Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Системно-гносеологический анализ правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации .
1 Основные содержательные характеристики прокурорских (прокурорско-надзорных, прокурорско-надзорно-охранительных) правоотношений стр. 13.
2 Анализ научных концепций, определяющих место прокурорских (прокурорско-надзорных, прокурорско-надзорно-охранительных) правоотношений в отечественной системе права стр. 37.
3 Установление и исследование научных критериев прокурорского (прокурорско-надзорного) права как комплексной отрасли отечественной системы права стр. 47.
4 Общая характеристика нормативных источников правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации, обуславливающих комплексный характер исследуемой отрасли права стр. 66.
Глава 2 Конституция Российской Федера ции.
1 Современное состояние конституционно-правового статуса прокуратуры Российской Федерации стр. 75.
2 Комплексно-аналитическое исследование необходимых конституционных новелл стр. 99.
Глава 3 Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» .
1 Общая характеристика Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»: анализ закономерностей и этапов развития стр. 115.
2 Изучение предпосылок принятия Федерального конституционного закона «О прокуратуре Российской Федерации», осмысление его сущностных положений стр. 129.
3 Исследование проблемы «общего» надзора прокуратуры в свете реформирования Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» стр. 140.
Глава 4 Иные нормативные источники правового регулирования деятельности органов прокуратуры Российской Федерации .
1 Роль и значение федеральных конституционных законов и федеральных законов Российской Федерации при регулировании деятельности прокуратуры стр. 154.
2 Международные правовые акты: их участие в правовом регулировании деятельности прокуратуры Российской Федерации стр .182.
Заключение стр. 197.
Библиография стр. 203.
Приложение
- Основные содержательные характеристики прокурорских (прокурорско-надзорных, прокурорско-надзорно-охранительных) правоотношений
- Современное состояние конституционно-правового статуса прокуратуры Российской Федерации
- Общая характеристика Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»: анализ закономерностей и этапов развития
- Роль и значение федеральных конституционных законов и федеральных законов Российской Федерации при регулировании деятельности прокуратуры
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Последние годы явились для Российской Федерации временем серьезных преобразований, которые обусловили изменение роли и значения многих областей деятельности, составляющих фундаментальные основы жизни общества. Проводимая в стране правовая реформа, провозгласила курс на формирование гражданского общества и окончательное построение правового государства, процесс развития которого неразрывно связан с укреплением демократических принципов, установлением приоритета права в общественном сознании. Происходящие в Российской Федерации перемены не могли не затронуть своим воздействием основные государственные институты, в том числе и прокуратуру.
Актуальность темы исследования определяется тем обстоятельством, что современное положение и дальнейшая законодательная судьба системы органов прокуратуры Российской Федерации являются объектом постоянных дискуссий.
Отмеченные обстоятельства актуализируют комплексное познание, а также изучение нормативных источников правового регулирования организации и деятельности прокурорский системы РФ, установление, анализ противоречий, выявление пробелов действующего законодательства о прокуратуре РФ, осуществление научного поиска путей их разрешения.
Необходимость осмысления обозначенной проблемы, определение способов разрешения вопросов, связанных с правовым регулированием организации и деятельности изучаемого правоохранительного элемента государства, обусловили выбор темы данной работы.
Цели и задачи исследования. В качестве главных целей диссертационного исследования выступают:
анализ правовых критериев, обусловливающих наличие в отечественной системе права комплексной отрасли права - прокурорского (прокурорско-надзорного);
исследование конституционно-правового статуса органов прокуратуры Российской Федерации;
аналитическое осмысление действующего Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», системно-гносеологическое познание процессуального законодательства Российской Федерации, международных правовых актов в части регулирования ими деятельности прокуратуры Российской Федерации;
обоснование необходимости изменения российского законодательства о прокуратуре, внесение общих предложений по его совершенствованию.
Исходя из этих целей, в диссертации ставятся и решаются следующие задачи:
провести системный анализ нормативных источников правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации, установить их связь с отечественной системой права;
изучить особенности прокурорских правоотношений;
исследовать конституционные нормы, регулирующие основы организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации;
выявить и проанализировать пробелы Основного закона РФ в части регулирования конституционно - правового статуса органов прокуратуры РФ;
определить место прокуратуры в системе органов государственной власти;
провести исследование Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»;
проанализировать различные мнения относительно путей реформирования законодательной базы, регулирующей организацию и деятельность органов прокуратуры Российской Федерации;
разработать научно - обоснованные предложения по совершенствованию нормативно- правовой базы, регулирующей организацию и деятельность прокуратуры Российской Федерации, в целях усиления эффективности работы данного государственного органа.
Объект исследования - взаимосвязи, пробелы и коллизии материального и процессуального законодательства, регулирующего организацию и порядок деятельности органов прокуратуры РФ, как феномен правовой действительности.
Предмет исследования- нормы международного права, Конституции РФ, федеральных конституционных законов РФ, федеральных законов РФ. Методологическая база диссертационного исследования. В качестве основного, при написании диссертации использован общий диалектический метод познания, с помощью которого было исследовано российское законодательство о прокуратуре. Кроме того, в работе использовались и частные методы: исторический, позволивший проанализировать этапы развития данного законодательства, метод сравнительного правоведения, послуживший базой для сопоставления законодательства о прокуратуре РФ с аналогичным законодательством зарубежных стран, метод системного анализа, применяемый для общей характеристики нормативных источников правового регулирования организации и деятельности прокуратуры России, статистический, логический и иные.
Сочетание общенаучного и частнонаучных методов познания позволило всесторонне исследовать и изучить нормативные источники правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры РФ и, внести конкретные предложения по их совершенствованию.
Теоретическая основа диссертационного исследования. Комплексный характер исследования обусловил обращение к различным областям ЗРІЗНИЙ: теории права, философии, истории, а также к различным отраслям права. Разносторонний анализ деятельности прокуратуры, включающий ретроспективное осмысление современной проблематики, явились предпосылкой для изучения ряда трудов таких ученых как: Алексеев С.С, Березовская С.Г., Бобылев А.И., Васильев A.M., Звирбуль В.К., Иоффе О.С., Керимов Д.А., Кожевников О.А., Козлов А.Ф., Корельский В.М., Леушин В.И., Ломовский В.Д., Маршунов М.Н., Мелкумов В.Г., Николаева Л.А., Рохлин В.И., Семенов В.М., Скворцов К.Ф., Скуратов Ю.И., Сорокин В.Д., Тадевосян В.Н., Халфина P.O., Шинд В.И., Явич Л.С. и других.
Анализ концептуальных вопросов функционирования современной российской прокуратуры, выявил необходимость обратиться к работам: Бессарабова В.Г., Бойкова А.Д., Власова А.А., Клочкова В.В., Рябцева В.П., Шалумова М.С., Ястребова В.Б. и т.д.
Нормативную базу исследования составили: нормы международного права, положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов Российской Федерации, федеральных законов Российской Федерации.
Основное внимание уделялось нормам, закрепленным в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации».
Нормативным фундаментом работы явились также указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказы Генерального прокурора Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем обстоятельством, что комплексно тема: «Нормативные источники правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации» была изучена и проанализирована впервые. Все научные работы, посвященные обозначенной проблеме, написанные ранее, относятся к дореформенному периоду, когда прокуратура была носителем более широкой компетенции. 3() Данная диссертация является новым комплексным исследованием законодательства о прокуратуре РФ, вместе с тем, новизной отличаются и конкретные предложения по совершенствованию правового фундамента, определяющего организацию и деятельность органов прокуратуры РФ.
Определенной научной новизной также отличается попытка провести аналитическое сопоставление общетеоретических вопросов, в частности, лежащих в плоскости теории права и прокурорского надзора, с исследованием системы законодательства, регулирующего организацию и деятельность прокуратуры РФ и, формулированием конкретных законодательных предложений, направленных на совершенствование нормативно-правового фундамента прокурорской системы через изучение и разрешение именно общеправовых вопросов.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Сформулирован вывод о разделении единого прокурорского правоотношения, сложного по своей структуре, на две взаимосвязанных его составляющих части, каждая из которых предопределяет существование другой: А. прокурорско-охранительное правоотношение -возникает в связи с осуществлением деятельности прокурора, не связанной с реализацией надзорных полномочий; Б. собственно надзорное -формирующееся в процессе осуществления надзорной деятельности.
Предложенное деление весьма условно, поскольку обозначенное правоотношение обладает качеством единства и неразрывной связи, одна его часть всегда предопределяет и предопределяет существование другой, единство и целостность их также обусловлены общей областью их применения - сферой реализации полномочий прокуроров, а также единой целью их формирования, производной от общей цели деятельности органов прокуратуры РФ вообще.
2. Исследование «базовых» отраслей отечественной системы права, анализ предмета и метода правового регулирования в качестве основных классификационных критериев отраслевой дифференциации системы права, изучение многочисленных научных позиций, отмеченных в научной литературе в разное время, позволили сделать вывод о целесообразности изучения прокурорского права в качестве комплексной отрасли отечественной системы права.
3. Конституция Российской Федерации, в части регламентирования организации и деятельности органов российской прокуратуры, остро нуждается в реформировании. В работе проведен анализ конституционно - правового статуса органов прокуратуры Российской Федерации, сформулировано определение конституционно- правового положения органов прокуратуры Российской Федерации, которое выведено через исследование общего правового статуса органов прокуратуры, определяемого как правовое положение органов прокуратуры РФ, наделенных совокупностью прав и обязанностей, необходимых для реализации, возложенных на них функций, реализуемых в конкретных направлениях деятельности, обусловленное необходимостью достижения поставленной (Законом) цели, посредством решения ряда задач, отражающее роль органов прокуратуры в структуре государственного механизма.
Широкий подход к определению категории «правовой статус» позволил вскрыть и проанализировать, составляющие его элементы. В работе сделан вывод о том, что исследование конституционно-правового статуса органов прокуратуры Российской Федерации должно осуществляться с учетом социально - политических особенностей функционирования прокуратуры Российской федерации, специфики национальной правовой культуры. Кроме того, необходимо принимать во внимание отсутствие единых мировых (европейских) стандартов в построении прокурорской системы.
4. Изучение широкого диапазона научных позиций относительно места прокуратуры в системе органов государственной власти позволило в рамках данного диссертационного исследования прийти к выводу о необходимости в современных условиях рассматривать прокуратуру как один из важнейших элементов системы «сдержек и противовесов», обеспечивающего своей деятельностью не только необходимый баланс ветвей государственной власти, но и их взаимодействие. Анализ существующих точек зрения дал возможность вывести положение о том, что прокуратура РФ осуществляет самостоятельную форму государственной деятельности и не является отдельной ветвью власти и, в то же время выполняет в государственном механизме особую роль, обусловленную историческими традициями и опытом, уровнем функционирования правовых институтов и выполнения ими своих правоохранительных задач, потребностям развития общества в целом.
5. Исследование конституционных норм, регулирующих организацию и порядок деятельности органов прокуратуры Российской Федерации, позволили сформулировать вывод о необходимости включения в Конституцию Российской Федерации самостоятельной главы, непосредственно посвященной прокурорской системе как одному из важнейших правоохранительных органов (системы органов) государства.
6. На сегодняшний день очевиден факт несовершенства (наличие пробелов и коллизий) Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», обусловивший острую необходимость его реформирования, при этом диссертантом подчеркивается постепенный характер преобразований, направленных на повышение эффективности деятельности прокуратуры. Формулируется вывод, что результатом намеченного процесса совершенствования должна стать разработка и принятие нового Федерального конституционного закона «О прокуратуре Российской Федерации».
7. Процесс реформирования законодательства Российской Федерации о прокуратуре выявил необходимость изучения проблемы правового регулирования «общего» надзора. На основании аналитического осмысления истории развития прокуратуры в России сделан вывод о целесообразности подхода к ней как к многофункциональному правовому институту, чья деятельность должна связываться со всей системой государственной власти, обеспечением единого правового пространства страны, поэтому эффективное реформирование отечественной прокуратуры возможно лишь при условии априорного отношения к ней как к многофункциональному органу правоохранительной системы. Соответственно, в работе выводится заключение о важности сохранения «смешанного» (многофункционального) типа прокуратуры Российской Федерации.
8. Процесс системного гносеологического анализа процессуального законодательства Российской Федерации позволил провести исследование данной группы нормативных источников на предмет наличия пробелов и противоречий как внутри самого процессуального законодательства, так и между ним и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Диссертантом при изучении процессуального законодательства РФ взято за основу положение о том, что с 1992 года прокуратура РФ не осуществляет надзора за исполнением законов судами. Диссертантом обосновывается важность четкого определения характера взаимоотношений прокуратуры и суда, объясняется важность точного установления и закрепления в процессуальном законодательстве (элементов) правового статуса прокурора, участвующего в уголовном, гражданском и арбитражном процессах. В рамках данной работы обосновывается вывод о том, что правовой статус прокурора, участвующего при рассмотрении дел судами, является составляющим элементом общего правового положения прокуратуры РФ, целесообразным представляется закрепить правовое положение прокурора, участвующего при рассмотрении дел судами в отдельных статьях УПК, ГПК, АПК РФ, поскольку его правовой статус не только не исчерпывается правами и обязанностями, участвующих в деле лиц, а шире их. Вместе с тем подчеркивается, что закрепление особого правового положения прокурора в процессе обусловлено необходимостью защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
9. Исследование процессуального законодательства в качестве правовой основы организации и деятельности прокуратуры РФ послужило теоретической базой для формулирования вывода о необходимости усиления некоторых полномочии прокурора, участвующего при рассмотрении дел в суде, посредством расширения круга лиц, в защиту нрав, свобод и интересов которых он может (обязан) обращаться в суд, предоставления ему возможности обращаться с заявлением в суд о признании граждан недееспособными, законодательно закрепить цель участия прокурора в судебном процессе (В ГПК РФ); расширения перечня «общественно-важных споров», по которым прокурор вправе обращаться в суд с иском (заявлением) или вступать в дело, инициированное другими лицами, в частности, по делам, затрагивающим экономические интересы государства, касающиеся споров по сделкам о приватизации государственного и муниципального имущества; предоставления прокурору права обращаться в суд иском в целях защиты публичных интересов, когда правонарушение затрагивает публичные интересы и выходит за пределы компетенции отдельного контролирующего органа либо, когда данный органа уклоняется от возложенной на нег обязанности по обращению в суд; обосновывается необходимость переименования «апелляционной и кассационной жалобы» в соответствующее представление (в ЛПК РФ); предлагается устранить дефинитивные пробелы действующего процессуального законодательства Российской Федерации.
10. Анализ международных договоров, регулирующих деятельность прокуратуры РФ, позволили обозначить предложение о необходимости рассматривать международное сотрудничество прокуратуры РФ в качестве одного из приоритетных направлений ее деятельности, с последующим усилением его значения.
Обосновывается предложение о законодательном (в договорах о правовой помощи, заключаемых с участием Российской Федерации) закреплении категории «правовая помощь» (поскольку ее оказание является одной из важнейших форм международного сотрудничества органов прокуратуры РФ), определяя ее как взаимодействие правоохранительных органов государств, с целью отправления правосудия и решению других правовых вопросов в рамках национальных правовых систем, защиты законных интересов граждан и юридических лиц, осуществляемое в соответствии с нормами международного и внутригосударственного права или в порядке, и на условиях взаимности. Практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке выводов по совершенствованию законодательной базы, регулирующей организацию и деятельность органов прокуратуры РФ.
Научные положения данной работы могут быть использовано в учебных целях. Кроме того, проведенное исследование, возможно, послужит отправной точкой для дальнейшего углубленного изучения указанной темы.
Диссертационная работа позволила сформулировать ряд рекомендаций и предложений, направленных на совершенствование законодательства о прокуратуре Российской Федерации в целом.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре правоохранительных органов и прокурорского надзора Уральской Государственной Юридической Академии. Выводы, сделанные автором, явились рабочим материалом и были использованы при проведении практических занятий в Уральской Государственной Юридической Академии.
Положения диссертации нашли отражение в опубликованных статьях, список которых прилагается.
Структура диссертации определена целями и задачами, соответствует логике построения научного исследования, состоит из введения, четырех глав с параграфами, заключения, приложения и библиографии.
Основные содержательные характеристики прокурорских (прокурорско-надзорных, прокурорско-надзорно-охранительных) правоотношений
Правовые основы организации и деятельности органов российской прокуратуры образуют фундамент деятельности данного государственного института, прочное положение которого является важнейшим условием для самого существования прокуратуры, так и действенности решения возложенных на нее задач.31 Судебно-правовая реформа, нацеленная на повышение эффективности деятельности всей правоохранительной системы России, позволила выявить пробелы и противоречия законодательной базы российской прокуратуры, восполнение и устранение которых имеет принципиальный характер. В этой связи представляется, что отмеченное несовершенство нормативных источников правового регулирования организации и деятельности исследуемого государственного органа (системы органов) в определенной степени вызвано существующей проблемой недостаточно четко определенного положения прокурорских правоотношений, формирующихся в сфере реализации полномочий, возложенных на прокурора действующим Федеральным законом, в отечественной системе права. Поэтому представляется, что деятельность органов прокуратуры должна быть основана на адекватном правовом регулировании, складывающихся в данной сфере общественных отношении.32
Под влиянием различных доктринальных концепций в отечественной правовой науке в последние годы происходит переосмысление известных правовых категорий. В период научных исканий актуализируются и обретают современное звучание прежние, забытые или невостребованные достижения правовой мысли.
Одним из острых, спорных и неоднозначно воспринимаемых вопросов, является проблема определения места прокурорских (прокурорско надзорных, прокурорско-надзорно-охранительных)33 правоотношений в отечественной системе права, с позиции признания группы правовых норм, регулирующих существующую группу общественных отношений, самостоятельной отраслью права. Представляется, что преодоление указанной правовой трудности на теоретическом уровне станет одним из необходимых шагов на пути формирования целостного правового регулирования прокурорской (прокурорско-надзорной, прокурорско надзорно-охранительной) деятельности, иными словами, совершенствование законодательства о прокуратуре РФ невозможно без окончательного разрешения ряда проблем, лежащих в плоскости теории права в целом, и в теории прокурорского надзора, в частности. Современное состояние развития правовых доктрин не позволяет судить однозначно о существовании в системе права отрасли прокурорского (прокурорско-надзорного) права, обладающей статусом «фундаментальной» . Широкое дискуссионное поле еще раз подчеркивает важность детального осмысления обозначенной проблемы 35.
Системный анализ нормативных источников правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры РФ требует тщательного изучения, прежде всего, некоторых правовых категорий, который возможно представить в виде следующей схемы, определяющей поступательный процесс познания на «микроуровне»: 1. «право (проблема правопонимания)» — 2. «система права» — 3. «отрасль права» — классификационные критерии отраслевой дифференциации: а. «предмет» и б. «метод» правового регулирования общественных отношений, а также вызывает необходимость аналитического изучения данных правовых дефиниций.
Стоит подчеркнуть, что «макроуровень» исследования предполагает проведение исследования, согласно несколько иной схеме: 1. «социальная система» — «правовая система» —» «система права» — «отрасль нрава» — «подотрасль» — «институт» — «субинститут» — «норма права» — «гипотеза, диспозиция, санкция». Однако для признания наличия комплексного характера прокурорского (прокурорско-надзорного) права как отрасли, как представляется, достаточно проведение анализа на «микроуровне».
Современное состояние конституционно-правового статуса прокуратуры Российской Федерации
Сегодня в Российской Федерации продолжается процесс осуществления судебно-правовой реформы, обозначившей одной из главных своих целей -формирование гражданского общества и окончательное построение правового государства, которое в условиях существующей реальности необходимо трактовать как прогрессивную идею, выступающую в роли ориентира при государственном строительстве.
Постепенно происходит образование и укрепление правовой базы нового общественного строя, основанного на принципах демократии и рыночной экономики; развивающиеся правозащитные механизмы, призваны содействовать упрочению независимости правоохранительной системы в целом и органов прокуратуры, с частности.
В соответствии с этим в жизнедеятельности современного общества особое место принадлежит именно Конституции РФ. Ее содержание и сущностные черты определяются, прежде всего, тем, что она регулирует важнейшие общественные отношения, складывающиеся между гражданином и государством, закрепляет основы общественного строя, основополагающие положения организации и деятельности государственных органов. Целесообразно отметить, что конституционные нормы в организации и деятельности прокуратуры служат тем фундаментом, на котором зиждется и развивается вся прокурорская система России. Правовое положение органов прокуратуры РФ регулируется фактически единственной статьей Конституции РФ - 129,131 которая установила, что: 1. прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации; 2. обозначила порядок назначения прокуроров всех уровней; 3. закрепила положение о том, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются специальным Законом (ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»).
Таким образом, Основной Закон РФ закрепил в нормах статьи 129 (ряда других статей), по сути, только иерархически - системное построение органов прокуратуры, оставив при этом неразрешенными многие вопросы, в большей степени связанные с четким определение правового статуса данного государственного органа (системы органов).
Поэтому необходимым видится провести исследование, условно разделив анализ конституционных норм на две части, сводя его к важности разрешения следующих основных вопросов: 1. исследование целей, задач, функций, направлений деятельности, полномочий, принципов организации и деятельности прокуратуры, местоположения органов прокуратуры в структуре государственных органов; 2. анализ особенностей системного построения прокуратуры, а также порядка назначения и освобождения от должности прокуроров всех уровней. 1. Изучая вопрос о конституционно-правовом статусе органов российской прокуратуры, важно вывести дефинитивное определение и определить содержание категории «правовой статус» при этом, учитывая тот нюанс, что употребление данного понятия оправдано относительно физических и юридических лиц, однако, применительно к целому системному образованию, коим является прокуратура, четкая формулировка правового положения становится весьма проблематичной в силу широты и разнообразия полномочий данной системы органов.
Необходимо акцентировать внимание на том, что мировое сообщество не оперирует едиными стандартами построения и деятельности прокуратуры, поэтому, исследование конституционно-правового статуса данного элемента правоохранительной системы государства невозможно вне контекста социально-политических условий ее функционирования, национальных традиций, особенностей российской правовой культуры.
Представляется правильным обозначить правовой статус прокуратуры как правовое положение данной системы органов государства, наделенных совокупностью полномочий для реализации возложенных на них функций, реализуемых в конкретных направлениях деятельности, отражающее их место и роль в структуре государственного механизма РФ. Исходя из данного, более развернутого определения правового положения органов прокуратуры, необходимым видится четкое обозначение и исследование дополнительных компонентов, помимо собственно полномочий, традиционно являющихся содержанием дефиниции «правовой статус», его составляющих: цели; задачи; функции (необходимо отграничивать от направлений деятельности); полномочия; принципы; местоположение прокуратуры в структуре органов государства.
Общая характеристика Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»: анализ закономерностей и этапов развития
Ч. 5 ст. 129 Конституции РФ содержит указание на то, что все основные вопросы, связанные с организацией и деятельностью прокурорской системы, разрешаются специальным Федеральным законом, когорым является ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», С точки зрения правовой характеристики он представляет собой обособленное сосредоточение юридических норм различных («базовых») отраслей отечественной системы права.
Анализ данного нормативного правового акта позволяет выделить четыре основных этапа в его существовании, отражающих последовательное, поступательное развитие прокурорских (прокурорско-надзоршлх, прокурорско-надзорно-охранительных) правоотношений: 1. 1991 - 1992 г.г. - начальный этап формирования непосредственно российской прокуратуры связан с датой - 2 января 1991 года, обусловившей переход полномочий упраздненной прокуратуры СССР к прокуратуре РСФСР; 2. 1992 - 1995 г.г. - (важнейшим переломным моментом которого является принятие Конституции РФ) - этот этап характеризуется процессами становления прокуратуры в условиях формирующейся, новой правовой действительности, он олицетворяет окончательный переход от советского законодательства о прокуратуре к российскому; 3. 1995 - 1999 г.г. - на данном этапе происходит укрепление статуса прокуратуры России как многофункционального органа, важнейшей целью деятельности которого является обеспечение законности и правопорядка, для данного периода также характерно окончательное смещение акцентов в сторону усиления правозащитной направленности деятельности органов прокуратуры, укрепление ее позиций как одного из важнейших элементов правоохранительной системы государства; 4. 1999 -по настоящее время - (вновь переломный этап) - обусловлен нарастанием «критической массы» пробелов и противоречий, требующих своего устранения, посредством соответствующего реформирования законодательства. Таким образом, каждый этап в развитии ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» определен законодательным закреплением существенно-качественных изменений общественных отношений, существующих в сфере прокурорской деятельности. Кроме того, предыдущий период логически обусловливает и предопределяет возникновение последующего, определяя и закладывая конкретные направления трансформации Закона о прокуратуре РФ. Появление первого российского Закона о прокуратуре 17 января 1992 года было крайне своевременным, вследствие чего анализируемый государственный (правоохранительный) орган (система органов) практически не ощутил правового вакуума, образовавшегося после распада СССР, и по общему правилу, восполнявшегося союзным законодательством в части, не противоречащей законодательству РФ. На момент принятия обозначенного Закона продолжала действовать Конституция РСФСР, Конституция РФ принята не была.
До его разработки и вступления в силу Россия находилась в сложной правовой ситуации, обусловленной резким обострением политической, экономической и социальной напряженности, поэтому представляется правильным обозначить это время временем кризиса, в том числе кризиса права. Переход к новым условиям требовал пересмотра некоторых принципов деятельности прокуратуры, определения ее места и назначения в политической системе общества. Стремление к реорганизации, переходный характер развития российского общества и, связанные с ним разнообразные трудности во многих сферах жизнедеятельности государства и общества, наложили негативный отпечаток на всю деятельность прокуратуры.
24 октября 1991 года Верховный Совет РСФСР одобрил Концепцию судебной реформы, ставшую основополагающим правовым актом, определившим базовые критерии для подготовки соответствующего законодательства, послужившей начальным толчком для процесса формирования нового законодательства о прокуратуре РФ.
Несмотря на дискуссии, сопровождавшие весь процесс принятия ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», его можно охарактеризовать как достаточно цельный, последовательный и вполне дееспособный нормативный правовой акт. После вступления его в силу обозначилась проблема определения места органов прокуратуры в системе разделения властей, вызвавшая формирование различных мнений и позиций. На сегодняшний день ясно, что вопрос взаимоотношений прокуратуры с существующими ветвями власти - весьма актуален, современный конституционно-правовой статус органов прокуратуры РФ позволяет сделать вывод о том, что за последние годы указанный правовой пробел не был разрешен. Спустя десятилетие ученые продолжают рассуждать о месте прокуратуры в структуре государственного механизма, предлагая разнообразные варианты разрешения этой правовой дилеммы.
Первая редакция Закона «О прокуратуре Российской Федерации», определила назначение и место прокуратуры в системе государственных институтов России как самостоятельного и независимого органа надзора за исполнением законов.
Роль и значение федеральных конституционных законов и федеральных законов Российской Федерации при регулировании деятельности прокуратуры
Нормы, устанавливающие основания осуществления прокурорского надзора в отдельных сферах правовых отношений и правоприменительной деятельности, представлены в большой группе законов, причем, для их массива характерна тенденция к дальнейшему расширению.
Согласно ст. З ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», содержащей положения, устанавливающие правовой фундамент организации и деятельности прокурорской системы РФ, помимо Конституции РФ, собственно Закона о прокуратуре РФ и международных договоров, к нормативным правовым актам, регулирующим обозначенные вопросы, относятся также и «иные» Федеральные законы РФ.
К числу «иных» ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» относит: Федеральные конституционные законы и Федеральные законы РФ. Представляется, что считать региональное законодательство в качестве составляющей правового фундамента организации и деятельности органов прокуратуры РФ не вполне правомерно, поскольку региональные правовые акты принимаются лишь в развитие норм федерального законодательства, направлены на его уточнение.
Среди общего массива нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность органов прокуратуры РФ, важное место занимают Законы (Федеральные конституционные и Федеральные): «О Конституционном
Суде Российской Федерации», «О военных судах Российской Федерации», «Об арбитражных судах Российской Федерации», «О милиции», «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», «Об оперативно-розыскной деятельности», «О внешней разведке», «О ведомственной охране» и другие. В указанных нормативных источниках правового регулирования деятельности прокуратуры РФ, в частности, устанавливается и закрепляется право Генерального прокурора РФ и нижестоящих прокуроров осуществлять возложенные на них законом надзорные полномочия, - надзирать за исполнением федерального законодательства соответствующими органами, находит свое отражение и закрепление обязанность прокурора осуществлять надзор за законностью деятельности соответствующих органов и лиц. Кроме того, в них установлены и зафиксированы полномочия прокурора, которые определяют основания, формы работы органов прокуратуры по надзору.
Таким образом, в большинстве законодательных актов фиксируется возложение на прокуратуру осуществления надзора за законностью деятельности соответствующих органов и служб. В частности, характеризуя обязанности органов и служб, надзор за исполнением законов которыми осуществляет прокурор, закон во всех случаях, чреватых опасностью нарушения законов, выхода за его пределы, предусматривает необходимость информирования прокурора о происшествиях чрезвычайного характера. Это, например, касается фактов применения физической силы, спецсредств, повлекших ранения или смерть граждан, огнестрельного оружия и т.п.
Федеральный конституционный закон РФ «О чрезвычайном положении» особо указывает на необходимость осуществления деятельности органов прокуратуры на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в порядке установленном Федеральным законом, и предоставляет Генеральному прокурору РФ при введении чрезвычайного положения на территории нескольких субъектов РФ дополнительного полномочия по созданию межрегиональной прокуратуры на территории, на которой введено чрезвычайное положение.220
Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» предоставляет право Генеральному прокурору РФ принимать участие в заседаниях Пленума и Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ.221
Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» очерчивает формы взаимодействия обозначенных институтов государственного механизма РФ, а именно: в ч. 3 ст. 29, дающей возможность обратиться Уполномоченному по правам человека в РФ в прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда, либо постановления судьи, и в ч.1 ст. 33, устанавливающей обязанность Уполномоченного направлять доклад о своей деятельности ...Генеральному прокурору РФ. При этом важно подчеркнуть, что указанный ФКЗ не разграничил четко сферу полномочий прокуратуры и Уполномоченного в области защиты права и свобод человека и гражданина.
В соответствии с Федеральным законом РФ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» на прокуроров и следователей прокуратуры были распространены меры особой защиты государства, обеспечивающие их безопасность и безопасность близких родственников, а также сохранность, принадлежащего им имущества.2"
В Федеральном законе РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» подробно раскрываются полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Такой подход продиктован спецификой этой деятельности и особенностями ее правового регулирования. Кроме того, данный ФЗ в дополнение к обозначенным надзорным полномочиям, ввел понятие «уполномоченный прокурор» и уточнил полномочия прокурора по надзору за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, предоставив ему право на ознакомление с оперативно-служебными документами, право дачи письменных указаний по осуществлению оперативно-розыскных мероприятий."
Среди Федеральных законов РФ, регулирующих особенности осуществления прокурорской деятельности в соответствующих сферах общественных отношений, особо выделяются кодифицированные законодательные акты.
В этой связи представляется интересным вопрос об установлении взаимосвязи норм уголовного права и норм, регламентирующих организацию и деятельность в области прокурорского надзора.
В нормах уголовного Закона неоднократно упоминается дефиниция «прокурор», при этом по ряду составов преступлений, предусмотренных ст. ст. Особенной части УК РФ, он выступает как субъект преступления, а по иным - объектом являются общественные отношения, связанные с охраной жизни, здоровья, материальных и нематериальных благ, принадлежащих прокурорам.
В УК РФ о прокуроре, его жизни, здоровье упоминается в ст. 295 «Посягательство на жизнь лица, осуществляющего правосудие или предварительное расследование», в ч. 2 ст. 296 «Угроза или насильственные действия в связи с осуществлением правосудия или предварительного расследования», в ч. 2 ст. 298 «Клевета в отношении прокурора», в ст. 311 «Разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в отношении судьи и участников уголовного процесса».
Прокурор является субъектом преступления по следующим составам: ст. 299 «Привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности», ст. 301 «Незаконное задержание, заключение под стражу или содержание под стражей», ст. 302 «Принуждение к даче показаний».
Если в ч. 2 ст. 303 УК РФ, говорящей о фальсификации доказательств по уголовному делу, в качестве субъекта преступления указывается прокурор, то в ч. 1, посвященной фальсификации доказательств по гражданскому делу, речь идет о лице, участвующем в деле и его представителе.
Поэтому необходимо в данной ситуации обратиться к ГПК РФ, где в ст. 45 говорится об участии прокурора в гражданском судопроизводстве.
Вместе с тем, в ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» содержатся нормы уголовного права, причем их употребление весьма неточно. В частности, в ст. 32 сохранен термин «Исправительно-трудовые учреждения».
