Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и методологические основы исследования эффективности социальных программ как фактора доверия населения к органам власти 14
1. Социальная политика как предмет научного исследования 14
2. Методология исследования доверия населения к органам власти 40
Глава 2. Влияние эффективности социальной политики на степень доверия населения к органам местной власти 60
1. Доверие к местным органам власти как критерий эффективности решения общих социально-экономических проблем района 60
2. Взаимосвязь доверия населения к органам местной власти и совершенствования технологий социальной защиты 82
Заключение 106
Список использованных источников и литературы 118
Приложения 138
- Социальная политика как предмет научного исследования
- Методология исследования доверия населения к органам власти
- Доверие к местным органам власти как критерий эффективности решения общих социально-экономических проблем района
- Взаимосвязь доверия населения к органам местной власти и совершенствования технологий социальной защиты
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Важность исследования определяется необходимостью осмысления сложных процессов модернизации социальной политики России на современном этапе, поиска эффективных социальных технологий, способствующих повышению доверия населения к власти, гармонии в отношениях между ними. Власть, которая не пользуется доверием народа - обречена. А доверие к органам власти складывается, прежде всего, из того, насколько эффективно проводится социальная политика, осуществляется забота о людях, обеспечиваются нормальные условия их жизни, поддерживаются, прежде всего, социально незащищенные слои населения. Непродуманность в социальной политике всегда чревата серьезными последствиями: нарушается стабильность государства, разрастающиеся конфликты населения с властями могут привести к смещению не только руководителей регионального масштаба, но и правительства.
Процессы, которые наблюдаются в последнее время в ряде стран СНГ -Грузия, Украина, Кыргызстан, вызваны неудовлетворенностью граждан этих стран, прежде всего, проводимой властями социально-экономической политикой. Неоднозначно оценило российское общественное мнение принятый 22 августа 2004 года Федеральный закон № 122, согласно которому вводилась новая система социальной поддержки льготников, предусматривающая замену натуральных льгот денежной компенсацией, так называемой монетизацией. Это вызвало во многих регионах России взрыв протеста. Льготников не устраивал размер компенсации, который не перекрывал транспортные расходы; вызывало беспокойство и получение лекарств по новой системе. Это также говорит о том, что при принятии управленческих решений необходимо учитывать, просчитывать социальные последствия — это азбучные истины менеджмента, руководителя любого ранга.
Правительство Российской Федерации заверяет, что ухудшения жизни тридцати миллионов льготников в связи с социальной модернизацией не
4 произойдет, так как будут повышены пенсии, и денежная наполняемость льгот будет постоянно компенсироваться в результате инфляционных издержек. Но население, особенно старшее поколение, познавшее суть предыдущих реформ, с недоверием относится к этим декларациям. К тому же реализация этого Закона в регионах столкнулась с дефицитом средств на выполнение социальных обязательств, которые переложил на них федеральный центр.
Все это происходит на фоне все углубляющегося имущественного неравенства, поляризации в доходах различных социальных групп населения, все усиливающегося расслоения общества на богатых и бедных. Так, соотношение доходов между десятью процентами наиболее обеспеченных граждан и десятью процентами наименее обеспеченных достигло в первом полугодии 2004 года пятнадцати раз, против 14,6 раз в первом полугодии 2003 года. В бюджете на 2005 год не прослеживаются меры, связанные с реализацией стратегической задачи преодоления бедности. Совокупные же расходы на социальные цели (образование, здравоохранение, социальную защиту, включая инвестиции на научные исследования в этих отраслях) в новом бюджете остаются примерно на уровне 14%, как и в 2004 году. Доля социальных расходов в ВВП снижается с 2,79% до 2,39%1.
Все это также питает настроения недоверия населения к власти. Определенным буфером, смягчающим напряженность между верхними эшелонами власти и населением, является местная власть, на которую перекладывается все больше и больше социальных функций, все больше и больше ответственности при недостаточных финансовых полномочиях.
В то же время в Москве в связи с реформированием системы управления обществом произошло урезание ряда функций управы - передачи их в московском регионе на уровень округа. Идет процесс структурирования функций власти все выше и выше, который ведет к отрыву местной власти от народа. Тем самым разрушается система контроля населения над властью и
'См.: Дмитриева О. Прогноз на бедность. - Социальная защита, 2004, №12, с.4.
5 это также не прибавляет доверия к власти. Именно эти причины обусловливают актуальность темы, выбранной автором.
Степень научной разработанности проблемы. Наряду с актуальностью диссертационного исследования одной из причин выбора этой темы была недостаточная её разработанность в научной литературе. Проблемы доверия населения к исполнительной власти всех уровней во взаимосвязи с решением социальных задач практически в научном плане не рассматривались. В то же время отдельные аспекты этой комплексной проблемы активно разрабатывались социологами. Для усвоения сути и содержания анализируемого научного направления значительную ценность представляют работы таких авторов, как М.Вебер, Р.Мертон, П.Сорокин, Ч.Кули, Н.Смелзер, Э.Гидденс, рассматривающих концепции социальной системы, общественных отношений, власти, элиты, социализации.
Различные аспекты управления, как в теоретическом, так и в
практическом плане рассматривались в трудах многих исследователей:
Э.Дюркгейм, Т.Парсонс (структурно-функциональный подход); Г.Спенсер,
Дж.Миллер, В.Г.Афанасьев (системный подход в управлении); П.Друкер
(эмпирическая школа управления); И.В.Бестужев-Лада, В.И.Курбатов,
О.В.Курбатова, Б.Г.Литвак, В.А.Луков, Э.А.Смирнов, Н.И.Тренев,
Б.Ф.Усманов (социальное проектирование и прогнозирование, разработка
управленческих решений); . С.А.Анисимов, В.И.Буренко, А.С.Гусева,
С.Л.Кандыбович, Н.И.Конюхов, В.А.Манохин, В.А.Сологуб (исследования
государственной власти, местного самоуправления); А.А.Деркач,
Е.А.Климов, В.Б.Кухаренко, А.К.Маркова, Л.А.Степнова (представители психолого-акмеологической школы, разработка проблем профессионализма государственных служащих).
Активно разрабатывают проблемы территориального развития, региональной политики, муниципального (местного) развития следующие ученые и специалисты: А.В.Бабалова, В.И.Васильев, А.Г.Воронин,
Т.М.Говоренкова, А.А.Захаров, Л.Е.Лаптева, Т.Г.Нефедова, В.Е.Селиверстов и др.
Проблема доверия затрагивалась в контексте разработки ряда
социально-психологических проблем: социально-психологического
внушения (В.М.Бехтерев, А.С.Новосёлова, Б.Ф.Поршнев), социально-психологических аспектов авторитета (Н.М.Кейзеров, А.А.Кроник, А.Л.Свенцицкий), восприятия и общения, межличностных и внутригрупповых отношений, в том числе, доверительных отношений (К.А.Абульханова-Славская, А.А.Бодалев, Б.Д.Парыгин, Б.Ф.Поршнев, Т.П.Скрипкина, Д.Н.Узнадзе, Е.А.Яблокова), межличностных, политических конфликтов и социальной напряженности в обществе (А.Я.Анцупов, Ю.Г.Запрудский, А.Г.Здравомыслов, А.Н.Сухов, А.И.Шипилов).
Рассмотрению доверия населения социальным и политическим институтам, на основе данных эмпирических исследований, посвящены работы М.К.Горшкова, Ю.А.Левады, Ф.Э.Шереги и др. Отдельные аспекты проблематики доверия отражены в ряде диссертационных исследований (Д.М.Данкин, В.В.Дьякова, О.П.Калмыков, А.В.Комина, Ю.Н.Копылова, Д.А.Литвинов, С.И.Трифонова, А.В.Фадеев). Среди зарубежных авторов, уделявших внимание различным аспектам проблемы доверия, можно назвать М.Бубера, П.Бурдье, Б.Лано, А.Селигмена, Ф.Фукуяму, Р.Шо.
Тем не менее, рассмотрению доверия как феномена взаимодействия властей и граждан, требующего для своего анализа применения междисциплинарного подхода, не уделялось достаточного внимания. При этом значительной, глубокой разработки требует такой аспект, как доверие населения органам государственной власти. Работ, в которых рассматривается специфика функционирования доверия в политической сфере, на сегодняшний день явно не хватает. Анализ особенностей проявления населением доверия органам государственной власти с учетом современной ситуации в стране крайне необходим для нахождения путей
7 повышения доверия к нынешней власти и её органам, усиления влияния и укрепления социального статуса властных структур в обществе.
В то же время исследование проблем социальной политики,
социальной защиты населения, различных социальных групп в России
ведется довольно активно. Среди многочисленных работ на эту тему
выделяются, прежде всего, труды В.С.Андреева, В.Э.Бойкова, Е.В.Базуевой,
В.Н.Бобкова, Ф.Э.Бураджалова, В.И.Буренко, В.И.Жукова, Т.И.Заславской,
А.Г.Игудина, И.М.Ильинского, А.И.Ковалевой, В.В.Колкова,
И.М.Лаврененко, В.А.Лукова, В.П.Мошняги, Н.Н.Римашевской, В.А.Роика, Б.Ф.Усманова, Е.И.Холостовой, А.Ф.Храмцова, В.Ц.Худавердяна и многих других.
Но нигде в научных исследованиях социальная политика, реализуемая в социальных программах, не анализировалась на уровне районов - местных органов власти, нигде она не рассматривалась как фактор доверия населения к ней. Актуальность темы диссертации, ее научная неразработанность определили выбор объекта, предмета, цели и задач исследования.
Объектом диссертационного исследования является население района мегаполиса Москвы.
Предметом исследования является эффективность социальных программ как фактор доверия населения к местному органу власти.
Цели и задачи диссертационного исследования.
Цель работы - проанализировать эффективность влияния социальных программ в районах мегаполиса на степень доверия к местному органу власти; разработать рекомендации по повышению степени доверия населения к нему.
Задачи при реализации поставленной цели сводятся к следующему:
- разработать теоретико-методологические подходы к исследованию эффективности ряда социальных программ («Комплексная программа мер социальной защиты жителей района», «Мой двор, мой подъезд» и др.) как фактора доверия к органам власти;
- разработать систему индикаторов, показателей, позволяющих в
мониторинговом режиме отслеживать взаимосвязь эффективности
социальных программ и степени доверия населения к органам власти;
выявить комплекс социально-экономических проблем района;
разработать рекомендации по повышению степени доверия населения к местным органам власти.
Теоретико-методологическая база исследования.
Диссертационное исследование опирается на общенаучные принципы познания общественных явлений и, прежде всего, на принципы диалектико-материалистического метода познания и системного подхода. В основу работы положен комплексный междисциплинарный подход с использованием методологии системно-функционального анализа, функциональной теории изменения, методологических принципов теории организации, социальной политики, социологии, социальной психологии, политологии, других гуманитарных дисциплин.
Такой системный междисциплинарный подход доказал свою результативность прежде всего при анализе функционирования сложных динамических систем, а предмет нашего исследования таковым и является.
При разработке социологического инструментария автор обращался к трудам Ф.Э.Шереги и М.К.Горшкова, а также к трудам Дж.Б.Мангейма и Р.К.Рича. При исследовании социальных технологий автор также опирался на труды И.В.Бестужева-Лады, Ю.Д.Красовского и В.А.Лукова -отечественных социологов, занимающихся социальным проектированием, прогнозированием социальных явлений.
Эмпирическую базу диссертации составили результаты следующих социологических исследований, в разработке программ которых автор диссертации принимал непосредственное участие, и они проходили под его руководством:
В ходе исследования «Мнение москвичей о жизни в районе Марьино» (август 2003г.) было опрошено 1000 человек. Из 340 домов в районе случайным образом были отобраны 100 домов (примерно каждый третий), в каждом доме было опрошено по 10 человек. Кроме того, изучалось мнение экспертов о ситуации в районе (телефонное интервью 10 экспертов). В качестве экспертов выступали советники муниципального собрания, руководители подразделений муниципалитета, руководители районной управы, специалисты службы ДЕЗ/РЭУ, старшие по подъезду и др.
По анкете жителя Марьино в июне 2004г. было опрошено 450 человек. Выборка по полу и роду занятий была близка к реальной структуре населения района. Опрос проводился в пяти микрорайонах, в домах различной постройки, а также в местах работы, отдыха, лечения.
По аналогичной анкете в июле 2004 г. был проведен сравнительный опрос в районе Нижегородский. Было опрошено также 450 человек на тех же принципах выборки, как и в районе Марьино.
В экспертном опросе «Информационные потребности работников местных органов власти» (июнь 2004г.) приняли участие 50 человек (работники управы, муниципалитета, руководители различных предприятий, учреждений, депутаты муниципального собрания).
По анкете «Реформа социальной политики» в феврале 2005 г. было опрошено 80 экспертов (работники управы, муниципалитета, работники социальных служб, депутаты муниципального собрания).
Контент-анализ газеты «Марьинский вестник» (август 2003 - август 2004гг.).
Эмпирическую базу диссертации составил вторичный анализ исследований Центра социального прогнозирования (руководитель Ф.Э.Шереги), а также включенное наблюдение.
Гипотеза исследования заключается в предположении о том, что эффективность социальных программ является главенствующим фактором,
10 определяющим наиболее устойчивую степень доверия населения к органам власти.
На защиту выносятся следующие научные положения:
Доверие - это сложный и многогранный феномен, который складывается из оценок разнообразных процессов, протекающих в обществе в социально-экономической сфере, политике, идеологии, но главным, определяющим фактором активного формирования доверия населения к местным органам власти служат эффективные социальные программы, которые осуществляет власть.
Степень доверия населения к органам местной власти обусловливается эффективностью деятельности органов управления и, прежде всего, степенью удовлетворенности населения этой деятельностью.
Чем эффективнее реализуются социальные программы через местные органы власти, тем больше доверия населения к этим органам власти, тем стабильнее общество, тем меньше вероятность социальных конфликтов и катаклизмов, тем больше возможность для общественного согласия.
4. В силу ряда объективных и субъективных факторов исполнительная
власть на местах не способна в полной мере решать социальные проблемы
населения. Разрешение противоречий между задачами обеспечения
жизненных потребностей жителей района, с одной стороны, и качеством
этого обеспечения — с другой, является главным направлением повышения
степени доверия к власти.
5. Современные условия реформирования социальной политики
предъявляют повышенные требования к эффективности работы местного
управления, а реальная деятельность органов власти, государственных
служащих находится на уровне, не вполне отвечающем задачам: реальный
статус органов местной власти в глазах населения значительно ниже их
официального статуса.
6. Органы местной власти пользуются большим доверием населения, чем федеральная власть, как законодательная, так и исполнительная.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что:
1. Сделан теоретический вывод, что исследование доверия населения к
органу власти необходимо, начинать с исследования функциональности
данного органа и доверие к власти выводить из удовлетворенности населения
деятельностью властей по выполнению этих функций.
Разработана система показателей и индикаторов, дающая возможность всесторонне исследовать степень эффективности социальных программ и степень доверия населения к местной власти.
Предложен ряд инновационных социальных технологий, укрепляющих социальную солидарность, социальное согласие в обществе в условиях ограниченных финансовых возможностей района. В частности, автор разработал социальный проект - «Общественные советы» как институт современной организации общественной жизни в районе, в основе которого лежит идея Э.Дюркгейма о солидарности. Эффективность работы общественных советов в районе была подтверждена высоким доверием населения к руководителям советов - все двадцать представителей этих новых организаций были избраны депутатами.
4. Даны рекомендации по совершенствованию структуры местной
власти, способствующие повышению эффективности управления, влияющие,
в конечном счете, на повышение степени доверия к ней со стороны
населения. Автор на основе анализа функциональной структуры управления
в мегаполисе предлагает новую стратегическую модель организации
управления в районе, повышающую статус органов местного
самоуправления.
Практическая значимость осуществленного диссертационного исследования определяется его направленностью на разработку действенных механизмов управления функционированием исполнительной власти района
12 в целях завоевания доверия к ней населения. На основе полученных результатов может быть создана эффективная система целенаправленного применения комплексной диагностики современного состояния доверия жителей района к исполнительной власти и тем самым существенно повышена адекватность принимаемых мер для повышения эффективности проводимой социальной политики. Осуществленное в диссертационном исследовании обоснование современных методов и рекомендаций по завоеванию доверия населения к исполнительной власти района столичного города является новым шагом в движении отечественной управленческой мысли и может быть использовано в других районах московского мегаполиса. Это одновременно является важнейшим методом завоевания доверия москвичей к своей исполнительной власти и к государственной власти Российской Федерации в целом.
Предложения и рекомендации, оценки, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при разработке программ и направлений совершенствования социального законодательства, при реформировании социальных программ, при обосновании большей финансовой помощи местным органам власти, при разработке планов социально-экономического развития Москвы. Материалы исследования могут применяться в учебных курсах «Социология», «Социология управления», «Социальная политика», «Социальное прогнозирование, программирование, проектирование».
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и результаты диссертационного исследования апробированы автором в ходе практической деятельности.
Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены в трех публикациях: в двух статьях и брошюре (общий объем 2,5 п.л.), докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры социологии Московского гуманитарного университета, докладывались на научно-практической конференции этого вуза, а также на научных конференциях Московского городского университета управления Правительства Москвы.
13 Записка с практическими рекомендациями, сформулированными на
основе результатов диссертационного исследования, была представлена в
Префектуру ЮВАО г.Москвы. Данные социологических исследований были
представлены в ряде управ округа.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав в
составе четырех параграфов, заключения, списка источников и литературы и
приложений.
Социальная политика как предмет научного исследования
Согласно Конституции РФ, мы живем в социальном государстве. Это означает «способность такого государства осуществлять современную социальную политику: заботиться о трудовом устройстве населения, правах человека, создавать системы здравоохранения, социального обеспечения, поддерживать малоимущие (т.н. «слабые») слои населения, бороться с преступностью и конфликтами и т.д.». Но этому понятию не соответствует реальная социальная политика нашего государства, оно ещё недостаточно озабочено судьбой своих малообеспеченных граждан. В России на социальную политику в 2002 г. направлялось всего 4% ВВП или 405 млрд. рублей. В развитых странах совсем другая картина. Уже к середине 90-х годов доля государственных расходов на социальные цели в процентном отношении к ВВП составила во Франции - 28,7%, в Англии - 23,4%, в Италии - 25%, в Швеции - 38%, в Германии - 24,7%. В абсолютном исчислении они слагаются сегодня в колоссальные суммы. Например, в Германии в 2000 году социальные расходы составили в целом 1263 млрд. марок, что означает более 15,5 тысяч марок на душу населения. Соотношение среднедушевого дохода 10% наиболее обеспеченных и 10% наиболее бедных россиян равно сегодня 20 (в 1991 году этот показатель составлял еще Проблема бедности в настоящий момент является серьёзной для
Так, по данным исследования Центра социального прогнозирования (руководитель Шереги Ф.Э.), проведенного в октябре 2004 г. в 11 территориально-экономических районах страны, высокообеспеченными считают свои семьи - 0,2% опрошенных, среднеобеспеченными - 28%, низкообеспеченными - 60,6%, бедными или нищими - 11,2%о2. Как видим, 71,8% жителей России зачисляют себя в категорию низкообеспеченных и бедных. При этом среднемесячный потребительский доход на одного человека составляет у низкообеспеченных 100$, у тех, кто живет за чертой бедности - 70$.
Большинство россиян, судя по данным опросов ВЦИОМ (2002г.), достаточно скромно представляют себе зажиточную жизнь. Оказывается, их претензии вполне укладываются в не столь уж большую сумму - 6850 рублей на одного члена семьи. Этого, по их мнению, вполне достаточно, чтобы жить нормально3.
Это важный показатель для решения основных социальных проблем, достижение которого разрешит остроту назревающих конфликтов, приведет к согласию в обществе. Как видим (экономистам не трудно подсчитать в масштабах страны) сколь мала цена за мир в России, за снятие конфронтации и противостояний. Динамика достижения этих параметров (приближения к ним) для различных категорий населения должна постоянно отслеживаться властными структурами.
В методологическом плане исследования социальной политики важно отслеживание динамики социально-трудовой структуры населения, знание перспектив ее ближайших изменений, а также корректировки нежелательных демографических сдвигов в этой структуре. Социально-трудовая структура населения в любом обществе по своему социально-трудовому статусу подразделяется на три фундаментальные группы: трудоспособная, экономически активная часть населения; еще нетрудоспособные (дети несовершеннолетнего возраста) и уже нетрудоспособные (пожилые). Вторая и третья группы, вместе взятые, составляют экономически не активную, часть населения, ничего не производящую, а только потребляющую. Государство, через социальную политику должно заботиться об относительно нормальных условиях жизни этих групп.
Жизненный цикл, определяемый законами природы, с объективной неизбежностью обусловливает тенденцию движения этих структур населения в начале по восходящей траектории, затем по нисходящей. Благодаря этому движению осуществляется непрерывный приток новых контингентов рабочей силы, впервые поступающих на рынок труда, в состав экономически активного населения. Государство при этом должно проводить такую социально-экономическую и демографическую политику, приоритетной целью которой выступает обеспечение воспроизводства населения, создание максимально благоприятных экономических и материальных условий для подготовки данного контингента к производительному труду.
Далее тенденция развития приобретает негативную окраску -движение идет по нисходящей траектории. Суть этих изменений - выбытие индивидуумов из состава трудоспособного, экономически активного, производительного населения и переход их в нетрудоспособную, непроизводительную часть населения. Эти люди, утратившие способность к ТРУДУ и в силу этого лишенные средств к существованию, неизбежно порождают проблему необходимости социальных гарантий, способных обеспечить им условия жизни, достойные человека.
Но, порой, и те, кто находятся в «активном возрасте», трудятся, живут ниже черты бедности. Это зависит от состава семьи (наличия нетрудоспособных), но чаще от того, что работодатель (в том числе государство) недоплачивает наёмному работнику. Распределение доходов - это самое слабое место рынка. Так, американские экономисты К.Макконнелл и С.Брю констатируют, что рыночная система приносит очень крупные доходы тем, кто владеет значительным капиталом и земельными площадями, а у других членов общества доходы очень малы.1 Подобных высказываний много. Прошлый опыт и современная практика свидетельствуют о том, что рыночная функция распределения доходов по содержанию и конечным результатам часто отрицательна по отношению к социальной справедливости, порождает социальное неравенство, бедность и нищету. Таков закон развития рыночных экономических систем, безусловность его действия особенно проявляется в переходных экономических системах, в переходный к рынку период.
Ступив на путь рыночного реформирования, перехода к рынку капиталистического типа, Россия оказалась в сфере действия указанного закона. В то же время опыт Запада позволяет видеть, что охарактеризованный выше экономический закон порождения бедности и нищеты в обществе с рыночной экономикой носит не абсолютный, а относительный характер. Этот аспект, имеет также принципиально важное теоретическое и методологическое значение для нашего исследования. В странах Запада, как известно, существует высокоразвитая рыночная экономическая система. Но в то же время в этих странах достигнут сравнительно высокий жизненный уровень населения, а бедность, определяемая по существующим в этих странах стандартам, сведена до минимального уровня. Все эти достижения - результат активной деятельности профсоюзов по защите экономических прав и интересов наёмных работников, в частности, в сфере оплаты труда, а также активной социальной политике, проводимой государством, выступающим в качестве противовеса рыночному распределению доходов.
Методология исследования доверия населения к органам власти
Доверие социально-психологическое понятие, определяющее характер отношений (взаимоотношений) между людьми, как друг с другом, между группами, так и между обществом и властью.
Доверие в словаре С.Ожегова определяется как уверенность в чьей-нибудь добросовестности, искренности, в правильности чего-нибудь и основанное на этом отношение к кому-нибудь, чему-нибудь.1
Вот как понимали доверие древние. У них вера и доверие - понятия схожие, «идущие» вместе. По Библии, истинное доверие рождается к тому, кто совершает добрые деяния, оказывает постоянную заботу, от которого можно в трудные времена ожидать неизменную помощь. Только на того «и будут уповать» в кого верят, (знают), что он не оставляет «ищущих». А по Владимиру Далю уповать на кого-то, означает «твердо надеяться, ждать с уверенностью, полагаться, ничем не смущаясь».3 Доверие, как видим, здесь связано с надеждой и уверенностью, что оно не будет напрасным, оправдается.
По Брокгаузу и Эфрону — доверие это «...психическое состояние, в силу которого мы полагаемся на какое-то мнение, кажущееся нам авторитетным, и потому отказываемся от самостоятельного исследования вопроса, могущего быть нами исследованным». Понятие доверия рассматривается различными науками с различных позиций. Так, в философии это понятие рассматривается как этическая категория морали, отражающая нравственные отношения между людьми, как в общественной, так и в личной жизни. В словаре по этике: доверие определяется как отношение к действиям другого лица и к нему самому, которое основывается на убежденности в его правоте, верности, добросовестности, честности, искренности.1
Как видим, в философской этике доверие рассматривается как регулятор нравственных отношений. Б.Рутковский доверие трактует как «нравственное понятие, выражающее такое отношение одной личности к другой, которое исходит из убежденности в ее добропорядочности, верности, ответственности, честности и правдивости».2 На наш взгляд, такую же нравственную окраску имеет доверие в отношениях между обществом и властью, предметом рассмотрения которых является наше исследование. Отношение общества к власти, основанное на доверии, предполагает наличие, прежде всего, веры у людей, что власть эта моральна, политика ее основана на нравственных нормах социальной справедливости, что власть является носителем таких качеств, как правдивость, честность, ответственность, верность провозглашенным принципам, обещаниям, а также мужества в проведении справедливой политики, направленной на благо страны и народа.
Доверие к власти, к новым лидерам в период трансформации общества, в начале определенных реформ, новых программ, при неполноте информации, ее закрытости, основывается на вере религиозного содержания, так как предполагает «слепую» веру, а это всегда риск. Это впоследствии, если практика будет подтверждать соответствие ожиданиям, то только тогда доверие обретает материальную форму. В том-то и заключается парадокс доверия — «оно не может возникнуть, пока мы не пойдем на риск, который может привести к недоверию». Автор одного из фундаментальных исследований проблем доверия Т.Скрипкина также указывает на то, что доверие это риск, это «как бы отношение авансом... с учетом того, что другой является автономным суверенным субъектом активности и может по-разному использовать имеющиеся знания и информацию».
Из приведенных характеристик понятия доверие вытекает важнейшая его характеристика — доверие неустойчиво, подвижно, степень его колеблется от слепой веры, от устойчивой веры, основанной на реальной информации, глубоких знаниях об объекте доверия до полного недоверия ему.
Особых различий в понятиях веры и доверия современные исследователи не видят. Так, «Политология. Энциклопедический словарь» (1993 г.) рассматривает эти два понятия в одной статье. В словаре содержится утверждение, что вера и доверие трудно различимы, неразрывно связаны и стимулируют друг друга, образуя общее субъективное и эмоциональное пространство, в котором функционирует политика и власть. Вера и доверие в политике в этом энциклопедическом словаре определены как «необходимый эмоциональный, интуитивный фактор, функционирования политики и власти, политических отношений и действий, определяющих их эффективность и их восприятие обществом и отдельным человеком. Вера и доверие — это также один из основных источников политического (общественного) мнения, важный фактор, определяющий политическую обстановку в обществе, политическую атмосферу страны. Вера и доверие образуют идеальное, духовное пространство политики и власти, заполненное их этическими моральными оценками, социально-психологическое пространство настроений, гражданских позиций по отношению к политике и власти»1. Важное методологическое значение для нашего исследования имеют следующие положения этой статьи: - политика и власть должны порождать веру в их потенциал, их ресурсы, в возможность удовлетворения ожиданий, порождать облик и репутацию власти (это тоже ресурс), уверенность, что власть не будет превышать эти ресурсы, в том числе ресурс доверия; - принципиальное различие между рационально аргументированным доверием и верой, которая всегда в значительной мере безотчетна, интуитивна, подсознательна, гораздо сложнее, так как грань между ними проходит в области неопределенности и вероятности, в которой доверие и вера легко переходят друг в друга. Динамика этого процесса и его направление прямо зависят от характера политического режима, от политической обстановки в стране, эффективности политики и власти и отношений общества и власти. Вера и доверие — естественное дополнение взаимного недоверия между ними. Они также служат противоядием против вражды и конфликтов в обществе и государстве; - различаются вера в факты (или доверие фактам) и вера в значения слов: заявлений, постановлений, приказов, сообщений и т.п.2
Доверие к местным органам власти как критерий эффективности решения общих социально-экономических проблем района
Доверие населения к местной власти складывается из многих факторов, из множества оценок населением ее многосторонней деятельности. Местная власть - это форпост защиты интересов населения в районе, и от того, как власть осуществляет свою главную функцию, зависит отношение населения к ней. Главным в деятельности исполнительной власти района является удовлетворение жизненно важных потребностей населения: обеспечение устойчивого функционирования всех систем городского хозяйства в районе; сохранение занятости, обеспечивающей необходимый минимум доходов; предотвращение спада потребительских возможностей малообеспеченных слоев населения района; первоочередное направление бюджетных средств на социальные расходы и оплату труда работников бюджетной сферы; стабилизация деятельности предприятий реального сектора экономики; улучшение экологической ситуации; укрепление правопорядка; сохранение курса на планомерное комплексное развитие района, его социальной и инженерной инфраструктуры. Завоевание доверия населения через реализацию социальных программ района является одной из важнейших функций его исполнительной власти.
Уровень доверия населения к местной власти - величина непостоянная, он не может быть установлен раз и навсегда. Завоевание доверия населения, поддержание его на высоком уровне идет через повседневную, напряженную работу органов местной власти. При этом власть должна постоянно иметь точную, проверенную информацию о реакции населения на те или иные мероприятия, проводимые ею, знать, как общественное мнение оценивает те или иные проблемы. И на основе этой информации отслеживать изменения в общественном мнении и корректировать согласно ему свою деятельность, повышать ее эффективность. Отсюда следует необходимость проведения регулярных социологических исследований по проблемам доверия населения к местной власти. На основе этой информации необходимо отслеживать изменения в общественном мнении и корректировать согласно ему свою деятельность, повышать ее эффективность. Повышение доверия к органам власти - важнейший фактор снижения конфликтности, напряженности в обществе. Ведь напряженность в обществе, в тех или иных организациях возникает там и тогда, где и когда происходит нарушение баланса между доверием и недоверием к руководящим властным структурам, т.е. когда число недоверяющих начинает превышать число тех, кто доверяет. А доверие к власти зависит от удовлетворения тех или иных потребностей населения.
Как же оценивают местную власть жители Марьино? Какова степень их доверия к ней? Из чего это доверие складывается? Каков баланс удовлетворённых и неудовлетворённых потребностей марьинцев? Каковы острота проблем района, тенденции его развития в понимании жителей? Ответы на эти и другие вопросы позволило получить социологическое исследование, проведенное автором среди жителей Марьино в июне 2004 года при поддержке Центра социального прогнозирования.
Как показывает анализ «ближних» (жилищных) проблем, ограниченных местом проживания и решаемых (устраняемых) в основном коммунальными службами, некоторые из них возникают довольно часто. Чаще всего в последние годы в домах района случались перебои в пользовании лифтом (на это указали 65% опрошенных), кодовыми замками и домофонами (59%) (см. табл. 1).
Несколько реже беспокоили жителей Марьино перебои с горячей водой (39%), поломки почтовых ящиков (31,5%), отказы в работе мусоропроводов (29,3%), отключение электричества (24,4%) и холодной воды (16,8%). Меньше всего беспокойства в последние годы жители Марьино получили от телефонной сети: 93,2% опрошенных вообще не сталкивались с проблемами отключения, неисправностей телефона. Лифты - самое «слабое звено» в обслуживании жителей района, в удовлетворении их повседневных житейских потребностей. Даже там, где не отмечалось, что в работе лифтов были перебои, жители указывали среди волнующих их проблем -некачественную работу лифтов.
Как же решаются в Марьино более широкие проблемы — те, которые находятся за порогом квартиры? Многие из этих проблем имеют общероссийские масштабы и их решение не по силам одной управе. Тем не менее, жители имеют право надеяться, что и в их решении, или, по крайней мере, смягчении, активное участие будет принимать местная власть.
Среди пятнадцати проблем, предложенных жителям Марьино для оценки, наибольшее беспокойство вызывает распространение алкоголизма и неконтролируемый приток мигрантов. Большинство опрошенных считает, что борьба с распространением алкоголизма и организация контроля за притоком мигрантов поставлены в районе плохо — соответственно так оценили 53,7% и 50,7% (см. табл.2). Отвечая на открытые вопросы: «Что Вам больше всего не нравится?» и «Какие проблемы, на Ваш взгляд, обострились?» жители Марьино также поднимали эти вопросы, конкретизировали их.
Среди населения наблюдается резкая отрицательная реакция на миграционную политику. Отмечалось: «засилье мигрантов», «много чужого народа, мигрантов, бомжей», «хочу, чтобы разобрались с лицами кавказской национальности, ведь все они торгуют без медицинского осмотра» и т.п.
Плохо решаются в Марьино также проблемы экологии (47,3%), борьбы с распространением наркомании (43,9%), обеспечения безопасности на улицах, в квартирах (38,1%). Доля считающих, что эти проблемы в Марьино решаются плохо, значительно превышает суммарную долю тех, кто отвечал, что они решаются «хорошо» и «удовлетворительно». Считают, что в районе хорошо решаются проблемы борьбы с распространением алкоголизма всего лишь 2,9%, организации контроля за притоком мигрантов — 1,5%, улучшения экологической обстановки - 9,3%, борьбы с распространением наркомании -3,9%, обеспечения безопасности на улицах, в квартирах — 6,3%.
Исследование позволило выявить и более широкий спектр негативных проблем района, что беспокоит жителей Марьино, что им больше всего не нравится, конкретизировать адреса этих проблем. В ответах на открытые вопросы они указывали, что им больше всего не нравится: нефтезавод в Капотне - 10,7%; мало зелени - 15,6%; плохая экология - 8,3%; несанкционированные стоянки автомашин (отсутствие гаражей и стоянок) — 4,4%; миграционная политика (много приезжих; затруднения с получением регистрации) - 3,9%; торговля, общественное питание (множество палаток у метро, торговля с рук на улицах, санитария рынков) - 10,7%; транспортные, дорожные проблемы (загруженность дорог, мало автобусов) — 6,8%; инфраструктура района (трудности с устройством детей в сады; мало банкоматов, газетных киосков; не хватает взрослых поликлиник; мало спортивных сооружений, мало развлечений, кружков, секций для детей) — 7,3%; работа УВД и ГИБДД (хулиганство, наркомания, пьянство) - 5,9%; ЛЭП (ликвидировать высоковольтку над парком) - 2,4%; рано отключают горячую воду; плохая звукоизоляция в домах; строят дом прямо под окнами; не работают сливы воды во время дождя и другое — 9,8%.
Взаимосвязь доверия населения к органам местной власти и совершенствования технологий социальной защиты
В Марьино в настоящее время (2005г.) проживает 221 тысяча человек, из которых 39,8 тысяч населения в возрасте моложе трудоспособного и примерно столько же (35,6 тысяч) в возрасте старше трудоспособного. Именно эти две части населения в наибольшей мере нуждаются в постоянной помощи, поддержке и защите. Общая численность населения района Марьино непрерывно растет, соответственно возрастает и число социально-незащищенных граждан. Если в 1999 г. при численности населения в районе 151 тыс. человек социально-незащищенные слои составляли 38,7 тыс. человек, то в 2005 году при населении 221 тыс. человек - около 80 тыс. жителей являются социально-незащищенными гражданами. За это время население увеличилось на 70 тыс. человек, а количество социально-незащищенных выросло на 41,3тыс. человек1. Получается парадоксальная ситуация - фактически прирост населения произошел в значительной степени за счет малоимущих, социально-незащищенных граждан. Это можно объяснить тем, что в район Марьино отселяли из других районов столицы (скажем, при сносе пятиэтажек) в основном малоимущих граждан и семьи с детьми. В связи с этим социальные структуры в управе района имеют вполне реальную тенденцию к расширению. Совершенно ясно, что исполнительная власть района будет постоянно находиться в напряженном состоянии из-за этой не только районной, но и общегородской, да и фактически общероссийской проблемы.
За прошедшее десятилетие вместо прежних «собесов» в районе была создана практически новая система социальной защиты населения. Коренным образом изменились принципы и методы организации работы, осуществлена структурная перестройка системы, что позволило успешно решать вопросы социальной защиты жителей района. Сегодня в районе создан эффективный механизм социальной защиты, имеющий три уровня его реализации — федеральный (базовый), городской и районный.
Федеральный (базовый) уровень включает в себя виды социальной защиты, гарантированные федеральным законодательством (пенсии, пособия и другие социальные выплаты, предоставление льгот определенным категориям населения, медицинское обслуживание, обучение и т.д.), финансируемые из федерального бюджета и соответствующих фондов.
Городской уровень - социальная поддержка, осуществляемая в соответствии с ежегодными городскими комплексными программами социальной защиты населения, установление и реализация дополнительных льгот отдельным категориям жителей города, единовременные целевые выплаты и другие меры, финансируемые за счет средств бюджета города.
Районный уровень - оказание конкретной адресной поддержки нуждающимся, попавшим в трудные жизненные ситуации (единовременная денежная, натуральная, социально-бытовая помощь и др.), осуществляемой территориальными органами исполнительной власти, как правило, через учреждения социального обслуживания. А также финансирование управой района через общественные объединения, организации культурно-спортивных и досуговых мероприятий для социально-незащищенных категорий населения.
Управа района разрабатывает и реализует ежегодные комплексные программы социальной защиты населения, которые тесно связаны с программами социально-экономического развития района.
Исполнительная власть района уделяет большое внимание наиболее нуждающимся слоям населения. Однако речь идет не об одноразовых видах заботы и помощи. Таким простым способом невозможно решить эту сложную, комплексную проблему, ею необходимо заниматься постоянно. Для разработки стратегии, тактики, методов в управе района специально создан аппарат во главе с заместителем главы управы по социальным вопросам, на которого вместе с его аппаратом возложены важнейшие обязанности по разработке методов, организации и практическому оказанию постоянной социальной помощи и поддержки малоимущих граждан, защите детей, молодежи, инвалидов и других социальных слоев населения района. Исполнительная власть района четко понимает, что именно здесь проходит передний край в борьбе за завоевание доверия населения к исполнительной власти района и города Москвы.
Основными методами социальной помощи, поддержки и завоевания доверия населения к исполнительной власти района являются организация работы и развития в районе систем образования, школьного и дошкольного воспитания; здравоохранения, физической культуры и спорта, культуры и досуга. К таким методам следует отнести созданные и постоянно функционирующие стационарные учреждения социальной защиты и культурно-зрелищные учреждения района. На территории Марьино сформирована и действует широкая система социальной защиты населения. Исполнительная власть района постоянно ее совершенствует, придает ей целенаправленность и адресность, повышает ее эффективность. Для решения социальных задач в управе района созданы следующие структурные подразделения: 1. Управление социальной защиты населения, которое обеспечивает пенсионеров и инвалидов района санаторно-курортными путевками, выплачивает компенсации за них. Здесь же инвалиды обеспечиваются транспортными средствами, и выплачивается компенсация за бензин и транспортные расходы. Управление социальной защиты также обеспечивает бесплатным питанием и продуктовыми наборами одиноких пенсионеров и инвалидов. 2. Центр социального обслуживания населения района имеет 12 отделений социального обслуживания на дому. Он способен обслуживать около 1500 одиноких пенсионеров и инвалидов. 3. Отделение дневного пребывания под наблюдением врачей обслуживает в год около 400 человек, постоянно нуждающихся в медицинской помощи. 4. Отделение срочной социальной помощи - своеобразная скорая социальная помощь остро нуждающимся. 5. Социальный приют для детей и подростков на 30 человек, включающий приемное, стационарное и отделение социально-правовой помощи. 6. Школа-интернат для детей-инвалидов. 7. Отделение службы занятости. Эта служба регистрирует граждан, ищущих работу. В районе списочная численность безработных в последнее время колеблется в среднем на уровне 800-1000 человек. В 1999-2003 гг. ежегодно с помощью отделения службы занятости трудоустраивались в среднем 800 человек и до 300 человек направлялись на профобучение. 8. Экспериментальный комплексный центр социальной защиты Юго-Восточного административного округа, включает пять отделений социального обслуживания на дому (640 человек в год); два отделения дневного пребывания (на 650 детей и 642 человека взрослых в год); отделение социальной реабилитации для детей с ограниченными возможностями (650 человек в год); пять отделений для обеспечения социальной помощи и поддержки малоимущих граждан и инвалидов.
