимости формирования собственных процедур для выполнении обязательств по Резолюции . Как подчеркнул посол Франции, Резолюция требует от государств полного сотрудничества с Трибуналом, даже если для этого им необходимо изменить некоторые положении своего национального законодательства366. Спустя десять лет вся эта аргументация будет использоваться во время обсуждения проекта Резолюции 1540. Хотя ни один член Совета Безопасности не голосовал против Резолюции, два из них дали понять, что создание Трибунала с помощью резолюции Совета не находит их полного одобрения. Китай отметил, в частности, что для избежания злоупотребления полномочиями по Главе VII, следовало бы создавать Трибунал для расследования серьезных нарушений международного гуманитарного права с помощью традиционных методов международного правотворчества, а именно, переговоров и принятия договора. Создание трибунала резолюцией Совета Безопасности, по мнению Китая, означает, что все члены ООН обязаны ее имплементировать, чтобы выполнить обязательств по Уставу ООН . Заметим, что в подтверждение своей позиции Китай воздержался при голосовании по подобной же Резолюции 955, которой создавался Трибунал по Руанде . С позицией Китая согласился представитель Бразилии, заявив, что его страна предпочла бы создание уголовного трибунала, при условии обсуждения и принятия Генеральной Ассамблеей, поскольку Генеральная Ассамблея - более представительный орган, чем Совет Безопасности.
Другие государства также считали создание трибунала руками Совета Безопасности вынужденной мерой. Так, Постоянный представитель Нидерландов при ООН направил Генеральному секретарю ООН ноту , в которой говорилось, что самой прочной базой для создания трибунала был бы многосторонний договор, а нынешнее развитие событий возможно лишь из-за того, что заключение договора - это сложный и долгий процесс369. Такое же мнение было высказано в ноте Постоянной миссии Мексики при ООН Генеральному секретарю370.
В статьях ученых наиболее распространено такое же мнение: технически заключение такого договора возможно, но разработка текста, подписание и особенно процесс ратификации неизбежно растянутся на годы371.
В целом можно констатировать, что в данном случае государства признали возможность действовать прагматически, хотя и не совсем в соответствии с международным правом.
