Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Эволюция деятельности совета безопасности ООН в области поддержания международного мира и безопасности
1. Активизация деятельности и расширение полномочий Совета Безопасности ООН 17
2. Нормотворческие полномочия как способ реализации главной ответственности Совета Безопасности ООН по поддержанию международного мира и безопасности 28
3. Критерии международного нормотворчества применительно к деятельности Совета Безопасности ООН 38
ГЛАВА II. Основные направления нормотворческои деятельности Совета Безопасности ООН
1. Международно-правовая основа и пределы осуществления нормотворческих полномочий Совета Безопасности ООН 48
2. Глобальные проблемы и резолюции с элементами нормативности в практике Совета Безопасности ООН 67
3. Нормотворческие полномочия Совета Безопасности ООН в сфере борьбы с международным терроризмом 89
4. Деятельность Совета Безопасности ООН по предотвращению распространения оружия массового уничтожения 106
ГЛАВА III. Имплементация нормативных резолюций совета безопасности ООН
1. Особенности имплементации резолюции 1373 (2001) Совета Безопасности ООН по противодействию финансированию терроризма 117
2. Особенности имплементации резолюции 1540 (2004) по предотвращению распространения оружия массового уничтожения 139
3. Имплементация нормативных резолюций 1373 (2001) и 1540 (2004) Совета Безопасности ООН Российской Федерацией 166
Заключение 193
Библиография 201
- Нормотворческие полномочия как способ реализации главной ответственности Совета Безопасности ООН по поддержанию международного мира и безопасности
- Глобальные проблемы и резолюции с элементами нормативности в практике Совета Безопасности ООН
- Деятельность Совета Безопасности ООН по предотвращению распространения оружия массового уничтожения
- Особенности имплементации резолюции 1540 (2004) по предотвращению распространения оружия массового уничтожения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Организация Объединенных Наций (далее – ООН), являющаяся уже на протяжении шести десятилетий основой и гарантом международного правопорядка, была и остается опорной конструкцией международных отношений и равноправного многостороннего сотрудничества в интересах всех государств. Сегодня она сталкивается с новыми задачами, связанными с различными аспектами глобализации международной жизни, находящими свое проявление в новых вызовах и угрозах международному миру и безопасности. Необходимость коллективного решения наиболее значимых вопросов, таких как изменение климата, преодоление нищеты, голода, болезней, борьба с терроризмом, черными рынками оружия массового уничтожения, пиратством, транснациональной организованной преступностью, незаконным оборотом наркотиков и оружия и т.д., заставила международное сообщество по-новому взглянуть на систему коллективной безопасности, а также на роль и место Совета Безопасности ООН в деле эффективного разрешения международных споров, урегулирования конфликтов, разрешения кризисных ситуаций в различных областях жизни и принятия эффективных и приемлемых мер в рамках системы коллективной безопасности. Такое новое видение роли и полномочий одного из главных и наиболее влиятельных органов ООН и всей международной системы в целом связано с произошедшим в последние десятилетия значительным расширением полномочий Совета Безопасности при сохранении его главной ответственности за поддержание международного мира и безопасности в соответствии с Уставом ООН.
Совет Безопасности, учрежденный изначально как политический орган ООН, уполномочен принимать общеобязательные решения для всех государств-членов Организации. Эффективность его деятельности на различных исторических этапах варьировалась, подчас значительно. В период с 1945 г. по 1990 г. Совет Безопасности провел 2903 заседания, на которых принято 646 резолюций. В период с 1990 г. по 2010 г. включительно Совет Безопасности собирался 3560 раз. Совет Безопасности также расширил диапазон своей деятельности. Речь идет, среди прочего, о создании международных уголовных трибуналов, поддержании сложных режимов санкций, временном управлении территорией и др. Особое значение имеют действия Совета Безопасности в сфере борьбы с терроризмом и распространением оружия массового уничтожения негосударственными субъектами. Некоторые решения Совета Безопасности по данным вопросам представляют собой примеры осуществления им нормотворческих полномочий и на сегодняшний день составляют важную часть международной правовой основы деятельности международного сообщества в указанных областях.
Необходимость всестороннего теоретического анализа нормотворческих полномочий Совета Безопасности ООН обусловлена, прежде всего, тем, что, нормативные резолюции данного органа являются актуальным и необходимым инструментом, с помощью которого, с одной стороны, вносится существенный вклад в развитие международного нормотворческого процесса, а с другой - происходит развитие международной правовой основы регулирования межгосударственных отношений в наиболее важных областях, таких как, например, борьба с международным терроризмом.
Вместе с тем необходимо отметить, что осуществление Советом Безопасности нормотворческих полномочий порождает ряд проблем. Во-первых, нормотворчество Совета Безопасности ООН является самым быстрым и эффективным способом формирования правовых норм. Однако на практике такая эффективность зачастую сталкивается с проблемой легитимности, т.е. правомерности соответствующих действий Совета Безопасности, поскольку Устав ООН прямо не предусматривает возможность установления Советом Безопасности норм права для международного сообщества, однако налагает на него главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности. При реализации этой ответственности Совет Безопасности пользуется достаточно широкой свободой усмотрения в плане выбора мер, способствующих поддержанию и восстановлению международного мира и безопасности. Эти обстоятельства обуславливают существование различных, а порой и кардинально противоположных точек зрения как на саму возможность нормотворчества Совета Безопасности, так и на то, какие из его резолюций являются нормативными.
Во-вторых, несмотря на то, что Статут Международного суда ООН не относит нормативные резолюции к числу источников международного права, фактически, Совет Безопасности своими решениями устанавливает юридически обязательные для всех государств правила поведения общего характера, т.е. создает нормы международного права. Такие резолюции Совета Безопасности являются источником международного права. В данной ситуации возникает вопрос, каким образом реализуется принцип согласования воль государств, являющийся основой международного нормотворчества, а также каково место нормативных резолюций Совета Безопасности в системе источников международного права.
В связи с этим необходимо провести научный анализ концептуальных подходов, рассматривающих роль Совета Безопасности и способы реализации его главной ответственности за поддержание международного мира и безопасности, критерии международного нормотворчества применительно к деятельности Совета Безопасности, а также дать характеристику нормативных резолюций Совета Безопасности и механизма их реализации. Несомненно важным представляется осмысление международно-правовой основы нормотворческих полномочий Совета Безопасности ООН и соотношения его нормативных резолюций с другими источниками международного права. Теоретический анализ этих вопросов необходим для правильной оценки того влияния, которое оказывает Совет Безопасности на развитие международного права и международного нормотворческого процесса, а также возможных перспектив дальнейшего развития нормотворческих полномочий Совета Безопасности.
Степень научной разработанности проблемы и теоретико-методологическая основа исследования. Исследование основано на нормативном материале, включающем документы Совета Безопасности ООН и его вспомогательных органов; резолюции и отчеты о заседаниях Генеральной Ассамблеи ООН; доклады Генерального секретаря ООН, а также документы международных судебных органов и иных международных организаций. Отдельно рассмотрены положения законодательства Российской Федерации, направленные на осуществление положений нормативных резолюций Совета Безопасности ООН.
В ходе исследования был подвергнут анализу научный и практический материал. Диссертант опирался на теоретические положения, сформулированные в трудах советских и российских ученых: Бекяшева К. А., Боброва Р. Л., Дурденевского В. Н., Капустина А. Я., Ковалевой Т. М., Коровина Е. А., Котляра В. С., Крылова С. Б., Кузьмина Э. Л., Лукашука И. И., Малинина С. А., Моисеева Е. Г., Морозова Г. И., Тиунова О. И., Тункина Г. И., Федорова В. Н., Черниченко С. В., Шибаевой Е. А.
Определенную помощь в работе над диссертацией оказали работы Глотовой С. В., Иванова Д. В., Ковалева А. А., Малеева Ю. Н., Мезяева А. Б., Минасяна М. Н., Романова В. А., Сорокиной О. Ю., Шатуновского-Бюрно С. В.
В ходе исследования были использованы работы следующих зарубежных ученых: Ж. Альвареса, Ч. Амерасингхе, М. Беджауи, Э. де Вет, С. Гудспида, Я. Джонстона, Г. Кельзена, Ф. Киргинс, С. Ламб, К. Манусамы, Л. Мартинеса, А. Марчика, Дж. Нолта, Л. Ольберга, Э. Розанда, А. Росса, Н. Ростоу, П. Сандса, П. Саса, С. Тэлмона, М. Хаппольда, К. Харпера, Р. Хиггинс, С. Честермана, О. Шахтера, М. Шоу.
Использованные в исследовании документы на английском языке, а также труды иностранных авторов излагаются в авторском переводе.
Методология и методика исследования. Методологическую базу исследования составляет комплекс общенаучных, а также специальных методов познания, в том числе формально-юридический, логический, исторический, сравнительно-правовой и статистический.
Цель и задачи исследования. Исследование направлено на обоснование осуществления Советом Безопасности ООН нормотворческих полномочий и предполагает решение следующих основных задач:
- рассмотрение процесса эволюции деятельности Совета Безопасности в области поддержания международного мира и безопасности и выявление причин активизации и расширения полномочий Совета Безопасности ООН;
- характеристика нормотворческих полномочий как способа реализации главной ответственности Совета Безопасности ООН за поддержание международного мира и безопасности в соответствии с Уставом ООН;
- определение критериев международного нормотворчества применительно к деятельности Совета Безопасности ООН;
- рассмотрение процесса перехода Совета Безопасности ООН от правоприменения к нормотворчеству посредством анализа его резолюций, содержащих отдельные нормативности;
- обоснование возможности и необходимости рассмотрения Советом Безопасности ООН глобальных проблем, а также определение отличий резолюций Совета Безопасности общего характера от его предшествующей практики;
- обоснование подхода, основанного на признании того, что нормативными являются резолюции, принятые Советом Безопасности ООН по проблемам общего характера;
- рассмотрение основных положений нормативных резолюций Совета Безопасности ООН в сфере борьбы с терроризмом и противодействия попаданию оружия массового уничтожения в руки негосударственных субъектов, а также особенностей процесса имплементации государствами положений соответствующих резолюций, в том числе на примере Российской Федерации;
- характеристика правовой основы и выявление пределов осуществления Советом Безопасности ООН нормотворческих полномочий, а также обоснование необходимости признания за нормативными резолюциями Совета Безопасности статуса источника международного права.
Объект исследования. В качестве объекта диссертационного исследования выступают международные отношения, возникающие в связи с осуществлением Советом Безопасности ООН нормотворческих полномочий.
Предмет исследования. Предметом исследования являются теоретические и практические аспекты деятельности Совета Безопасности ООН по осуществлению им нормотворческих полномочий, в том числе: правовая природа и статус Совета Безопасности ООН; основные направления расширения его полномочий; рассмотрение Советом Безопасности ООН глобальных проблем (распространение оружия массового уничтожения, распространение ВИЧ/СПИД, последствия изменения климата для международного мира и безопасности); резолюции Совета Безопасности ООН, содержащие отдельные элементы нормативности (резолюции, принятые в рамках разрешений Ирако-Кувейтского конфликта; резолюции, осуждающие проведение ядерных испытаний; резолюции о создании международных уголовных трибуналов; резолюции о введении отсрочки от юрисдикции Международного уголовного суда, резолюции по пиратству); нормативные резолюции Совета Безопасности ООН в сфере борьбы с терроризмом и предотвращения попадания оружия массового уничтожения в руки негосударственных субъектов; деятельность вспомогательных органов Совета Безопасности ООН (Контртеррористического комитета и Комитета 1540) в качестве механизма реализации его нормативных резолюций.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. После окончания холодной войны и преодоления идеологической конфронтации между государствами Совет Безопасности ООН стал осуществлять новые полномочия в рамках своей главной сферы ответственности – поддержания международного мира и безопасности. Речь идет, в частности, об управлении территориями, учреждении трибуналов для судебного преследования лиц, виновных в военных преступлениях, определении границ, решении вопросов о компенсациях, установлении юридически значимых фактов и др. Однако до определенного момента эта деятельность Совета Безопасности была направлена на устранение отдельных конфликтов и восстановление мира и порядка на определенной территории, в отдельном государстве. Ситуация кардинальным образом изменилась, когда Совет Безопасности стал рассматривать вопросы общего характера, не связанные с отдельными конфликтами, и устанавливать общие по содержанию нормы, которые обязывают все государства, являющиеся членами ООН, принимать внутренние законодательные и административные акты и, одновременно, устраняют пробелы в международно-правовом регулировании. Речь идет об осуществлении Советом Безопасности нормотворческих полномочий.
2. Под нормотворческими полномочиями следует понимать принятие Советом Безопасности ООН резолюций в рамках своей главной ответственности за поддержание международного мира и безопасности в соответствии с Уставом ООН, сформулированных в виде документов общего применения (не ограниченных какой-либо конкретной ситуацией или конфликтом), содержащих юридически обязательные правила поведения, и прекращающих свое действие по истечении установленного в них срока, либо по достижении целей, послуживших основанием для их принятия.
3. Нормативные резолюции Совета Безопасности ООН следует признать самостоятельным источником международного права и рассматривать их с точки зрения соблюдения требования о необходимости согласования воль государств относительно правила поведения и признания данного правила в качестве нормы права. Процесс согласования воль в данном случае отличается от аналогичного процесса при формировании договорной нормы или международного обычая, когда волеизъявление государств выражается либо непосредственно (в ходе переговоров и завершается актом парафирования/подписания, обмена ратификационными грамотами) либо молчаливо. Установление обязательства в случае принятия нормативной резолюции осуществляется ограниченным кругом членов Совета Безопасности. При этом, обязанными в результате принятия соответствующей нормативной резолюции становятся все государства. Таким образом, в установленном обязательстве, на первый взгляд, проявляется самостоятельная воля Совета Безопасности, но с другой имеет место согласование воль государств-членов ООН, пусть и не столь явно выраженное. Во-первых, принимая Устав ООН, государства уполномачивают Совет Безопасности действовать от их имени, во-вторых, государства подтверждают предоставленные ему полномочия, участвуя в принятии соответствующего решения, выражая при этом не только волю членов Совета, но и свою собственную волю. В этом проявляется определенное сходство с договорным способом образования норм международного права. Решающее значение для установления согласия государств при принятии нормативной резолюции Советом Безопасности имеет единогласие постоянных членов, которое является гарантом согласованности действий и интересов всех государств, а также достижения компромисса по рассматриваемому вопросу.
4. От нормативных резолюций Совета Безопасности ООН в строгом смысле этого слова следует отличать резолюции, содержащие элементы нормативности. Данные резолюции представляют собой акты, создающие нормы специального характера или индивидуальной направленности, призванные регламентировать права, обязанности и поведение конкретного субъекта международного права либо направленные на констатацию юридического факта. Примерами таких актов Совета Безопасности ООН являются: резолюция по Ираку (687 (1991)), в которой рассматривается вопрос определения пограничной линии между Ираком и Кувейтом и предусматривается создание фонда для выплаты репараций Ираком; резолюция 748 (1992), принятая в отношении Ливии и налагающая на данное государство обязательство выдать подозреваемых в терроризме ливийских граждан; резолюции, предусматривающие создание международных уголовных трибуналов для бывшей Югославии и Руанды (резолюции 827 (1993) и 955 (1994)); резолюция, осуждающая ядерные испытания, проведенные Индией и Пакистаном (1172 (1998)); резолюции, вводящие отсрочку от юрисдикции Международного уголовного суда (1422 (2002) и 1487 (2003)); а также резолюции по пиратству (1816 (2008) и 1851 (2008)).
5. Нормотворческие полномочия Совета Безопасности ООН наиболее ярко проявляются в сфере борьбы с терроризмом и распространением оружия массового уничтожения. В качестве конкретного примера выступает резолюция 1373 (2001) (и последующие резолюции, принятые в развитие ее положений), направленная на борьбу с финансированием террористических актов. Даная резолюция во многом воспроизвела положения Конвенции о борьбе с финансированием терроризма 1999 г., которая на тот момент еще не вступила в силу. Тем самым Совет Безопасности ООН, фактически ввел в действие нормы, не имеющие всеобщей поддержки государств. Однако следует подчеркнуть, что в данном случае действующими следует признать именно положения резолюции 1373 (2001) Совета Безопасности ООН, а не нормы Конвенции 1999 г. Примером осуществления Советом Безопасности ООН нормотворческих полномочий является также резолюция 1540 (2004) (и последующие резолюции, развивающие ее положения), призванная устранить пробел в международно-правовом регулировании, связанный с угрозой попадания оружия массового уничтожения в руки негосударственных субъектов.
6. Резолюции 1373 (2001) и 1540 (2004) обладают определенными особенностями, а именно: принятие Советом Безопасности резолюций на основании главы VII Устава ООН; резолюции призваны устранить угрозы глобального (общего) характера; резолюции являются универсальными по характеру содержащихся в них обязательств (адресованы всем государствам); резолюции восполняют пробелы в международно-правовом регулировании либо обеспечивают возможность требовать соблюдения норм, не имеющих всеобщей поддержки; резолюции предусматривают создание контрольных комитетов с глобальным охватом, которые одновременно являются механизмами реализации нормативных резолюций. По мнению диссертанта, перечисленные особенности в дальнейшем могут выступать в качестве критериев отнесения резолюций Совета Безопасности ООН к числу нормативных.
7. При осуществлении нормотворческих полномочий Совету Безопасности следует исходить из принципа верховенства права, когда его полномочия вытекают из права и основаны на праве. Данный принцип подразумевает необходимость соблюдения определенных ограничений. К их числу, во-первых, относятся положения Устава ООН, регламентирующие компетенцию Совета Безопасности (ст. 24-28, главы VI-VIII и XII). При этом Совет Безопасности должен отдавать приоритетное значение необходимости выполнения главной ответственности, возложенной на него Уставом – поддержанию международного мира и безопасности. Во-вторых, ограничением нормотворческой компетенции Совета Безопасности являются принципы Объединенных Наций, среди которых следует отметить принцип справедливости. Деятельность Совета Безопасности ООН должна соответствовать существующим нормам международного права, в том числе нормам jus cogens. Кроме того, Совет Безопасности должен также учитывать, что осуществление полномочий на основании главы VII Устава ООН, в том числе в случае принятия резолюций нормативного характера, должно согласовываться с принципом невмешательства во внутреннюю компетенцию государства.
8. В своей нормотворческой деятельности Совет Безопасности должен руководствоваться принципами исключительности и транспарентности. Принцип исключительности означает, что в каждом конкретном случае Совет Безопасности должен установить связь между потребностью в обязательстве общего характера и наличием угрозы международному миру и безопасности и использовать свои нормотворческие полномочия в том случае, когда цель поддержания международного мира и безопасности требует немедленного реагирования, чего не может быть достигнуто при помощи создания нормы права посредством международного договора или международного обычая. Принцип транспарентности предполагает использование Советом Безопасности справедливых, демократичных и открытых процедур при обсуждении, принятии и имплементации нормоустанавливающих решений, поскольку их обоснованность и эффективность находится в прямой зависимости от существования всеобщего согласия государств по рассматриваемому вопросу. Иными словами, принцип транспарентности призван сгладить недостатки, обусловленные отсутствием процесса согласования воль государств как основы обычного нормотворческого процесса в международном праве. Принцип транспарентности должен реализовываться, во-первых, посредством предварительных консультаций по проектам нормативных резолюций с государствами-нечленами Совета Безопасности, а также их участия в заседаниях; во-вторых, с помощью участия государств-нечленов Совета Безопасности в сотрудничестве на этапе имплементации нормативных резолюций; в-третьих – посредством периодического обзора осуществления соответствующей нормативной резолюции.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что впервые в отечественной юридической науке предпринята попытка исследования нормотворческих полномочий как самостоятельного направления деятельности Совета Безопасности ООН. В работе дается всесторонняя характеристика и оценка нормативных резолюций Совета Безопасности, а также мнения международного сообщества государств по данной проблеме. Подробно проанализированы статус, организационные аспекты и практическая деятельность вспомогательных органов Совета Безопасности, осуществляющих мониторинг нормативных резолюций на этапе их осуществления, а также особенности реализации резолюций по регионам и тематическим областям. Кроме того, в работе отдельно анализируются наиболее важные положения законодательства Российской Федерации с точки зрения их соответствия положениям нормативных резолюций Совета Безопасности ООН.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что на основе проведенного анализа объемного массива нормативного материала, а также доктринальных источников, практики реализации нормативных резолюций Совета Безопасности делается попытка предложить подход к определению нормативности резолюций Совета Безопасности и присущих ей критериев, а также требований, которые должны быть учтены Советом Безопасности при принятии нормоустанавливающей резолюции. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в дальнейшем в деятельности юристов, научных работников в области права международной безопасности, права международных организаций, международного уголовного права, международного антитеррористического права. Полученные результаты исследования также могут применяться при проведении соответствующих курсов в рамках учебного процесса высших учебных заведений.
Апробация результатов исследования выразилась в обсуждении различных аспектов темы диссертационного исследования на семинарских занятиях, лекциях, заседаниях круглых столов и научно-практических конференциях, проводимых в МГЮА имени О. Е. Кутафина, а также в публикациях по теме диссертационного исследования в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.
Структура диссертационного исследования обусловлена целями и задачами диссертационного исследования и включает введение, три главы, заключение и библиографический список использованных в ходе исследования документов и доктринальных источников.
Нормотворческие полномочия как способ реализации главной ответственности Совета Безопасности ООН по поддержанию международного мира и безопасности
Окончание холодной войны не только способствовало устранению политических разногласий между государствами-членами Совета Безопасности, но и стало отправной точкой начала возрождения данного органа. Об этом говорит количество проведенных Советом Безопасности заседаний и принятых на них резолюций. За период с 1945 по 2011 гг. было проведено 6 598 заседаний, на которых было одобрено 2003 резолюции, причем 1 320 резолюций было принято после 1990 г." Речь идет только об официальных заседаниях Совета Безопасности. Принимая во внимание, что подготовка проекта каждой резолюции может потребовать проведения целого ряда консультативных совещаний с государствами-членами, Совет Безопасности ООН можно охарактеризовать как самый загруженный международный орган.
Совет Безопасности был учрежден в соответствии с Уставом ООН как политический орган, наделенный ответственностью за международный мир и безопасность. Его решения являются обязательными для государств-членов, и он рассматривается как наиболее влиятельный и важный международный институт. Перед разработчиками Устава ООН стояла задача создать оперативный, не слишком многочисленный орган, в который необходимо было ввести все основные державы, без совместного и постоянного участия которых Организация не могла бы существовать" .
Ученые, юристы и политики по-разному определяют роль и место Совета Безопасности в системе ООН. В частности, Р.Л. Бобров и С.А. Малинин говорят о Совете Безопасности как об органе, занимающем исключительно важное место в системе Организации Объединенных Наций; органе, на который члены Организации Объединенных Наций возложили главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности и который наделен большими правами. Авторы также подчеркивают, что в отличие от Генеральной Ассамблеи Совет Безопасности является органом, в полномочия которого включены активные властного характера действия в защиту мира" . Н. М. Минасян определяет Совет Безопасности как главный политический орган ООН, решения которого имеют особое значение в связи с тем, что их задача состоит в регулировании первостепенной важности политических вопросов, связанных с поддержанием всеобщего мира и безопасности народов . По мнению Р. А. Каламкаряна, Совет Безопасности по всем параметрам заложенных в него прерогатив является политическим органом, созданным исключительно с той целью, чтобы оказывать содействие разрешению возникающих международных проблем политическими методами31. Схожей точки зрения придерживается А. А. Ковалев, характеризующий Совет Безопасности как высший политический орган, остающийся практически неизменным со времени ее основания, если не считать расширения Совета с 11 до 15 членов, предпринятого в 1965 г.32
Что касается зарубежных авторов, то их мнения по- поводу правового статуса и роли Совета Безопасности подчас существенно расходятся. Одни считают Совет Безопасности главным образом исполнительным органом ООН ; другие говорят о специфических и ограниченных функциях данного органа (имеются ввиду функции по поддержанию международного мира и безопасности) ; третьи отмечают негативную роль Совета Безопасности, задача которого состоит в том, чтобы прекращать публичные ссоры между нациями, однако при этом он не обладает властью изменять условия, которые порождают эти ссоры . Г. Кельзен утверждает, что компетенция Совета Безопасности по своему объему совпадает с компетенцией ООН в целом; выполнение практически всех функций, имеющих юридическое значение, возложено на Совет Безопасности. Он осуществляет их либо самостоятельно, либо совместно с Генеральной Ассамблеей .
Как показывает практика последних десятилетий, в деятельности Совета Безопасности произошли существенные изменения. Они коснулись, прежде всего, существа рассматриваемых вопросов, характера полномочий и видения статуса Совета Безопасности в целом. Среди политиков, ученых, представителей государств-членов ООН распространенным стало мнение о необходимости повышения эффективности деятельности Совета Безопасности посредством расширения полномочий данного органа. Прежде всего, это связано с тем, что Совет Безопасности занимает особое место в системе ООН и несет главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности.
На сегодняшний день Совет Безопасности ООН является наиболее влиятельным многосторонним политическим институтом. Как отмечается в " заключительном докладе Австрийской инициативы «Совет Безопасности Организации Объединенных Наций и верховенство права»37, Совет Безопасности вышел далеко за рамки своей первоначальной функции как политического форума и выполняет важные юридические функции.
Эти функции или полномочия являются разными по своему характеру, но абсолютно новыми для Совета Безопасности и, в связи с этим, оказывают непосредственное воздействие на существующую " систему международного права. Речь идет, во-первых, о принятии Советом Безопасности резолюций, скорее общего, чем специального применения - нормативных резолюций, и создании сложных механизмов и режимов для обеспечения выполнения государствами-членами ООН содержащихся в таких резолюциях решений (функции Совета Безопасности как законодателя); во-вторых, Совет Безопасности выносит постановления по вопросам права или факта (функции Совета Безопасности как судьи); в-третьих, Совет Безопасности осуществляет надзор за выполнением своих решений (функции Совета Безопасности как администратора). Расширение диапазона деятельности Совета Безопасности и изменение характера его полномочий призваны повысить его эффективность как гаранта международного правопорядка и способствовать принятию на основе международного права оперативных и решительных мер в ответ на изменившиеся угрозы международному миру и безопасности.
Расширение полномочий Совета Безопасности отмечается и в научной литературе. В частности, СВ. Шатуновский-Бюрно отмечает, что на основе широкого толкования Устава ООН в последние годы XX столетия Совет Безопасности принял ряд решений, ставших важными прецедентами для его дальнейшего функционирования — создание югославского и руандийского трибуналов38, решительные действия во время ирако-кувейтского конфликта39, активное участие в разрешении камбоджийского кризиса40, «дело Локерби».
Глобальные проблемы и резолюции с элементами нормативности в практике Совета Безопасности ООН
Во-вторых, Совет Безопасности затронул проблему распространения ВИЧ/СПИД. 10 января 2000 г. было проведено заседание, посвященное вопросу последствий СПИДа для мира и безопасности в Африке. В своем выступлении100 Председатель Совета Безопасности А. Гор отметил, что впервые Совет обсуждает вопрос здравоохранения как угрозу безопасности. В связи с тем, что обычно государства говорят об угрозе безопасности только когда речь идет о вопросах войны и мира, данное обсуждение может стать прецедентом для того, чтобы Совет Безопасности мог сделать предметом своего внимания и объектом действий вопросы более широкой повестки дня в области безопасности, классическими элементами которой всегда являлись усилия с целью оказания противодействия актам агрессии- и прекращения вооруженных конфликтов. Председатель Совета Безопасности также отметил, что наряду со старыми угрозами в мире появляются и новые опасности, возникают новые силы, которые сегодня или в недалеком будущем могут создать угрозу международному порядку, затрагивая вопросы войны и мира. В связи с этим, по- его мнению, новая платформа в области обеспечения всемирной безопасности должна включать глобальные экологические проблемы, глобальную проблему искоренения наркотиков1 и коррупции, глобальную проблему терроризма, усугубляющуюся наличием новых видов оружия массового уничтожения, новые пандемические заболевания и новые разновидности старых болезней101.
Несмотря на в целом положительную оценку усилий Совета Безопасности в данной области и признание того факта, что дальнейший рост пандемии будет негативно сказываться на политической стабильности в мире, многие государства отметили, что вопрос о ВИЧ/СПИДе не входит в круг вопросов, подпадающих под его компетенцию. Тем не менее, данная проблема осталась в повестке дня Совета Безопасности, который сконцентрировал свои усилия, главным образом, на защите миротворческого персонала ООН. 17 июля 2000 г. было проведено еще одно примечательное заседание, посвященное вопросу ответственности Совета Безопасности за поддержание международного мира и безопасности, на котором были рассмотрены вопросы борьбы с ВИЧ/СПИД. Необходимость проведения этого заседания была обусловлена пониманием того, что СПИД стал первой проблемой здравоохранения и развития, который относится к проблемам, создающим угрозу для международного мира и безопасности . По результатам заседания была принята резолюция 1308 (2000) , в которой указывается на необходимость согласованных усилий всех соответствующих организаций системы ООН по борьбе с пандемией ВИЧ/СПИД, признается, что распространение ВИЧ/СПИД может оказывать беспрецедентноеопустошительное воздействие на все сектора и слои общества, на. социальную нестабильность и возникновение чрезвычайных ситуаций, а также подчеркивается, что пандемия ВИЧ/СПИД, если ее не остановить, может создать угрозу для стабильности и безопасности. Кроме того, в резолюции 1308 (2000) отмечается необходимость консолидации усилий государств в целях разработки эффективных долгосрочных стратегий подготовки своего персонала по вопросам ВИЧ/СПИД, профилактики, добровольной и конфиденциальной проверки и консультирования, а также лечения их персонала в качестве важной части их подготовки для участия в операциях по поддержанию мира. Значение данной резолюции, а также усилий, предпринимаемых Советом Безопасности в области борьбы с распространением ВИЧ/СПИД, наиболее ярко выражено в выступлении представителя США. По его словам, резолюция 1308 (2000) -беспрецедентная, первая подобная резолюция Совета Безопасности по вопросу охраны здоровья, а 17 июля (день ее принятия) - историческая веха в процессе эволюции Совета Безопасности. Проект резолюции никоим образом не ущемляет суверенитет или полномочия стран, а лишь отражает коллективную волю Совета Безопасности, этого важнейшего глобального органа, и законным образом распространяет интересы его членов на ту область, которая ранее не рассматривалась. В резолюции также отражается одна из основных целей, ради достижения которых была учреждена ООН — необходимость активизации усилий международного сообщества в целях устранения общих угроз. СПИД — это не просто проблема, стоящая перед какой-либо отдельной страной. Это - не только проблема Африки; она не может рассматриваться лишь как проблема одного отдельного континента104.
Кроме того, следует отметить заседание Совета Безопасности 17 апреля 2007 г., посвященное вопросу о негативных последствиях изменения климата для международного мира и безопасности. Несмотря на то, что по итогам заседания не было принято никакого официального документа, данное обсуждение имело огромное значение. Основное внимание в ходе прений было уделено последствиям изменения климата для безопасности, в том числе его воздействию на потенциальные побудительные мотивы конфликтов, такие, как доступ к энергии, воде, продовольствию- И другим ограниченным ресурсам, перемещение населения и пограничные споры. До того момента эти вопросы не рассматривались с этой точки зрения на других международных форумах. В ходе обсуждения в Совете Безопасности представители государств отметили, что изменение климата, бесспорно, само по себе является угрозой глобального масштаба; оно усугубляет множество угроз невоенного характера; воздействия изменения климата на международный мир и безопасность могут принимать различные формы105. Вместе с тем, государства заявили, что эти прения не должны создавать прецедент для дальнейшей работы Совета Безопасности, поскольку этот вопрос рассматривается и должен рассматриваться более эффективно на других форумах системы ООН.
Деятельность Совета Безопасности ООН по предотвращению распространения оружия массового уничтожения
Ярким примером осуществления Советом Безопасности нормотворческих полномочий является единогласное принятие в рамках стратегии борьбы с терроризмом резолюции 1540 (2004), направленной на предотвращение попадания оружия массового уничтожения в руки негосударственных субъектов.
Вопрос о контроле стратегически важных товаров (к которым можно отнести и оружие массового уничтожения) на протяжении долгого периода времени регулировался в основном национальным законодательством государств. Основное внимание уделялось тем объектам, которые могли быть использованы агрессивными государствами для развязывания военных действий, и сводилось, прежде всего, к установлению ряда ограничений в торговле. После начала ядерной эпохи государства были вынуждены ограничить объекты, технологии, знания, научные разработки, поскольку даже простое обладание такими товарами потенциально представляло собой очень серьезную угрозу национальной безопасности.
Начиная с 1970-х гг., стала формироваться международная коалиция в целях определения перечня товаров, в отношении которых необходимо ограничить торговлю и разработать систему экспортного контроля. В первую очередь это коснулось ядерных материалов и оборудования, затем -биологического оружия, ракет и обычных вооружений. В 1974 г. был создан Комитет Цангера, в 1978 г. - Группа ядерных поставщиков, в 1985 г. -Австралийская группа, в 1987 г. создан Режим контроля за ракетными технологиями, в 1996 г. - Вассерманские договоренности.
Во многом неадекватность и неэффективность национальных систем экспортного контроля, а также сочетание режимов-изгоев, террористических сетей и оружия массового уничтожения, породили понимание того, что требуется разработка новых правовых средств в дополнение к имеющимся в распоряжении международного сообщества, а также более тесное сотрудничество в области экспортного контроля именно на международном уровне. Одним из таких инструментов сотрудничества стала резолюция 1540 (2004) Совета Безопасности.
Обсуждение резолюции 1540 (2004) началось осенью 2003 года, почти за 6 месяцев до ее принятия, после того, как среди государств-членов Европейского Союза был распространен неофициальный документ, автором которого являлась Великобритания. Суть данного документа заключалась в необходимости создания специального комитета, построенного по примеру Контртеррористического комитета, призванного заниматься вопросами нераспространения. Позднее это предложение было, поддержано Президентом США Дж. Бушем, который в своем выступлении в Генеральной Ассамблее ООН 23 сентября 2003 года призвал Совет Безопасности принять новую резолюцию, направленную на нераспространение. Эта резолюция должна призвать все государств — члены ООН квалифицировать как преступление распространение оружия массового уничтожения, ввести строгие меры контроля за экспортом в соответствии с международными стандартами и обеспечить сохранность всех стратегических материалов в пределах собственных границ163. О необходимости экспортного контроля многие заговорили после того, как в начале 2004 г. стало известно, что пакистанский инженер А. К. Хан, которого также называют создателем «исламской ядерной бомбы», осуществлял передачу за рубеж ядерных технологий. Например, Генеральный директор МАГАТЭ в 1997-2009 гг. Мохаммед Аль-Барадеи заявил, что на международном уровне необходимо создать универсальную систему экспортного контроля, устранить все лазейки, принять обязательные, основанные на договоре, средства контроля и, при этом, обеспечить право государств на разработку мирных ядерных программ164.
В этом контексте резолюция 1540 (2004) Совета Безопасности стала как нельзя более своевременной. Ее цель - обеспечение всеми государствами дополнительных эффективных мер для предотвращения распространения ядерного, химического или биологического оружия и средств его доставки.
Действуя на основании главы VII Устава, Совет Безопасности подтвердил, что распространение ядерного, химического и биологического оружия, а также средств его доставки представляет угрозу для международного мира и безопасности, в связи с чем Совет Безопасности серьезно обеспокоен угрозой терроризма и опасностью того, что негосударственные субъекты, такие, как включенные в перечень ООН, который» составлен и ведется Комитетом, учрежденным резолюцией 1267 Совета Безопасности165, и подпадающие под действие резолюции 1373, могут приобретать ядерное, химическое и биологическое оружие и средства его доставки. Также Совет Безопасности выразил свою серьезную обеспокоенность угрозой незаконного оборота ядерного, химического или биологического оружия и средств его доставки и относящихся к ним материалов, что придает новое измерение проблеме распространения такого оружия, а также создает угрозу для международного мира и безопасности.
В целях борьбы с распространением оружия массового уничтожения Совет Безопасности установил для государств следующие обязательства.
Во-первых, все государства должны воздерживаться от оказания в любой форме поддержки негосударственным субъектам1 6, которые пытаются разрабатывать, приобретать, производить, обладать, перевозить, передавать или применять ядерное, химическое или биологическое оружие и средства его доставки (п. 1 резолюции).
Особенности имплементации резолюции 1540 (2004) по предотвращению распространения оружия массового уничтожения
Комитет 1540 был учрежден Советом Безопасности в соответствии с п. 4 резолюции 1540 (2004). Комитет призван представлять Совету Безопасности для его рассмотрения доклады о выполнении резолюции, подготовленные на основании полученной от государств информации о шагах, которые они предприняли или предполагают предпринять для выполнения резолюции 1540 (2004). Соответствующие доклады государства должны были представить Комитету 1540 не позднее, чем через шесть месяцев с момента принятия! резолюции (т.е. к 28 октября 2004 г.).
Комитет 1540 приступил к работе 11 июня 2004 г.; в его состав вошли все члены Совета Безопасности, Председатель, и три заместителя Председателя.
В целях эффективной организации повседневной деятельности было образовано три подкомитета, между которыми была распределена нагрузка по рассмотрению докладов, представляемых государствами-членами во исполнение п. 4 резолюции 1540 (2004) Совета Безопасности, причем за каждым подкомитетом было закреплено равное число государств, распределенных по алфавиту. Каждый подкомитет возглавляется одним из заместителей Председателя.
В состав Комитета 1540 вошли четыре рабочие группы, перед которыми была поставлена задача отслеживать прогресс в области наблюдения- и национального осуществления; помощи; сотрудничества с международными организациями, в том числе с комитетами Совета Безопасности, учрежденными резолюциями 1267 (1999) и 1373 (2001); транспарентности и работа со средствами массовой информации.
В самом начале своей деятельности Комитетом 1540 были разработаны и распространены среди государств-членов для их информации и сведения необходимые первоначальные документы , которые доступны на официальном веб-сайте Комитета. Деятельность Комитета 1540 осуществляется на основании периодически обновляемых программ работы200; их анализ позволяет выделить следующие основные направления работы Комитета.
В октябре 2005 г. Комитет 1540 завершил рассмотрение первых докладов, которые были представлены 124 государствами и одной организацией. На основе рассмотрения этих докладов Комитет 1540 запросил у всех представивших доклады государств дополнительную информацию или разъяснения в отношении их усилий по осуществлению резолюции 1540 (2004) Совета Безопасности. В рамках работ в данном направлении Комитет 1540 стремится оказывать государствам-членам помощь в определении приоритетов в процессе осуществления резолюции 1540 на национальном уровне.
При поддержке экспертов Комитет 1540 (2004) разработал сводную таблицу (матрицу); основанную на положениях резолюции 1540 (2004), при помощи которой было проведено системное изучение национальных докладов. Структура сводной таблицы соответствует схеме расположения пунктов постановляющей части резолюции. Для каждой обязанности; изложенной в пунктах 2 и 3, в сводной таблице предусмотрены параллельные колонки, касающиеся национальной правовой основы и правоприменительных мер в отношении биологического, химического и ядерного оружия и средств их доставки, а в разделе, касающемся пункта 3, также охвачены относящиеся к ним материалы. Комитет 1540 и его эксперты свели информацию в единую таблицу, которая на любом этапе изучения позволяет графически отобразить данные, содержащиеся в докладе государства. Комитетом 1540 была создана база данных по законодательству для целей представления дополнительной информации о национальных законах и мерах, имеющих отношение к резолюции 1540 (2004) Совета Безопасности ООН! В базе данных указаны ссылки на оригиналы текстов законов, ордонансов, декретов, нормативных положений и решений, касающихся действий, о которых говорится в резолюции. Предоставляя доступ кэтой базе данных, Комитет, однако, не заявляет о своем одобрении ее= содержания и не исходит из того, что тот или иной содержащийся;в,ней конкретный документ представляет собой подходящую или идеальную модель, которую- следует использовать для целей выполнения; положений; резолюции 1540 (2004). Государства; должны использовать материалы, включенные в эту базу данных, лишь информационных и справочных целях. Пришринятии резолюции: 1540 (2004) Совет Безопасности учел тот факт,-что некоторым государствам,может потребоваться;содействие;в выполнении-ее положений на их территории, и предложил государствам, располагающим; такими, возможностями, оказывать, надлежащее содействие в. ответ на конкретныезапросыгосударств;,.в которыхотсутствуетправовая«и нормативная инфраструктура; опыт и/или; ресурсы:, для; выполнения резолюции. В ходе рассмотрения докладов и дополнительной информации, поступившей от государств, Комитет 1540; опираясь на своих экспертов, выявил поступившие от ряда государств предложения; и просьбы о содействии в выполнении резолюции. Выполняя функции координатора, понимаемые как создание условий для совершенствования; процесса.обмена поступающей от государств информацией о предложениях и просьбах и поощрение этого процесса, Комитет обобщил и обработал все такие просьбы. Информацию, касающуюся предложений о содействии; можно найти на официальном веб-сайте Комитета 1540: Комитет указал, в каких областях та или иная страна может оказать помощь и каким образом могут быть установлены двусторонние контакты для обсуждения вопроса об оказании содействия. В этих целях Комитет обратился к государствам с просьбой назначить соответствующие национальные контактные центры. Обеспечение транспарентности является одной из ключевых задач в работе Комитета 1540 и достигается посредством: - предоставления каждому государству доступа к результатам проведенного им изучения национальных докладов, выводов, изложенных в виде сводной таблицы, а также направления государствам просьб прислать подтверждение, поправки и дополнительную информацию; - взаимодействия на регулярной основе с государствами-членами ООН путем проведения брифингов Председателя и заместителей Председателя, а также общих брифингов с председателями КТК и Комитета по санкциям против движения «Аль-Каида» и «Талибан».
