Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Система обеспечения законности правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ
1. Понятие системы обеспечения законности правовых актов органов представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов РФ и характеристика ее отдельных элементов стр.12
2. Органы прокуратуры РФ как основное звено системы обеспечения законности правовых актов органов представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов РФ стр.43
ГЛАВА II. Понятие и виды издаваемых правовых актов органами представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов РФ
1. Статус правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации стр.63
2. Правовые акты органов представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов РФ стр.96
ГЛАВА III. Методические основы прокурорского надзора за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ
1. Предмет и задачи прокурорского надзора за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации стр.110
2. Особенности организации деятельности прокурорского надзора за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации стр.125
3. Выявление и реагирование органами прокуратуры на противоречащие законам правовые акты, издаваемые представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ стр.138
Заключение стр.175
Список использованной литературы стр.179
- Понятие системы обеспечения законности правовых актов органов представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов РФ и характеристика ее отдельных элементов
- Статус правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации
- Правовые акты органов представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов РФ
- Предмет и задачи прокурорского надзора за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Принятие Конституции РФ 1993 г. придало новый импульс развитию федеративных отношений в России и вывело их на качественно новый уровень. Субъекты РФ, такие как республики, с одной стороны, и края, области, автономные округа и область, города федерального значения, с другой, были признаны равноправными и обладающими одинаковыми возможностями в области государственного строительства. Представительные органы государственной власти субъектов РФ получили статус законодательных и приобрели право издавать свои законы и иные правовые акты, которые стали регулировать, наряду с федеральным законодательством, общественные отношения в регионах. Развернувшаяся в связи с этим реформа государственного устройства Российской Федерации и ее субъектов, вместе с позитивными преобразования в политической и экономической сферах, изменениями в правовой надстройке страны привели к росту ряда негативных тенденций, которые, в частности, выражаются в проявлениях сепаратистских настроений некоторых субъектов РФ, несущих в себе угрозу разрушения единого правового пространства России, дестабилизации правовой системы РФ.
Демонтаж административно-командной системы управления государством, начавшейся в рамках проводимой государственно-правовой реформы, создавшей условия для устранения авторитарных методов воздействия на общественные и правовые отношения, в то же время вызвал определенное ослабление системы государственного контроля и надзора за состоянием законности и правопорядка в стране. Правоохранительная система - суд, МВД, органы государственной безопасности и, особенно, прокуратура все чаще стали подвергаться жесткой, нередко необоснованной критике, что препятствовало их работе отрицательно сказывалось на состоянии законности. Допущенные в ходе реформирования общества ошибки и просчеты настолько обострили правовую
ситуацию в стране, что наряду с общим системным кризисом, привели к кризису законности.
Негативные явления, реально обозначившиеся в федеративных отношениях РФ с ее субъектами, представляют серьезную опасность для государственной целостности страны. Широкое распространение получила практика издания представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ правовых актов, идущих вразрез с Конституцией РФ и действующим федеральным законодательством. По статистическим данным Генеральной прокуратуры РФ, за 1996-97 гг. по протестам прокуроров отменено более 120 тысяч несоответствующих законам правовых актов органов представительной (законодательной) и исполнительной властей субъектов РФ.
Являясь внешне легитимным способом регулирования общественных отношений в регионе, такого рода акты представляют собой, по сути дела, присвоение субъектами РФ права самостоятельно, без учета мнений федерального центра и других регионов, принимать выходящие за пределы их компетенции решения в области государственного строительства, экономических отношений, социального регулирования и иных сфер общественной жизни.
В условиях имеющих место проявлений сепаратизма и местничества, необходимо активное использование государственных институтов, цементирующих Российское государство. Одним важнейших из них является прокуратура, которая, будучи единой централизованной системой органов, осуществляющей от имени государства надзор за единообразным исполнением законов на территории всей страны, располагает реальными возможностями обеспечения верховенства Конституции РФ и федерального законодательства1. Признавая необходимость решения данной задачи, законодатель в действующей редакции Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» скорректировал надзорные полномочия органов прокуратуры, включив в сферу
его действия надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. Обеспечивая активную работу на данном направлении, прокуратура в современной ситуации начинает играть все более активную роль в борьбе с проявлениями регионального сепаратизма.
Для эффективности ее усилий в этой области, бесспорно, требуется создание соответствующей надежной научной базы. В настоящее время сформировались, в отличие от предыдущего периода, когда отсутствовал необходимый опыт, достаточные условия для решения данной задачи. На актуальность исследования проблемы надзора за соответствием законам правовых актов органов государственной власти субъектов РФ указывает не только несомненная важность данного направления надзорной деятельности прокуратуры, но и широкие перспективы ее дальнейшей разработки и совершенствования. Указанные факторы предопределили выбор темы и основные направления диссертационного исследования.
Объект исследования составили общие, объективно существующие процессы и явления, складывающиеся при осуществлении надзора прокуратуры за соответствием законам правовых актов органов государственной власти - субъектов РФ.
Предметом исследования являются вопросы, определяющие задачи, основные направления и содержание надзора прокуратуры за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, правовые средства органов прокуратуры, направленные на выявление и устранение нарушений законности, связанных с изданием незаконных правовых актов.
Цели и задачи исследования. Основными целями диссертационного исследования являлась разработка теоретической базы и формирование рекомендаций, направленных на повышение эффективности прокурорского надзора за
соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.
Задачами исследования соответственно выступали:
- анализ содержания правовой категории законности в том понимании, которое соответствует принципам и установкам правового государства и гражданского общества;
- определение системы обеспечения законности правовых актов, издаваемых представительными (законодательным) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, и характеристика ее отдельных элементов;
- характеристика места прокуратуры в системе государственных органов принципов ее организации и деятельности как элемента системы «сдержек и противовесов»;
- определение системы сущностных признаков правового акта, разработка подчиненной решению задач теоретического и практического характера классификации правовых актов, установление требований, которым должны удовлетворять правовые акты органов представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов РФ;
- характеристика представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и издаваемых ими правовых актов;
- определение задач и основных направлений деятельности прокуратуры по надзору за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ;
- выявление особенностей организации прокурорского надзора;
- разработка методических основ выявления незаконных правовых актов;
- характеристика правовых средств прокурорского реагирования на незаконные правовые акты;
- разработка предложений по совершенствованию деятельности органов прокуратуры по надзору за законностью правовых актов органов представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов РФ.
Методические основы и методика исследования. Методологическую основу исследования составили метод сравнительного правоведения и общефилософские методы исследования - диалектический, исторический, логический, системный.
Теоретическую базу исследования составили труды ведущих специалистов в области теории прокурорского надзора: В.И. Баскова, С.Г. Березовский, V А.Д. Берензона, В.Г. Даева, В.К. Звирбуля, В.В. Клочкова, А.Ф. Козлова, Б.В. Коробейникова, М.Н. Маршунова, В.Г. Мелкумова, Л.А. Николаевой, В.П. Рябцева, А.П. Сафонова, К.Ф. Скворцова, Ю.И. Скуратова, А.Ф. Смирнова, Б.Ф. Старова, А.Я. Сухарева, В.И. Шинда, В.Б. Ястребова и др. Немаловажную помощь в решении задач диссертационного исследования оказали труды специалистов в области конституционного права, теории государства и права, криминологии, организации и деятельности судебной власти: В.Б. Алексеева, С.С. Алексеева, А.А. Белкина, А.Д. Бойкова, В.Л. Казимирчука, Д.А. Керимова, В.М. Корельского, В.Н. Кудрявцева, А.Н. Ларькова, М.Г. Лит-винцева, В.О. Лучина, В.А. Лысенко, М.Н. Марченко, А.В. Мицкевича, Л.А. Окунькова, В.Д. Перевалова, М.С. Строговича, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топор-нина, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева и других.
Правовую базу исследования составили Конституция РФ, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента РФ, приказы Генерального прокурора РФ.
В процессе исследования проанализированы конституции и уставы субъектов РФ, законодательные и иные правовые акты субъектов РФ, материалы прокурорских проверок законности правовых актов, акты прокурорского реагирования, обобщения практики прокурорского надзора, статистические дан ные Генеральной прокуратуры РФ, материалы о практике прокурорского надзора, опубликованные в журналах «Законность» в 1993-1998 гг., «Прокурорская и следственная практика» в 1997-1998 гг.
Научная новизна и теоретическая значимость исследования. Работа представляет собой первое комплексное исследование круга вопросов, определяющих теоретическую базу и содержание деятельности органов прокуратуры по надзору за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, что позволяет рассматривать его как вполне определенное пополнение теории прокурорского надзора. Особо следует отметить, что в диссертации анализируется новый вид надзорной деятельности прокуратуры, поскольку ранее законность актов данных органов не входила в предмет надзора. В исследовании произведена конкретизация задач и основных направлений деятельности прокуратуры в данной сфере, выявлены особенности методики надзора, сформулированы предложения, направленные на обеспечение качественного и результативного прокурорского надзора. В контексте особенностей современной конкретно-исторической ситуации прокуратура рассматривается автором как безальтернативный государственный орган, занимающий ключевое место в системе обеспечения целостности российского государства и укрепления федеративных отношений. Новизну исследования в более конкретном виде характеризуют основные положения, выносимые на защиту, в числе которых представляется возможным назвать:
- вывод о том, что законность правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ является элементом и внешним выражением общего состояния законности в государстве;
- обоснование необходимости рассмотрения надзора прокуратуры как одного из ключевых элементов в системе обеспечения законности правовых актов, об укреплении и усилении общенадзорной функции прокуратуры;
- понятийная характеристика правового акта;
- система положений, определяющих содержание задач и основных направлений деятельности надзора прокуратуры за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ;
- характеристика особенностей прокурорского надзора в данной сфере деятельности;
- вопросы методического обеспечения прокурорского надзора за законностью правовых актов, охватывающие в частности, виды правовых средств, используемых для выявления незаконных правовых актов; требования, предъявляемые к прокурорским проверкам; общую характеристику актов прокурорского реагирования;
- комплекс предложений о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство в целях совершенствования прокурорского надзора.
Практическая ценность исследования определяется прикладным характером работы. Содержащиеся в диссертации методические рекомендации могут быть применены в практической деятельности органов прокуратуры в целях повышения эффективности общего надзора. Материалы исследования могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях и в процессе преподавания курсов «Прокурорский надзор» и «Правоохранительные органы» в юридических вузах и в процессе обучения прокурорских работников в системе различных форм повышения их квалификации.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения получили отражение в публикациях автора на данную тему. С участием диссертанта были разработаны методические рекомендации «Прокурорский надзор за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации», рекомендованные для использования в практической деятельности прокурорам субъектов РФ и приравненных к ним прокурорам приказом заместителя Генерального прокурора РФ от 22 июля 1997 г. № 7/5-1-88-97. Отдельные положе ния и выводы диссертации использовались автором при чтении лекций на юридическом факультете Бурятского государственного университета. На основе диссертационного исследования подготовлены три научные статьи.
Структура и содержание исследования определены с учетом целей и задач работы. Диссертация состоит из введения, 3 глав, заключения и библиографического списка.
Понятие системы обеспечения законности правовых актов органов представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов РФ и характеристика ее отдельных элементов
Законность представляет собой универсальный принцип, системообразующее начало правового государства, который лежит в основе функционирования и деятельности всех без исключения государственно-правовых институтов. Законность - это категория конституционной политической системы, охватывающая все стороны функционирования государства, определяющая его действенность, урегулированность правовыми нормами государственной деятельности в целом. Она представляет собой "сложное общественно-политическое и правовое явление, в котором нашли свое отражение государственные и политические, правовые и нравственные, демократические и гуманистические моменты"1. Законность фиксирует общественно необходимые зависимости как внутри самого права, рассматриваемого с его нормативной стороны, так и между ним и практическим воздействием властной воли на поведение людей, и отражает отношение к ним общества.
Законность является одним из стержневых принципов юриспруденции, который обеспечивает органическую цельность и взаимосвязь общетеоретических и отраслевых правовых наук, это фундаментальная категория всей юридической науки и практики, а ее уровень и состояние служат главными критериями оценки правовой жизни общества, его граждан.
Еще Аристотель считал законность признаком наилучшей государственной формы - политий. Выдвигая идею воплощения господства права в жизни общества, государства, он считал, что в демократическом обществе закон должен властвовать над всеми. Гегель также противопоставлял подлинно демократическое государство, где господствует закон и свобода личности, деспотии -"состоянию беззакония, в котором особенная воля как таковая, будь то воля монарха или народа (охлократия) имеет силу закона, или, вернее, заменяет собой закон"1.
В теории права советского периода исследовались категории революционной законности, социалистической законности. Законность определяли как метод государственного руководства обществом2, как строгое и неуклонное соблюдение, исполнение и применение законов всеми органами государства, учреждениями и общественными организациями, должностными лицами и гражданами3, а также как "режим (состояние) соответствия общественных отношений законам и подзаконным актам"4.
Некоторые правоведы рассматривали законность как режим неуклонного исполнения законов, выражающих волю народа, и основанных на них правовых актов5, другие определяли ее как принцип деятельности органов государства6. Энциклопедическое определение законности формулировалось как неуклонное исполнение законов органами государства, должностными лицами, гражданами и общественными организациями; наличие демократическим путем принятых законов, а также соответствие им иных правовых актов.7
Приведенные выше определения законности в большей мере (но не все) относятся к понятию "социалистическая законность", которое удовлетворяло потребности тоталитарного режима. В настоящее время, при произошедших коренных изменениях в устройстве государства, смене идеологии и политического курса, они уже не отвечают требованиям настоящего момента, не обеспечивают нормального функционирования общества в условиях демократии и тем более не способствуют формированию и укреплению правового государства и гражданского общества. В связи с этим возникает вопрос о наполнении понятия законность современным звучанием.
Здесь, как кажется, ключевое значение имеет положение о первооснове в правовом регулировании прав и свобод человека и гражданина. Как совершенно обоснованно отмечает Ю.И. Скуратов: "... необходимо учитывать качественное отличие законности правового государства от законности социалистической. В приоритетах защиты ныне и закона, и режима законности - не абстрактный государственный интерес, часто связанный с подчинением человека, а те интересы, которые призваны служить обновляющейся правовой системе -интересы гражданского общества и личности, человек, его конституционные права и свободы, его жизнь, честь, имущество"1.
Понятие социалистической законности было соориентированно на иные социальные ценности. На это, в частности, указывал А.Д. Бойков, считающий, что "... требования социалистической законности были характерны для советской правовой системы, ориентированной не на защиту личности, а на укрепление определенного государственного строя, опиравшегося на коллективистскую экономику, централизованное плановое ведение хозяйства, необходимость жесткой дисциплины труда, лишенного экономических стимулов"2. Ана-логичность оценок прослеживается и в работах других авторов .
Среди работ, посвященных данной проблеме, фундаментальностью подхода выделяются исследования АЛ. Сухарева. Он, рассматривая то новое, что отличает современное понимание законности от законности социалистической, наряду с изменением предмета защиты, отмечает отход от абсолютизации закона и образования правоприменителем свободы оценки законодательных норм с позиции их конституционности .
Таким образом, в новом понимании смысла законности, на первый план выходят защита государством прав и свобод человека и гражданина, являющихся высшей ценностью правового государства и гражданского общества и отказ от практики слепого исполнения закона.
На наш взгляд, при современном осмыслении содержания правовой категории законности, следует исходить из следующих положений. Законность -это общественно-политический режим, состоящий в господстве права и закона в общественной жизни, неукоснительное осуществление предписаний правовых норм всеми участниками общественных отношений, последовательная борьба с правонарушениями и произволом в деятельности должностных лиц, обеспечение порядка и организованности в обществе2. В законности получает выражение принцип связанности нормами законодательства деятельности всех должностных лиц государственных органов3; выражающийся в требовании точного и неуклонного соблюдения юридических норм всеми ее праводееспо-собными участниками4; это условие деятельности субъектов права5. Наконец, законность - это идея, требование и система реального выражения права в законах государства, в самом законотворчестве, в подзаконном нормотворчест-ве6.
Статус правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации
Характерной чертой современной правовой системы России является ее двухуровневый порядок, представленный массивами правовых актов, принимаемыми на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ. С установлением в России реальных федеративных отношений существенное значение начинают приобретать именно региональные формы правового регулирования в субъектах РФ. Конституции (Уставы) субъектов РФ устанавливают базис нормотворчества, охватывая перечень вопросов правового регулирования субъекта РФ, его правовую систему, иерархическое соотношение между правовыми актами субъекта РФ, процедуру их разработки, принятия, приостановления, прекращения или отмены, принципы соотносимости правовых актов субъектов РФ с правовыми актами РФ. Но, как отмечает Ю.А.Тихомиров, речь идет не о двух параллельно развивающихся массивах законодательства. В рамках единой правовой системы России складывается единая система законодательства, состоящая из двух связанных подсистем. Единство этой системы обеспечивается следующими конституционными положениями: 1) закреплением федеративного устройства РФ и основ ее конституционного строя; 2) установлением суверенитета РФ на всей ее территории; 3) установлением сфер и объемов исключительной и совместной законодательной компетенции РФ и ее субъектов1. Изучением вопроса о сущности и структуре правовой системы занимаются давно и ему посвящены многие научные работы1. В юридической литературе предлагается различная трактовка категории "правовая система". Одни авторы определяли правовую систему как систему правовых норм и совокупность правовых актов. Другие представляли правовую систему как взаимосвязь правовых норм и правоотношений. Представители третьей правовой школы рассматривали в рамках данного понятия принципы законодательства и практику его применения. Оценивая в целом приведенные определения, представляется возможным заметить, что они отражают различные аспекты одного явления. В нашем представлении правовая система являет собой организованное и упорядоченное правовое единство, имеющее следующие признаки: 1) правовые акты являются основными элементами правовой системы; 2) в правовой системе действуют общие правовые принципы правотворчества; 3) правовые акты между собой находятся в определенных системных зависимостях и связях, присущих правовой системе. Стабильная, гармоничная, четко функционирующая правовая система оказывает большое организующее и стабилизирующее влияние на общественную жизнь, происходящие в ней социальные процессы. От того, насколько совершенна и действенна правовая система, прямо зависят успех проводимых в стране преобразований, преодоление кризиса законности, установление правопорядка, соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Прежде чем приступить к установлению статуса правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, необходимо дать определение самому понятию "правовой акт". Число ученых-правоведов, которые занимались данной проблемой, а также количество изданных по ней научных трудов весьма значительно1. У отдельных авторов содержатся разные взгляды на определение понятия "правового акта", но в основных положениях эти взгляды совпадают. Правовой акт - это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (органом государственной власти, местного самоуправления, институтами прямой демократии) в пределах его компетенции, носящий формально-определенный характер и имеющий обязательную юридическую силу, подкрепленную в случае его неисполнения мерами государственного принуждения, выражающий властное веление, направленный на урегулирование общественных отношений и вызывающий юридические последствия в виде установления, изменения или отмены норм права или установления, изменения или прекращения конкретных правоотношений. Посредством правовых актов субъекты права реализуют свои государственно-властные полномочия, их воля становится государственной волей, выражается вовне и доводится до сведения исполнителей. Правовые акты обязательны к исполнению всеми, кому они адресованы. Характерной особенностью правовых актов является их авторитарный характер, который означает также, что эти акты обязательны и для субъектов права, их издавших. Правовой акт есть внешнее выражение формы права, но он обладает не только внешней, но и внутренней формой, имеющей своё конкретное специфическое содержание, которое необходимо структурно организовать и выразить внешне.
Правовые акты разнообразны и могут быть классифицированы по нескольким основаниям. Классификация правовых актов имеет большое теоретическое и практическое значение. Она помогает четко разместить и расположить их таким образом, чтобы определить каждому правовому акту свое место в правовой системе и найти точное соотношение с другими правовыми актами, дает возможность лучше понять юридическую природу, более ясно передать характерные признаки и назначение каждого вида акта, роль различных видов правовых актов в решении общих и специальных задач государства, так как в разных отраслях права неодинаковое использование видов правовых актов ведет к двусмысленности и неопределенности понятий и терминов, различным толкованиям и, вследствие этого, к юридическим коллизиям. Официально признанное различие правовых актов устанавливается в Конституции РФ, федеральном и региональном законодательстве и обусловливается спецификой субъектов права, которые принимают те или иные правовые акты. Правовой акт является одним из отличительных признаков статуса субъекта права и служит способом решения порученных ему задач и осуществления полномочий в пределах его компетенции.
В основу классификации любых предметов и явлений должны браться наиболее существенные общие признаки, определяющие существо этих предметов и явлений.
Основная классификация правовых актов, как свидетельствуют материалы исследования, должно производиться по юридической силе; по нормативной природе; по времени действия, а также по другим основаниям.
Юридическая сила является главным качеством правового акта. Она в самом сжатом виде охватывает характеристику правовых актов и каждого из них в отдельности, а также их положение в правовой системе и иерархические связи между ними. С помощью понятия юридической силы правовых актов можно установить их соотносимость и соподчиненность другим актам, выразить те системные связи и зависимости, которые присуще правовой системе. "Юридическая сила правовых актов, - пишут Ю.А.Тихомиров и И.В.Котелевская, - выражается в следующем:
Правовые акты органов представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов РФ
В современный период на основе новой Конституции РФ в России постепенно складываются принципиально новые федеративные отношения. Процесс этот весьма не легок и очень противоречив, что определено, в частности, сложностью и, по сути дела, уникальностью государственной структуры РФ. Новое федеративное устройство России вызывает большое количество трудностей и нерешенных вопросов, связанных с принципами взаимоотношений, расширением предметов ведения РФ и ее субъектов, увеличения объема законодательной массы субъектов РФ. Необходимость учета особенностей субъектов РФ -национальных, исторических, религиозных, географических, экономических, природоресурсных и т.д. - явилось одной из основных причин в предоставлении субъектам РФ права на собственное законотворчество за пределами совместного ведения, так как собственно за пределами совместного ведения сфера деятельности для регионального нормотворчества наиболее обширна, поскольку существует объективная потребность нормативного решения проблем режима муниципальной собственности, порядка составления, утверждения и исполнения местных бюджетов, муниципального образования, здравоохранения, экологии, создания внебюджетных фондов и т.д.
Принцип федерализма в государственном устройстве РФ определяет, что Россия, как государство, состоит из равноправных субъектов, но по определениям многих ученых-государствоведов является асимметричной федерацией. Её субъектами являются разноуровневые государственные образования: 1) национально-государственные образования (республики-государства); 2) административно-территориальные (административно-государствен ные, государственно-территориальные) образования (края, области, города фе дерального значения); 3) национально-территориальные образования (автономная область, ав тономные округа). В соответствии со ст.72, 73 Конституции РФ, субъекты РФ самостоятельно регулируют все правоотношения, входящие в предмет их ведения, а также принимают законы и иные правовые акты по предметам совместного ведения. Здесь представительным и исполнительным органам государственной власти субъекта РФ даются большие полномочия в квалифицированном и оперативном решении тех задач, которые являются актуальными и насущными для региона. Именно на местах должны компетентно и оперативно решаться вопросы, которые не могут быть рассмотрены в федеральном центре ввиду объективных причин и обстоятельств (незнание конкретной ситуации и обстановки, сложившихся традиций, обычаев делового оборота, некоторые национальные моменты и т.п.). Данные особенности российского федерализма связаны с уникальной по-лиэтничностью общества, особенностями его формирования и исторического развития. Во многих субъектах Российской Федерации органы государственной власти созданы и работают с учетом этих условий, что является показателем упрочения и развития федеративных отношений. Складывающиеся федеративные отношения в Российской Федерации позволяют обеспечить государственное единство и территориальную целостность; децентрализацию государственной власти в разумных пределах без ущерба для управления государством; равноправие граждан на всей территории Российской Федерации; самоопределение народов в рамках РФ; защиту прав национальных меньшинств. Федеративный характер РФ подразумевает под собой, что власть и управление в ней осуществляют не только федеральные органы государственной власти, но и органы субъектов РФ. Между ними в ходе их деятельности возникают тесные взаимоотношения и взаимодействия, обеспечивающие единство государственной власти в РФ. Тем не менее, для того чтобы федерализм был подлинным, а государственная власть демократически децентрализованной, субъектам РФ необходимо дать возможность реализовывать государственную власть посредством своих органов, устройство и деятельность которых соответствовали бы местным условиям и общим принципам разграничения полномочий между РФ и ее субъектами. Переход к федеративной конструкции государственного устройства РФ позволяет умерить бюрократические устремления центрального государственного аппарата, сделать его деятельность более "прозрачной" и подконтрольной гражданскому обществу, так как при подлинном федерализме звенья структуры государственной власти, принимающие самостоятельные решения по важнейшим политическим и социально-экономическим проблемам, приближаются к объектам управления. Политические реалии сегодняшнего дня таковы, что только в условиях истинно федеративных отношений может произойти упрочение единой системы государственной власти через установление ее различных и мобильных форм в субъектах, а также понизится в сложной социально-экономической и политической обстановке риск отрицательных результатов от непродуманных решений федерального центра и, соответственно, увеличится и авторитет власти. Стремление же под всевозможными поводами по-прежнему сосредоточивать весь объем государственной власти в федеральном центре, как противоречащее объективным нуждам гражданского общества, наоборот, неминуемо ослабит систему государственной власти в стране, провоцируя разрушительные центробежные тенденции.
Предмет и задачи прокурорского надзора за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации
Прокурорский надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, относится к отрасли прокурорского надзора, который в практике прокурорского надзора и в понятийном аппарате науки принято называть "общим" надзором.
Вопросу установления предмета общего надзора прокуратуры посвящена обширная научная литература, и в то же время его понятие остается спорным. Впервые термин "общий" надзор в деятельности советской прокуратуры упоминается во Временной Инструкции губернским прокурорам об общих задачах, возлагаемых на прокурора, подписанной Народным Комиссаром Юстиции и Прокурором РСФСР Д. Курским 29 июля 1922 года1 и раскрывается в Инструкции НКЮ РСФСР "О вопросах ближайшей деятельности прокуроров на местах в области общего надзора"2. Настоящее определение отрасли оказалось настолько удачным и отражающим сущность прокурорской деятельности, что просуществовало в теории и на практике прокурорского надзора 70 лет. Однако, в законе РФ от 1992 года "О прокуратуре РФ" наименование "общий" надзор уже не упоминалось в качестве законодательной дефиниции данной отрасли, что, однако, сути деятельности прокуратуры в этой отрасли не меняет. Федеральным законом РФ от 17 ноября 1995 года "О прокуратуре Российской Федерации"1 предмет "общего" надзора определен следующим образом: - надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; - надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Реализуя свои полномочия по осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением законов, органы прокуратуры надзирают за тем, чтобы все вышеперечисленные органы действовали на основе законности и обеспечивали в соответствии с предоставленными им правами и возложенными на них обязанностями охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан, соблюдение требований государственной и трудовой дисциплины. В деятельности прокуратуры в сфере общего надзора можно выделить два основных участка работы - это надзор за исполнением законов участниками правоотношений и надзор за соответствием законам издаваемых ими правовых актов, причем надзор за законностью правовых актов является стержнем проверочной деятельности прокуратуры на всех направлениях. Таким образом, предметом надзора прокуратуры за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, является законность данных правовых актов. Нарушение требований законности при издании правового акта, как об этом свидетельствует практика прокурорского надзора, в основном, выражается в следующем: - превышении компетенции при издании правового акта; - нарушении правил, сроков, формы и процедуры издания правового акта; - уклонении от целей и задач, обозначенных в законе; - выборе ненадлежащего закона, который должен быть основой зафиксированного в правовом акте решения; - издании правового акта во исполнение отмененного или утра тившего силу закона; - ссылках в правовом акте на обстоятельства, которых не было в действительности; - искажении смысла закона, допущенного в правовом акте; - произвольном толковании норм закона в изданном правовом акте. Исходя из требований, определяющих сущность законности, критериями оценки законности правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ могут быть названы: формально-юридический - соответствие и не противоречие правового акта буквальному содержанию Конституции РФ, федеральному законодательству, общепринятым принципам и нормам международного права и международным договорам РФ; функциональный - соответствие компетенции той ветви власти - законодательной или исполнительной, к которой относится прерогатива издания правового акта; процессуальный (процедурный) - соответствие порядка издания (принятие) правового акта должно проходить согласно регламенту (положению) о работе законодательного или исполнительного органа государственной власти субъекта РФ юридико-технический - соблюдение правил юридической техники. Задачи и основные направления деятельности прокуратуры по надзору за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, лежат в русле основных целей и задач, поставленных перед прокуратурой РФ. Данные цели и задачи сформулированы в Конституции РФ, Федеральном законе "О прокуратуре РФ", иных федеральных законах, в правовых актах Генерального прокурора РФ - в приказах Генерального прокурора РФ № 20 от 28 мая 1992 г. "Об организации надзора и управления в органах прокуратуры РФ", № 30 от 22 мая 1996 г. "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", № 42 от 18 июля 1997 г. "Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации", № 47 от 23 июля 1998 г. "О недостатках в организации работы по надзору за законностью правовых актов субъектов РФ" а также в международных договорах РФ.
