Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические аспекты организации системы государственного финансового контроля в современной России 20
1.1. Социально-экономическая и правовая природа государственного финансового контроля 21
1.2. Виды и формы организации государственного финансового контроля в Российской Федерации 48
1.3. Принципы организации финансового контроля в российском обществе 74
Глава 2. Формирование финансового контроля в России: оценка эффективности и пути совершенствования организации и регулирования 102
2.1. Особенности организации государственного финансового контроля в Российской Федерации 103
2.2. Социально-политическая оценка эффективности реализации финансового контроля в России на современном этапе 128
2.3. Проблемы и перспективы совершенствования организации и регулирования финансового контроля в России 149
Заключение 172
Библиографический список 176
- Социально-экономическая и правовая природа государственного финансового контроля
- Принципы организации финансового контроля в российском обществе
- Особенности организации государственного финансового контроля в Российской Федерации
- Проблемы и перспективы совершенствования организации и регулирования финансового контроля в России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На современном этапе развития рыночных отношений в России происходят радикальные преобразования важнейших рычагов финансово-экономического управления. В числе этих процессов отмечаются функциональная активизация и реформирование финансового контроля, формирование и совершенствование налогового, таможенного, бюджетного, банковского контроля. В российском обществе контроль все в большей степени реализуется как средство регулирования при решении конкретных экономических задач. Однако эффективность финансового контроля в стране остается достаточно низкой. Одной из причин сложившегося положения является отсутствие единых правовых и методологических основ осуществления контрольных мероприятий. Не однозначна трактовка вопросов теории и организации контроля, существуют различные терминологические расхождения, в сфере государственного . финансового контроля не приняты соответствующие законы, не разработан этический кодекс контролеров. Следовательно, назрела необходимость в осмыслении содержания и роли финансового контроля в современных условиях.
Сегодня в России центральная задача власти -
последовательное укрепление государственности,
совершенствование правовой базы реформ, четкое распределение управленческих функций сверху донизу. В этих условиях закономерно возрастает роль органов государственного финансового контроля.
Анализ истории и современного состояния государственного финансового контроля в России, а также зарубежного опыта организации внешнего финансового контроля позволяет сделать вывод, о том что от того, насколько квалифицированно и добросовестно контрольно-финансовые органы справляются с
возложенными на них обязанностями, во многом зависит обеспечение экономической безопасности государства, динамичное развитие экономики, рациональное использование всех видов государственных ресурсов, а в целом - социально-экономическое благополучие российских граждан. Общество весьма заинтересовано в том, чтобы деятельность органов государственного финансового контроля была эффективной и созидательной, т.е. вносила реальный вклад в развитие экономики России и ее регионов. Бюджет любой страны обеспечивает выполнение целей государственного управления, поэтому в данном случае государственное управление, с финансовой точки зрения, и есть выполнение государственного бюджета, из задач которого может быть выведено понятие института финансового контроля, осуществляющего проверку правильности выполнения государственного бюджета. Государственный финансовый контроль предназначен для реализации финансовой политики государства, создания условий для финансовой стабилизации. Поэтому контроль осуществляется во всех сферах общественного воспроизводственного процесса и сопровождает весь процесс движения денежных фондов, включая и стадию осмысления финансовых результатов. Вместе с тем осуществление финансового контроля в обществе должно учитывать и социальные аспекты его реализации, не допуская усиления административного давления и фискальных претензий государства.
Актуальность исследования вопросов организации финансового контроля в России на современном этапе заключается в необходимости анализа эффективности его реализации с целью определения основных направлений совершенствования как его организационной структуры, так и методологии проведения. Вместе с тем именно в рамках социологического анализа возможно раскрытие проблемы. Отмеченные аспекты определяют
актуальность комплексного исследования вопросов организации финансового контроля в России.
Степень научной разработанности темы. Социально-экономическая значимость финансового контроля обусловливает неугасаемый интерес к проблематике его осмысления с позиций различных теоретико-методологических подходов. Так, проблемы определения понятия и содержания контроля рассматривались еще Ш. Монтескье и Г.В.Ф. Гегелем. Согласно их мнению, социологический анализ контроля основывается на его понимании как механизма саморегуляции в социальных системах, осуществляемого путем нормативного регулирования поведения индивидов.
Наиболее фундаментальные исследования финансового контроля проводились в рамках финансово-правовой науки. Так, изначально финансовый контроль рассматривался в XIX - начале XX в. не как самостоятельный финансово-правовой институт, а в качестве одного из разделов учения о государственном бюджете, т.е., по существу, отождествляла понятия государственного и бюджетного контроля. Исследование финансового контроля дореволюционные ученые нередко подменяли изучением контрольно-ревизионной техники, иначе говоря, контроль понимался буквально как «поверка», ревизия и т.п.
Но несмотря на значительное количество монографий по исследованию данного вопроса в свете административного права, финансов и финансового права, социального управления единого подхода к определению данного понятия нет.
Одной из первых работ, которая вводила в научный оборот понятие «финансовый контроль», стала монография проф. С.А. Котляревского «Финансовое право СССР», вышедшая в 1926 г. В ней, в частности, была предпринята попытка разграничить понятия государственного контроля и собственно финансового контроля.
В 1950-1980-х годах финансовый контроль стал предметом немногочисленных монографических и диссертационных исследований юристов и экономистов. Вопросами системы контроля занимались такие ученые, как В.В. Бурцев, Э.А. Вознесенский, Е.А. Кочерин, О.А. Ногина, Г.Л. Рабинович, В.М. Родионова, В.И. Шлейников, Н.И. Силаев, С.А.Артемьев, В.А. Пивень, В.А. Воронов, М.С. Шидловская и др. Основная дискуссия по проблеме определения системы контроля развернулась вокруг вопроса, что же считать элементами этой системы.
Большой вклад в толкование понятия «контроль» внесли: И.А. Белобжецкий, Н.Т. Белуха, В.В. Бурцев, Э.А. Вознесенский, И.Н. Герчикова, А.Н. Козырин, Е.А. Кочерин, В.М. Родионова, Р.Г. Сомоев, А.Д. Шеремет, В.И. Шлейников, В.З. Шевлоков.
Сложная природа этого института имеет многообразные проявления и дает возможность анализировать его с самых различных позиций.
Начавшиеся во второй половине 80-х годов коренные
преобразования в экономической и политической областях
ознаменовали новый этап в исследовании финансового контроля. В
90-х годах проблематика, связанная с финансовым контролем,
развивалась в рамках как финансовой (Н.Т. Белуха,
Ю.А. Данилевский, Ю.М. Иткин и др.), так и финансово-правовой
науки (А.Н. Козырин, Н.Д. Погосян, Н.И. Химичева, СО. Шохин,
Е.Ю. Грачева и др.). Вопросами трактовки понятия «финансовый
контроль» занимались Т.А. Башкатова, Е.Ю. Грачева,
А.Н. Козырин, Т.В. Конюхова, Н.С. Малеин, Л.Н. Овсянников, В.М. Родионова, В.И. Шлейников, Р.Г. Сомоев, В.А. Воронов, Н.И. Химичева, СО. Шохин, В.З. Шевлоков.
Проф. А.Н. Козыриным предложена наиболее полная и содержательная дефиниция финансового контроля1. Однако анализ
Козырни А.Н. Финансовое право и управление публичными финансами. М., 2009. С. 76.
различных трактовок финансового контроля свидетельствует, что далеко не все авторы согласны в своих дефинициях рассматривать финансовый контроль как особый процесс. Так упоминание понятия «процесс» применительно к финансовому контролю встречается только в определении Н.Д. Погосяна .
Представляются весьма спорными и такие авторские дефиниции, в которых финансовый контроль понимается как форма реализации контрольной функции финансов или как функция системы управления финансовыми отношениями. Первая позиция имеет место в совместной работе В.М. Родионовой и В.М. Шлейникова, а вторая, кроме указанных авторов описана еще и у Ю.А. Данилевского3.
Некоторые ученые подвергают сомнению и правильность отнесения финансового контроля к разновидностям контроля. Согласно их альтернативным подходам, финансовый контроль следует отождествлять: со стоимостным контролем; с разновидностью государственного контроля; с разновидностью надзора.
Системная сущность финансового контроля раскрывается исследователями со следующих позиций: финансовый контроль как система институтов, инструментов и методов (СО. Шохина) ; финансовый контроль как совокупность регулярных и непрерывных процессов (Н.Д. Погосян)5; финансовый контроль как совокупность действий и операций (В.М. Мандрица, И.В. Рукавишникова, Д.Н. Дружинин; В.М. Родионова и
2 Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998. С. 108-109.
3 Данилевский Ю.А. Финансовый контроль в СССР и пути его совершенствования. М.,
1989. С. 16.
4 Шохин СО. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской
Федерации. М, 1999. С. 26.
5 Погосян Н.Д. Необходимость совершенствования законодательства и реформирования
Счетной палаты Российской Федерации (правовые и экономические аспекты) // Труды
Московской государственной юридической академии. М.: Юристъ, 1998. С. 108-109.
В.И. Шлейников) ; финансовый контроль как многоаспектная межотраслевая система (СО. Шохин, Л.И. Воронина)7; финансовый контроль как составная часть общего механизма управления экономикой (Ю.А. Данилевский)8.
Социально-политическая сущность финансового контроля опосредуется его рассмотрением как важного фактора финансовой безопасности (А.Блинов, М.Г. Делягин, Н.Д. Погосян, Л.Я. Хорина, С. Хурсевич, СО. Шохин)9.
Точки зрения о том, что формами финансового контроля являются предварительный, текущий и последующий контроль, придерживаются такие ученые, как Т.А. Башкатова, Е.Ю. Грачева, А.С Наринский, Н.Г. Гаджиев, В.М. Родионова, В.И. Шлейников, Н.И. Силаев, СА. Артемьев, В.А. Ливень, СО. Шохин.
Но ученые не останавливаются на определении форм контроля в зависимости от времени его совершения, а развивают классификацию его форм по критериям. Так, В.М. Родионова и В.И. Шлейников по характеру материала, на основе которого проводится контроль, выделяют такие формы контроля, как документальный и фактический контроль10. А.С. Наринский и Н.Г. Гаджиев по объему деятельности, охватываемой ревизиями и
Маидріща В.М., Рукавишникова И.В., Дружинин Д.Н. Финансовое право / Под ред. В.М. Мандрицы. Ростов н/Д., 1999. С. 93; Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль. М., 2001. С. 16.
Шохин CO., Воронина Л.И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России: Науч.-метод. пособие. М., 1997. С. 14. Данилевский Ю.А. Указ. соч. С. 16.
Блинов А. По итогам работы международного семинара «Бюджетный федерализм в России»// Государственная власть и местное самоуправление. 2002. №2. С. 44 - 47; Погосян Н.Д. Необходимость совершенствования законодательства и реформирования Счетной палаты Российской Федерации (правовые и экономические аспекты). С. 86; Хорина Л.Я. К вопросу о балансе интересов в сфере бюджетного федерализма // Финансовое право. 2002. №2. С. 18 - 27; Хурсевич С. Оптимизация финансовой поддержки как основа совершенствования бюджетной системы // Бюджетное устройство в РФ. М, 1997. С. 75 - 88; Шохин СО. Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ (проблемы и перспективы): Автореф. дис. ... д-ра юрид наук. М., 1999. С. 7.
10 Родионова В.М., Шлейников В.И. Указ. соч. С. 22.
обследованиями, различают полную и частичную формы контроля".
Социальная значимость финансового контроля определяется эффективностью его реализации. В связи с этим необходимо отметить, что проблематика ее оценки также являлась объектом научных исследований. Так, например, эффективность контроля А.Н. Козыриным тесно связывалась с ответственностью за нарушение финансовой дисциплины, предусматривающей административные и материальные меры воздействия. Финансовый контроль предлагалось не сводить только к способу обеспечения законности в финансовой сфере, так как он предполагал наличие обратных связей, выражающихся в активном содействии контроля более рациональному использованию финансовых ресурсов, в устранении препятствий оптимальному функционированию всех звеньев финансовой системы. Этим целям, по мнению ученого, служили укрепление режима экономного использования денежных средств и материальных ценностей на предприятиях, в учреждениях и организациях, а также совершенствование системы бухгалтерского учета и отчетности .
Вместе с тем современный этап научного исследования обозначенной проблематики характеризуется наличием значительного количества работ, посвященных исследованию различных аспектов организации финансового контроля как системы, совершенствованию нормативно-правового обеспечения его реализации и методологии осуществления.
Значительный вклад в поиск альтернативных подходов организации государственного финансового контроля внесли В.В. Бурцев, Т.В. Конюхова, Ю.А. Данилевский, Л.Н. Овсянников, И.А. Зуева, а также Председатель Счетной палаты Российской Федерации СВ. Степашин.
" Наринский А.С., Гаджиев Н.Г. Контроль в условиях рыночной экономики. М., 1994.
С. 32.
12 Козырни А.Н. Указ. соч. С. 78.
Таким образом, как свидетельствует проведенный
диссертантом анализ, проблема организации государственного
финансового контроля на протяжении последних лет является
одной из наиболее актуальных в сфере государственного
строительства, что находит подтверждение в материалах научно-
практических конференций и программных документах высших
органов государственной власти. Вместе с тем на настоящий
момент отсутствуют исследования, посвященные
социологическому анализу данной проблемы. Имеющиеся работы ученых в рамках социологии управления, к сожалению, не анализируют вопросы, посвященные особенностям организации реализации данного направления государственно-властных полномочий, что в рамках отмеченной актуальности свидетельствует о необходимости и востребованности проведения комплексного социологического исследования финансового контроля, представленного в настоящей работе.
Цель диссертационной работы - раскрыть теоретико-методологические аспекты организации системы государственного финансового контроля в современной России, дать оценку ее эффективности и определить перспективы совершенствования и оптимизации его организации и регулирования.
Для реализации поставленной цели необходимо решить следующие исследовательские задачи:
исследовать в рамках социологического анализа социально-экономическую и политико-правовую природу государственного финансового контроля;
рассмотреть формы, виды и методы организации контрольной деятельности органов государственной власти в финансовой сфере в Российской Федерации;
- провести анализ принципов и особенностей организации
финансового контроля в российском обществе;
- раскрыть особенности организации в России системы
государственного финансового контроля, как в исторической
ретроспективе так и в условиях реформы органов государственной
власти на современном этапе;
- дать социально-политическую оценку эффективности
реализации финансового контроля в России;
- раскрыть основные проблемы организации государственного
финансового контроля в России и определить направления
совершенствования его организационной структуры и
регулирования.
Объектом исследования являются органы государственной власти, наделенные контрольными полномочиями в финансовой сфере.
Предметом исследования выступает процесс организации государственного финансового контроля и выявление направлений совершенствования его организационной структуры и регулирования.
Методологической и теоретической основой работы являются социологические и управленческие научные концепции государственного управления и осуществления финансового контроля в современном обществе. Так, базовой социологической концепцией при рассмотрении финансового контроля является его понимание как механизма саморегуляции в социальных системах, осуществляемого путем нормативного регулирования поведения индивидов.
В основу исследования легли логический и дедуктивный методы, системный подход, которые позволили с использованием социологических данных проследить динамические процессы и явления, ставшие определяющими в общественно-политическом развитии государства и общества, выявить и исследовать происходящие изменения в практике решения проблем оптимизации и повышения эффективности финансово-
контрольной деятельности органов государственной власти в России. Методологическую основу составили фундаментальные юридические и междисциплинарные разработки по вопросам определения природы и организации финансового контроля в современном обществе, в сочетании теоретического и прикладного уровней изучения проблемы, таких ученых как С.А. Артемьев, В.В. Бурцев, Э.А. Вознесенский, В.А. Воронов, Н.Г. Гаджиев, Ю.А. Данилевский, Е.А. Кочерин, А.Н. Козырин, Т.В. Конюхова и др.
В работе использовались концепции, положения и выводы, содержащиеся в трудах российских и зарубежных ученых, исследующих проблемы финансового контроля (А. В. Бликанов, В.В. Бурцев, Е. М. Гутцайт, А.З. Дадашев, А.Н. Козырин, СВ. Степашин, СО. Шохин). Рассмотрение проблемы стало возможным также с помощью комплексного анализа, теоретического моделирования, компаративного анализа и синтеза.
Эмпирической базой исследования послужили положения и выводы, полученные в ходе анализа российского опыта организации государственного финансового контроля и нормативно-правового регулирования, закрепляющего принципы организации органов государственной власти, наделенной соответствующей компетенцией, и реализации ими своих контрольных полномочий. При написании исследования был проведен анализ значительного объема международных правовых актов, федеральных законов, подзаконных ведомственных актов; программных документов; материалов деятельности российских органов государственной власти; результатов социологических исследований, а также использовались научные работы российских и зарубежных ученых, статьи и публикации в российских и зарубежных средствах массовой информации; материалы семинаров, конгрессов, конференций и «круглых столов».
Автор подверг вторичному анализу опубликованные результаты конкретно-прикладных исследований, социологических опросов и данные официальной статистики. В частности, в работе были проанализированы данные об оценке бизнесменами действующей системы лицензирования, контроля и надзора за работой бизнеса на основе проведенного в 2008 году Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ) исследования, а также результаты контрольных мероприятий, которые проводились органами финансового контроля в Российской Федерации в последние годы.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в теоретическом обобщении различных подходов к изучению проблем организации государственного финансового контроля в России на современном этапе, оценке его эффективности и выработке в рамках социологического анализа единых рекомендаций по совершенствованию методологии его реализации и регулирования. К результатам исследования, обладающимипризнаками научной новизны, относятся следующие:
- в рамках социологического анализа проблемы автором была
проведена систематизация различных подходов понятия
государственного финансового контроля и раскрыта его сущность
как формы реализации контрольной функции финансов, функции
системы управления финансовыми отношениями, системы
контролирующих органов, их деятельности, процесса и как отрасли
научных знаний. На основе полученных выводов автором
раскрывается системная сущность финансового контроля и его
социально-политическая значимость;
- системный анализ видов и форм государственного
финансового контроля позволил автору раскрыть их
взаимообусловленность функциональным предназначением
органов государственной власти, его осуществляющих в
Российской Федерации; определить особенности соотношения понятий «финансовый контроль», «аудит», «надзор»;
- на основании рассмотрения принципов организации
государственного финансового контроля были сформулированы и
разграничены принципы организации и принципы проведения
финансового контроля в российском обществе; рассмотрев
финансовый контроль как однин из видов государственного
контроля, автор провел контекстный анализ общих принципов его
организации в преломлении применительно к финансовой сфере;
исследовав историю развития органов финансового контроля в России автор определить социально значимые ориентиры и обосновал имеющие место особенности динамики развития объекта контроля - финансовой системы общества;
с помощью системного анализа раскрыты понятие и критерии эффективности осуществления государственного финансового контроля в России, а также на основе исследования статистических данных и социологических опросов сформирована обобщенная социальная оценка его эффективности;
обобщение и анализ современного состояния и принципов организации государственного финансового контроля позволили рассмотреть основные направления повышения его качества методологии, организации и регулирования в неразрывной связи реализации концепции формирования в России эффективного финансового контроля.
Положения, выносимые на защиту:
1. Финансовый контроль как социально-политический феномен представляет собой особый регулярный и непрерывный процесс контроля, цели и основные задачи которого имеют четко выраженный финансовый характер, а их достижение осуществляется при помощи многоаспектной, межотраслевой системы институтов, инструментов и методов, регламентируемых комплексом правовых норм, охватывающих весь процесс
организации и проведения финансового контроля, в том числе и возможность применения в рамках финансового контроля специфических организационных форм и методов, а также наделяющих определенный круг субъектов соответствующими полномочиями в отношении ограниченного контингента контролируемых лиц и объектов контроля.
-
Системный анализ финансового контроля раскрывает его сущностную характеристику, заключающуюся в тесной взаимосвязи и взаимопроникновении публичных и частных интересов, обусловливающих ее разграничение на формы и виды в зависимости от их приоритетности на разных этапах проводимой контрольной деятельности. Организация форм и видов государственного финансового контроля в Российской Федерации представляет собой подсистему взаимосвязанных единством поставленных для решения задач и используемых методов контрольных мероприятий, осуществляемых различными по своему правовому статусу государственными органами (как общей, так и специальной компетенции) и их подразделениями, наделенными при этом государственной властью.
-
Организационными принципами системы государственного контроля в Российской Федерации являются оптимальная централизации и единичная ответственность, обеспечивающие ее динамичность, устойчивость, непрерывность функционирования. Реализация данных принципов достигается через закрепление каждой отдельной контрольной функции или сферы контрольных полномочий только за одним органом государственного финансового контроля или центром ответственности, при одновременном обеспечении четкого взаимодействия всех его органов. Критерием разграничения полномочий между органами финансового контроля, обеспечивающими эффективность функционирования всей их системы, является исключение возможности их взаимного согласия и заинтересованности в
необъективном контроле в ущерб финансовым интересам государства, при одновременном обеспечении единства финансовой системы и финансовой политики Российской Федерации.
4. Развитие института финансового контроля и расширение
числа и объема полномочий соответствующих государственных
органов в России на современном этапе не привели к
формированию их эффективной системы, поскольку создание
значительного числа различных органов, выполняющих сходные
задачи, и их функциональная и организационная зависимость
приводят к отсутствию какой-либо структуры внутри системы
органов финансового контроля. В результате в России
функционирует конгломерат разобщенных звеньев
государственного финансового контроля, контрольный процесс
слабо ориентирован на результаты работы контролируемых
ведомств, а отсутствие единых методик и принципов его
осуществления приводит к несовместимости и несравнимости
результатов контрольных мероприятий.
5. Российское общество заинтересовано в том, чтобы
деятельность органов государственного финансового контроля
была эффективной и созидательной и вносила реальный вклад в
развитие экономики страны и ее регионов. Активная роль
финансового контроля в управлении экономикой проявляется в
том, что он не ограничивается только констатацией допущенных
отклонений от требований управленческих решений, - его данные
используются для поддержания динамического равновесия всей
финансовой системы и принятия более обоснованных
управленческих решений. Оценка действующей российской
системы государственного финансового контроля на федеральном
уровне с точки зрения как его субъектов (контрольных органов и
подконтрольных организаций, т.е. государственных предприятий и
учреждений), так и объектов контроля (результатов деятельности
организаций, состояния бюджетного учета и отчетности, интересов
пользователей финансовой информацией) показывает
необходимость и готовность системы к серьезным изменениям как ее организационной структуры, так и методов реализации контрольной деятельности.
6. Стратегическая задача формирования в России эффективной
системы государственного управления обусловливает переход
системы финансового контроля от традиционной проверки
адресности, целесообразности и юридического обоснования
распределения бюджетных ассигнований к контролю
эффективного, результативного и экономичного использования
государственных ресурсов. Это в свою очередь обусловливает
необходимость теоретического обоснования концептуальных
подходов к нему и активизацию государственного финансового
контроля в соответствии со стратегической задачей повышения
эффективности российского государства. Основными
направлениями развития государственного финансового контроля в России является нормативно-правовое закрепление единой концепции государственного финансового контроля, единых правил и стандартов контрольной деятельности, унификация форм отчетности, мониторинга, единого толкования понятия финансовых нарушений, комплексная и системная стандартизация, внедрение аудита эффективности.
Научно-теоретическая значимость диссертации обусловлена актуальностью системного социологического анализа теоретических и практических аспектов организации государственного финансового контроля в России. Полученные в результате проведенного в представленной работе исследования выводы позволяют углубить имеющиеся научные представления о принципах организации финансового контроля, критериях оценки ее эффективности и степени влияния на качество социально-экономического развития общества.
Практическая значимость проведенного исследования
заключается в том, что полученные результаты могут быть полезны
в процессе разработки практических мер по правовому и
институциональному регулированию государственного
финансового контроля, совершенствованию форм и методов ее реализации, оптимизации системы государственного контроля в целом и определению приоритетов реформирования. Материалы диссертационной работы могут использоваться также при чтении общих и специальных курсов по социологии управления.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались и обсуждались на межвузовских, региональных и международных конференциях, в частности на: Всероссийской научной конференции «Сорокинские чтения» (г. Ростов-на-Дону, 2006 г.), конференции студентов и аспирантов «Путь в науку-2007» (г. Ростов-на-Дону, 2007 г.), конференции студентов и аспирантов «Путь в науку-2008» (г. Ростов-на-Дону, 2008 г.), Всероссийской научной конференции «Сорокинские чтения» (г. Ростов-на-Дону, 2009, 2010 гг.).
Материалы исследования были отражены в 4 публикациях общим объемом 3 п. л., в том числе в изданиях перечня ВАК - 2 статьи объемом 1 п. л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка литературы.
Социально-экономическая и правовая природа государственного финансового контроля
Современное толкование понятия «финансовый контроль» отличают многоплановость его целей и многогранность задач. Несмотря на то, что институт финансового контроля в достаточной степени изучался как юридической, так и экономической наукой еще в советский период развития нашей страны, в отношении многих его элементов до сих пор не сформировано единое мнение. Не существует и единого определения понятия «финансовый контроль».
В дореволюционный период ни в законодательстве, ни в научной литературе понятие «финансовый контроль» не встречалось, однако щироко употреблялся термин «государственный контроль», которым обозначалась процедура проверки исполнения решения, принятого каким-либо государственным органом, или наблюдения с целью проверки, а также само учреждение (государственный орган), ведающее такой проверкой. Во втором случае с целью различения двух понятий словосочетание «Государственный контроль» писалось с прописной буквы. Известный специалист в области финансового права XIX в., проф. Казанского университета Д.М. Львов так определял государственный контроль; «Термин «государственный контроль» употребляется в двояком значении: а) в смысле учреждения или места, где производится ревизия (совет Государственного Контроля, Контрольные палаты); б) в значении ревизионного процесса или самой ревизии.18 Аналогичные определения содержались в работах и других авторитетных исследователей того времени.
Финансово-правовая наука XIX - начала XX в. рассматривала государственный контроль не как самостоятельный финансово-правовой институт, а в качестве одного из разделов учения о государственном бюджете, т.е., по существу, отождествляла понятия государственного и бюджетного контроля. «Учение о бюджете было бы неполным, если бы оно не было связано с учением о контроле. Самая ценность бюджетного права зависит от наличности более или менее совершенной постановки контроля при условии ответственности министров», и - считал Г.А. Вацуро.19 Очевидно, в период зарождения отечественной науки такой подход к определению государственного контроля объяснялся прежде всего недостаточным развитием товарно-денежных отношений в России. Среди источников государственных доходов основное место занимали домены и различные виды государственных регалий. Даже налоги взимались частично в натуральной форме. Само слово «финансы», пришедшее к нам из французского языка (les finances), означало все государственное достояние и состояние правительственного хозяйства.20
По мере укрепления в обществе товарно-денежных отношений происходит обособление предмета финансовой науки. В целом в освещении вопросов контрольной деятельности государства дореволюционная наука финансового права исходила из того, что предметом финансово-контрольной деятельности выступало публичное хозяйство, т.е. хозяйство государства и «подчиненных ему общественных организмов, каковы провинции, земства, города и сельские общины».21 Таким образом, в XIX -начале XX в. государственный контроль за публичными финансами определялся как «деятельность государства по наблюдению за движением финансового хозяйства в согласовании его с указаниями бюджета»,22 т.е. как контроль за движением денежных средств государства, а также за состоянием той части государственного хозяйства, которая существовала в натуральной форме.
Соответственно, государственный контроль за публичными финансами представлял более емкое понятие, по сравнению с современным пониманием финансового контроля.
Исследование финансового контроля дореволюционные ученые нередко подменяли изучением контрольно-ревизионной техники, иначе говоря, контроль понимался буквально как «поверка», ревизия и т.п.
Одной из первых работ, которая вводила в научный оборот понятие «финансовый контроль», стала монография проф. С.А. Котляревского «Финансовое право СССР», вышедшая в 1926 г.23 В ней, в частности, была предпринята попытка разграничить понятия государственного контроля, осуществлявшегося тогда Наркомрабкрином СССР, и собственно финансового контроля, возложенного на Финансово-контрольное управление Наркомфина СССР.
Другой автор, чьи заслуги особо высоки в развитии теории советского финансового контроля - Э.Э. Понтович24, который творил в те же годы, что и С.А. Котляревский. Научные взгляды Э.Э. Понтовича на вопросы финансового контроля сводились к следующим основным позициям.
Финансовый контроль есть в значительной мере бюджетный контроль, потому что задачи финансового контроля сводятся главным образом к проверке правильности исполнения государственного бюджета, поскольку финансовая деятельность органов управления сводится в основном к задаче исполнения государственного бюджета; понятия «контроль» и «наблюдение»25 имеют больше различий, чем сходства; контроль есть деятельность, состоящая в проверке соответствия тех или иных действий определенного рода юридическим или техническим требованиям, а наблюдение имеет совершенно иную природу. Если объектом финансового контроля является совокупность действий по исполнению государственного бюджета, то объектом наблюдения выступают не только отдельное действие или данная совокупность действий, но и субъективные качества тех или иных действующих лиц. Суждение контролирующего органа всегда опирается на твердо установленные общие правовые и другие нормы, с точки зрения которых и оценивается данная совокупность действий, а наблюдение не может быть ограничено теми или иными строгими нормами в качестве его основы. Органы наблюдения руководствуются требованиями закона, техническими нормами, однако они не могут ограничить свое суждение этими нормами, как единственно возможными посылками для своих заключений. Они должны руководствоваться также различными, имеющими иногда самый общий характер, соображениями. Органы наблюдения не могут не руководствоваться и общими впечатлениями, что совершенно недопустимо для органов контроля; известный формализм всегда присущ контролирующей деятельности, поскольку она облечена в рамки строгого соблюдения закона. Разбить формализм, часто называемый «бюрократизмом», в этой области - значит уничтожить эту деятельность в самом ее существе. В отличие от деятельности контролирующей, деятельность наблюдательная не может быть облечена в рамки строгого формализма, а если ввести в нее формализм, это уничтожит ее в самом корне. Финансовый контроль, как и всякий контроль вообще, имеет своей задачей поддержание дисциплины в определенной сфере государственной жизни (а именно: в области правомерного исполнения государственного бюджета), а также предполагает действие определенных требований закона, применение которых он должен констатировать и уклонение от которых выяснить посредством осуществления органами финансового контроля определенных в законе мероприятий; контроль есть функция, естественно сопровождающая всякую человеческую деятельность, если она должна быть выполняема по каким-либо определенным правилам, и давать какие-либо определенные результаты. При этом природа самой функции финансового контроля состоит в проверке правильности выполнения государственного бюджета. Методом финансового контроля является только метод ревизии, а виды ревизии Э.Э. Понтович разделял по предмету ревизии (фактическая и документальная) и по моменту ее совершения (ревизия предварительная -до соверщения ревизуемого действия и ревизия последующая - после совершения действия); ревизия - это производимое компетентным органом изучение действий подотчетных учреждений и должностных лиц, совершенных ими в определенный момент или в определенный период времени.
Принципы организации финансового контроля в российском обществе
Основным условием достижения целей и задач финансового контроля, построения его целостной и эффективной системы является соблюдение понятных для общества принципов, т.е. исходных положений, охватывающих теорию контроля в целом. Вопросами определения принципов контроля занимались такие ученые, как Т.А. Башкатова, В.В. Бурцев, Е.Ю. Грачева, О.А. Ногина, В.М. Родионова, В.И. Шлейников.
В целом, расхождения научного мнения в определении принципов финансового контроля нет. Все авторы выделяют практически одни и те же принципы, основными из которых являются:
- независимость - органы финансового контроля должны обладать организационной, функциональной, материальной и иного характера независимостью от государства и хозяйствующих субъектов, деятельность которых они проверяют;
- законность - органы финансового контроля должны строго следовать нормам и правилам, установленным законодательством;
- ответственность - органы финансового контроля должны нести экономическую, дисциплинарную и административную ответственность за ненадлежащее выполнение возложенных на него контрольных функций и задач;
- гласность - означает открытость деятельности органов финансового контроля, наличие доступа каждого гражданина к информации о результатах контрольной деятельности с помощью средств массовой информации;
- объективность - деятельность органов финансового контроля, их подходы к планированию и проведению проверок, заключение о проверках должны исключать какую бы то ни было предвзятость и предрасположенность; системность - предполагает наличие именно системы органов финансового контроля.
Состояние государственных финансов характеризуется разнообразной финансовой информацией: о государственных доходах, источниках их формирования; о государственных расходах; о бюджетном дефиците; о доходах и расходах внебюджетных фондов.
Финансы юридических лиц характеризуются информацией об объемах и формах финансовых средств, источниках их формирования, направлениях использования финансовых ресурсов, формировании и использовании целевых фондов денежных средств, финансовом состоянии предприятий, учреждений, организаций, финансовых аспектах совершенных и планируемых сделок, о привлечении и использовании средств акционеров, кредитных и иных денежных источниках, о выполнении годовых финансовых показателей.
Источником информации о деятельности объекта финансового контроля являются данные учета и отчетности (оперативный, бухгалтерский, статистический). К качеству финансово-экономической информации предъявляются определенные требования, прежде всего, она должна удовлетворять пользователей информации, иначе говоря, - быть полезной.
На эффективность финансового контроля решающее влияние оказывают принципы и методы его организации и проведения. В условиях рыночной экономики основополагающими принципами финансового контроля должны стать его объективность и компетентность, а также: открытость для субъектов контроля, доступность результатов контроля для всех заинтересованных сторон (с учетом, однако, требования соблюдения коммерческой тайны); всеобщность или повсеместность: не должно быть зон, свободных от контроля в той или иной форме; полнота и действенность: должна быть достигнута основная цель контроля, т.е. на основании полученных результатов необходимо принять меры по устранению допущенных нарушений или оптимизации деятельности проверяемого субъекта; регулярность: для повышения эффективности обычно сочетают плановый контроль с внеплановыми проверками; независимость.
Вместе с тем, поскольку финансовый контроль является одним видов государственного контроля, его организация в современном обществе должна подчиняться и общим принципам контрольной деятельности государства. Представителями науки выработаны различные подходы к определению и классификации принципов контроля. Е.В. Шорина рассматривает принципы контроля как научно разработанные и апробированные практикой политические, организационные и правовые основы организации контроля, которые обеспечивают его эффективность.90 Аналогичного мнения придерживается и О.Ф. Андрийко.91 Иную позицию занимает А.П. Гуляев, который под принципами контрольной деятельности понимает «прямо закрепленные в нормативных правовых актах или вытекающие из них положения, которые определяют важнейшие свойства этой деятельности».92
Первый подход отражает природу этой категории: объективность, познаваемость и функциональность. Положение о правовом закреплении принципов контроля, на котором делает акцент А.П. Гуляев, безусловно, повышает действенность контроля. Однако его введение в определение в качестве обязательного признака является преждевременным, так как действующее законодательство прямо говорит только о некоторых принципах контроля, большинство других формулируется на основе анализа общих принципов государственного управления, закрепленных в Конституции РФ и федеральных законах. Кроме того, по мнению СМ Зубарева некорректно говорить о принципах, как о положениях, определяющих важнейшие свойства контрольной деятельности, поскольку принципы по своей природе - это исходные, фундаментальные идеи, положения, в соответствии с которыми строится и функционирует система контроля, а свойства характеризуют признаки, отличительные особенности контрольной деятельности.93
В советский период в юридической науке сформировалась точка зрения о делении принципов контроля на общие и специальные.94 Общие принципы контроля рассматривались как производные от принципов управления обществом и государством, самостоятельные отражали особенности контроля как самостоятельной функции государства и функции управления. Вместе с тем В.М. Горшеневым и И.Б. Шаховым применительно к процессу контроля выделялись три группы принципов: конституционные, общепроцессуальные и cпeциaлизировaнные.95
В современной науке в целом сохраняется предложенная классификация принципов контроля. Так, А.П. Гуляев говорит об общих и специфических принципах контрольной деятельности.96 К общим принципам он относит: 1) осуществление контрольной деятельности исключительно в пределах и порядке, установленных законом или иным нормативным правовым актом; 2) законность, объективность и справедливость при осуществлении контрольной деятельности; 3) осуществление контрольной деятельности на основе равенства всех перед законом; 4) соблюдение прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц в процессе осуществления контрольной деятельности; 5) осуществление контрольной деятельности с участием заинтересованных лиц - физических и юридических (формы и порядок их участия определяются соответствующим отраслевым законодательством); 6) верховенство судебной власти в осуществлении контрольной деятельности; 7) гласное осуществление контрольной деятельности, кроме случаев, требующих сохранения тайны, охраняемой законом; 8) презумпция невиновности лица (физического и юридического), деятельность которого подвергается контролю, до установления виновности в соответствии с законом. Поддерживая указанную точку зрения, В.И. Рохлин предлагает дополнить общие принципы контроля еще двумя: принципом независимости органов контроля и принципом правомочности вмешательства в действия подконтрольных органов.97 Вместе с тем принцип правомочности вмешательства и первые два принципа контроля, определенные А.П. Гуляевым, составляют единый принцип законности, раскрывая его содержание с различных сторон. Очевидно, что выделение этих положений (так же как и некоторых других) в качестве самостоятельных принципов контроля требует дополнительной аргументации.
Общие принципы государственного контроля раскрывают содержательную, социально-правовую направленность контроля, а специальные - его организационную и технологическую сторону. К общим принципам государственного контроля можно отнести: законность; демократизм; гуманизм; соблюдение прав, свобод и законных интересов личности; гласность; справедливость. К специальным - объективность, систематичность, своевременность, непрерывность, полноту, конкретность, глубину, всесторонность, гласность, всеобщность, необходимость и достаточность.
Особенности организации государственного финансового контроля в Российской Федерации
В первую очередь необходимо сказать, что как таковой системы органов государственного финансового контроля в Российской Федерации на современном этапе не существует. Различных органов, имеющих те или иные контрольные полномочия в различных сферах, достаточно много, но системы, в которой был бы один главный орган, а компетенция других органов была бы четко разграничена и не пересекалась, не существует.
Институт государственного финансового контроля в России имеет историю длиною в несколько столетий. Государственное значение этому событию было придано Президентом Российской Федерации, который 14 февраля 2006 г. издал специальное распоряжение №65-РП «О праздновании 350-летия установления государственного финансового контроля в России»ш/ Основные исторические сведения об учреждениях контрольными функциями, в том числе в области финансов, относятся к российским событиям второй половины XVII в.
Первым органом, основной функцией которого был государственный финансовый контроль, явился Приказ счета Большой казны (Счетный приказ). Это один из центральных государственных органов России, который был образован в 1622 г. В его функции входило руководство государственной промышленностью (казенными мануфактурами. горнорудным делом), а также монетным делом, государственной внешней и внутренней торговлей.
В 1656 г. был основан институт государственных контролеров для расследования имущественных споров. Контрольным учреждением может быть признана и так называемая Ближняя канцелярия, учрежденная Петром I в 1699 г. Круг вопросов, подлежавших ее ведению, охватывал широкую сферу административных действий. Здесь сосредоточивались сведения о движении денежных сумм, содержании армии, состоянии военных запасов и т.п.
С установлением в стране в 1802 г. министерской системы управления, в которой заметную роль стало играть Министерство финансов, вопросы контроля за образованием, движением и расходованием государственных средств приобрели особое значение.
В 1810 г. решением Государственного совета на Министерство финансов было возложено управление доходами. Ответственность за движение финансов возлагалась на Государственного казначея. В свою очередь, ревизия счетов, финансовая проверка министерств (особенно Министерства финансов и Казначейства) вошли в компетенцию Генерального контролера, который возглавил созданное для него в январе 1811 г. специальное Управление. Кроме указанных обязанностей на Генерального контролера возложили рассмотрение годовых отчетов Государственного, Дворянского и Крестьянского банков, ссудо-сберегательных касс по сберегательным и страховым операциям. Управления по делам мелкого кредита. Заключения Генерального контролера сообщались Государственному совету.
Указанное ведомство государственного финансового контроля получило право наблюдать по документам движение государственных сумм, проверять и оценивать действия распорядителей и получателей средств. Контроль приобрел документальный и фактический характер, а также твердо установленную периодичность. К концу 1866 г. во всех губерниях действовали контрольные палаты, которые ревизовали использование государственных средств.
В советский период российской истории сосредоточение финансового контроля сначала произошло в Народном комиссариате государственного контроля (образован 5 декабря 1917 г.), получившем право финансовых ревизий. Ревизия стала компетенцией исключительно этого финансового ведомства, услугами специалистов которого пользовались органы партийного, государственного и народного контроля.
В октябре 1923 г. в составе Народного комиссариата финансов (Наркомфин) образовалось Финансово-контрольное управление. Это было крупное подразделение, численность его работников достигала свыше 3000 человек. Позднее оно было преобразовано в Финансово-бюджетную инспекцию, которая просуществовала до 1937 г. В том же году было создано Контрольно-ревизионное управление (КРУ) Наркомфина СССР, положившее начало новой централизованной системе государственного финансового контроля. Совет Народных Комиссаров СССР 9 мая 1938 г. утвердил Положение о Контрольно-ревизионном управлении Народного комиссариата финансов СССР. Таким образом, была заложена организационная и правовая база того, что КРУ Наркомфина (позднее -Минфина) с его местными органами на десятилетия стало единственным надведомственным органом государственного финансового контроля в стране.103
Начальника КРУ утверждало Правительство страны по представлению наркома финансов, которому он непосредственно подчинялся. Главные контролеры - ревизоры по союзным республикам назначались Наркомфином и подчинялись начальнику союзного КРУ, которое проводило ревизии и проверки независимо от контроля, осуществляемого местными финансовыми органами. Содержались КРУ и его местные органы за счет общесоюзного государственного бюджета.
Указанным Положением было установлено, что главным методом ревизии следует считать проверку документов, характеризующих состояние финансового хозяйства организации и деятельность руководителей, отвечающих за финансовую работу. Тогда же был введен порядок оформления результатов ревизии актом за подписью ревизора, руководителя и бухгалтера проверяемого предприятия.
После распада СССР КРУ осталось единственным государственным учреждением в России, обладающим опытом организации и проведения ревизий финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций, многолетней практикой обеспечения законности расходования и сохранности государственных средств.
Становление и развитие России как федеративного государства выявило наличие серьезных организационных проблем бюджетной системы Российской Федерации, подавляющая часть которых связана с необходимостью укрепления системы государственного бюджетного контроля и организации ее всестороннего законодательного регулирования. Изменение принципов государственного управления в начале 1990-х годов настоятельно потребовало изменения системы финансового контроля, что являлось началом современного периода его развития в России.
Указом Президента РСФСР от 09.11.91 №189 «О неотложных организационных мерах по борьбе с преступностью в РСФСР» Минфину России было поручено создать специальное подразделение для проведения ревизий и проверок по требованиям правоохранительных органов. Правительство Российской Федерации в этих целях увеличило штатную численность контрольно-ревизионных органов Минфина России почти на 70%.
В 1992 г. Верховный Совет Российской Федерации своим постановлением от 07.02.92 №2299/1-1 образовал специальный орган финансового контроля - Контрольно-бюджетный комитет при Верховном Совете Российской Федерации. Его создание было важным шагом в восстановлении системы государственного финансового контроля в стране на новой качественной основе. В компетенцию указанного Комитата входило, в частности, проведение анализа денежного обращения, уровня цен, эффективности налогообложения и других финансовых вопросов, связанных с доходами и расходованием бюджетных средств, а также контроль за соблюдением законности и повышением эффективности расходования государственных средств, выделяемых на финансирование бюджетных организаций, сферы материального производства, обороны и правоохранительных органов.
Таким образом, уже в те годы была осознана необходимость получения достоверных сведений не только о законных формах используемых государственных средств, но и степени эффективности такого использования.
Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. №1556 «О Федеральном казначействе» была образована единая централизованная система органов Федерального казначейства (Казначейства), включающая Главное управление Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации и территориальные органы. В целях обеспечения эффективного бюджетного контроля органам Федерального казначейства были предоставлены необходимые права.
Новые условия, определявшие основу формирования современной системы государственного финансового контроля, характеризовались рядом основополагающих особенностей, связанных с изменениями политико-экономической системы государства, что нашло отражение в Конституции Российской Федерации 1993 г.
Проблемы и перспективы совершенствования организации и регулирования финансового контроля в России
Современный этап развития российского государства характеризуется постановкой масштабных общенациональных социально-экономических задач, решение которых должно осуществляться на основе качественных преобразований и повышения эффективности деятельности государства в различных сферах экономики. На это нацелены проводимые административная и бюджетная реформы. Суть которой заключается в создании эффективной системы государственного управления, а вторая предусматривает переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами. Основой формирования и исполнения бюджетов всех уровней должны стать четко заданные цели проводимой государством политики и ожидаемые результаты их достижения.
Таким образом, обозначилась потребность в активизации инструментов государственного воздействия на социально-экономические процессы. Ключевыми функциями государства становятся стратегически-обеспечивающие. Возрастает роль контроля по их реализации. По мнению многих экспертов, действующая в настоящее время система управления государственными финансовыми ресурсами не отличается отлаженным механизмом контроля, что приводит к неэффективному и нецелевому использованию государственных финансовых средств и не способствует сохранности товарно-материальных ценностей. В настоящее время в стране функционирует конгломерат разобщенных звеньев государственного финансового контроля, контрольный процесс слабо ориентирован на результаты работы контролируемых ведомств. Не выработаны реальные концептуальные подходы к формированию современной системы государственного контроля, не проработана его нормативно-правовая база, отстает внедрение прогрессивных форм, видов и методов контрольной деятельности. Тем не менее, экономические функции государства развиваются и трансформируются, адаптируясь к новым условиям. Так, финансовый контроль активно переходит от традиционной проверки адресности, целесообразности и юридического обоснования распределения бюджетных ассигнований к контролю эффективного, результативного и экономичного использования государственных ресурсов. Это обуславливает необходимость теоретического обоснования концептуальных подходов к нему, активизацию государственного финансового контроля в соответствии со стратегической задачей повыщения эффективности российского государства.
Одной из основных причин наличия проблем в сфере финансового контроля является неопределенность (незаконченность) основных направлений организации государственного финансового контроля. Не представлена в этой сфере и системная нормативная правовая база. Кроме того, до сих пор не отлажен порядок взаимодействия между органами государственного, аудиторского финансового контроля и правоохранительными органами.
Многие эксперты также отмечают, что государственный финансовый контроль в современной России реализуется во многом дублирующими друг друга органами, каждый из которых стремится к достижению лищь своей собственной задачи и использует даже в сходных областях контрольной деятельности собственные методы осуществления контроля.
Отсутствие единых методик и принципов осуществления государственного контроля приводит к несовместимости и несравнимости результатов контрольных мероприятий. Именно поэтому в ряде случаев результаты работы контрольных органов не позволяют дать общую объективную картину деятельности государства в части оценки реальной эффективности системы государственного финансового контроля.
Недостаточное взаимодействие между различными контрольными органами проявляется прежде всего в отсутствии законодательно установленных обязательных каналов обмена информацией между этими органами. Отсутствие единых информационных баз по объектам контроля препятствует эффективному обмену информацией о результатах проведенных проверок и координации дальнейших планов проведения соответствующих контрольных мероприятий.
В результате, с одной стороны, контрольные мероприятия проводятся нередко бессистемно, а зачастую просто дублируются. Именно поэтому одни и те же нарушения выявляются различными органами снова и снова. С другой стороны, практика показала, что некоторые нарушения, особенно находящиеся на стыке компетенции разных контрольных органов, либо игнорируются, либо неправильно квалифицируются, что помогает нарушителям законодательства и далее уходить от ответственности.
Вместе с тем, именно эффективный финансовый контроль способствует социально экономическому развитию общества и государства. Как функция управления финансовыми потоками финансовый контроль должен предотвращать подрыв финансово-экономического суверенитета государства, целостности финансово-экономического пространства, единства финансово-экономической политики и т.д.133
Направления совершенствования финансового контроля в этой связи должны определяться в зависимости от специфики его объектов.
Существенным недостатком современного механизма финансового контроля является слабый уровень регулирования контрольной деятельности. Развитие рыночных отношений в России, появление новых организационно-правовых форм юридических лиц и видов хозяйственной деятельности потребовало коренного реформирования финансового контроля. . В государственном финансовом контроле отсутствуют единые правила и стандарты контрольной деятельности, нет унифицированной формы отчетности, мониторинга, единого толкования понятия финансовых нарушений.
Председатель Контрольно-счетной палаты Москвы В.А. Двуреченских на Международной научно-практической конференции отметил следующее: «В настоящее время лишенный собственной базисной теории государственный контроль обречен пассивно следовать за той информацией, которую ему предлагают для проверки сами же бюджетополучатели. А ведь известно, что рациональный выбор на основе ограниченной информации невозможен. Процессы в финансовой сфере носят динамичный характер, а государственный финансовый контроль осуществляется лишь в статике по данным, собираемым четыре раза в год по окончании каждого очередного квартала. С собранными данными проделываются операции, смысл которых в статистической, а не в динамической интерпретации. Такого рода подход к методологии контроля предопределен исключительно традициями бухгалтерии, а вовсе не функциональными требованиями динамической системы, каковой в силу определения является система финансов любого государства».134
У многих специалистов не имеется ясности и в том, на что в целом должен быть направлен государственный финансовый контроль. Так, многие из них считают, что государственный финансовый контроль не должен рассматриваться как контроль только за государственными финансами, поскольку взаимосвязь централизованных и децентрализованных финансовых ресурсов объективно свидетельствует о необходимости жесткого государственного финансового контроля и за частными финансами.
В Бюджетном послании Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2008-2010 гг.» Президент РФ В.В. Путин отметил, что в России созданы все необходимые предпосылки для перехода на отвечающий общепризнанным принципам и международным стандартам уровень управления общественными финансами.135
Сегодня и на государственном уровне, и в общественном сознании признано, что финансовый контроль нуждается в совершенствовании и усилении.136
Законодательная база системы контроля отстает от экономической реальности, задач государства в финансовой сфере. Отсутствие правовых решений становится препятствием в достижении ощутимых для экономики результатов.
В последнее время благодаря деятельности Счетной палаты России внимание к проблемам совершенствования государственного финансового контроля усилено.137 Интересным начинанием явилось создание общественной организации - Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации. В свою очередь, Минфин России предпринимает новые шаги по укреплению собственного контрольно-ревизионного аппарата.
Похожие диссертации на Организация государственного финансового контроля в России
