Сравнительный анализ моделей местного самоуправления в России, США и Западной Европе Саначев Игорь Дмитриевич

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Социология местного самоуправления теоретико-методологические основы анализа 34

1.1. Социальная природа местной власти как предметная область исследования . 34

1.2.Институциональная сущность местной власти. 50

1.3. Закономерности субъектно-объектных отношений в системе местной власти и модели организации управления местным сообществом. 93

Глава 2. Системные изменения местного самоуправления в российской федерации социальный механизм трансформации . 101

2.1. Генезис современных моделей местного самоуправления в системе социального управления обществом в Российской Федерации . 101

2.2. Реформа 1995 года и начало становления новой модели местной власти в Российской Федерации. 137

2.3. Российский социум как решающий фактор жизнеспособности трансформационной активности субъектов местного самоуправления. 161

Глава 3. Социологическая диагностика местного самоуправления: сравнительный анализ моделей 179

4.1. Континентальная модель и ее разновидности . 180

4.2. «Англосаксонская» модель в Европе. 198

4.3. Североамериканские модели местного самоуправления. 204

Глава 4. Основные направления оптимизации российской системы местного самоуправления . 219

4.1. Критерии отимизации моделей местного самоуправления . 219

4.2. Оптимизация местного самоуправления в Российской Федерации: сравнительный анализ моделей. 235

5.1. Ожидания социума и реформа 2003 г. в Российской Федерации: сравнительный анализ основных направлений оптимизации моделей местного смоуправления. 243

Заключение 259

Ссылки 263

Список использованных источников и литературы

• Социальная природа местной власти как предметная область исследования
• Генезис современных моделей местного самоуправления в системе социального управления обществом в Российской Федерации
• Континентальная модель и ее разновидности
• Критерии отимизации моделей местного самоуправления

Введение к работе

Актуальность темы диссертационного исследования.

Проблемы местного самоуправления остаются в центре внимания науки, общественности, властных структур, и это не случайно: за последние тринадцать лет Россия пережила три реформы местного самоуправления - в 1991, 1993 и в 1995 -м годах. Всем этим реформам были свойственны прерывистость и непоследовательность; кроме того, комментаторы третьей реформы справедливо указывают на то, что многое в ней совершенно некритически заимствовано из зарубежных образцов [1].

Однако движение в сторону развития местного самоуправления для России сегодня почти всеми признается неизбежным. Как признают многие ведущие специалисты, «обретение Россией суверенитета и своей государственности произошло на фоне тяжелейшего социально-экономического кризиса, в котором оказалась наша страна с 1990 г. Россия выбрала новый путь своего развития: началось построение современного правового демократического государства, одним из нововведений которого стали принципы федерализма. Прошедшие годы подтвердили, что федерация - единственно возможная на данном этапе форма существования такого огромного и многонационального государства как Россия» [2].

Рядом с процессом становления федеративного государства в России и, одновременно, как неизбежная его составляющая часть, шел и процесс становления местного самоуправления как социального уровня местной власти. Оба процесса взаимно дополняли друг друга, сложный процесс реформирования, его удачи и неудачи, переплетались на различных уровнях. И, если процессы становления российского федерализма сегодня активно изучаются, то о муниципальной власти этого сказать нельзя.

Бурный общественный интерес к проблеме не нашел пока должного адекватного ответа со стороны специалистов, занимающихся ее исследованием.

В то же время, нельзя не признать, что в целом проблема теоретического анализа существования, функционирования и развития местного самоуправления в Российской Федерации назрела давно.

К сожалению, длительное время научная общественность не обращала должного внимания на тот факт, что именно в этой проблеме кроются корни многих российских неурядиц, а потому именно она сегодня является наиболее болезненной и важной.

Сегодня приходится признать, что центральная власть заведомо не в состоянии эффективно управлять жизнью страны, если рядом с нею не создана система местного самоуправления. Без организации органов местного самоуправления, этих «кирпичиков общества», невозможно нормальное функционирование никакого общества [3].

К сожалению, в специальной литературе, появившейся в последние годы в России, местное самоуправление увязывается с «демократическим государством», «демократией», «гражданским обществом» и т.п.[4] Это происходит потому, что налицо своего рода смешение понятий, когда местное самоуправление было объявлено необходимым элементом демократического общества (что, безусловно, справедливо) и был сделан вывод, что местное самоуправление невозможно без демократического общества. Между тем, достаточно развитое местное самоуправление - как сельское, так и городское - было, например, в царской России, которую крайне трудно назвать «демократическим государством» [5].

В силу этого, вместе с критикой неудачных реформ российского общества 1990-х гг., проходивших под флером демократической идеологии, усилилась и критика местного самоуправления, особенно со стороны руководителей субъектов Российской Федерации. Местное самоуправление объявляли результатом происков американских спецслужб и их ставленников - «реформаторов», призванных окончательно развалить страну, и безумным экспериментом, и т.д. и т.п. [6]

Не останавливаясь на том, что губернаторам было объективно выгодно шельмовать местное самоуправление, заметим лишь только, что местное самоуправление - это не продукт какой-либо идеологической концепции или доктрины: это прежде всего - плод определенного социального уровня развития общества и государства [7].

Чтобы понять, почему и зачем возникает местное самоуправление, следует прежде всего разобраться в способах организации этой «местной власти» и «местного самоуправления». Община как низший уровень государственного устройства может быть самоуправляющейся, частично самоуправляющейся, а частично подчиненной государству, полностью подчиненной государству.

Возможность понять, каким способом может быть организована местная власть, позволяет с легкостью увидеть и национальные особенности строительства местных сообществ, причины существования того или иного уровня разграничения пределов компетенции, полномочий между местным сообществом и государством, предугадать возможный ход развития местных сообществ и их взаимоотношений с государством.

Возможность же исследовательским путем понять основные принципы организации систем управления на местном уровне власти, вычленить основные элементы, необходимые для организации этих систем и подсистем позволит избежать серьезных ошибок на пути будущего реформирования и становления органов местной власти в Российской Федерации.

Следует отметить, что тема развития местного самоуправления вообще и западноевропейского и североамериканского в частности не нова в отечественной академической традиции.

Степень изученности проблемы.

Проблемы местного самоуправления издавна интересовали российских исследователей. Так, огромный пласт литературы был создан в дореволюционное время. Период земской и городской реформ XIX века стал и первым

6 периодом в развитии российской науки в области проблем теории и практики становления местного самоуправления в России.

Классическими работами в этой области были труды Д.Иванова, Н.Чечулина, Н. Лазаревского, В. Безобразова, Б. Веселовского, А. Михайловского, А. Немировского, Б. Чичерина, Дм. Семенова, Б. Немчинова, Г. Шрейдера и др. [8]

Именно в это время, в частности, были сформулированы основные концепции понимания местного самоуправления как явления вообще, сложились основные подходы к представлению о том, что же такое местное самоуправление, и какова его роль в обществе и в государственном устройстве. Более подробно эти концепции и подходы будут проанализированы в первой главе данного диссертационного исследования.

Отдельным пластом литературы, посвященной исследованию местной власти, следует признать специфическую литературу земств - это были, по сути, первые в России специализированные социологические исследования по управленческой практике местной власти и местного самоуправления.

Специальные работы, посвященные финансовой, хозяйственной, школьной, врачебной, строительной деятельности земств раскрывают их структуру, рисуют возможные направления развития, и, наконец, достаточно полно освещают ту часть знаний, которую сегодня называют «муниципальным менеджментом».

Здесь следует обратить внимание на интереснейшую работу Ф.А. Данилова о наемных земских служащих - первое в России социологическое исследование о тех, кого сегодня называют муниципальными служащими [9], серию крупнейших работ по агрономическому развитию страны и роли местного самоуправления в нем (Я. Абрамов, А.А.Кауфман, А.К. Ковальковский и др.) [10], работы по экономике, общественному кредиту, финансах и многим другим хозяйственным проблемам развития местного самоуправления

7 (Безобразов В.П..;Белоконский И.; Васильчиков А. О; Гессен В.М.; Головин К.; Голубев B.C.; Градовский А. Д.; Евреинов Г.А.; Кавелин К.Д. и пр. [11] Всего в России в дореволюционный период было опубликовано более 800 монографий, брошюр и крупных статей, касающихся тех или иных сторон деятельности земств и развитию общественного самоуправления [12].

Следующий этап в развитии изучения местной власти и местного самоуправления связан с 20-ми годами, с т.н. периодом «новой экономической политики».

Именно в этот период происходит становление знаменитой в наше время школы Л. Велихова, появляются десятки признанных сегодня классическими трудов [13].

Отметим, что это был период всеобщего интереса к проблеме социологии управления местными сообществами - в это время в Европе появились труды ставшими классиками в данной области Вебера, Гуго, Редлиха и других [14].

На этом фоне школа Л.Велихова и его последователей отличалась большой степенью оригинальности подхода к проблеме деятельности местного самоуправления, заключавшейся в том, что именно эта школа начала разработку теории видов местного самоуправления, классификацию моделей местного самоуправления.

Все эти достижения, без сомнения, опережали свое время - то, что можно назвать социологической «видовой теорией», по сей день лежит в основе современного понимания моделей и динамики развития местной власти. Учение Л.Велихова о видах «муниципального хозяйства в широком смысле этого слова» стало значительным шагом вперед в российской социологии местного самоуправления.

Сформированные Л. Велиховым в его классическом труде «Основы городского хозяйства» принципы комплексного социально-хозяйственного анализа деятельности местного самоуправления по сей день остаются доста-

8 точно совершенными и широко используются в современной литературе [15].

Надо отметить, что уже в момент своей публикации «Основы городского хозяйства» были признаны «марксистски невыдержанными по методу» и «не во всех отношениях отвечающими задачам советского строительства». Из книги были удалены «политические выводы в области советского избирательного права и т.п.» [16].

Это определило судьбу школы Велихова - практически все теоретические исследования в области местного самоуправления были прекращены в 30-е годы. Известные исторические события прервали развитие изучения местного самоуправления в России. Работы по исследованию местного самоуправления сменили труды по советскому строительству.

Лишь только отдельные труды в 70-е - 80-е гг. были посвящены практике европейского и американского самоуправления, из которых длительное время работа Г.В. Барабашева «Муниципальные органы современного капиталистического государства», изданная в 1971 г., была практически единственным крупным доступным исследованием [17].

Следующий бурный этап изучения местного самоуправления и зарубежного опыта местного самоуправления пришелся на 90-е гг., что было связано с проведением трех упомянутых выше реформ местного самоуправления. Его можно считать современным, продолжающимся и сегодня, этапом. Этому этапу свойственны, во первых, обобщение западного опыта, накопление материала, и, во вторых, возвращение к теоретическим и методологическим традициям прошлого, постепенное освоение наследия классиков российской школы местного самоуправления.

Реформы и контрреформы 1991, 1993-1994, 1995 годов вызвали появление большого количества научных работ: только крупных монографий, учебных пособий, сборников статей было опубликовано более 450 [18].

9 Данный процесс попытки научного осмысления проводимых реформ в полной мере отражал их противоречивость: трижды кардинально менявшийся путь реформирования местной власти вызвал появление очень большого количества политически ангажированной литературы, ориентировавшейся на то или иное направление реформирования, выбранное в конкретный политический момент.

Подобная ангажированность привела к тому, что в сравнительно молодой российской социологической науке по сей день нет сколько-то устоявшихся школ и концепций в отношении местного самоуправления. Можно говорить лишь только о сформировании самых общих принципов и подходов к такому сложному явлению, как местная власть.

В целом в подходах авторов к проблеме реформирования и становления местного самоуправления в Российской Федерации можно выделить несколько тенденций:

- тенденция отрицания местной власти как самостоятельного уровня
власти и отрицание самого наличия местной власти как таковой;

попытка обоснования местной власти как абсолютно независимой от государственной власти (т.н. «муниципальный анархизм»);

«сбалансированный», «взвешенный» подход.

Эти тенденции более подробно предстоит исследовать в первой и второй главах данного диссертационного исследования.

Еще одной важной отличительной чертой этого этапа развития изучения социального поля местного самоуправления стало то, что основные усилия исследователей были сконцентрированы в области муниципального права, государственного права и других юридических дисциплин.

Работ в области социологии, социологии управления, сравнительной социологии появлялось крайне мало, что привело к недостаточной разработанности теоретических аспектов анализа местной власти [19].

Этот пробел привел к весьма серьезным негативным последствиям для развития всех отраслей научного знания, занимавшихся изучением и исследованием местной власти.

Например, правовая наука пыталась обобщать эмпирический опыт реформ местного самоуправления в Российской Федерации в условиях демократического транзита. Если же учесть прерывистость и непоследовательность процесса реформирования в России, о котором было сказано выше, то отсюда понятна и очевидная ангажированность правовых исследований.

Правовая наука накопила сравнительно большой эмпирический и практический материал по развитию местного самоуправления в Российской Федерации. Из работ такого плана прежде всего следует отметить учебники и по муниципальному праву В.Фадеева, Е.Шугриной, С.Бондаря, С. Князева и Д.Хрусталева, Игнатого В.Д. и Рудого В.В.,В. Васильева, Н.Н. Литягина, Масловской Т.С. и Плесовских В.Д., и других [20].

Значительное количество исследований было посвящено конституционно- правовому аспекту развития в Российской Федерации органов местного самоуправления. Здесь следует отметить монографию И.В. Выдрина, диссертационные исследования С.М.Рыскильдина, А.А. Уварова, Ю.В. Пуздра-ча, Д.О. Якубовского, и др.[21]

Большинство из этих научных исследований рассматривают сущность, критерии выделения основных юридических терминов, основы взаимодействия местного самоуправления с государственной властью.

Ряд правовых исследований был посвящен взаимоотношениям местного самоуправления и региональной власти. Здесь следует отметить работы Е.А. Пахомова, В. Самохвалова, В.И. Васильева, Т.А. Козловой и др.[22]

Однако методологии чисто правового исследования оторваны от социальных реалий непосредственного воплощения тех или иных законодательных концепций и новаций. Игнорирование социального фактора, теории и эмпирики социальных исследований привел к тому, что возникли как бы две

11 реальности - объективная социальная практика и практика «правового поля», существующего как бы «над обществом» и даже отдельно от него.

Специальные работы, посвященные теоретическому анализу социальной составляющей в практике реализации государственных концепций о местном самоуправлении, появлялись не часто. Из числа наиболее серьезных работ, посвященных теоретическому и политическому анализу местного самоуправления, следует прежде всего отметить работу А.А. Замотаева «Местное самоуправление: основные понятия и термины», которая разъясняет и комментирует отдельные нормы федерального законодательства, содержащиеся в нем понятия, определения, термины местного самоуправления [23], монографию Мозохина СИ. и Мозохина Д.С. «Самоуправляемая деревня», в которой авторы убедительно показывают, что эффективное аграрное производство требует и соответствующей самоорганизации сельского сообщества. Этот вывод подкрепляют методические разработки, рекомендации и типовые документы (включая уставы сельского производственного товарищества, сельского сообщества и т.д. [24]

Особо следует обратить внимание на исследование Т.М.Говорёнковой, содержащее расширенный комментарий к фундаментальной и классической работе Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства» [25].

Появились и исследования, посвященные самым «низовым» структурам местного самоуправления - самоуправлению на уровне дома. Здесь, в частности, следует отметить монографию Шомина Е.С. «Жители и дома», анализирующей участие жителей разных стран в улучшении качества своей жилой среды, об организациях защиты жилищных прав, об опыте борьбы квартиросъемщиков за свои права и методов их взаимодействия с городскими властями, первые шаги жилищного движения в России, в управлении домами и микрорайонами, их участие в решении экологических проблем [26].

Появился ряд серьезных работ по экономике и управлению муниципальными образованиями, по прохождению муниципальной службы, развитию предпринимательства в системе местного самоуправления и др.

Совсем недавно Фонд развития парламентаризма совместно с канадскими специалистами создал достаточно глубокое исследование именно в сфере социального управления «Основы местного самоуправления», рассматривающее историю развития местного самоуправления в нашей стране и за рубежом и характеризующего его особенности на современном этапе [27].

Колоссальный пробел в исследовании социологических проблем управления, социального управления в эмпирической практике, в практике моделирования привел к недостаточно адекватному отражению общественных реалий и в других академических областях, изучающих местную власть.

Так, значительное количество исследований создано в сфере муниципального менеджмента. Например, в одной из последних по времени работ -«Антикризисное управление в муниципальном образовании» под ред. А.Н. Ряховской исследованы принципы управления предприятиями в кризисный период, проанализированы роль и место в этом процессе муниципальных органов, Федеральной службы России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению. Главное место уделено антикризисному управлению в муниципальном образовании. Вместе с тем, работе свойственен обычный недостаток всех российских исследований в области муниципального менеджмента - крайний уклон в правовую сферу. Большая часть работы посвящена анализу и прямому цитированию правовых актов. Работа не содержит практически ни одного примера реального успешного применения антикризисного законодательства и предписанных им методов управления в социальной практике современного российского общества [28].

Как уже было отмечено выше, большинству работ, созданных в этой области, свойственны те же недостатки.

13 Нельзя обойти вниманием монографию А.Н. Широкова «Основы местного самоуправления в Российской Федерации (введение в муниципальное управление)», в которой автор проанализировал комплекс проблем, связанных с местным самоуправлением, дал анализ понятия «местное самоуправление», его финансовых основ, проанализировал участие населения муниципалитета в становлении гражданского общества [29]. Большая комплексная серия «Муниципальное управление» стала одной из самых известных серий книг, посвященных разным аспектам местного самоуправления, издание которой осуществляется Российским научным центром местного самоуправления. Круг вопросов которые анализируются авторами серии, ведущими специалистами в области местного самоуправления, очень широк: подробно рассматриваются современная законодательная база, функции различных органов местного управления, вопросы структурной организации муниципальных органов, подбора муниципальных кадров, особенности работы с документами в муниципальных структурах, и иные аспекты деятельности муниципальных органов [30]. Перечень исследований в области менеджмента на этом отнюдь не исчерпывается [31].

Громадный пласт специальной экономической, финансовой и правовой литературы был создан в области межбюджетных отношений, бюджетного федерализма и роли местного самоуправления в этих отношениях в условиях демократического транзита. Здесь прежде всего следует обратить внимание на работы, посвященные местным бюджетам в условиях бюджетной реформы (Н.В.Альвианская), на интереснейший анализ (одна из первых попыток) межбюджетных отношений субъекта Федерации и органов местного самоуправления в сборнике «Анализ тенденций в развитии регионов России в 1992-1995 гг.» [32].

Особого внимания заслуживает работа Н. Антошина об экономической модели шведской реформы местного самоуправления, в которой автор попытался применить некоторые идеи межбюджетных отношений в Швеции к

российской действительности, следует обратить внимание и на интересную работу Лены Шродер, посвященную той же проблеме [33].

Десятки работ посвящены развитию бюджетного процесса, анализу межбюджетных отношений. Здесь прежде всего следует обратить внимание на исследования С. Ассекритова и В. Широкобокова, М. Афанасьева, и др. об общих подходах к межбюджетным отношениям в России [34].

Целый ряд работ был посвящен финансовой основе и финансам местного самоуправления - здесь следует упомянуть труды А. Барского., А. Дан-кова , М. Микулина, О.В.Богачевой., В.Б. Амирова, В.В. Болотина, Борескова Е.В., Китова Е.Н. и др. [35]

Наконец, появился ряд работ, посвященный производственно-социальным проблемам, хозяйственным и имущественным отношениям в муниципалитете. Здесь следует упомянуть труды М. Глазырина и В. Королева, исследования Н. Головацкой, С. Лазуренко, Н. Новицкого и других [36].

Появились так же работы, рассматривающие практику российских городских бюджетов [37].

Проблема здесь в том, что, как и в случае с правовой литературой, практика здесь заслонила собой теорию - теоретических исследований по социологии систем местной власти практически нет. Теоретические построения в области муниципального хозяйства и управления существуют оторвано от изучения социальной теории и практики

Кроме того, при всем обилии литературы, касающейся местного самоуправления, практически нет работ, посвященных именно компаративному социологическому анализу моделей местной власти. Можно упомянуть лишь единичные исследования в области политико-правовой компаративистики - в частности, работы Гриценко Е.В. «Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: Значение опыта ФРГ для России», его докторскую диссертацию «Местное самоуправление и государство в условиях федерализма: сравнительно-правовое исследование на при-

15 мере Германии», имеющую, однако, в основе своей сравнительно - правовой

анализ [38].

Кроме них следует обратить внимание на попытку анализа моделей местного самоуправления в России и Беларуси В.И. Шабайлова в статье «Местное самоуправление в Республике Беларусь: состояние и перспективы развития», работу Д. Элерса «Местное самоуправление в Германии», на работу «Развитие и основы местного самоуправления в Германии и России», подготовленную Фондом Ф.Наумана в 2000 г., и, наконец, на капитальное четырехтомное исследование «Реформы местного самоуправления в России и Европе», подготовленное тем же фондом в 1997-1998 гг., еще на некоторые небольшие статьи [39].

На этом попытки обобщения зарубежного опыта и применения аналитических выводов, сделанных на их основе, для России, фактически заканчиг, ваются.

Гораздо лучше обстоит дело с изучением региональных аспектов и особенностей развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Достаточно серьезные научные исследования в области региональных особенностей развития местного самоуправления были созданы в отношении республики Татарстан, Саратовской и Ленинградской областей, Приморского и Алтайского краев, г. Санкт-Петербурга, Хабаровского края и других [40].

К сожалению, совсем немного работ посвящено сравнительному анализу региональных моделей местного самоуправления. Здесь в российской социологической науке существует очевидный пробел, который совершенно необходимо в ближайшее время заполнить, так как без подобного анализа невозможно наметить дальнейшее направление реформирования местной власти.

В финале анализа развития российской научной мысли в области местного самоуправления следует признать, что отечественной академической традиции свойственны прерывистость и периодические отступления от ранее

16 достигнутых результатов. Представляется, что это - естественное следствие политических зигзагов в развитии страны.

За рубежом же развитие школ исследования проблемы не прерывались, и к настоящему времени с 70-х гг. прошлого века создана огромная литература, нуждающаяся в специальном анализе и изучении.

Только в США с тех пор были опубликованы сотни монографических исследований и тысячи более мелких работ, посвященных разным аспектам проблемы местного самоуправления.

Даже давая самый общий анализ, следует отметить крайнее разнообразие и разнонаправленность в этом огромном массиве литературы.

Прежде всего следует обратить внимание на наличие большого количества теоретических трудов, которые создавались почти на протяжении столетия. Подробный анализ основных концепций и воззрений американских спе-циалистов в области социологии управления и социального управления на местную власть и модели ее организации будет приведен в третьей главе данного диссертационного исследования.

Что же касается основных работ в данной области, то уже в 60-е. годы прошлого века сложилась единая терминология в данной области (в то время как в Российской Федерации процесс складывания единого терминологического поля, по сути, только начался) и единая система подготовки литературы в данной области.

Каждый американский муниципалитет или графство имеет свою специальную литературу, освещающую сложившуюся в нем систему муниципальных законов и терминологический словарь, используемый в муниципалитете [41]. То же относится к каждому штату, а завершает «правовую пирамиду» т.н. «Примерный устав города», унифицирующий терминологию и структуру местных муниципальных управлений в масштабах страны [42], что облегчает анализ социальной практики местного самоуправления.

Гигантский массив литературы посвящен муниципальному менеджменту. Американские школы в области муниципального менеджмента сегодня являются одними из наиболее развитых и передовых в мире как по части используемых методик, так и по детализации и масштабности разработки отдельных сторон жизни муниципалитета - вплоть до здравоохранения, автомобильной политики или управления муниципальными финансами [43].

Количество школ, созданных в этих областях, очень велико, но их подробный анализ выходит за пределы данного исследования, хотя развитие этих школ оказало непосредственное воздействие на развитие североамериканских и европейских моделей местного самоуправления в части становления т.н. «профессиональной системы управления» в муниципалитетах [44].

Достаточно обратить внимание на десятитомное фундаментальное исследование по основным проблемам муниципального менеджмента, выходящее в т.н. «Серии муниципального менеджмента» (Municipal management series) с 1983 г., капитальный труд Вэйна Андерсона «Эффективный менеджер местного правительства» (Anderson Wayne F. «The effective local government manager»); работы Фредерика Мошера «Американское управление общественным сектором: прошлое, настоящее, будущее» (Mosher, Frederic С, «American Public Administration: past, present, future»)., Честера Ньюланда «Профессиональная исполнительная власть в общественном секторе» (Newland, Chester A. «Professional public executives»), Л. Руттера «Избранное сообщество: местное правительство в 2000 г.» (Rutter L. «The essential Community: Local Government in 2000») и др. [45]

To же касается социального управления и социологии управления, то характерной чертой развития североамериканских исследований в данной области является опережающее развитие теоретических исследований общества, теории и методологии создания органов местной власти в целом при большом объеме обобщаемого эмпирического материала, что выгодно отличает американскую науку в этой области знаний от российской, где в первую

18 очередь идет попытка обобщения эмпирического материала и существует разрыв между теорией и практикой.

Из числа ведущих теоретиков в области муниципального управления и строительства местного самоуправления следует, безусловно, упомянуть признанных корифеев т.н. «школы научного управления», как Честер Нюлэнд (Chester Newland) с его известными работами «Правительство типа совет - менеджер: позитивная альтернатива разделению властей» («Council-Manager Government: Positive Alternative to Separation of Powers»), и многими другими [46].

Нельзя обойти вниманием патриарха «школы научного управления» Лютера Гулика (Luther Gulick), создавшего несколько сот трудов на эту тему, определивших целое направление в современной науке о государственном управлении и местном самоуправлении, среди них, например, знаменитую работу «Политическое и административное лидерство» («Political and Administrative Leadership»), и др. [47]

Особо следует отметить работы одного из наиболее популярных современных исследователей проблемы феномена дихотомии и двойственности управления моделями в местном самоуправлении Джэймса Свара (James Svara), и прежде всего такие его известные труды, как «Дихотомия и двойственность: реконцептуализация взаимоотношений между политикой и административным управлением в городах с моделью управления мэр - совет» («Dichotomy and Duality: Reconceptualizing the Relationship between Policy and Administration in Council-Manager Cities») и «Роли официальных должностных лиц в муниципальном правительстве типа совет-менеджер» («The Complimentary Roles of Officials in Council-Manager Government» [48].

В знаменитой дискуссии, разгоревшейся в американской науке о местной власти и местном управлении в 50-60-е гг., был совершен целый ряд серьезных «прорывов» в области представления о том, кто и как должен управлять органами местного самоуправления, какие модели этих органов

19 являются наиболее эффективными, как эти модели должны быть организованы, без каких структурных подразделений они не могут эффективно функционировать.

Из числа наиболее известных работ этого периода следует упомянуть, конечно же, работы Томаса Рида (Thomas Reed), такие, как «Распределение в городском менеджменте» («Trends in City Management»),H его нашумевшую -а ныне уже классическую - работу «Менеджер против мэра» («Manager versus Mayor» [49].

Не менее интересной была и работа Гарольда Стоуна, Дона Прайса и Катрин Стоун (Harold Stone, Don К. Price, К atliryn Н. Stone) «Городское менеджерское правительство» («City Manager Government in the United States»), обобщившая опыт профессионального управления в США [50].

В этих работах на основе социологического анализа практического материала и накопленного опыта было однозначно доказано преимущество профессиональной модели управления над «политической», «любительской».

В 70-80-е. гг. наступил настоящий бум в разработке идеи менеджерского управления муниципалитетом. Множество работ было посвящено рассмотрению специфики профессионального управления моделями местных органов власти, по новому были поставлены проблемы дихотомии «политика-управление» в системах местного самоуправления.

Здесь, конечно же, следует упомянуть работы Ричарда Стилмана (Richard Stillman) «Восход городского управляющего» («The Rise of the City Manager») и «Городской управляющий: рука, дающая помощь профессионала или рука, дающая политическую вражду?» («City Manager - Professional Helping Hand or Political Hired Hand?» [51].

He менее заметный след оставили и труды Р. Хантли и Р. Макдональда (R.J. Huntley and R.J. McDonald) «Городской управляющий: организационные преимущества, менеджерские стили и роль в социальной политике» («Urban Managers: Organizational Preferences, Managerial Styles, and Social Policy

20 Roles»), Эрика Андерсона (Eric Anderson) «Две основные формы правительства: два типа профессионального управления» («Two Major Forms of Government: Two types of Professional Management»), Роберта Бойтона (Robert P. Boynton) «Планирование в модели совет- менеджер: исторические перспективы» («The Council-Manager Plan: A Historic Perspective») и др. [52]

Все эти - сегодня уже классические - работы, как и сотни менее знаменитых работ, убедительно обосновали практическую неизбежность создания профессиональных моделей управления и глубоко проанализировали социологию дихотомии «политика-управление», что предопределило не только теоретическое развитие соответствующих отраслей науки, но и развитие самого местного самоуправления во всем мире.

Не менее богатый объем исследований в области местной власти и местного самоуправления был создан и в европейских странах.

Прежде всего следует обратить внимание на особые теоретические концепции французской школы местного самоуправления - единственной страны с унитарной формой конституционного строя, сочетаемого с развитым местным самоуправлением [53].

Не менее интересные концептуальные подходы были предложены в германской школе исследования местного самоуправления, ведущей свои традиции от М. Вебера, А. Зомбарта, Р. Гуго, А. Редлиха и других.

Особенно интересными представляются исследования фонда Ф. Нау-мана, значительное количество которых переведено и опубликовано сегодня в России [54]. Интерес этот определен именно тем, что данные исследования пытаются, обобщая опыт местного самоуправления в Германии и в Европе, применить его к практике Российской Федерации, что, несомненно, является очень конструктивной идеей.

Интерес к германским концепциям местного самоуправления вызван еще и тем, что они представляют из себя попытку системного анализа поливариантности развития моделей местной власти в условиях одного федера-

21 тивного государства, что, несомненно, крайне интересно для современной российской общественной практики.

Цель исследования заключена в исследовании социологических проблем развития российского местного самоуправления применительно к опыту европейского и североамериканского самоуправлений и в сравнении с ними в той его части, которая может принести практическую пользу российскому паттерну местной власти.

Отсюда более частные цели предпринимаемого диссертационного исследования видятся в следующем:

Исследовать модели местного самоуправления в процессе их социальной институциализации как в Российской Федерации, так и за рубежом, имея ввиду при этом, что этот процесс совершается в условиях острой необходимости для России решения модернизационных задач и активного развития в мире различных систем местной власти и муниципальных экономик.

Выявить ошибки и просчеты в процессе строительства систем местного самоуправления и управления в условиях демократического общественного транзита в Российской Федерации

Доказать необходимость встраивания атрибутов современных моделей местной власти и достижений в ее организации в повседневную жизнь страны

Выявить основные элементы современных эффективных моделей местного самоуправления, необходимых для применения в муниципальном строительстве в сегодняшней России, определив, таким образом, основные направления будущих реформ местной власти в Российской Федерации;

Для достижения этих предполагается решить следующие исследовательские задачи:

22 доказательно уточнить понятий аппарат науки о социальном управлении, используемый для описания процесса институциализации местной власти, тем более, что длительное время корректность самого термина «местная власть» подвергалась в российской науке сомнению. Лишь только в 1998 г. при участии Администрации Президента Российской Федерации начал выходить журнал «Местная власть», а в вышедшем в том же году сборнике статей «Государственная власть и местное самоуправления в России» А.А. Замотаев в статье «Местное самоуправление как элемент государственного устройства» убедительно показал, что основные документы Совета Европы по местному самоуправлению базируются на понятии «местная власть», мало употребимому в российской науке [55].

вычленить местную власть как сегмент жизни общества и социальных процессов в нем и на этой основе исследовать модели местной власти, создав на основе ее сравнительного анализа матрицу (универсальную основу) модели;

исследовать взаимосвязь развития местного самоуправления и общественных интересов на современном этапе развития российского общества;

исследовательскими методами сформулировать наиболее приемлемую матрицу (управленческое лекало) моделей местной власти, которая должна лежать в основе российского местного самоуправления как одной из составных частей жизни общества и доказать корректность выделения и использования категории «местная власть»; на основе социологического анализа современного фактического материала исследовать соотношение «местная власть - регионализм» и показать наиболее оптимальный вектор его развития; Предложить концептуальные подходы к развитию российского местного самоуправления;

23 - Доказать, что развитие местной власти в Российской Федерации составляет основу ее развития как целого.

В соответствии со сформулированными целями и задачами, объектом исследования стала местная власть Российской Федерации, рассматриваемая как один из институтов социального развития страны, местные самоуправления целого ряда европейских стран, относящихся к двум основным базовым моделям организации местной власти - «англосаксонской» и «континентальной». С точки зрения структурной организации были рассмотрены почти все страны Западной Европы, кроме Греции и стран Скандинавии, социальная практика которых существенно не влияет на общие выводы, и потому они в круг исследования сознательно не были включены. Кроме того, были изучены и рассмотрены модели местного самоуправления в США.

Предметом исследования стал процесс социальной институционализа-ции местной власти Российской Федерации в сравнительном анализе с организационными структурами зарубежных моделей местного самоуправления с целью выявления механизмов адаптации современных организационных структур местной власти к требованиям процесса социальной трансформации Российской Федерации в целом, включая организацию эффективно действующего уровня местной власти, способного соответствовать условиям происходящих социальных процессов, и отвечающего потребностям социодина-мики транзитного периода, переживаемого Российской Федерацией.

В качестве рабочей гипотезы используется тезис о том, что процесс становления и развития российского местного самоуправления представляет собой субъектно-объектное взаимодействие. Он рассматривается как составная часть транзитного процесса в становлении новой российской социальной системы и новых социальных институтов российского общества. Процесс развития местного самоуправления в российском обществе поддается конструктивному анализу с применением наиболее общих принципов системного подхода, эвристического инструментария социологии управления. В некото-

24 рых своих аспектах они требуют, однако, уточнения сложившихся представлений, приведения их в соответствие с исторической практикой и конкретной социодинамикой Российской Федерации и современного этапа развития местной власти и местного самоуправления в мире. Положения, выносимые на защиту.

1. Местное самоуправление - необходимый элемент успешного развития социальной и хозяйственной жизни современного общества; развитие и эволюция местной власти в виде местного самоуправления имеет определенные закономерности, которые в полной мере проявляются в российском обществе в период демократического социального транзита.

2. Возрастающая самостоятельность и активность местных самоуправлений все более актуализирует проблему реализации внутренних потенций местного самоуправления. В складывающихся моделях явственно выступают региональные особенности и разнообразие организационных форм и структур местного самоуправления, все более актуализируется проблема взаимоотношения местного самоуправления, регионов и «Центра».

3. Складывающиеся в Российской Федерации модели местного самоуправления уже сегодня нуждаются в модернизации; избранный путь реформирования этой важнейшей части общественной системы пока что не привел к превращению местного сообщества и структур местной власти в мобилизующую силу преобразований. В то же время, умелое использование разнообразных местных условий способно придать гибкость общей модернизационной стратегии страны. Одной из важнейших причин развития подобной ситуации стало нарушение общих принципов и методологии создания сложных управленческих систем, игнорирование законов социального развития.

25 Наличие транзитной ситуации предполагает четкое определение направлений реформирования. Мировой опыт развития структур местного самоуправления, накопленный в процессе достаточно длительной эволюции западных социальных систем, безусловно, содержит значительные позитивные результаты, позволившие создать эффективные социальные и хозяйственные формы местного самоуправления, его удачно действующие модели. Создание сложных социальных и управленческих систем опирается на определенные принципы и методологию. В то время, как наиболее экономически преуспевающие страны двигались по пути развития дихотомии «политика - управление», создавая сложную систему социальных балансиров и разделения властей диверсификация социальных институтов на уровне местного самоуправления, Россия пошла в обратном направлении. Но именно система дихотомии лежит в основе всех современных и эффективных моделей местного само управления. Поэтому движение в сторону развития дихотомии и дуализма в местном самоуправлении наряду с мощными усилиями по профессионализации местного самоуправления, составило основу успеха - как социального, так и экономического - местного самоуправления в развитых странах Запада.

Вследствие специфики социально-территориальной организации населения российского общества, особенностей его поселенческой структуры, системы производственно-хозяйственных, социокультурных отношений, функционирование и развитие местного самоуправления требует государственной поддержки. Процессы модернизации в истории России всегда сопровождались усилением роли государства, укреплением государственной вертикали, выработкой последовательной государственной политики в том или ином вопросе. Именно так происходили и все реформы местной власти в

26 России со времен Ивана Грозного. Проблемы в развитии местного самоуправления во многом вызваны слабостью центральной власти, которая на протяжении вот уже целой серии реформ (идет четвертая) не может определиться с направлением реформирования. Кроме того, следует признать, что за годы осуществления этих реформ в стране так и не удалось, и даже не было предпринято серьезной попытки создать действительно эффективную местную власть: на уровне модели постсоветская Россия до сих пор во многом находится под инерционным влиянием прежней советской системы организации местной власти.

Проблемы, связанные с недостатками в развитии местной власти, все в большей и большей степени становятся в центр внимания общества. Модернизация общества уже невозможна без решения этих проблем. Проблемы жилищно-коммунального хозяйства, функционирования внутригосударственной инфраструктуры, обеспечения хотя бы минимального объема услуг, предоставляемых местному сообществу местной властью, стали неотъемлемой составной частью социальной жизни страны. Однако без модернизации самой местной власти по пути развития дихотомии «политика-управление», создания профессионального управления и системы разделения властей на местном уровне подобная модернизация невозможна.

Специфика развития регионов в период постсоветских реформ неизбежно приводит к появлению разнообразных моделей местного самоуправления; как представляется, разнообразие моделей вообще свойственно для любого федеративного государства. Однако эта специфика не должна подменять саму идею местного самоуправления, как это произошло в ряде регионов России.

9. Без создания развитой и эффективно действующей системы местного самоуправления, построенной на современных принципах, Россия не сможет стать полноправным членом мирового сообщества ни в политическом, ни в социально-экономическом отношении.

Теоретико-методологическая основа исследования определяется, с одной стороны, характером его целей и задач, а с другой - конкретным подходом и научной позицией автора. Теоретико-методологические основания исследования составляют общенаучные принципы и методы социального познания, анализ и обобщение социологических и других обществоведческих источников по теме диссертации. В процесс исследования темы и подготовки диссертации использовались системный, структурно-функциональный и культурологический подходы.

Проблематика институционального характера самоуправления имеет комплексное социальное содержание. Ее научное исследование требует междисциплинарного подхода, системообразующая роль в котором принадлежит социологическому определению и анализу ведущих социокультурных факторов: количественно-качественной определенности социальных институтов и населения, его ценностных ориентации, моделей поведения, интересов и потребностей. Опираясь на общенаучные принципы, самоуправление исследуется в совокупности объективных условий (экономических, производственно-хозяйственных, территориальных) и субъективных факторов (социальных, культурных, управленческих).

Многообразие форм развития самоуправления, различная направленность тенденций его изменения, вероятностный характер определения конечных результатов его функционирования обусловили выбор методологии исследования. Она основывается на учете многофакторности причин, иерархического ранжирования ценностей, конкретности задач, наличия критических условий реализации проводимых преобразований. Во внимание принимается неравномерность процесса институционализации самоуправления в различных

28 регионах, неоднородность интересов различных социальных слоев. Это обусловило необходимость учета в диссертационном исследовании принципа единства и многообразия самоуправления в рамках целостности и комплексности как социального института.

С этой точки зрения к определяющим методологическим принципам следует отнести:

системности как принципа всеобщей взаимосвязи объектов реального мира;

материалистического понимания социальных систем как объективной реальности, отражаемой сознанием в форме идеальных образов, являющихся в данном случае научной абстракцией;

диалектической логики развития реального мира и человеческих представлений о нем, предполагающей движение социальных систем и их идеальных образов от простого к сложному через качественные переходы как результат внутренних противоречий;

релятивизма в понимании истины, ограниченности и относительности начального знания о реальных социальных системах и социальных процессах, принципиально зависящих от аспекта исследования;

необходимости экономического развития общества для прогресса его социальных и общественных структур и в этой связи восприятие самой экономики как части более широкой институциональной системы;

Кроме того, были использованы более частные методики, связанные со спецификой анализа местной власти как одного из видов властных уровней.

К таковым прежде всего следует отнести социальное моделирование как метод научного познания, подразумевающий «замещение одного объекта другим с целью получения информации о важнейших свойствах объекта-оригинала с помощью объекта-модели» [56]. Суть моделирования в том, что, изучая какую-либо сложную систему (в нашем случае - уровень местной власти в транзитный период), необходимо отвлечься от имеющегося много-

29 образия моделей и выделить то общее, что присуще моделям различных по

своей природе объектов реального мира (в нашем случае - различных моделей местного самоуправления [57]. Моделирование является составной частью целого направления в области методологии социальных исследований -т.н. «мультипликативных методов» (multiple methods), достаточно хорошо разработанного в мировой социологии, [58] и «мультивариантных методов» [59]. Понимание моделирования как специального метода статистического анализа, позволяющего выявить «гипотетические или теоретические взаимоотношения между двумя или большим числом возможностей [60] позволяет создать гипотетическую, идеальную модель (матрицу), с которой и сравниваются существующие поливариативы с целью установления их фундаментальных достоинств и недостатков. Отсюда следуют специальные методы моделирования:

- метод матричного анализа, обычно использующегося в области социологического менеджмента, и примененный для вычленения основных элементов моделей местной власти различных стран мира, т.е. построения некоторой системы-модели (второй системы), связанной определенным соотношением подобия с системой оригиналом (первой системой), причем в этом случае отображение одной системы в другую является средством выявления зависимости между двумя системами, отраженных в соотношениях подобия [61].

- метод сравнительного анализа на основе матрицы;

- метод системно-структурного анализа;

метод структурной обсервации, позволяющий «наблюдать» структуру во всем ее многообразии [62].

- техника структурного уравнения (эквационного) моделирования, позво
ляющая описывать изучаемую модель как совокупность различных
структур взаимоотносящихся внутри модели как система уникальных ма
тематических уравнений [63].

Следует отметить, что исследование, имея своей базой социологическую основу, выполнено на стыке ряда научных дисциплин - в т.ч. конституционного и муниципального права, муниципального менеджмента, государствоведе-ния, политических наук что вызвало использование некоторых специфических методов этих дисциплин.

Однако именно современные социологические концепции и методы составили основу научного инструментария, примененного для проведения данного исследования.

Эмпирическая база исследования.

Элементами, составившими эмпирическую базу работы, стали прикладные исследования местных самоуправлений различных стран, отчеты и документы по результатам реформ этих самоуправлений, официальные, в том числе нормативные, документы, публикации в периодической печати, аналитические материалы и официальные правительственные материалы, содержащиеся в электронной информационной системы «Internet», монографии, научные статьи, доклады и иные исследования, созданные в данной области, научное общение.

Существенную эмпирическую информацию дали также:

материалы международных, общероссийских и региональных научных и научно-практических конференций, «круглых столов», научных дискуссий;

статистические отчеты и документы по итогам деятельности местных органов власти;

Конституция Российской Федерации, основные законы других стран, Конституции республик в составе РФ, Уставы субъектов Российской Федерации; законодательные акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

Информационные материалы системы «Internet».

31 Кроме того, в эмпирическую базу исследования входят результаты социологических исследований, проведенные под руководством и при личном участии в них диссертанта. Среди них:

- Исследование «Кризис ЖКХ глазами жителей г. Владивостока» (16.12.2003
-21.01.2004 гг.) -125000 респондентов (опрошено 100000),

отчет.

Исследование «Местное самоуправление в Приморском крае» (апрель-май 2003 г.) - 1950 респондентов, отчет.

Исследование «Местное самоуправление в Приморском крае» (апрель 2004 г.) - 1950 респондентов, отчет.

Автором также осуществлен сравнительный анализ социологических исследований, проведенных ведущими социологическими центрами страны на общероссийском, региональном и муниципальных уровнях по репрезентативной выборкам.

Научная новизна исследования заключается в том, что в нем:

впервые в российской социологической науке выработана матрица (управленческое лекало) организационной структуры местной власти;

на основе матрицы проанализированы российские модели местного самоуправления;

исходя из результатов этого анализа определены основные направления реформы местного самоуправления в Российской Федерации;

показаны недостатки и просчеты предыдущих реформ;

на основе моделирования и матричного анализа выявлены «лишние звенья» в организационных структурах местной власти в различных регионах Российской Федерации и в России в целом;

впервые в российской социологической науке к рассмотрению структуры местной власти применены такие методы, как моделирование и совокупность «мультипликативных методов» (multiple methods) и «мультивари-антных методов», специальные методы и техники моделирования.

32 Ряд материалов, связанных с анализом мирового опыта организации систем местной власти, впервые вводится в научный оборот.

Практическая значимость исследования состоит в том, что: произведенный анализ развития российского местного самоуправления в условиях социального транзита вносит определенный вклад в массив знаний, как об имеющихся итогах развития местного самоуправления в России по пути становления современного и эффективного государства и гражданского общества, так и о дальнейших путях этого процесса, этот процесс, по мнению автора, лежит на путях развития профессионального управления, создания системы разделения властей на уровне местной власти, развитию дихотомии «политика-управление». Обобщенный автором материал по развитию местной власти стран Западной Европы (Германия, Франция, Великобритания и др.) и США убедительно показывает именно такой путь реформирования местных самоуправлений, в исследовании собран и систематизирован большой фактический материал, связанный с развитием различных моделей местного самоуправления как в Российской Федерации, так и за рубежом, подтверждающий процесс втягивания Российской Федерации в модернизацию, с одной стороны, и хорошо демонстрирующий трудности развития этого процесса, с другой.

Результаты исследования могут быть широко использованы в конкретной законотворческой практике, в социальной практике муниципалитетов и органов местной власти;

Основные положения и выводы исследования используются для подготовки учебных курсов, учебников и пособий для высших учебных заведений по специальностям «Государственное и муниципальное управление», «Социология», «Политология» и другим.

33 Апробация работы.

Основное содержание работы прошло апробацию в двух монографических исследованиях - «Сравнительный анализ моделей местного самоуправления в России, США, и в Западной Европе» и «Муниципальная теория и некоторые вопросы строительства местной власти», в статьях, опубликованных в ряде сборников, в журналах «Муниципальная власть», «Конституционное право: Восточноевропейское обозрение», «Проблемы современной экономики» общим объемом более 30 печатных листов [64], а так же в докладах автора на первом Всероссийском конгрессе по местному самоуправлению в апреле 1998 г. в Москве, на международных конференциях и семинарах «Суверенитет субъектов федерации: миф или реальность», Москва, октябрь 1997г., «Конституционализм: политическая реальность и законодательство», Москва, декабрь 1998; «Конституция как фактор социальных изменений», Москва, декабрь 1998; «Российский конституционализм: политический режим в региональном контексте», Великий Новгород, март 2000; на всероссийских семинарах и конференциях в июле 1999 г. в г. Ярославле «Выборы - 1999: политико-правовой контекст регионов»; «Роль библиотек в становлении муниципальных образований», Южно-Сахалинск, август 1999 г., и других.

Практическое воплощение материалы исследования нашли во время работы автора в ряде муниципалитетов России и США, в консультативных материалах для Совета Федерации Законодательного Собрания Российской Федерации, Законодательного собрания Приморского края, администраций и представительных органов муниципалитетов Приморского края.

Кроме того, ряд положений данного диссертационного сочинения были использованы при создании Уставов и проектов Уставов городов Спасск и Лесозаводск (Приморский край), иных нормативных документов органов местного самоуправления, при разработке экономических и социальных проектов («Большой Владивосток»), при подготовке специальных проектов (зо-нинг городов Владивосток и Находка).

Социальная природа местной власти как предметная область исследования

Социологическая традиция исследования местного самоуправления основывается на изучении закономерности возникновения, функционирования и развития социально-территориальной общности, его социально-экономической природы, структуры воспроизводства, образа жизни, связи с природными и материальными факторами внешней среды, особенностей в систематизации характеристик образующих сообщество факторов. С социологической точки зрения местное сообщество представляет собой исторически сложившуюся в процессе территориального общественного развития труда внутренне дифференцированную подсистему общества.

Местное же самоуправление имеет выраженный социальный характер, отражая социалдьную структуру населения, потребности и интересы социальных слоев, сословий местного сообщества. Данное обстоятельство имеет принципиальный характер для понимания содержания местного самоуправления как специфического субъекта управления местным сообществом.

Уже в древнейших цивилизациях Египта, Шумера, Вавилона мы встречаем органы управления городами, общинные самоуправления и чиновничьи структуры, руководящие этими общинами. Основой этих цивилизаций являлось местное сообщество - сельское или городское - со своей внутренней системой жизни и хозяйственно-экономических связей, со своей иерархией. Над этой системой связей, над этой иерархией высилась чиновничья пирамида. Последняя в верхних своих эшелонах постоянно терпела изменения - на смену номархам приходили фараоны, последних свергали новые правители областей, но в нижней части она оставалась неизменной, ибо в нижней части оставалась диктатура государства над общиной, при которой назначенный глава сообщества (начальник партии - в Шумере, сельский писец и сельский судья - в Египте и т.п.) являлся последним в «табели о рангах» государственным чиновником [1].

Как представляется, с XVI века до н.э. можно твердо говорить о сформировании в Древнем Египте общины. Полное подчинение чиновничьей пирамиде, которая видела в общине всего лишь способ решения тех или иных государственных проблем, делало рабство экономически невыгодным и ненужным. Общинников Древнего Египта греческие писатели сравнивали с рабами, и роль чиновника - главы общины - это всего-навсего роль надсмотрщика за исполнением государственных работ. Любопытно, что в Древнем Египте примерно в ту же эпоху мы находим деление номов на округа (до известной степени аналогия наших сельских районов), которые являлись промежуточным звеном в государственной иерархии между номами и общиной.

В городах той же эпохи мы находим назначенных номархами или главным чиновником государства (название его должности мы не знаем, в специальной литературе по аналогии с восточными монархиями позднего времени его называют визирем) глав городов, и такую же систему писцов и судей, командующую общинами городских ремесленников (2). Такой вид местной власти - в своем национальном колорите, конечно же - существовал и в Африке, и на Ближнем Востоке, и в Китае, и в государствах майя и инков [3].

В Китае, например, в эпоху Инь (XII—XI в. до н.э.) сельскохозяйственную общину возглавляли чиновники, именовавшиеся «сяочэнь» и являвшиеся низшей ступенькой уже в те давние времена сложившейся развитой бюрократии. В более позднюю эпоху Чжоу мы встречаем сельского старосту и государственного чиновника, совместно руководящих общиной, причем первый также считается чиновником [4].

Многие современные исследования показывают, что почти аналогичные системы существовали в других древних государствах Африки и Америки. Так, например, в государстве инков основной производительной силой были не государственные рабы янакуна, а сельская и ремесленная общины, которыми руководили специальные чиновники - лактакамайок. Община делилась на тысячи, пятидесятки и десятки - этими «низшими» категориями руководили лица, часто избранные самими общинниками или назначенные более высокостоящим чиновником, но отношения подчиненности были очень строгими [5].

Итак, в древнейших цивилизациях мы имеем дело с несамостоятельной, не полностью самоуправляющейся общиной. Строго говоря, община и не может быть в чистом виде самоуправляющейся. Между государством и низшими организациями общества всегда устанавливаются определенные взаимоотношения, в которых государство ограничивает власть и влияние этих низовых организаций. Здесь принципиально важным является вопрос о том, в какой форме устанавливаются эти взаимоотношения. Это может быть прямой диктат, установленный как следствие воздействия на общину силовыми, религиозными, административными способами, или же это может быть результат договора между общинами и государством. Наконец, само государство может быть результатом договора общин. Представляется, что все эти способы установления взаимоотношений между обществом и государством есть одновременно и способы сформирования местной власти.

Вопрос о том, как и какими способами может быть создана местная власть, теоретически очень плохо разработан и практически редко рассматривается отдельно от теоретических построений о причинах возникновения местной власти [6]. На деле для такого отождествления нет оснований. Именно возможность понять то, как и каким способом может быть создана местная власть, позволяет увидеть и национальные особенности строительства местных сообществ, причины существования того или иного уровня разграничения пределов компетенции, полномочий между местным сообществом и государством; предугадать возможный ход развития местных сообществ и их взаимоотношений с государством.

Генезис современных моделей местного самоуправления в системе социального управления обществом в Российской Федерации

1991 год ознаменовался не только распадом Советского Союза, но и первой по времени коренной реформой местного самоуправления во вновь появившемся государстве - Российской Федерации. Суть реформы сводилась к департиизации уже существующей системы местных советов. Этот процесс наложил свой отпечаток на всю реформу, приведя к созданию одной из самых уникальных моделей местного самоуправления третьего вида. Проблема видится, прежде всего, в том, что в процессе упразднения главной управляющей структуры, существовавшей до 1991 года- КПСС, была (с небольшими изменениями) сохранена административно-советская система, существовавшая до 1991 года, и именно она должна была стать одним из важнейших элементов социальных изменений в постсоветском обществе.

Местными органами власти в районах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах были установлены соответствующие Советы народных депутатов или, как предусматривал Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 года, «в зависимости от местных, национальных традиций, иные по наименованию представительные органы власти» [1].

В районных городах, являющихся административными центрами районов, в поселках, сельсоветах по решению, принятому самим Советом, Совет мог не избираться или упраздняться. В этих случаях полномочия городского Совета осуществлялись соответствующим районным Советом, полномочия поселкового, сельского Совета - вышестоящим Советом и другими органами местного самоуправления.

Таким образом, предусматривалась определенная вертикаль Советов, что являлось почти исключительным случаем в истории реального, а не мнимого местного самоуправления.

В районах, административными центрами которых являлись города краевого, областного подчинения, на основании решений соответствующих районного и городского Советов по решению краевого, областного Совета народных депутатов, предусмотренные законодательством полномочия районного Совета могли осуществляться городским Советом. Народные депутаты городского и районного Совета получили право объединиться в один Совет, но на практике это так и не случилось, так как отсутствовал законодательный механизм такого объединения.

Районный, городской, районный в городе, поселковый, сельский Совет избирался гражданами, проживающими на территории соответственно района, города, района в городе, поселка, сельсовета, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. Порядок проведения выборов в Советы, а также число депутатов в Советах устанавливались законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации.

Основной формой работы местного Совета являлась сессия, на которой решались вопросы, отнесенные к его ведению законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации. Сессия Совета считалась правомочной, если на ней присутствовало не менее двух третей от числа депутатов, избранных в данный Совет. Если на сессии присутствовало менее двух третей от числа избранных депутатов, то по распоряжению председателя Совета она переносилась на другое время. Если на повторно созванной сессии собиралось менее двух третей от числа народных депутатов, избранных в Совет, сессия считалась правомочной при наличии большинства от числа депутатов, установленного для данного Совета, при этом кворум для принятия решений Советом определялся от числа народных депутатов, присутствующих на сессии.

Данные статьи не были случайными, т.к. новая советская вертикаль сохраняла дореформенные, созданные еще в предшествующую эпоху, нормы представительства, которые, в свое время, предусматривали наличие мощного центра, регулирующего и определяющего работу Совета - партийного органа того или иного уровня. Рекрутирование социальной активности во властные структуры свой прежний характер.

После ликвидации такового, произошедшей в том же 1991 году, городской Совет, например, сохранил свои нормы представительства и достигал по численности 150- 200 и более человек. Сессия Совета при такой численности оказывалась просто неработоспособной, принять квалифицированное решение было крайне сложно, а еще сложнее было собрать сессию Совета с необходимым кворумом. В силу своей громоздкой численности заседание сессии превращалось в политклуб, в бесконечный поток дебатов прокомму-нистически и антикоммунистически настроенных депутатов или иных депутатских групп, в бесконечный полигон удовлетворения личных амбиций. Хозяйственные вопросы отодвигались на второй план, в то время как именно их разрешение - если учесть специфику функций местной власти - является, собственно, главной задачей этого уровня власти.

Очень часто сессия оказывалась недееспособной, и был выработан специальный механизм принятия решений в таком случае. Первая сессия вновь избранного Совета созывалась председателем Совета предыдущего созыва не позднее чем в трехнедельный срок после избрания в Совет не менее двух третей от числа депутатов, установленного для данного Совета. Первая сессия вновь образованного Совета созывалась в вышеуказанный срок председателем Совета, принявшего решение об образовании нового Совета. Сессия местного Совета созывалась его председателем. Очередные сессии Совета созывались не реже двух раз в год. Таким образом, сессионные заседания проводились крайне редко, и пресловутая «власть советов» часто оказывалась просто номинальной.

На практике сессию подменял специальный орган - так называемый «малый Совет», муниципальный аналог «Верховного Совета РФ», фактически подменившего, как мы помним, Съезд народных депутатов. Рекрутирование депутатской элиты в «Малый совет» происходило в «лучших партийных традициях» дореформенного периода. Внеочередные сессии Совета созывались по инициативе не менее одной трети от числа депутатов, избранных в данный Совет, а также председателя Совета или главы местной администрации не позднее чем в двухнедельный срок. Право созыва сессии Совета через прямое народное волеизъявление не было предусмотрено, как не был вообще предусмотрен механизм прямого народного волеизъявления (за исключением процедуры выборов и ряда отдельных случаев, которые мы рассмотрим ниже).

Роль председателя Совета была огромной. Он был в состоянии использовать пороки систмеы социального и внутриэлитного рекрутирования и сконцентрировать всю полноту законодательной власти в своих руках.

О времени созыва и месте проведения сессии Совета, а также о вопросах, вносимых на рассмотрение сессии, председатель Совета сообщал народным депутатам и «доводил до сведения населения не позднее чем за пять дней до сессии» [2]. По вопросам, вносимым на рассмотрение сессии, председатель Совета в этот срок был обязан предоставить депутатам необходимые материалы. Первую сессию Совета открывал и вел председатель соответствующей избирательной комиссии. Эти функции он выполнял вплоть до избрания нового председателя Совета. Из числа депутатов избирался также секретарь сессии.

Континентальная модель и ее разновидности

В «континентальной» модели можно выделить по крайней мере три крупные разновидности моделей - германские, французские, романские. Существует также ряд переходных, смешанных моделей [3]. Ряд специалистов выделяет «иберийскую» модель, однако она не является типологически очевидной и не имеет производных аналогов, которые бы позволили ее отличить от романской [4].

Континентальная модель основана, как отмечают специалисты, на сочетании, с одной стороны, выборности всех представительных и исполнительных органов (мэров) местного самоуправления и, с другой - назначении из «центра» на места полномочных представителей государственной власти (комиссаров, префектов и т.д.) или установлении иных жестких форм административного контроля [5]. При этом в первичных структурах самоуправления (общинах, коммунах) назначенных государством чиновников, как правило, нет, в то время как на уровне района, земли, иного субъекта центральной государственной власти, наоборот, имеются обычно только представляющие центральную власть лица. Именно они выполняют функции контроля за законностью деятельности органов местного самоуправления- так называемых нижестоящих административно-территориальных единиц - общин, коммун и др.

В странах континентальной модели назначенные государством управляющие имеют свой круг полномочий, например, поддержание общественного порядка, в силу чего они распоряжаются местной полицией, работой в области образования, медицины и т.д. Кроме того, в некоторых странах ни одно постановление муниципального совета не может вступить в силу, если на нем нет визы представителя государства - префекта (комиссара). Наиболее характерна эта ситуация для унитарных государств - Франции, Бельгии, Нидерландов.

Таким образом, «административная автономия местных властей существует, но она заметно ограничена, т.е. органы местного самоуправления выполняют ряд управленческих функций в полном объеме, тогда как другие поделены между государством и местными коллективами» [6]. Местные коллективы сохраняют статус юридического лица и наделяются бюджетной автономией (которая обеспечивается наличием муниципальной собственности и правом установления и взимания местных налогов с населения). Однако опека осуществляется и здесь, причем достаточно жесткая, например, финансовые контрольные полномочия государства, осуществляемые генеральными казначеями, постоянно расширяются [7].

Считается, что данная модель - классический «смешанный вид - «предполагает определенное ограничение местного самоуправления» и «обеспечивает большую подконтрольность и централизацию системы управления» [8]. Тем не менее право местного сообщества на решение своих вопросов закреплено на уровне государственного законодательства, начиная от конституции страны, и контроль местного сообщества (общины, коммуны) за деятельностью даже государственных чиновников является обязательным.

Германскую суббазовую модель объединяет использование традиционных германских институтов и форм, а также то, что применяется исключительно в федеративных государствах - Германии, Австрии. Ей свойственно наличие субнациональных моделей, что связано с историей развития территорий, на которых используется эта модель.

Федеративная Республика Германия - «государство, в котором действует принцип разделения властей по горизонтали- законодательная, исполнительная, судебная и по вертикали - органы управления федерации, 16 федеральных земель, районы (в ФРГ их представляют крупные административно-территориальные единицы, где проживают до 500 тыс. человек) и коммунальные самоуправляющиеся общины (общины, города)» [10].

На местном уровне коммунальное самоуправление гарантирует местным сообществам право самостоятельно принимать решения. Государство принимает на себя обязанности (закрепленные в конституции и в федеральных законах) помогать органам местной власти (землям, районам и общинам) в разрешении финансово-экономических вопросов, но ему запрещается вмешиваться в их дела. Далее все зависит от законодательства, принятого на уровне местного сообщества. «В одном городе бургомистр может быть избран на 5 лет, в другом - на 8, вплоть до пожизненного назначения, как, например, в г. Кёльне, структура аппаратов мэрий и других органов власти без изменений функционирует десятилетиями. С приходом нового мэра или бургомистра могут меняться только его советник, помощник, секретарь, то есть всего 2-3 чиновника» [11].

Это замечание совершенно верно, поскольку, как отмечалось выше, чиновник в Германии имеет определенный ранг, положение в табели о рангах и, не потеряв свой статус и ранг, не расторгнув свой контракт, не может быть уволен или принужден к тем или иным действиям в управлении подчиненным ему административным структурам. В любом случае - как в классическом варианте Вудро Вильсона и Макса Вебера- чиновник остается профессиональным управленцем, обученным и подготовленным для этой работы. Политические вариации волнуют единицы людей- за коммунальное хозяйство отвечает не политик, а профессионал, посвятивший этому делу свою жизнь [12].

Местное самоуправление на уровне общины отдельных (крупных) городов, не входящих в составы районов (например Кёльн, Бонн), представляет собой хорошо отлаженную эффективную систему коммунального самоуправления.

Критерии отимизации моделей местного самоуправления

Смысл матричного метода сводится к вычленению определяющих элементов моделей (протомоделей, национальных моделей, субмоделей), которые обеспечивают их функционабельность. Сразу следует определиться, имея в качестве предмета рассмотрения проблему, связанную с функционированием моделей властного уровня, что конкретно имеется в виду под способностью к функционированию. Под функционабельностью обычно пони мается способность максимально эффективно исполнять свои целевые предназначения [2].

Отсюда следует, что матрица должна подразумевать максимальную эффективность в управлении структурой, что, в свою очередь, означает квалифицированную систему управления с исключением излишних уровней и элементов, жестко учитывающую принцип управляемости [3]. При всей условности этого классического методологического подхода общепризнано, что матрица подразумевает обобщенность принципов ее построения.

Так, например, в теории управления понятие «матрица» связано с неким прототипом действий менеджера по созданию какого-либо процесса, ведущего к поставленной цели [4]. В моделировании систем - экономических, информационных, структурных в государственном управлении, политической деятельности и т.д. - матричный метод является одним из основных [5].

В нашем случае принципиальной задачей является попытка вычленить сущностные элементы модели управления местной власти, так как именно организация таких моделей создает начальные условия для эффективности ее действия. Здесь следует учитывать, что именно организация изначально определяет эффективность модели: если модель страдает сложной многоуровневой системой организации, дублирующими связями, то это неизбежно приводит к процессу перераспределения полномочий от уровня к уровню в процессе функционирования модели. В таких случаях неизбежна потеря ответственности, неразбериха в принятии управленческих решений и т.д., что приводит к неэффективности функционирования подобной модели [6].

Таким образом, во всех эффективно действующих моделях (к каковым можно отнести различные модели местного самоуправления европейских стран и стран Северной Америки) можно выделить основной структурный костяк, который при всех национальных особенностях этих моделей является практически неизменным. Именно его, т.е. структурный костяк, предлагается в данном случае назвать матрицей. Другими словами, матрица определяет необходимый набор элементов структуры, без которого структура действовать не сможет.

С другой стороны, матрица позволяет увидеть лишние элементы в структуре, отягощающие структурную организацию и мешающие, а зачастую открыто противодействующие работе основных матричных элементов.

Конечно, по справедливому мнению ведущих исследователей социальных практик реализации местного самоуправления и местной власти, «органы государственного управления будут вечно искать пути собственной организации» [7]. Процесс совершенствования модели государственной и местной власти долог, сложен и порой дает крайне неоднозначные результаты.

Достаточно вспомнить хотя бы эволюцию местного самоуправления в США, в ходе которой достаточно эффективные, в общем, американские модели переживали глубокие кризисы и даже доходили до грани распада. «Классическим» примером такого рода служит, например, так называемая «эпоха комитета Браунлоу», когда страна выходила из периода «Великой депрессии» [8].

Но при всем этом трудно не согласиться с мнением С. Манна, утверждавшего, что «вопросы эффективности находятся в центре общественного внимания. На карту поставлено существование демократической системы и вера в необходимость «государственной службы» - без нее самой системе действительно грозит серьезная опасность! Ценность и полезность государственных органов управления, кажется, не вызывают сомнения, но остается неуверенность в правильности того, что и как эти органы делают, остается необходимость в их оперативном реагировании на потребности общества. Следовательно, мы должны делать больше с меньшими затратами» [9].

Из этого утверждения можно сделать важный методологический вывод: матрица в нашем случае не является просто шаблоном, по которому должны создаваться модели местной власти во всем мире. Матрица является носителем основы, на которую (с учетом национальных, религиозных, культурных и иных социальных традиций), «наращиваются» остальные элементы модели. Она несет в себе информацию о каркасе модели, она определяет ее основу, если только мы действительно хотим создать эффективную модель.

С целью достижения эвристически значимых и существенных результатов исследования необходимым представляется создание матрицы на основе сравнительного анализа структур фунционирования местной власти в США и Западной Европе, рассмотренных в предыдущей главе, с последующим наложением ее на различные модели местной власти, существующей сегодня в Российской Федерации. Это позволит, как нам представляется, вычленить недостающие матричные элементы в российских моделях и определить их основные недостатки на структурном уровне.

В результате такого анализа возможно понять, какие элементы на уровне конкретной структурной организации тех или иных моделей местной власти в РФ не позволяют им эффективно выполнять свои функции.

Вариант матрицы на базе американских моделей Сравнительный анализ четырех основных американских моделей типа «совет-управляющий» позволяет выявить основные составляющие части (элементы) данной модели. Из рис. 4.1 молено составить представление об этих основных составляющих элементах.

В данной схеме серым цветом выделены наиболее характерные элементы моделей, связанные с системой «совет-управляющий». Эти элементы молено считать основными составляющими элементами матрицы, поскольку во всех трех моделях они идентичны. Как видно из схемы, все элементы моделей совпадают с элементами матрицы. Внутренние взаимосвязи здесь принципиального значения не имеют.

Похожие диссертации на Сравнительный анализ моделей местного самоуправления в России, США и Западной Европе

Государственное управление и местное самоуправление в Российской Федерации и Республике Татарстан: модели взаимодействия (Социологический анализ) Яшагина Наталья Викторовна

Региональная модель государственной молодежной политики : опыт социологического анализаГущин Олег Васильевич

Предпринимательская и бюрократическая модели управления на региональном уровне власти: сравнительный анализКалашников Дмитрий Владимирович

Система территориального общественного самоуправления: детерминанты и моделиШарашин Владимир Михайлович

Молодежь в местном самоуправлении России: социолого-управленческий аспектЕвстратова Татьяна Анатольевна

Развитие местного самоуправления в РоссииМячин Игорь Викторович

Традиция в системе механизмов организации местного самоуправления в РоссииЛяпин Анатолий Васильевич

Организация деятельности органов городского самоуправления в РоссииБаксаляр Виктор Васильевич

Местное самоуправление в России как источник формирования коллективной идентичностиГойхман Виктория Баммат-Гиреевна

Социальная компетентность и профессионализм муниципальных служащих в контексте реформирования местного самоуправления в РоссииЧертенко Александр Лукьянович