Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Надзор органов прокуратуры за законностью правовых актов представительных органов субъектов Российской Федерации: исходные положения 16
1. Сущность и предмет общего надзора прокуратуры
2. Характеристика правовых актов, издаваемых законодательными органами субъектов Российской Федерации. Требования законности 26
3. Способы выявления прокуратурой незаконных правовых актов представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации 47
4. Превентивный надзор прокуратуры 53
Глава 2. Меры прокурорского реагирования на незаконный правовой акт представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации 68
1. Виды прокурорского реагирования: общая характеристика 68
2. Протест прокурора на незаконный правовой акт, изданный представительным (законодательным) органом субъекта Российской Федерации: правовая природа, особенности принесения 83
3. Представление прокурора в законодательный орган субъекта Российской Федерации: правовая специфика, особенности внесения 106
4. Обращение прокурора субъекта Федерации в суд общей юрисдикции о признании недействительными правовых актов, изданных законодательным органом региона России
Глава 3. Взаимоотношения органов прокуратуры с иными государственными органами при осуществлении надзора за законностью правовых актов, принимаемых представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации
1. Взаимодействие прокуратуры и Министерства юстиции Российской Федерации по обеспечению законности правовых актов представительного органа субъекта Российской Федерации 141
2. Особенности взаимоотношений прокуратуры с конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации 156
3. Взаимодействие органов прокуратуры с полномочными представителями Президента России в субъектах Российской Федерации по обеспечению законности правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации 165
4. Проблемы совершенствования законодательного обеспечения прокурорского надзора 170
Библиографический список использованной литературы
Приложения
- Сущность и предмет общего надзора прокуратуры
- Характеристика правовых актов, издаваемых законодательными органами субъектов Российской Федерации. Требования законности
- Виды прокурорского реагирования: общая характеристика
- Взаимодействие прокуратуры и Министерства юстиции Российской Федерации по обеспечению законности правовых актов представительного органа субъекта Российской Федерации
Введение к работе
1990-е годы стали периодом кардинальных перемен в жиз
ни российского общества, организации власти российского го
сударства. С развитием федеративных отношений произошло
перераспределение законодательной компетенции между Рос
сийской Федерацией и ее субъектами. После заключения Феде
ративного договора1 и принятия 12 декабря 1993 года всена
родным голосованием Конституции Российской Федерации ка
чественно изменился характер и объем правотворчества в Рос
сии. Субъекты Федерации наделены сегодня большими полно
мочиями для участия в формировании российской правовой си
стемы [см.: 204. С.1; 142. С.81]. Но не все регионы России2
оказались подготовленными к такому развитию событий, хотя о
сложностях и опасности «децентрализации правовой регламен-
. тации» в юридической литературе предупреждалось еще до раз-
рушения Союза ССР [см.: 292]. Компетенция региональных ис
полнительных и законодательных органов Российской Федера
ции как субъектов правотворчества вышла на иной, качественно
новый уровень. Вместе с тем правовое положение законода
тельных органов субъектов Федерации отличается от положе
ния региональных исполнительных органов и обусловливается
* рядом принципиальных моментов.
Исполнительные органы субъектов Российской Федерации имеют вертикальную связь с исполнительными органами федерального уровня. В пределах ведения Российской Федерации и
' См. об этом событии подробнее: [367].
% " Полагаем возможным использовать термин «регион»^либо
«регион России» в значении термина «субъект Российской Федерации». Обоснованность такого подхода разделяют и другие авторы [см.: 375].
полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в России (ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации). Законодательные органы регионов вертикальных связей не имеют, их деятельность ограничивается территорией соответствующего субъекта Федерации . Региональные исполнительные органы обеспечивают осуществление государственной власти путем оперативного управления на территории соответствующего субъекта Федерации, исполнения законов различных уровней. Основная их функция - управление. Законодательный орган осуществляет государственную власть посредством установления общеобязательных правил в
' «Следует заметить, что по вопросам о том, составляет ли законодательная власть Федерации и ее субъектов единую систему органов, существуют разные точки зрения. Близкой к позиции автора этой статьи точки зрения придерживается Л.Ф. Болтенкова, которая отмечает, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ входят в единую систему органов законодательной (представительной) власти Российской Федерации, однако «это вхождение не полное, а лишь отдельными сторонами». В пользу этого приводятся следующие доводы: «...названная ветвь власти законодательствует (и контролирует исполнение своих законов) не только по предметам ведения субъекта Федерации, но и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; она имеет право законодательной инициативы в Федеральном Собрании; направляет своего представителя в верхнюю палату парламента - Совет Федерации, то есть в законодательный (представительный) орган государственной власти Российской Федерации» (Болтенкова Л.Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов. С. 51). В данном случае справедливо ставится вопрос о единстве законодательной власти. Однако речь все же идет, как представляется, о единстве именно власти, а не системы органов» [381. С.39]. По нашему мнению, те доводы Л.Ф. Болтенковой, на которые ссылается И.А. Умнова, вряд ли можно признать правильными. Правом законодательной инициативы в Государственной Думе России наделены не только законодательные (представительные) органы субъектов Федерации. Исполнительная власть региона тоже «направляет своего представителя» в Совет Федерации России.
форме законов [см.: 133. С.З]. Законотворчество - его основная
I функция.
Законодательный орган одновременно является и органом представительным. Он формируется непосредственно избирателями субъекта Федерации. Это дает ему право выступать от имени народа, выражать волю народа в законодательных актах и добиваться проведения ее в жизнь [см.: 133. С.З].
Приостанавливать действие актов, принятых представи-
Р тельным (законодательным) органом субъекта Федерации, ни-
кто не вправе. Единственными органами нормоконтроля, полномочными отменить и признать недействующим закон, иной правовой акт (его часть) субъекта Федерации, сейчас являются: Конституционный Суд России, конституционные (уставные) суды соответствующих субъектов Федерации.
Число правовых актов, издаваемых представительными
(законодательными) органами субъектов Российской Федера-
ции, с каждым годом возрастает4. При этом особое опасение
вызывает тенденция издания незаконных правовых актов законодательной властью субъектов Федерации. Уже через два года после принятия федеральной Конституции, в 1996 году, органами прокуратуры России было выявлено 225 правовых актов, изданных представительными (законодательными) органами субъектов Федерации и не соответствующих законам; в 1997 году таких актов было 438 [см.: 495. Л.11] (рост на 94,6 %); в 1998 году - 671 [см.: 497. Л.10] (увеличение по сравнению с
4 Точное число правовых актов, изданных законодательны
ми органами субъектов Российской Федерации, неизвестно.
Электронная информационно-правовая справочная система
«КонсультантПлюс» называет следующее число: в 1996-1999
годах представительными органами власти субъектов Россий-
% ской Федерации принято 17286 правовых актов. Электронная
информационно-правовая справочная система «Гарант» приводит другие данные: в период 1995-1999 годов региональными законодателями принято 7362 правовых документа.
показателями 1996 года на 198,2 %, по отношению к 1997 году
% - на 53,1 %).
Представительные органы субъектов Российской Федерации изданием незаконных правовых актов нарушают Конституцию России, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации. Положения ряда правовых актов нарушают конституционный принцип национального равноправия, посягают на территориальное, правовое, экономическое и оборон-
^ ное единство России.
Президент России в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации «Порядок во власти - порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» отмечает: «... не может быть единого . государства без универсальных, общих для всех, принципов жизни. Пока мы единое правовое пространство не обустроили. Наиболее яркие признаки этого - принятие органами государ-
% ственной власти субъектов Федерации ... актов, противореча-
щих федеральному законодательству и нарушающих Конституцию Российской Федерации» [39].
Перед российским государством и обществом остро встает проблема противодействия незаконному правотворчеству представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации. От решения данной сложной проблемы напрямую зависит, сможет ли Россия войти в новое тысячелетие территориально единым, мощным, процветающим государством, где признается верховенство права и закона, или она будет влачить существование, раздираемая острыми противоречиями. Издание правовых актов, вступающих в противоречие с федеральной
fc Конституцией, будет все более усиливать дезинтеграционные
процессы в российской государственно-правовой системе, спо-
собствовать дальнейшей конфедерализации в системе разделе-
. ния власти по вертикали в ущерб задачам становления России
как федеративного государства [см.: 227. С. 114]".
Наиболее эффективным властным институтом в Россий
ской Федерации, способным разрешить данную сложную про
блему, может и должна стать прокуратура. Факторы, способст
вующие этому, заключаются в жестком вертикальном построе
нии системы прокуратуры, значительном профессиональном
. опыте прокурорских работников6. Сама обязанность осуществ-
лять надзор за соответствием законам правовых актов, издавае
мых законодательным органом власти субъекта Федерации,
предусмотрена п. 2 ст. 1 и в ст. 21 Федерального закона «О
прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокура
туре), где также указано на то, что это является предметом над
зора прокуратуры [88. См. об основных характеристиках Зако
на: 249; 294; 361]. Еще в середине прошлого века В.Я. Фукс
отметил, что «в столь обширном государстве, как Россия, про-
курорский надзор представлял самую надежную гарантию для правильного, единообразного и повсеместного исполнения за-
Еженедельник «Коммерсантъ-Власть» рассматривает «Наиболее серьезные угрозы территориальной целостности в субъектах РФ в 1992-1999 годах», авторами выделяются четыре угрозы: «Принятие решений об одностороннем изменении статуса либо намерении его изменить»; «Наличие в Конституции
41 субъекта РФ положений, противоречащих Конституции РФ и
федеральным законам»; «Принятие законов и решений, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам» и только на четвертом месте - «Массовые беспорядки, крупные забастовки, вооруженные конфликты, энергетический кризис» [см.: 290]. Согласно данным, приведенным в этой статье, в тридцати семи субъектах Федерации наличествуют те, не соответствующие актам высшей юридической силы положения региональных актов, которые представляют угрозу территориальной целостности России.
' Согласно данным НИИ проблем укрепления законности и
% правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Феде-
рации стаж работы в органах прокуратуры свыше пятнадцати лет имеют 30,5 % от числа всех работников прокуратуры России [см.: 210. С.1 1].
конов всеми многочисленными учреждениями» [цит. по: 151. С.151].
Актуальность разработки указанных проблем определяется научной и общественной потребностью в изучении воздействия органов прокуратуры на обеспечение соответствия законам правовых актов, издаваемых представительной властью субъекта Российской Федерации. Необходимо констатировать и тот факт, что данная отрасль надзора является для прокуратуры России, безусловно, новой, ведь до принятия в 1995 году новой редакции Закона о прокуратуре прокуратура не надзирала за законностью правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) органами субъектов Федерации; с 1992 года прокурорский надзор в соответствии со ст. 61 Закона Российской Федерации «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» распространялся на решения, принимаемые краевым или областным Сове-
t том. В ряде научных работ прокуратура рассматривалась как
контрольный орган законодательной власти: «Верховный Совет СССР - постоянно действующий законодательный ... орган государственной власти СССР. Высший надзор ... возложенный на прокуроров, и является одним из видов такого контроля Верховного Совета СССР» [160. С.41. См. также: 219. С.21]. Некоторые авторы предлагали еще более радикальное вписание прокуратуры в систему советских (в смысле законодательных) органов и прямо заявляли, что «целесообразно определить Прокуратуру Союза ССР как орган, состоящий при Верховном Совете СССР» [160. С.41]. Сейчас акценты во взаимоотношениях законодательной власти субъектов Российской Федерации и проку-
^ ратуры сместились на более адекватную теоретическую и пра-
вовую основу, что также рассматривается в данной диссертации.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе анализа
научной литературы, законодательства, публицистических вы
ступлений, практики и актов прокурорского реагирования, а
также опыта прокурорских органов выявить резервы улучшения
прокурорского надзора за соответствием законам правовых ак
тов, издаваемых представительным (законодательным) органом
fc субъекта Российской Федерации в период становления новой
государственности России. В диссертационном исследовании ставятся следующие задачи:
- исследовать место и значение надзора прокуратуры за
законностью правовых актов, издаваемых представительным
(законодательным) органом субъекта Российской Федерации, в
системе прокурорско-надзорных правоотношений;
~ рассмотреть способы и меры прокурорского реагирова-
Ф ния на не соответствующие законам правовые акты, издаваемые
представительной властью субъекта Российской Федерации, и пути их улучшения;
- изучить характер и эффективность взаимоотношений
прокуратуры с иными властными структурами России по приве
дению в соответствие с законами актов, изданных законода
тельным органом субъекта Российской Федерации и нарушаю
щих предписания актов высшей юридической силы;
- обобщить практику надзора прокуратуры за соответстви
ем законам правовых актов, издаваемых представительным ор
ганом субъекта Федерации;
- выдвинуть практические предложения по усовершенст-
^ вованию законодательства и повышению эффективности работы
данной отрасли прокурорского надзора.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что проблемы прокурорского надзора за законностью правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации, в условиях формирования федеративных отношений являются предметом изучения в юридической науке и освещены в диссертационном исследовании впервые.
Требованиям новизны соответствуют выдвигаемые автором рекомендации по совершенствованию деятельности органов прокуратуры, направленной на осуществление надзора за соответствием законам указанных правовых норм, и предложения по изменению законодательства, регулирующего данную сферу.
На защиту вынесены следующие положения, выводы и практические положения:
с развитием в России новых экономических отношений, созданием гражданского общества, формированием правового государства функции прокуратуры, возможно, будут трансформированы, пока же в период социальной нестабильности, формирования реальных федеративных отношений в России общий надзор прокуратуры необходим;
определены пути и методы формирования системы правового регулирования прокурорско-надзорных отношений по обеспечению законности правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации, в контексте системы правовых норм на федеральном и региональном уровнях;
раскрывается понятие превентивного надзора прокуратуры как совокупности мер прокурорского воздействия на участников регионального правотворчества с целью недопущения издания незаконных правовых актов;
- определены способы, используемые прокуратурой при
, выявлении незаконных правовых актов, изданных представи-
тельными органами субъектов Российской Федерации;
- охарактеризованы место, и роль процедурной регламен
тации мер прокурорского реагирования на правовые акты, из
даваемые законодательными органами субъектов Российской
Федерации;
- сформулированы требования, предъявляемые к научному
^ подходу при выборе прокурорами правовых форм воздействия
на представительные (законодательные) органы субъектов Российской Федерации в случае издания ими правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституциям (уставам) и законам субъектов Федерации;
- выявлены предмет, формы и метод взаимодействия про
куратуры с представительными (законодательными) органами
4> субъектов Российской Федерации по укреплению конституци-
онной законности с позиций задач и функций прокуратуры, а также стадий прокурорско-надзорного процесса;
в аспекте предстоящей разработки и принятия нового законодательства о прокуратуре и о представительных (законодательных) органах субъектов Российской Федерации обосновывается необходимость совершенствования взаимодействия дан-ных органов и расширения их компетенции в сфере укрепления законности правовых актов;
обоснована необходимость предоставления Генеральному прокурору Российской Федерации права обращения в федеральный Конституционный Суд с запросом о проверке консти-
ф туционности законов субъектов Российской Федерации, а также
права законодательной инициативы в Государственной Думе Российской Федерации;
- аргументируется вывод о необходимости наделения Ге
нерального прокурора и прокуроров субъектов Российской Фе
дерации правом обращения в органы конституционного право
судия субъектов Российской Федерации с запросами о проверке
конституционности (уставности) законов субъектов Российской
Федерации и правом законодательной инициативы в представи
тельном (законодательном) органе соответствующего субъекта
Российской Федерации.
Методы исследования. В процессе исследования автором
использовались нормативно-юридический, сравнительно-
правовой, логический, социологический, конкретно-
исторический и статистический методы.
Нормативной базой диссертационного исследования являются: Конституция Российской Федерации, законодательство о прокуратуре, постановления федерального Конституционного Суда, приказы и указания Генерального прокурора России, Федеративный договор, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации и иные нормативные правовые акты, относящиеся к теме исследования.
Эмпирическая база диссертационного исследования представлена:
- актами прокурорского надзора (1996-1998 годы), обоб
щенными и изученными автором в отделе по надзору за закон
ностью правовых актов и организационно-методическом отделе
управления по надзору за исполнением законов и законностью
правовых актов Генеральной прокуратуры Российской Федера
ции, в прокуратурах Ленинградской, Московской, Тверской об
ластей и прокуратуре города Санкт-Петербурга. Было изучено
169 протестов, 50 представлений, адресатом которых являлись законодательные органы субъектов Федерации, 91 заявление в суды общей юрисдикции о признании недействительными правовых актов законодательных органов субъектов Федерации. Наряду с этим было изучено 9 протестов и 5 представлений, направленных прокурорами в исполнительные органы субъектов Федерации, 7 протестов и 3 представления, направленные Генеральным прокурором Российской Федерации в федеральные министерства и ведомства;
- помимо актов прокурорского реагирования, практикой
прокурорского надзора, осуществляемой в период до введения
в действие новой редакции Закона о прокуратуре;
- данными статистической отчетности Генеральной проку
ратуры за период с 1992 по 1998 год, обзорами, анализами,
обобщениями, подготовленными организационно-методическим
отделом управления по надзору за исполнением законов и за-
fa конностью правовых актов Генеральной прокуратуры Россий-
ской Федерации;
- сведениями, полученными в результате интервьюирова
ния и анкетирования работников отделов по надзору за закон
ностью правовых актов областных прокуратур и управления по
надзору за исполнением законов и законностью правовых актов
Генеральной прокуратуры Российской Федерации, сотрудников
аппарата юридического управления Законодательного Собрания
Санкт-Петербурга.
Теоретической основой диссертации являются исследова
ния российских, советских и зарубежных правоведов о проку
ратуре и прокурорском надзоре, о федерализме, федеративных
d отношениях, нормо-, право- и законотворчестве, работы по об-
щей теории права и государства, конституционному и иным от-
раслям права. Диссертантом изучены работы таких авторов, как П.Д. Альбицкий, А.А. Белкин, С.Г. Березовская, А.Д. Берензон, А.В. Борецкий, Н.В. Витрук, В.В. Долежан, В.В. Клочков, В.И. Кригер, В.Г. Лебединский, В.Д. Ломовский, В.Г. Мелкумов, Е.А. Миронов, Л.А. Николаева, А.С. Пиголкин, В.М. Савицкий, Ю.И. Скуратов, Е.Н. Тагунов, B.C. Тадевосян, которые оказали несомненное влияние на нашу позицию.
Практическая значимость диссертации. Положения и выво-
, ды, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при
совершенствовании законодательных норм, регулирующих пра
вовое положение прокуратуры в системе органов власти рос
сийского государства и регламентирующих способы й методы
прокурорского реагирования на издание незаконных правовых
актов представительным (законодательным) органом субъекта
Российской Федерации. Выводы, изложенные в диссертации,
могут способствовать повышению эффективности прокурорско-
А го надзора, законности правовых норм и культуры региональ-
ного правотворчества.
Апробация результатов диссертационного исследования. Некоторые идеи и выводы исследования прошли апробацию в научно-практических пособиях и статьях, на лекциях и семинарских занятиях по курсу «Прокурорский надзор». Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, излагались на на-учно-практических семинарах и конференциях.
%
Сущность и предмет общего надзора прокуратуры
Прокуратура представляет собой государственный орган, развитие которого обусловлено объективными условиями и историческими потребностями социума. Российская прокуратура почти за трехвековое существование пережила разные периоды. Это были «взлеты» и «падения», неоднократно менялись структура прокуратуры и ее функциональное предназначение. Были периоды фактического упразднения прокуратуры.
Учреждение прокуратуры осуществлено Петром I. Первый нормативный акт о прокуратуре - Указ Петра Великого «О обя занностях сенатских членов, о заседании президентов воинских коллегий, иностранной и берг-коллегий в Сенате, о бытии при Сенате генерал- и обер-прокурорам, рекетмейстеру, экзекутору и герольдмейстеру, а в каждой коллегии по прокурору...» - был издан 12 января 1722 года. Самостоятельным органом прокуратура становится после издания 27 апреля 1722 года Указа Петра 1 «О должности генерал-прокурора» [см.: 369; 147. С.159]. С этого периода надзор прокуратуры распространяется на высший государственный орган - Сенат (хотя мнения на этот счет в работах правоведов прошлого столетия и начала XX века различны). Сенат и генерал-прокурор являли собой в сущности одно учреждение, - указывал А.Д. Градовский [см.: 132. С.163].
Противоположной точки зрения придерживался В.И. Веретенников, считавший, что генерал-прокурор по отно-шению к Сенату не являл чего-то солидарного по существу, и убедительно доказывавший, что с момента учреждения должности генерал-прокурора произошло организационное обособление от Сената [см.: 123. С.73-81].
Надзор за соблюдением законов и законностью правовых актов, более широко известный в отечественной юридической науке как общий надзор прокуратуры, появляется в России с учреждения прокуратуры в 1722 году (безусловно, с определен ными терминологическими оговорками). Общенадзорная дея тельность генерал-прокурора закрепляется в гл. II Регламента Адмиралтейств-коллегий и Инструкции обер-прокурору Свя тейшего Синода [см.: 129. С.308-311]. Генерал-прокурор был обязан «смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах ... истинно, ревностно и порядочно, без поте % ряния времени, по регламентам и указам отправлял». Впервые в этой норме формулируются требования «законности» к деятельности государственного органа и указывается, какими актами пользуется прокурор при осуществлении надзора в отношении Сената1.
Первые одиннадцать лет существования прокуратуры необходимо охарактеризовать еще одним принципиально важным моментом: прокуратура до 1733 года не представляла собой властную вертикаль. Работа прокурора была ограничена надзором за Сенатом и деятельностью в надворных судах. Основной организационный изъян прокуратуры этого периода - отсутствие важнейшего территориального звена прокурорской системы, то есть губернских прокуроров. Центральная власть была лишена возможности проведения эффективной политики в регионах Российской империи.
В 1733 году учреждается институт губернских прокуроров. С этого времени появляется важнейшая составляющая системы прокурорского надзора - надзор за законностью деятельности региональных органов власти". В Именном Указе Императрицы Анны Иоанновны от 3 сентября 1733 года «О должности Прокурора» - первом нормативном акте, регулирующем деятельность губернских прокуроров, - формулируются обязанности губернских прокуроров осуществлять «общий надзор» на губернском (то есть региональном) уровне: «... смотреть накрепко, дабы Губернатор с товарищами должность свою хранили и в звании своем во всех делах истинно и ревностно, без потеряния времени, все дела порядочно отправляли по Регламенту и указам» [16]. Важным нормативным указанием данной инструкции является то, что губернскому прокурору определено, какими правовыми актами он пользуется при осуществлении надзора за деятельностью губернских властей.
Следующим важным историческим этапом в развитии про курорского надзора на региональном уровне явились годы правления Екатерины II. В период ее правления дается четкая правовая регламентация деятельности губернских прокуроров, определяются способы осуществления надзора, ме ры прокурорского реагирования. Единственным серьезным ор- ганизационным недочетом построения прокурорской вертикали явилось фактическое подчинение губернских прокуроров не только генерал-прокурору, но и губернским властям . 7 ноября 1775 года издается важнейший правовой акт «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» [см.: 85]. Глава XXVII данного Учреждения целиком посвящена системе института губернских прокурорских органов, порядку осуществления прокурорско-надзорных функций на губернском уровне. Важность системы губернских прокуроров, по замыслу Екатерины Великой, в том, что они «сохраняют целость власти, установлений».
Ситуация в не лучшую сторону начинает изменяться в XIX веке, хотя в первой половине столетия институт губернских прокуроров не претерпевает серьезных негативных деформаций. Александр I 1 февраля 1819 года Высочайше утверждает положение Комитета министров Российской империи, в котором о губернской прокуратуре говорится как о важнейшем элементе государственной власти, обеспечивающем целостность правового пространства Империи: «Польза службы требует, дабы прокурор, как блюститель за точным исполнением законов и как чиновник, ни в чем губернатору не подчиненный, никогда с ним в тесной дружественной связи не был, ибо в сем последнем случаем Верховное Правительство ни чрез кого уже по обязанности ни в каких беспорядках в губернии и узнавать не будет иметь способа» [цит. по: 218. С.13].
Характеристика правовых актов, издаваемых законодательными органами субъектов Российской Федерации. Требования законности
До принятия федеральной Конституции только республики в составе Российской Федерации были наделены компетенцией издания законов [см.: 229; 227. С.66]. Сейчас, согласно нормам Конституции Российской Федерации (п. «а» ч. 1 ст. 72, ч. ч. 2 и 3 ст. 76), правом принятия законов помимо республик наделены края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа, то есть все субъекты Российской Федерации.
Правом принимать законы наделен только законодательный орган соответствующего субъекта Федерации. Принцип разделения властей не дозволяет каким-либо иным государственным органам осуществлять законодательную функцию. Правотворческая компетенция субъектов Федерации в лице их представительных (законодательных) органов не ограничивается правом принятия конституций, уставов и законов. В Конституции России говорится об «иных нормативных правовых актах» субъектов Федерации (п. «а» ч. 1 ст. 72, ч.ч. 2, 4 и 5 ст. 76). К «иным» нормативным правовым актам относятся постановления и решения законодательных органов субъектов Федерации . Нормативный правовой акт есть документ установленной формы, изданный компетентным на то органом и содержащий правовые нормы, то есть предписания постоянного действия, рассчитанные на неоднократное применение.
В федеральном законодательстве нормативно не регламентировано, какие правовые акты и в какой форме принимают субъекты Федерации . «Основными» учредительными законами субъектов Российской Федерации являются конституции республик и уставы в других субъектах Федерации1 . Конституция (устав) субъекта Федерации занимает высшее место в иерархии нормативных актов, принимаемых законодательным органом субъекта Российской Федерации [см.: 33].
Правотворческая компетенция законодательных органов субъектов Федерации не ограничивается только принятием нормативных актов, они вправе принимать и ненормативные правовые акты. Правовой акт ненормативного характера можно определить как документ, изданный компетентным на то органом и содержащий предписания индивидуально-конкретной направленности, имеющий разовое значение. К таким актам можно отнести различного рода распоряжения, заявления, обращения.
Прокуратура надзирает за всеми правовыми - нормативными и ненормативными - актами субъектов Российской Федерации. То есть, прокуратура надзирает за соответствием законам всех правовых актов, издаваемых законодательной властью субъекта Федерации14.
Процедурные особенности принятия и издания правовых актов в субъектах Российской Федерации регламентируются по-разному. Процесс издания правового акта, принимаемого не в форме закона, имеет достаточно единообразно закрепленную процедуру почти во всех субъектах Федерации (с определенными процедурными отклонениями по регламентации принятия): принятие акта на заседании посредством голосования, дальнейшее подписание акта руководителем законодательного органа региона, опубликование его и введение в действие.
Процедура, предусмотренная при издании законов на федеральном уровне (п. «д» ст. 84, ст. ст. 105, 106, 107 и 108 Конституции Российской Федерации)15, не может являться с точки зрения права адекватным шаблоном для субъектов Российской Федерации. Правовое положение Президента Российской Федерации, промульгирующего федеральные законы, является специфичным. Некоторыми учеными предполагается даже выделение федерального Президента в отдельную ветвь власти России - президентскую власть [см.: 390; 217. С.154]16. На уровне субъектов Федерации правовой статус глав исполнительной власти, губернаторов краев и областей, глав и президентов республик существенно отличается от статуса главы государства (хотя п. 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации и закрепляет статус республик как государств) [см.: 364; 227. С.17]17. Являются ли республики (субъекты Федерации) государствами в конституционно-правовом смысле? По этому вопросу мы придерживаемся мнения, высказанного Э. Борелем еще в конце прошлого столетия: «... так как суверенным государством является федеративное государство, то отдельные составляющие его государства не могут быть государствами в юридическом смысле слова. Называют ли их кантонами, штатами или провинциями, они не будут носить, в глазах публичного права, того высшего характера, который требуется правом для государства» [105. Р.ЮЗ]18. Исходя из этого утверждения, мож но сделать вывод, что глава субъекта Федерации не является главой государства.
Конституционный Суд России в Постановлениях от 1 фев раля 1996 года № 3-ГТ «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской облас ти», от 18 января 1996 года № 2-П «По делу о проверке консти туционности ряда положений Устава (Основного Закона) Ал тайского края» признал положения п. «в» ч. 2 ст. 55 и ч. 4 ст. 81 Устава - Основного Закона Читинской области не соответст вующими ч. 3 ст. 5 и ст. 10 Конституции Российской Федерации постольку, поскольку они не предусматривают подписание за конов области Главой Администрации (Постановление № 3-П); а также признал не соответствующими ст. 10 Конституции Рос сийской Федерации, абз. 2 ч. 4 ст. 71 Устава (Основного Зако на) Алтайского края в части, предусматривающей полномочие председателя Законодательного Собрания подписывать законы А края (Постановление № 2-П). Необходимо отметить, что в ука занных статьях федеральной Конституции не регламентируется процедура издания законов субъектов Российской Федерации. Более обоснованным и мотивированным является мнение судьи Конституционного Суда России Н.В. Витрука, высказанное им по данным проблемам, ставшим предметом разбирательства в Суде [см.: 32; 33]. Не повторяя доводы, высказанные Н.В. Вит руком, мы считаем необходимым отметить ряд принципиальных моментов. Механически перенося процедуру издания федераль ных законов на региональный уровень.
Виды прокурорского реагирования: общая характеристика
Прокурор субъекта Российской Федерации, не добившись устранения возможного нарушения закона мерами превентивного надзора либо выявив нарушение или противоречие в правовом акте законодательного органа власти Федерации, обязан предпринять действия, направленные прежде всего на устранение незаконного правового акта полностью или его части.
Мерами прокурорского реагирования на изданные незаконные (по мнению прокурора) правовые акты, являются: при несение протеста на незаконный правовой акт в законодательный орган региона; внесение представления об устранении нарушений закона в адрес законодательного органа власти субъекта Федерации; направление заявления в суд с требованием о признании недействительным правового акта, изданного региональными законодателями1. Б.В. Коробейников, анализируя специфику прокурорских мер по устранению выявленных правонарушений, выделял в ней четыре этапа: «1. Выбор средств прокурорского реагирования. 2. Составление актов прокурорского реагирования. 3. Внесение актов прокурорского реагирования в соответствующие органы и организации. 4. Контроль за
исполнением требований актов прокурорского реагирования» [169. С.32]. В целом соглашаясь с таким поэтапным дроблением, хотелось бы отметить следующую неточность. Выделяя третий этап прокурорского реагирования, Б.В. Коробейников предусматривает, что прокурор вносит свои акты в соответствующие органы. Но это не совсем так, поскольку если для представления предусмотрен правовой режим внесения, то для протеста - принесение. Следует отметить общие для всех мер прокурорского реагирования особенности и по возможности проанализировать общие недостатки их использования. Например, по мнению Президента России, основное упущение заключается в том, что «действующее законодательство органы прокуратуры используют явно недостаточно. Набор методов их воздействия сводится в основном к протестам, которые зачастую игнорируются. В то же время прокуроры вправе обращаться от имени Российской Федерации в суд с исками о нарушении законодательства государственными органами субъектов Федерации. Но это право используется очень редко. Генеральная прокуратура должна дать указания своим территориальным подразделениям об обязательности судебного оспаривания незаконных нормативных актов, принимаемых органами власти субъектов Федерации если иные способы реагирования не достигают цели» [см.: 39].
Общей особенностью мер прокурорского реагирования являются: направленность на скорейшее устранение нарушения закона посредством отмены незаконного правового акта законодательным органом субъекта Федерации либо судебными органами или же путем внесения региональными законодателями в незаконный правовой акт дополнений и изменений, устраняющих его негативное содержание; восстановление ранее нарушенного права; предотвращение принятия незаконных правовых актов при дальнейшем функционировании регионального представительного органа.
К актам прокурорского реагирования можно предъявить следующие общие требования: наличие определенных реквизитов, правового анализа и мотивации незаконности регионального акта, подкрепленной нормами законов, предложений об устранении нарушений закона, с изложением прокурорского видения того, в каких правовых последствиях такое устранение должно выражаться. К общим реквизитам актов прокурорского реагирования диссертант относит: наличие бланка прокуратуры соответствующего субъекта Федерации"; наименование акта реагирования; наименование акта (либо его части), на который направлено прокурорское воздействие; наименование адресата реагирования; индивидуальный исходящий номер; подпись прокурора либо его заместителя с указанием классного чина". Меры реагирования должны избираться прокурором исходя из особенностей нарушения закона и причин допущенного нарушения. При выборе меры прокурорского реагирования необходимо учитывать и такой важный фактор, как наискорейшее устранение нарушения закона.
Прокуроры некоторых субъектов Федерации в своей надзорной деятельности при выявлении нарушений законов в правовых актах не предпринимают предусмотренных Законом о прокуратуре мер реагирования, а ограничиваются лишь информированием правонарушителя. В Республике Башкортостан прокурором при выявлении юридически ущербных актов были предприняты следующие шаги: «Государственное Собрание и Президент РБ проинформированы о несоответствии Конституции Российской Федерации ст. 10 Конституции РБ и ст. 3 Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан, которые устанавливают право собственности республики на землю и природные ресурсы. Прокуратура республики не усматривает возможности мерами прокурорского реагирования привести Конституцию республики и Договор в соответствие с Конституцией РФ» [430. Л.З]. Практика «информативного надзора» сейчас приобретает все более редкий и исключительный характер. Прокуроры субъектов Федерации осознали неправомерность и пагубность такого «надзора». «Учитывая, что ранее реагирование на противоречащие закону акты со стороны прокуратуры ограничивалось информированием, принято решение опротестовывать незаконные акты, одновременно направлять представление о недопустимости подобных нарушений в дальнейшем» [см.: 412. Л.1] - указывает прокурор Республики Тыва. Прокуроры отдельных субъектов Федерации в своей практической деятельности подменяют предусмотренные Законом о прокуратуре акты реагирования квази-протестами либо квазипредставлениями. Прокурор Республики Марий Эл подменяет принесение протестов «направлением предложений» [см.: 407. Л.1; 408. Л.2]. Идентичная прокурорская практика наблюдается в городе Москве, где для «урегулирования некоторых вопросов, а также в случаях несоответствия законов города требованиям Федерального законодательства в Мосгордуму направлялись предложения, при наличии оснований - соответствующие акты прокурорского реагирования» [403. Л.З].
Взаимодействие прокуратуры и Министерства юстиции Российской Федерации по обеспечению законности правовых актов представительного органа субъекта Российской Федерации
Взаимоотношения прокуратуры и Министерства юстиции имеют давнюю историю [см.: 151. С.128-129; 167. С.8; 286. С.75]. Советская прокуратура в 1922 году была учреждена в составе Народного Комиссариата Юстиции. Народный Комиссар Юстиции возглавлял Прокуратуру, являясь Прокурором Республики [см.: 40; 41]. Структурное единство прокуратуры и Комиссариата Юстиции просуществовало вплоть до 1929 года, до момента образования прокуратуры Верховного Суда Союза ССР. В конце 1980-начале 1990-х годов, во время споров о месте и роли прокурорского надзора в системе органов государственной власти, было немало сторонников организационного инкорпорирования прокурорской системы в структуру министерств юстиции союзных республик1. В настоящее время Министерство юстиции России занимает специфическое положение в структуре федеральной исполнительной вертикали и наделено широкой компетенцией: от регистрации общественных и религиозных объединений до руководства петенциарными учреждениями страны. Помимо этого, немаловажное значение отводится взаимодействию с прокуратурой по обеспечению законности правовых актов представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации. В 1995 году было издано Постановление Правительства России № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации», которым на федеральное Министерство юстиции возложено проведение экспертиз правовых актов, издаваемых региональной властью (п. 1). Главы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны обеспечивать направление в российское Министерство юстиции копий правовых актов в течение десяти дней с момента их принятия, а также официальных изданий, в которых публикуются данные правовые акты (п. 3); юридическая экспертиза должна проводиться в месячный срок с момента поступления правового акта в Министерство юстиции России, а в случае необходимости этот срок может быть продлен руководством Министерства не более чем на один месяц (абз. 1 п. 4); целью такой юридической экспертизы является выработка федеральными органами государственной власти совместно с органами власти субъектов Российской Федерации мер по обеспечению соответствия конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъектов России Конституции Российской Федерации и федеральным законам (п. 2). В случаях выявления противоречий региональных актов федеральному законодательству Министерство юстиции России представляет мотивированное заключение в орган государственной власти субъекта Федерации, принявший акт, а также, в установленном порядке, в соответствующие федеральные органы государственной власти (абз. 2 п. 4) [см.: 54]. 8 августа 1995 года министр юстиции России издает Приказ № 19-01-83-95 «О порядке проведения в Министерстве юстиции Российской Федерации юридической экспертизы правовых актов субъектов Российской Федерации», которым предусматривается, что экспертиза проводится в управлениях конституционного законодательства, гражданского и экономического законодательства и Управлении по разработке законодательства о судебной реформе и борьбе с правонарушениями в соответствии с их специализацией (п. 1). Приказом сокращается круг правовых актов, которые подлежат экспертизе; если в Постановлении федерального Правительства указывалось, что экспертированию подлежат все правовые акты, то Приказом министра юстиции России предусматривается проводить юридическую экспертизу правовых актов субъектов Федерации, носящих только нормативный характер (п. 2). В этом же Приказе оговаривается алгоритм проведения юридической экспертизы: Управление систематизации законодательства осуществляет первичный просмотр нормативных правовых актов субъектов Федерации, поступивших из регионов, и представляет их в двухдневный срок заместителю федерального министра юстиции, курирующему соответствующее управление (п. 5); после поступления таких актов в соответствующее управление в месячный срок проводится юридическая экспертиза (абз. 1 п. 6). В тех случаях, когда при проведении юридической экспертизы в региональном нормативном правовом акте обнаружится несоответствие Конституции России или федеральному закону, мотивированное заключение, утвержденное министром юстиции России или его заместителем, направляется в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший акт, а при необходимости - в соответствующие федеральные органы государственной власти (абз. 2 п. 6). Экспертные заключения, направляемые федеральным Министерством юстиции региональным законодателям, выполняют роль информирования о допущенных ими нарушениях". В Разъяснении Министерства юстиции Российской Федерации от 25 августа 1995 года № 04-21-95 «По вопросам, связанным с исполнением Постановления Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 г. № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации» специально оговорено, что направление правового акта органами власти субъекта Федерации в Министерство юстиции России для проведения юридической экспертизы не приостанавливает действия такого акта (абз. 7).
В 1997 году Президент Российской Федерации заметил, что начиная с середины 1995 года в Министерство юстиции России поступило более 14 тысяч нормативных правовых актов, принятых в субъектах Федерации. Большинство из них не соответствует Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству [см.: 39].
Необходимо отметить, что федеральное Министерство юстиции в том функциональном предназначении, в котором оно видится Правительству России, не выступает надзорным или контрольным органом. Основным элементом контрольных отношений выступает обязанность одного органа произвести проверку, оповестить о результатах проверки орган, в отношении деятельности которого такая проверка проводилась, и, в случае выявления негативных фактов в деятельности подконтрольного органа, добиться применения к нему негативных санкций. То есть контрольные отношения являются отношениями властного характер. Министерство юстиции России не наделено такой компетенцией по отношению к законодательному органу субъекта Российской Федерации. Также нельзя забывать, что контроль осуществляется не только с позиции законности деятельности подконтрольного органа, но и с позиции целесообразности . Надзор также имеет властный характер. Проведение юридической экспертизы региональных правовых актов федеральным Министерством юстиции поставлено в зависимость от согласия главы субъекта Федерации на проведение такой проверки (он должен обеспечивать направление актов на экспертизу) .
