Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретико-методологические основы взаимодействия органов власти с населением в жилищной сфере 16
1. История становления и развития самоуправления граждан в жилищной сфере 16
2. Социально-экономические основы и организационно-правовые формы самоуправления граждан в жилищной сфере 45
3. Принципы и механизмы взаимодействия органов власти с жилищными объединениями граждан 69
ГЛАВА II. Опыт прикладного исследования взаимодействия территориальных органов власти г .Москвы с объединениями граждан в жилищной сфере 90
1. Институт старших по домам и подъездам как первичная форма участия граждан в управлении жилищным фондом и взаимосвязи с территориальными органами власти 90
2. Территориальное общественное самоуправление и территориальные органы власти 109
3. Товарищества собственников жилья как партнеры территориальных органов власти в реализации реформы жилищно-коммунального хозяйства 127
Заключение 143
Библиография 156
Приложения 172
- История становления и развития самоуправления граждан в жилищной сфере
- Социально-экономические основы и организационно-правовые формы самоуправления граждан в жилищной сфере
- Институт старших по домам и подъездам как первичная форма участия граждан в управлении жилищным фондом и взаимосвязи с территориальными органами власти
- Территориальное общественное самоуправление и территориальные органы власти
Введение к работе
Важность и актуальность исследования становления, функционирования и развития института самоуправления объединений граждан в жилищной сфере связана, прежде всего, с проводимой в России реформой жилищно-коммунального хозяйства, безопасностью проживания и возрастающей потребностью людей в повышении качества жизни и, в частности, в создании дружественной среды проживания.
Заданная глобальными социально-экономическими и политическими преобразованиями в России реформа ЖКХ имеет своей целью создание конкурентной среды в этой сфере, что обеспечило бы повышение качества предоставляемых населению жилищно-коммунальных услуг, прекращение бюджетного дотирования, снижение расходов на эксплуатацию и ремонт жилищного фонда и т.п.1 В данном случае жилищные объединения граждан становятся своеобразными катализаторами для формирования рыночных условий в жилищной сфере, выступая ее активными субъектами.
Возросшая в последнее время вероятность террористических актов заставляет людей прибегать к различным способам коллективной безопасности по месту жительства, что помогает снизить риск совершения в доме террористического акта. Объединяясь по данному поводу, жители начинают расширять сферу общих интересов, обращая внимание на другие вопросы совместного проживания в доме.
Учитывая современные тенденции размывания территориальных границ между местом профессиональной занятости человека и его местом жительства, а также повышения потребности в улучшении качества жизни, можно констатировать тот факт, что комфортные условия проживания (в своем широком понимание как дружественная среда обитания, включающая и квартиру, и
1 в соответствии с Постановлением Московской городской думы от 13.05.1998г. № 48 «Об утверждении Программы первоочередных мероприятий по развитию реформы жилищно-коммунального хозяйства города Москвы»
подъезд, и дом, и двор, и микрорайон в целом) становятся важным мотивирующим фактором для людей.
Кроме того, создаваясь под воздействием указанных выше причин, сообщества в жилищной сфере выстраивают качественно новый уровень диалога между населением и органами власти, а также другими субъектами жилищной сферы. Фактор самостоятельного управления своим имуществом (подъездом, домом, микрорайоном) привносит конструктивную направленность деятельности жилищных объединений. Кооперация усилий дает жителям не только экономическую выгоду, но и упрочение социальных связей, комфортность психологического климата.
Выбранная в настоящем исследовании специфика рассмотрения самоуправления граждан в жилищной сфере - взаимодействие объединений жителей с органами власти - продиктована важностью становления и развития этого социального института в России, поскольку именно деятельность органов власти является тем системообразующим и конституирующим фактором для существования и эффективной деятельности различных форм самоуправления жителей.
В качестве основных форм жилищных объединений выделяются следующие: товарищества собственников жилья, территориальные общины и институт старших по домам и подъездам.
В этой связи в качестве положений на защиту выносятся следующие:
Развитие самоуправления граждан в жилищной сфере обеспечивается деятельностью и развитием всех основных форм самоорганизации жителей (товарищества собственников жилья, территориальные общины, старшие по домам и подъездам).
Благоприятные социально-экономические и организационно-правовые условия, создаваемые государственными и местными органами власти, являются залогом успешного становления и функционирования самоуправления граждан в жилищной сфере.
Положительное развитие самоуправления граждан в жилищной
сфере осуществляется посредством конструктивного взаимодействие местных органов власти с различными формами жилищных объединений.
Институт старших по домам и подъездам обеспечивает первичную и наиболее простую форму участия жителей в управлении своим домом и дворовой территорией.
Территориальные общины, как более сложная форма самоорганизации жителей, выступает в качестве партнеров местных органов власти в реализации социальной политики и управлении жилищно-коммунальным хозяйством на территории общин.
Товарищество собственников жилья представляет собой наиболее сложную форму самоуправления граждан в жилищной сфере и является основой развития рыночных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве города.
Степень разработанности проблемы
Тема данного исследования находится на пересечении нескольких научных областей: местное самоуправление, формы непосредственной демократии населения (инициатива и самоорганизация жителей), а также вопросы управления муниципальным хозяйством и, в частности, жилищно-коммунальным хозяйством.
В числе авторов, на труды которых пришлось опираться при изучении теории и практики местного самоуправления: С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, А.Г. Воронин, В.А. Лапин, А.Н. Широков, Е.С. Шугрина, Л.В. Шапиро, Ю.В. Кириллов, И.И. Овчинников и др.
Тесно примыкающая к вопросу местного самоуправления проблема развития инициативы и форм самоорганизации граждан рассматривалась через аспекты: непосредственной демократии (В.А. Кряжков, Л.А. Нудненко), субъектов местного самоуправления (В.А. Горожанин, И.В. Бабичев, А.А. Замотаев, К.Ф. Шеремет, М.А. Краснов, В.Т. Прохоров, B.C. Кашо и др.) и форм объединений жителей. Наиболее дискуссионным вопросом по данной тематике явля-
ется такая форма самоорганизации граждан как территориальное общественное самоуправление (ТОС). Неоднозначность мнений и взглядов исследователей существует о правовом статусе ТОС - является ли территориальное общественное самоуправление одной из форм местного самоуправления и его субъектом (позиция И.В. Бабичева1), проявлением общественной самодеятельности / об-щественным объединением по месту жительства (В.А. Горожанин ) или и тем и другим в зависимости от того, как сформированы органы ТОС (А.А. Замота-ев3).Отсюда вытекают вопросы о наделении полномочиями органов территориального общественного самоуправления, объемах этих полномочий, а также организации взаимодействия между ТОС и органами местного самоуправления, развитии инициатив жителей с целью объединения для решения общих проблем (материалы «Круглого стола» Межрегиональной научно-практической конференции 9-11 декабря 1997г. в г.Омске, Е. Шугрина, Л. Шапиро, О. Савранская и др.). Некоторые аспекты истории становления территориального общественного самоуправления, особенности развития инициативы жителей по включению их в процессы управления своим жилищным фондом затронуты в работах Р.Е. Бобовича, И.Е. Кокарева, Е.С. Шоминой и др.
Вопросы управления жилищно-коммунальным хозяйством изучались в аспектах процесса реформирования ЖКХ, создания института частной собственности, развития рыночных отношений. Исследования Р. Страйка, Д. Дени-эла, Г. Поляковского раскрывают функционирование экономики жилищного сектора, как части рыночной системы. Вопросы государственного регулирования жилищного сектора, использование механизмов частно-общественного партнерства в жилищном строительстве и жилищно-коммунальном хозяйстве рассматривали П. Амброз, К. Бартлетт, Б. Данермарк, И. Эландер, И. Эссер. Преобразования в жилищной системе России в переходный период и сопряженных с ней областей исследовались в работах Г.А. Айдаева, A.M. Бабича,
1 Бабичев И.В., Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие, автореф. диссерт. на
к.ю.н., М., 1999г.
2 Горожанин В.А., Понятие и особенности правового статуса субъектов местного самоуправления в
РФ: учебно-методическое пособие. Новосибирск, 1997г.
3 Замотаев А.А., Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1999г.
Е.М. Блеха, О.Э. Бессоновой, Б.М. Гринчель, Т.П. Гринчель, Е.Н. Жильцова, Н. Косарева, О. Пчелинцева, С.Н. Сапожниковой, Ф.Г. Таги-Заде, Л.Н. Чернышева и др. Практические проблемы создания и деятельности товариществ собственников жилья в г. Москве и в других регионах России были исследованы А.П. Грибовым, Ю.А. Ермоловым, СВ. Масленниковым, Д.А. Поповым, Т.М. Гово-ренковой, Д.А. Савиным и д.р., обсуждались на Международном семинаре по теме: "Создание кондоминиумов и жилищных товариществ в рамках осуществления жилищно-коммунальной реформе".
Однако, несмотря на разработанность отдельных аспектов указанных выше проблем, самоуправление граждан в жилищной сфере, объединяющее различные формы самоорганизации граждан - территориальное общественное самоуправление, товарищества собственников жилья и институт старших по домам и подъездам - остается слабо изученным.
Одна из основных причин сложившегося подхода - разделение этих форм самоорганизации населения в разные сферы исследований. Так, территориальные общины рассматриваются в качестве субъектов местного самоуправления (хотя основная сфера их деятельности ограничивается вопросами благоустройства территории общины), товарищества собственников жилья изучаются в рамках становления института частной собственности на жилье и развития рыночных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве, институт старших по домам и подъездам - инициатива и активность граждан, форма коммуникации населения с территориальными органами власти. Также, одним из важных аргументов для разделения указанных форм объединений является отношение собственности. Собственниками и распорядителями своего недвижимого имущества из всех этих объединений являются только товарищества собственников жилья. Органы общественного самоуправления, а также старшие по домам и подъездам выступают общественной контролирующей инстанцией за деятельностью эксплуатирующих организаций, не обладая правами владения, распоряжения и пользования по отношению к своим домам (исключение составляют органы общественного самоуправления, заключившие договоры с органами
власти на передачу общине части соответствующих полномочий). Это находит отражение в законодательной базе города Москвы, где к самоуправлению граждан в жилищной сфере явно отнесены только товарищества собственников жилья.
Вместе с тем, наличие у каждой из форм объединений граждан следующих общих свойств:
добровольная кооперация жителей своих усилий с целью благоустройства среды проживания, форма самоуправляемого сообщества, позволило объединить их в настоящем исследовании в общее понятие самоуправления граждан в жилищной сфере.
В рамках поставленной проблематики актуальным становится изучение этого явления как социального института, особенности его формирования и развития, механизмов взаимодействия с другими субъектами жилищной сферы, в том числе с местными органами власти.
Цель работы
На основе исследования существующих организационно-правовых форм самоорганизации жителей и их взаимодействия с государственными и местными органами власти выявить основные методы формирования и развития самоуправления граждан в жилищной сфере, а также предложить методические рекомендации по организации необходимой работы объединений жителей с администраций на уровне района, округа и города Москвы в целом.
Для достижения поставленной цели решаются следующие задачи:
Исследование процесса создания и функционирования основных форм самоорганизации граждан в жилищной сфере.
Определение и обоснование факторов, оказывающих основное влияние на успешность развития жилищных объединений и эффективность их деятельности.
Анализ существующего механизма взаимодействия территориальных и городских органов власти Москвы с объединениями жителей.
Разработка методических рекомендаций по организации необходимой работы с объединениями жителей на уровне администраций района и города Москвы.
Объект исследования
В качестве объекта данного исследования рассматривается деятельность объединений граждан в жилищной сфере, которую можно охарактеризовать как процесс самоуправления жителей своим домом/микрорайоном.
В самом общем смысле самоуправление «представляет собой автономное функционирование какой-либо организованной системы (подсистемы), принятие ею решений по внутренним проблемам» ([184]). В настоящем исследовании оно выступает как коллективное управление гражданами своими домами и придомовой территорией на правах собственности или их участие в процессе выработки решений соответствующего органа управления (муниципальной или государственной жилищной управляющей организации).
Самоуправление граждан в жилищной сфере является объектом внимания многих отраслей знаний. Сюда относятся право, экономические науки, политология, социальная экология и экология города, социальная психология и социология, каждая из которых имеет свой специфический угол зрения. Право изучает конституциональные основы появления и существования этого явления, экономические науки - поведение жилищных объединений как экономических субъектов. Политология анализирует объединения жителей как определенных игроков на политических аренах различных уровней (от муниципального и регионального до федерального). Жилищные объединения могут оказывать влияние своей деятельностью не только на общественную, но и на окружающую, пространственную среду города, что входит в предмет рассмотрения социальной экологии и экологии города. Взаимоотношения, возникающие в процессе деятельности или общения между жителями, изучаются социальной пси-
хологией. Социология, и в частности социология управления, исследует явление самоорганизации жителей, ведения совместной деятельности и управления как социальный институт, анализируя его взаимодействие с другими институтами, а также между участниками жилищного объединения и другими субъектами жилищной сферы.
С позиций подхода социологии управления и рассматриваются в настоящей работе процессы самоуправления объединений жителей, данные указанных выше других наук привлекаются для уточнения и расширения материала исследования.
В целях более полного представления и анализа объект раскрывается через историю вопроса, социально-экономический и организационно-правовые аспекты своего функционирования. Выводы и тенденции о текущем состоянии и перспективах развития этого социального института сделаны на основе изучения практического материала (анализа документов, экспертных интервью и опросов представителей жилищных объединений).
Предмет исследования
В качестве предмета данного исследования рассматриваются основные формы и методы развития самоуправления граждан в жилищной сфере.
В целях уточнения предмета настоящего исследования выделены и рассмотрены три существующие организационно-правовые формы объединений жителей:
Старшие по домам и подъездам - относятся к неформальным формам жилищных объединений (они носят общественный характер без статуса юридического лица). Это первичный и простейший вид организации жителей подъезда или дома, чтобы участвовать в сохранности и благоустройстве своего жилищного фонда и дворовых территорий.
Территориальная община - это «добровольная, самоуправляемая, не имеющая членство некоммерческая организация, созданная по инициативе граждан - жителей микрорайона, квартала, улицы, двора, дома или иного жило-
го комплекса, объединившихся на основе интересов для реализации общих целей, определенных уставом» (ст.4 [12]). Для осуществления своей деятельности общине необходимо четко зафиксировать границы территории, на которой она образована. Они устанавливаются жителями с учетом исторических, культурных, социально-экономических, коммунальных и иных признаков целостности территории общины. Высшим руководящим органом территориальной общины является собрание населения или конференция, которая затем избирает Комитет или Совет общественного самоуправления и ревизионную комиссию. Далее община может зарегистрироваться и приобрести статус юридического лица, в случае отказа от регистрации она функционирует в режиме домового комитета, объединяющего старших по домам и подъездам на ее территории.
3. Товарищество собственников жилья (ЖСК, ЖК, МЖК) - «некоммерческая организация, форма объединения домовладельцев для совместного управления и обеспечения эксплуатации комплекса недвижимого имущества в кондоминиуме, владения, пользования и в установленных законодательством пределах распоряжения общим имуществом» (ст. 1 [8]). Кондоминиум представляет собой единый имущественно-земельный комплекс (жилое здание и земельный участок), в котором отдельные части, предназначенные для жилых или иных целей (помещения), находятся в собственности граждан, юридических лиц и т.д., а остальные части (общее имущество) находятся в их общей долевой собственности. Решение о регистрации товарищества принимается большинством жителей-собственников своих квартир, они также избирают правление, председателя и ревизионную комиссию.
Все указанные выше жилищные объединения имеют своей целью благоустройство своей среды проживания (дома, двора, микрорайона и т.п.), что способствует общему повышению качества жизни людей. Вместе с тем, каждая из форм самоуправления имеет свои специфические задачи и сферы компетенции по достижению основной цели.
В настоящей работе рассмотрена история становления и развития этих трех видов объединений жителей, деятельность и особенности взаимодействия
с органами управления в нашей стране. Кроме того, приводятся и сравниваются данные о характере функционирования подобных форм самоуправления по месту жительства в Европе и США.
Деятельность жилищных объединений анализируется с точки зрения экономических, правовых, социальных и социально-психологических ее аспектов.
Методы развития форм самоуправления рассматриваются через создание органами власти г.Москвы (муниципальными и государственными) организационно-правовых и социально-экономических условий для формирования института самоуправления жителей, а также их взаимодействие с жилищными объединениями.
Из всего многообразия субъектов жилищной сферы, с которыми могут иметь отношения жилищные объединения граждан, только взаимоотношения с органами государственной и муниципальной власти определяются как системообразующие для функционирования объединений жителей. Создавая благоприятные социально-экономические и организационно-правовые условия для деятельности и развития различных форм самоуправления по месту жительства, государство способствует становлению их в качестве социального института. При рассмотрении взаимодействия указанных форм самоуправления жителей с органами власти выделяется два уровня властных структур - федеральный/региональный и муниципальный. В отношениях жилищных объединений с каждым из этих уровней раскрываются свои особенности и задачи этого взаимодействия.
Полученные в настоящей работе выводы (особенности, закономерности и тенденции развития форм самоуправления жителей и их взаимодействия с органами власти) основываются на изучении нормативно-правовой базы РФ и г. Москвы, регулирующей вопросы самоуправления граждан по месту жительства, материалов практической деятельности жилищных объединений на территории г.Москвы, экспертные интервью специалистов жилищной сферы и опросы представителей объединений жителей.
Научная новизна
Институт самоуправления граждан в жилищной сфере имеет достаточно большую историю своего существования и в России и по всему миру. Формирование и развитие этого института связано, в первую очередь, с потребностью людей в дружественной среде проживания. Жители объединяются для того, чтобы совместными усилиями создать более комфортные и безопасные условия жизни в своих домах и микрорайонах. Как показывает практика во всем мире, подобная кооперация не смогла бы носить длительный и эффективный характер, если бы в ее основе не лежали экономический расчет и выгода от создания жилищных сообществ.
Формы самоуправления граждан в жилищной сфере могут быть разнообразными по уровню задач и степени полномочий по их решению, основные признаки их объединяющие - цель (создание дружественной среды проживания) и форма самоуправляемого сообщества. Кооперировать свои усилия могут, таким образом, как квартиросъемщики, так и собственники своих квартир.
Вместе с тем, анализ современной московской нормативно-правовой базы, публикаций и статей по теме самоуправления граждан в жилищной сфере демонстрирует довольно узкое понимание этого социального института, относя к самоуправлению только объединения собственников квартир (организационно-правовая форма - товарищество собственников жилья), которые являются автономными экономическими субъектами. Вне поля этого института остались такие существующие в городе формы участия жителей в управлении муниципальном жилищным фондом и территорией, как старшие по домам и подъездам, территориальные общины. Ограничение явление только его наиболее развитой формой (в данном случае, товариществами собственников жилья) может привести к значительному сужению поля исследования, его проблем и задач. На практике это ведет к тому, что используемые методы формирования и развития самоуправления жителей не учитывают всего разнообразия форм этого явления и соответственно в значительной степени теряют свою эффективность.
Ситуация осложняется тем, что изучению и формированию подвергается самая сложная форма самоуправления жителей. Однако, игнорирование остальных форм, более простых, нарушает естественную последовательность развития (от простого - к сложному) самоуправления жителей. В результате, формирование и развитие данного социального института может происходить медленно и непоследовательно.
Таким образом, научная новизна данной работы состоит в подходе к изучению самоуправления граждан в жилищной сфере, включающего в себя все основные существующие организационно-правовые формы самоорганизации жителей, а также в попытке анализа существующего состояния этого социального института в г.Москве. В связи с этим в работе:
изучены основные существующие в г.Москве организационно-правовые формы объединений жителей, стимулы, цели и задачи создания этих объединений;
определены основные факторы, влияющие на развитие самоуправления граждан в жилищной сфере;
на основе изучения различных видов взаимодействия территориальных органов власти и жилищных объединений в г.Москве, в том числе в зависимости от организационно-правовой формы объединений, выделены основные методы развития этого социального института;
проанализировано текущее состояние самоуправления граждан в жилищной сфере в г.Москве, выявлены основные тенденции развития различных форм объединений жителей и их возможные причины;
разработаны рекомендации по развитию деятельности жилищных объединений со стороны государственных и местных органов власти.
Практическая значимость
Полученные в диссертационном исследовании результаты дополняют и развивают представления о процессах самоуправления населения, его взаимо-
действия с органами власти, мотивации граждан к объединению, задачах и способах, которые используют органы власти, содействуя развитию самоуправления населения, проблемах и социальных рисках в современных российских условиях.
Научные результаты и выработанные на их основе рекомендации могут оказать содействие решению проблем налаживания конструктивного взаимодействия территориальных органов власти г.Москвы и жилищных объединений.
Теоретические выводы диссертации и вытекающие из них практические предложения представляют интерес для руководителей и специалистов префектур административных округов, районных управ и ДЕЗ г.Москвы, представителей жилищных объединений.
Сформулированные автором оценки и выводы использованы для информирования и обучения граждан знаниям и навыкам самоорганизации в жилищной сфере, для составления программы курсового обучения руководителей и активистов жилищных объединений, руководителей и специалистов территориальных органов власти, для разработки окружных и районных программ содействия формированию объединений жителей.
История становления и развития самоуправления граждан в жилищной сфере
Самоуправление населения в жилищной сфере имеет достаточно глубокие исторические корни. Истоками этого явления можно считать естественную кооперацию людей для решения общих задач, которая присутствовала с первобытных времен, с момента объединения их в некие социумы - общины. Совместное управление жизнедеятельностью общины предполагало решение многих вопросов, в том числе касающихся среды проживания и ее обустройства.
И в дальнейшей истории человечества на различных стадиях и эпохах, везде, где присутствовало самоуправление населения, совместно проживающего на какой-либо территории, можно говорить и о самоуправлении в жилищной сфере, поскольку оно представляет собой в данном случае один из его компонентов.
Однако, в его чистом виде, явление самоуправления граждан в жилищной сфере, выделившееся из общей сферы самоуправления жизнедеятельностью общины, становится все более очевидным в конце XVIII - начале XIX века с развитием и ростом городов, связанными с бурным научно-техническим прогрессом и промышленной революцией, вызвавшего резкое увеличение численности городского населения.
Например, (по [105]) к концу XVIII века в Москве начитывалось порядка 8000 домов, число жителей города составляло 180 000 человек. До 60-х годов XIX века рост населения Москвы был сравнительно медленным: в период с 1785г. по 1865г. (80 лет) число жителей достигало 360 000 человек, то есть увеличилось в 2 раза. Однако, с 60-х годов ситуация резко изменяется. За отменой крепостного права следует резкий промышленный подъем, неизбежно повлекший за собой массовым притоком населения к городу. К 1871 году население Москвы составляет 602 000, за 6 лет увеличившись на 70%. В дальнейшем среднегодовой прирост населения города идет со скоростью 2,5% , в 1902г. Москва насчитывает 1 175 000 жителей. После 1902 года следует даже некоторое ускорение прироста, первая мировая война добавила к проживающим в городе немалое число беженцев, и к 1917г. в Москве проживает порядка 2 млн. жителей с количеством домов 52 000. В других крупных европейских городах рост населения начался несколько раньше и протекал более отчетливо и стремительнее.
Увеличение населения городов в Европе и России в этот период происходил темпами, многократно обгоняющими скорость строительства нового жилья, что было связано с тем, что жилой дом считался и считается довольно сложным объектом для инвестиций. Это дорогостоящее сооружение, существующее на протяжении жизни нескольких поколений, однако средства, необходимые для его постройки (свои или заемные), необходимо изыскать в момент его строительства, возврат которых растягивается на очень длительный срок.
Ранее, в течение многих столетий, значительная часть городов и практически все пригороды застраивались домами сельского типа, застройка была неплотной, во многом хаотичной. Ценность городской земли была невелика. Однако, резкий прирост населения не мог не сказаться на всем облике города и его застройке. Жилые дома, служившие ранее в основном для проживания хозяев и членов их семей, быстро превращаются в доходные дома, где внаем сдается каждый угол. Начавшееся массовое строительство доходных домов повлекло за собой удорожание городских земель. Это привело к высокой плотности застройки и увеличению этажности домов. Типичным строением, определяющим новый облик центральных наиболее заселенных районов крупного промышленного города, стал доходный дом.
Ситуация также усугублялась тем, что концентрация населения в городах породила множество ранее неизвестных санитарных и социальных проблем, вызвавших необходимость создания дорогостоящих канализационных и водопроводных коммуникаций, которые значительно повысили стоимость строительства зданий.
Все это приводило к обострению так называемого жилищного вопроса. На фоне стремительно набирающего обороты промышленного прогресса в обществе все более усиливались ожидания большего облегчения участи людей, чем это было уже достигнуто. Как стремление к более справедливому социальному устройству, так и желание избежать социального конфликта приводило к серьезным социальным движениям и реформам, среди которых следует отметить и стремление к облегчению жилищной нужды. Если на протяжении многих веков о жилье каждый должен был заботиться сам в меру своих возможностей и средств, то процесс урбанизации привел в города огромную массу малоимущего населения, не способного к самообеспечению собственным жилищем. Существовали различные способы решения этой проблемы: от государственной и муниципальной опеке (строительство дешевого жилья для рабочих, принятие жилищного законодательства) до общественной или частной благотворительности в сфере жилья для бездомных и малоимущих. Кроме того, в отличие от благотворительных организаций, создаваемых одними членами общества для того, чтобы оказывать помощь другим, начали активно создаваться строительные союзы и товарищества, действующие в собственных интересах своих членов. «Объединение усилий и средств для достижения этих целей позволяло осуществлять недоступное отдельным людям решение: или путем медленно погашаемых займов дать своим членам самим строить для себя собственные дома, или своими силами строить дома для отдачи внаем своим членам» ([80]).
Таким образом, к основополагающим факторам, создающим предпосылки для формирования этого явления, относятся: резкий рост численности городского населения; плотность городской застройки (многоэтажные и многоквартирные дома, появление кварталов жилых домов, объединенных в ряде случаев общими инженерными коммуникациями, и т.д.); необходимость предпринимать коллективные усилия жителями для решения жилищного вопроса и обустройства своей среды проживания; В России вопрос развития самоуправления в жилищной сфере в форме подобных жилищных товариществ имел свои особенности и специфику, которая наложила свой отпечаток на дальнейшее становление этого процесса.
Сравнительно поздно по отношению к передовым европейским государствам вступив в эпоху промышленного переворота и научно-технической революции, Россия сталкивается с необходимостью решения остро вставшего жилищного вопроса к началу XIX века. Для чего применялись практически все меры, уже испытанные в странах Европы.
Социально-экономические основы и организационно-правовые формы самоуправления граждан в жилищной сфере
Современный период развития самоуправления граждан в жилищной сфере рассматривается в данном исследовании с начала образования Российской Федерации как самостоятельного независимого государства в 1991г. В результате произошедших глобальных политических и экономических реформ в нашей стране начала складываться новая реальность, основанная на капиталистических отношениях. В числе прочих серьезные изменения коснулись и жилищной сферы.
Разграничение полномочий между федеральными органами власти, регионами и системой местного самоуправления привели к выделению понятий государственной и муниципальной собственности. При этом государственный жилищный фонд, ранее находившийся в ведении местных Советов, а также соответствующие объекты городской инфраструктуры (сооружения и сети водо-проводно-канализационного хозяйства, элементы систем тепло-, электроснабжения, городского транспорта, внешнего благоустройства и другие объекты, непосредственно осуществляющие обслуживание потребителей) вместе с обслуживающими их предприятиями, жилищно-эксплуатационными и ремонтно-строительными организациями передавались в муниципальную собственность, т.е. собственность городских поселений, а также других муниципальных образований. В свою очередь, от имени муниципального образования правами собственника наделялись органы местного самоуправления.
Государственный ведомственный жилищный фонд в это время следует судьбе соответствующего ведомства и оказывается в государственной собственности Российской Федерации или ее субъекта, либо передается в муниципальную собственность вместе с соответствующим предприятием.
В это же время начинается процесс приватизации жилья, который позволил гражданам, проживающим как в муниципальном, так и в ведомственном фонде, приватизировать свои квартиры практически бесплатно. Граждане, приобретшие квартиры в собственность, одновременно становились сособственни-ками мест общего пользования, таких как лестничные клетки, коридоры, подвалы, крыши, лифты, придомовая территория. В результате, в преобладающем большинстве многоквартирных домов, которые представляют собой единый комплекс недвижимого имущества, появились не только разные собственники, но и различные формы собственности (частная, муниципальная, государственная). Наряду с неприватизированными квартирами, которые по-прежнему остались в муниципальной или государственной собственности, появились частные собственники приватизированных квартир и нежилых помещений.
В этой связи возникла необходимость формирования новой системы управления и обслуживания жилищного фонда, учитывающей многообразие форм собственности и собственников, а также повышения качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг. Именно эти основные задачи и легли в основу реформы жилищно-коммунального хозяйства в нашей стране.
Таким образом, непосредственными причинами, послужившими толчком для развития самоуправления граждан в жилищной сфере в современный период, стали все возрастающий процесс приватизации гражданами своего жилья и необходимость новых более эффективных способов управления и содержания государственного или муниципального жилищного фонда.
Как известно, собственник наделен тремя степенями свободы - правом владения, пользования и распоряжения своим имуществом.
При этом под владением понимается основанная на законе возможность иметь у себя данное имущество, содержать его в своем хозяйстве (фактически обладать им, числить на своем балансе). Правомочие пользования заключается в эксплуатации имущества (жилищного фонда и объектов инфраструктуры). Очевидно, что право владения и право пользования тесно связаны друг с другом. Право распоряжения дает возможность определения юридической судьбы имущества путем изменения его принадлежности, состояния или назначения (отчуждения по договору, передача по наследству, уничтожение и т.д.)
Изначально именно собственник обладает совокупностью всех этих прав. В то же время у него имеется возможность передавать другим лицам свои права владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему жилищным фондом и другими объектами инфраструктуры, оставаясь при этом их собственником.
Государство, делегируя права собственности на жилье, вверяет судьбу этого имущества самим жителям. Именно жители теперь должны определять и решать кому, в каком объеме и будут ли они передавать вновь приобретенные права владения, пользования и распоряжения собственного имущества. Другими словами, им необходимо самостоятельно осуществлять управление и обслуживание своего жилищного фонда. Очевидно, что вслед за правами государство делегирует жителям и ответственность.
Институт старших по домам и подъездам как первичная форма участия граждан в управлении жилищным фондом и взаимосвязи с территориальными органами власти
В настоящее время в Москве примерно за 3 года (с 1999г.) органами власти города совместно с населением проведена обширная организационная и информационная работа по формированию института старших по домам и подъездам.
В целях содействия процессу становления и успешному функционированию институту старших органами власти г. Москвы был принят ряд нормативно-правовых актов: - распоряжение Премьера Правительства Москвы от 12.08.1997г. №872-РП «О наведении порядка в подъездах жилых домов в свете реализации программы реформирования жилищно-коммунального хозяйства»; - распоряжение Премьера Правительства Москвы от 05.03.1998г. №240-РП «О городской программе комплексного благоустройства дворов»; - постановление Правительства Москвы от 13.04.1999г. №328 «О ходе выполнения распорядительных документов Правительства Москвы о наведении порядка в подъездах жилых домов и задачах по проведению этой работы в 1999-2001гг.»; - распоряжение первого заместителя Премьера Правительства Москвы от 04.08.1999г. №596-РЗП "О ходе выполнения работ по комплексному благоустройству дворовых территорий и приведению в порядок подъездов жилых домов"; - постановление Правительства Москвы от 14.03.2000г. №191 «Об итогах работы в 1999г. по реализации программы «Мой двор, мой подъезд» и задачах на 2000-2001гг.»; - постановление Правительства Москвы от 21.11.2001 г. № 902 «О ходе реализации городской программы «Мой двор, мой подъезд» в 2000г. и задачах на 2001г.».
В этих документах прописаны основные цели, задачи и функции института старших по домам и подъездам, поощрение и содействие их работе, участие в реализации программ благоустройства подъездов и дворов в районах, взаимоотношения с территориальными органами власти, ДЕЗ районов и т.д. Кроме того, для развития инициативы жителей и старших по сохранности жилищного фонда и благоустройства дворовых территорий, а также с целью поощрения и поддержки их самоорганизации в Москве были разработаны и проводятся на уровне города, округа и района конкурсы «Московский дворик», «Лучший подъезд в жилом доме», «Улучшаем свое жилище», которые стали составной частью реализации городской программы "Мой двор, мой подъезд" и показывают уровень и масштаб инициативы жителей по их практическому участию в улучшении внешнего вида своего подъезда, дома, двора при минимальном использовании или отсутствии бюджетного финансирования, а также выявляют разнообразные примеры организации и творческой активности жителей. Победители конкурсов получают возможность за счет бюджетных средств реализовать мероприятия по благоустройству своего дома/подъезда/двора (например, внеочередное проведение ремонтных работ, оформление детской площадки, озеленительные работы, ремонт дорожного покрытия и т.д.).
Также, Правительством Москвы разработаны мероприятия информационной поддержки реализации программ по благоустройству домов и дворов, в которых также предусмотрены разъяснения о формировании института старших по домам и подъездам, его целях и задачах. Информация о программах размещается в городских, окружных и районных СМИ, на информационных и рекламных стендах, через распространение буклетов, листовок по почтовым ящикам. Также проводятся встречи руководителей префектуры, управ, советников районных собраний и ДЕЗ районов с жителями.
В мероприятия по информированию населения активно включаются уже избранные старшие по домам и подъездам, разъясняя жителям цели и задачи программы, необходимость самостоятельного участия в ней населения и т.д.
В результате, по данным Комитета территориальных органов исполнительной власти и развития местного самоуправления Аппарата Правительства Москвы по состоянию на 10.11.2000г. в городе избрано старших по домам и подъездам 26440 и 88235 соответственно, что составляет 91% и 89% от общего количества домов и подъездов (см. Приложение №2)
На таблице Приложения №2 продемонстрирован высокий процент охвата старшими по домам и подъездам жилищного фонда города. В ряде административных округов он доходит до 100%.
К основным стимулам принять на себя функции в качестве старшего по дому или подъезду со стороны жителей можно отнести: - альтруистическую или активную общественную позицию в желании благоустроить среду своего проживания;
Территориальное общественное самоуправление и территориальные органы власти
Современная история развития и деятельности территориального общественного самоуправления в Москве начинается с принятия 28.06.1995г. Устава города, в котором содержится определение форм непосредственной демократии жителей, в том числе и возможности создавать собственные органы общественного самоуправления. Процесс создания, регистрации и деятельности органов территориального общественного самоуправления или территориальных общин, а также перспективы их развития регулируется следующими нормативно-правовыми актами: - Закон г.Москвы от 10.07.1996г. № 27-77 «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве»; - распоряжение Мэра Москвы от 22.01.1997г. № 48-РМ «О порядке ре- гистрации органов общественного территориального самоуправления в городе Москве»; - постановление Правительства Москвы от 20.04.1999г. № 329 «О развитии инициативы жителей Центрального административного округа по передаче им в управление жилых домов, финансовых средств и ответственности за эксплуатацию жилищного фонда»; - постановление Правительства Москвы от 20.03.2001г. № 262-ПП «О Концепции дальнейшего развития местного самоуправления в городе Москве»; - постановление Правительства Москвы от 26 мая 1998 г. N 421 "О ходе выполнения распоряжения Премьера Правительства Москвы от 12.08.97 N 872-РП "О наведении порядка в подъездах жилых домов в свете реализации программы реформирования жилищно-коммунального хозяйства" с положением об уполномоченном в районе (округе) по привлечению жителей к сохранности жилищного фонда и созданию товариществ собственников жилья. В целях содействия созданию и деятельности территориальных общин городскими органами власти были подготовлены и организованы следующие мероприятия: - тематическая выставка об опыте решения различных вопросов жилищно-коммунального хозяйства, в том числе по организации деятельности ТСЖ и ТО для представителей ДЕЗ, районных управ, префектур, объединений жителей; - передвижная выставка об опыте реализации инициатив жителей по благоустройству дворовых и придомовых территорий, подъездов жи- лых домов; - городской семинар для заместителей глав районных управ о практике взаимодействия администрации района Сокол Северного админист ративного округа с органами территориального общественного само управления; - тематический сборник «Территориальное общественное самоуправле- ние» для советников районных собраний; - семинар для руководителей ТСЖ, ТО, инициативных групп по норма- тивно-распорядительным документам и обмену опытом на базе префектуры Южного административного округа; - ежегодный городской конкурс «Улучшаем свое жилище» на лучшую реализацию инициатив жителей, включая территориальные общины, по благоустройству и содержанию подъездов и придомовых территорий (распоряжение Премьера Правительства Москвы от 04.11.1999г. №1066-РП). Кроме того, Правительством Москвы разработаны мероприятия информационной поддержки создания и деятельности органов территориального общественного самоуправления. Существовавшие с конца 80-х годов в Москве комитеты ТОС в соответствии с новыми принятыми правовыми документами до конца 1997г. должны были пройти перерегистрацию в Московской регистрационной палате и приобрести статус некоммерческой, не имеющей членства организации, в противном случае они остаются неформальными объединениями жителей. По данным Комитета территориальных органов исполнительной власти и развития местного самоуправления, всего в Москве на 01.06.1997г. было создано и действовало 126 комитетов территориального общественного самоуправления (КТОС), перерегистрировано в МРП - 14, создано инициативных групп - 51 (см. Приложение №4).
