Содержание к диссертации
Введение
1. Состояние и актуальные вопросы правового регулирования прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства
1.1. Государственно-правовое регулирование земельных отношений в России 13
1.2. Развитие правового регулирования земельных отношений в постсоветской России 29
1.3. Характеристика правового регулирования современной земельной реформы 49
2. Состояние организации и осуществление прокурорского надзо ра за исполнением земельного законодательства
2.1. Состояние законности в сфере земельных отношений 69
2.2. Особенности прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства 98
3. Основные направления совершенствования организации про курорского надзора за исполнением земельного законодательства
3.1. Актуальные вопросы методики и тактики прокурорского надзора по выявлению, устранению и предупреждению нарушений земельного законодательства 127
3.2. Совершенствование планирования и информационно-аналитической деятельности прокурора при осуществлении надзора за исполнением земельного законодательства 151
3.3. Совершенствование применения мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения земельного законодательства 171
Заключение , 186
Приложения 189
Список использованных нормативных актов и литературы 203
- Государственно-правовое регулирование земельных отношений в России
- Развитие правового регулирования земельных отношений в постсоветской России
- Состояние законности в сфере земельных отношений
- Актуальные вопросы методики и тактики прокурорского надзора по выявлению, устранению и предупреждению нарушений земельного законодательства
Введение к работе
Актуальность исследования. Земля - важнейшее природное богатство. Она является основой жизни и деятельности человека, общественного производства, условием существования человеческого общества. Определение правового статуса земли всегда являлось важнейшим вопросом государственной политики. От его решения зависят темпы и уровень экономического и социального развития, политическая стабильность общества, поэтому закономерно, что изменение земельных отношений стало одним из основных элементов процесса реформирования, происходящего в России в последние десятилетия.
Реализация двух из четырех приоритетных национальных проектов — «Развитие агропромышленного комплекса» и «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» непосредственно зависит от состояния законности в сфере земельных отношений. В то же время прокурорская статистика свидетельствует о неблагополучном состоянии законности при реализации национальных проектов. Так, в 2007 г. прокурорами выявлено 24,8 тыс. нарушений в сфере обеспечения граждан доступным и комфортным жильем и 10,6 тыс. -в сфере развития АПК, внесено соответственно 6,5 тыс. и 2,9 тыс. представлений.
Глобальные процессы национализации и приватизации земли, включение земли в экономический оборот, введение платности землепользования имели своим результатом не только позитивные результаты, но и негативные последствия. Неполнота и противоречивость правовой базы, недостатки государственного регулирования земельных отношений, которые выразились в частой реорганизации органов государственного земельного контроля, повлекли за собой многочисленные нарушения земельного законодательства, число которых имеет тенденцию к неуклонному росту. С 2002 г. количество выявленных прокурорами нарушений законодательства о землепользовании выросло в 4,7 раза и составило в 2007 г. более 143 тыс., в том числе за тот же период увеличилось число выявленных незаконных правовых актов до 32,2
тыс. (в 3,2'раза), принесенных протестов - до 33,4 тыс. (в 3,3 раза), в 7 раз больше направлено исков в суды (19,3 тыс.).
Повсеместно нарушается порядок предоставления земель, не проводятся необходимые конкурсы и аукционы по продаже земельных участков или права на заключение договора их аренды, нарушается порядок проведения торгов; не исполняется законодательство о- государственной регистрации прав на земельные участки; распространено невнесение платежей за землю; вводятся необоснованные льготы по земельному налогообложению; нарушается законодательство об охране и рациональном использовании земель; большие массивы земель, в том числе сельскохозяйственного назначения, не используются.
На совместном заседании коллегий Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации и Министерства сельского хозяйства Российской Федерации 14 июня 2007 г. отмечено неудовлетворительное состояние законности в сфере земельных отношений, особо подчеркнуто негативное влияние неправомерных действий должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления, отмечена ненадлежащая реализация уполномоченными государственными контролирующими органами возложенных на них функций. Было констатировано, что по итогам прокурорских проверок в сфере земельных отношений в 2006 - 2007 гг. выявлено более 25 тыс. нарушений законодательства, в целях устранения которых внесено свыше 7 тыс. представлений, должностным лицам объявлено около 500 предостережений о недопустимости нарушений закона, принесено свыше 10 тыс. протестов на незаконные правовые акты, возбуждено 2,6 тыс. дел об административных правонарушениях.
На фоне неблагополучного состояния законности в сфере земельных отношений в практике прокурорского надзора ощущается потребность в выработке новых эффективных и действенных приемов и методов обнаружения и устранения нарушений земельного законодательства.
Названные факторы обусловили выбор темы и основных направлений исследования.
Изучение юридической литературы позволило сделать вывод о том, что ' до сих пор не нашел научного решения такой важный вопрос теории прокурорского надзора, как место прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства в общей структуре прокурорского надзора, недостаточно четко обозначены задачи, не определен предмет надзора в рассматриваемой сфере отношений. Отсутствует современная методика выявления нарушений земельного законодательства.
Степень научной разработанности темы. Одной из причин настоящего исследования является недостаточная разработанность теоретических и практических аспектов темы. В диссертационных работах В.А. Алиева, М.В. Клспопосовой, Э.Б. Хатова, Ю.Г. Червяковой рассматривались лишь отдельные проблемы прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства, в то же время прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства как целостное комплексное явление юридической науки в современных правовых условиях не был непосредственным предме-том исследования.
Объектом исследования являются правоотношения, возникающие при реализации полномочий прокурора в процессе осуществления надзора за исполнением земельного законодательства.
Предметом исследования являются нормы российского законодательства, регламентирующие надзорную деятельность прокуратуры в сфере земельных правоотношений; практика применения этих правовых норм, а также существующие теоретические разработки проблем прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства.
Цель исследования - разработка теоретических положений и практических рекомендаций по правовому регулированию и организации прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих исследовательских задач:
1) определение предмета прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства; конкретизация целей, задач, пределов и основ-
ных направлений надзора в рассматриваемой сфере отношений на современном этапе развития общества;
анализ, обобщение и систематизация недостатков актов прокурорского реагирования; разработка и внесение предложений по совершенствованию применения средств реагирования на выявленные нарушения;
на основе анализа практики прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства выявление его особенностей и определение роли в укреплении законности в сфере земельных отношений;
разработка научно обоснованных методики и тактики деятельности прокурора по выявлению, устранению и предупреждению нарушений при осуществлении надзора за исполнением земельного законодательства;
5) разработка предложений по совершенствованию нормативно-
правовой базы, регламентирующей деятельность прокурора при осуществле
нии надзора за исполнением земельного законодательства.
Методологической основой исследования являются комплексный и системный подходы, обеспечивающие всесторонность проведенного анализа и сделанных выводов по совершенствованию прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства.
В ходе исследования автором применялись общенаучные, частные и специальные методы познания: диалектический, исторический, индуктивный, дедуктивный, обобщения, описания, абстрагирования, сравнения, формально-логический, сравнительно-правовой, аналитический, статистический, экспертная оценка.
Теоретической основой диссертации являются труды ведущих ученых:
- в области прокурорского надзора: А.И. Алексеева, В.И. Баскова, СИ. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Гаврилова, В.К. Звирбуля, С.А. Емельянова, А.Х. Ка-зариной, В.В. Клочкова, В.Г. Мелкумова, В.П. Рябцева, А.Я. Сухарева, В.И. Шинда, В.Б. Ястребова и др.
- в области аграрного и земельного права: С.А. Боголюбова, Г.Е. Быст-
рова, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, А.К. Голиченкова, Ю.Г.Жарикова,
И.А. Иконицкой, Н.И. Калинина, О.М. Козырь, Н.И. Комова, О.И. Крассова,
Т.В. Петровой, Г.В. Чубукова и др.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации.
Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечены результатами:
анализа материалов проверок исполнения земельного законодательства, проведенных Генеральной прокуратурой Российской Федерации совместно с НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации в 1998 - 2007 гг., в которых автор принял активное участие;
проведенных диссертантом в 2003 - 2007 гг. обобщений докладных записок прокуроров около 50 субъектов Федерации;
анализа более 500 актов прокурорского реагирования районного и городского звена. В процессе исследования проанализированы показатели прокурорской статистики по форме «П» за 2002 — 2007 гг., отчеты об осуществлении государственного земельного контроля Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости, статистические данные Федеральной службы государственной статистики.
Научная новизна исследования заключается в обосновании теоретических положений и в предложении комплекса практических мер, направленных на совершенствование прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства.
На основании анализа научных разработок и обобщения практики прокурорского надзора автором внесено новое концептуальное предложение об
уточнении круга объектов, исполнение законов которыми входит в предмет прокурорского надзора; обозначены цели, задачи и пределы надзора с учетом специфики земельных отношений.
Разработана методика осуществления прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства органами государственной власти и местного самоуправления, органами, осуществляющими различные виды государственного контроля и надзора по поводу землепользования; оказывающими государственные услуги в сфере землепользования, а также органами управления и должностными лицами коммерческих и некоммерческих организаций, крестьянскими фермерскими хозяйствами.
Выявлены пробелы и коллизии в правовом регулировании земельных отношений, предложены пути решения поставленных правовых проблем.
Положения, выносимые на защиту:
1. Вывод о том, что прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства является особо значимым, актуальным и приоритетным направлением деятельности органов прокуратуры по укреплению законности и правопорядка в России, а также непременным условием успешной реализации приоритетных национальных проектов «Развитие агропромышленного комплекса» и «Доступное и комфортное жилье - гражданам России».
Такое утверждение основано на следующих базовых критериях:
- состояние законности в рассматриваемой сфере общественных отно
шений определяет экономическое благосостояние страны, политическую
и социальную стабильность общества;
нарушения земельного законодательства имеют широкую распространенность и устойчивую тенденцию к росту, представляют собой повышенную общественную опасность и затрагивают интересы личности и государства;
нормы земельного законодательства отличаются императивностью и охранительным характером;
общественные отношения, регулируемые нормами земельного законодательства, имеют очевидную перспективу развития и тесную, часто до-
минирующую, взаимосвязь с иными общественными отношениями в сфере экономики.
2. Вывод о том, что предметом прокурорского надзора за исполнением
земельного законодательства является:
- соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение орга
нами федеральной исполнительной власти, законодательными (представи
тельными) и исполнительными органами государственной власти субъектов
Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами,
органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих ор
ганизаций, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами законов, действую
щих на территории Российской Федерации в сфере земельных отношений, а
также таких подзаконных правовых актов, которые изданы высшими органа
ми государственной власти страны на основании и во исполнение требований
федеральных законов и содержат механизм их реализации;
— соответствие законам правовых актов, издаваемых вышеуказанными
органами и должностными лицами.
Предложена классификация нарушений земельного законодательства, включающая: типичные нарушения, допускаемые органами перечисленными в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» при принятии правовых актов в сфере земельных отношений; типичные па-рушения, допускаемые органами государственной власти и органами местного самоуправления при управлении и распоряжении землями; типичные нарушения, допускаемые органами государственного контроля и надзора, иными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по оказанию услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции в сфере землепользования при реализации возложенных на них полномочий; типичные нарушения, допускаемые органами управления и должностными лицами коммерческих и некоммерческих организаций, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами при использовании земель.
Разработан комплекс теоретических основ и подходов к практическому решению вопросов методики проведения прокурорских проверок ис-
полпенни земельного законодательства, представляющий собой систему научных знаний и основывающихся на них рекомендаций о способах и приемах выявления нарушений земельного законодательства, их причин и способствующих им условий, контролю за действенностью актов прокурорского реагирования.
5. Обоснована необходимость создания самостоятельного полномочно
го федерального органа исполнительной власти, на который было бы возло
жено выполнение основных контрольных функций за исполнением земель
ного законодательства, требований охраны земель, а также координация дея
тельности других органов, осуществляющих государственный земельный
контроль.
По мнению автора, наделение такими полномочиями Роснедвижимо-сти, соединившей в себе функции и контрольного и исполнительного органа (ведение государственного земельного кадастра и кадастра объектов недвижимости, проведение территориального землеустройства, инвентаризации объектов градостроительной деятельности, государственной кадастровой оценки земель, государственного мониторинга земель) снижает эффективность выполнения такой важной, самостоятельной, значимой функции, как осуществление государственного земельного контроля, что негативно отражается на результативности этого вида государственной деятельности и, в конечном итоге, приводит к ухудшению состояния и неэффективному использованию земель в нашей стране.
6. Внесены предложения нормативно-правового характера:
авторский проект изменений редакции ст. 23, 24, 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предусматривающий определенные формальные требования к актам прокурорского реагирования;
проект указания Генерального прокурора Российской Федерации «Об усилении прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства», определяющий задачи и наиболее актуальные направления надзора в рассматриваемой сфере отношений, а также меры по повышению его эффективности;
6.3. изменения и дополнения в п.п. 9 и 10 Положения о государственном земельном контроле, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. № 689, где предлагается сформулировать полномочия государственных инспекторов по использованию и охране земель, не только как права, но и как обязанности.
Неопределенность формулировок в виде «имеют право», содержащихся в вышеуказанном нормативном акте, создает возможность для уклонения от исполнения предоставленных полномочий государственными инспекторами по использованию и охране земель, на что часто указывают прокуроры по результатам проводимых надзорных проверок.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в том, что сделанные в ходе его проведения выводы и предложения вносят определенный вклад в систему научных знаний в области земельного права и прокурорского надзора, обеспечивая целостное представление о прокурорском надзоре за исполнением земельного законодательства как самостоятельного направления деятельности органов прокуратуры в условиях современного этапа государственного строительства. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в целях совершенствования действующего законодательства, регулирующего прокурорский надзор и отдельные вопросы земельных отношений; в практической деятельности прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением земельного законодательства; в процессе обучения прокурорских работников в системе повышения квалификации кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации, студентов в высших юридических учебных заведениях.
Результаты исследования могут быть применимы для дальнейших научных разработок проблем прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства; подготовки научно-методических пособий для прокуроров.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения исследования были использованы при выступлениях с докладом о защите конституционных прав граждан на землю мерами прокурорского над-
зора на Международном семинаре «Роль российской прокуратуры в защите прав и свобод человека и гражданина», лекциями по различным аспектам прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства перед коллективами прокурорских работников Тверской и Московской областных прокуратур, слушателями Института повышения квалификации руководящих кадров Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, на семинаре-совещании старших помощников прокуроров Центрального федерального округа по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления в Генеральной прокуратуре Российской Федерации.
Отдельные выводы и положения диссертационной работы использовались в 2002 - 2007 гг. при подготовке информационно-аналитических документов Генерального прокурора Российской Федерации в сфере использования и оборота земель (информационные письма об усилении надзора за исполнением земельного законодательства, направленные прокурорам субъектов Российской Федерации для использования в практической работе; представления в федеральные органы исполнительной власти; информации Президенту и Правительству Российской Федерации).
Структура диссертации определена целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 8 параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных актов, приложений.
Государственно-правовое регулирование земельных отношений в России
Земля представляет предмет особой заботы государства, поскольку является национальным достоянием, условием жизни народов, естественной средой обитания, основным средством производства; при этом она обладает свойствами невосполнимости и ограниченности. Определение правового статуса земли является ключевым вопросом политики любого государства. «Выступая как многофункциональная основа общественного жизнеобеспечения и как основной фактор воспроизводственного процесса, земля находится в фокусе индивидуальных и групповых интересов всех без исключения членов общества, отраслей ведомств и предприятий, которые часто не совпадают со стратегическими общенациональными потребностями»1.
Земля — непреходящее богатство, и правонарушения, связанные со стремлением к незаконному завладению землей, использованием с нарушением установленных законов всегда имели место, а поэтому сохранность земли всегда составляла особую заботу государственных органов. С возникновением прокуратуры надзор за исполнением законов Российской империи, а впоследствии Советского государства в сфере земельных отношений стал одной из основных задач деятельности прокуратуры.
Смена социально-экономических формаций обычно сопровождалась земельным реформированием, которое обеспечивалось государственным регулированием: правовым и управленческим".
В процессе развития Российского государства «право собственности, пользования и владения по отношению к земле менялось в зависимости от политической системы общества» Земельная собственность начала складываться уже в IX в. в виде княжеских домен и вотчинного землевладения. Древние русские города с прилегающими к ним пригородами составляли единую неделимую территорию - «волость» или «землю», право собственности на которые принадлежало всем жителям, т.е. общине.
Границы между земельными участками либо вообще не ставились в отдаленных поселениях из-за отсутствия потребности в них, либо границами служили естественные рубежи: реки, овраги, леса. В городах же, по свидетельству летописца Нестора, земля делилась по жребию.
Первые искусственные межевые знаки появились, когда у русских землевладельцев возникла необходимость в том, чтобы «пределы принадлежащих им земельных участков были ясно обозначены на местности, чтобы материальные признаки границ были общеизвестны и не допускали сомнения в их назначении, и чтобы неприкосновенность была установлена и охраняема законом»".
Кроме вотчинного землевладения в конце XV в. при Иване Ш появилась поместная система землевладения, при которой служивые люди получали как вознаграждение за свою службу земельные участки на определенных условиях. На Руси также существовали монастырское, церковное, дворцовое и государственное землевладения, крестьянское землевладение и землепользование.
При Иване Грозном была создана Поместная изба, целью деятельности которой было ведение российскими землями, описание земель, межевание между владельцами, выдача приказов о выделении поместий служивым людям, разрешение земельных споров. Фактически этот орган начал впервые проводить земельно-кадастровые работы.
В связи с быстрым ростом монастырских земель Соборным уложением 1649 г. передача поместных земель монастырям была запрещена. Кроме того, Соборным уложением была окончательна закреплена крепостная зависимость крестьян от феодалов.
В период правления Петра I была создана российская прокуратура. Ее организации предшествовала деятельность таких форм надзорной власти, как Приказ тайных дел, фискалы, генерал-ревизоры, обер-секретарь Сената. Определенные надзорные функции осуществлял сам царь и Сенат. Институт прокуратуры стал необходимым, так как достаточно развилась система права, возникла необходимость усиления политического влияния центральной власти, обеспечения проведения в жизнь законов центральной власти1.
В обязанности российской прокуратуры вменялось осуществление надзора от имени императора и по его поручению за исполнением его указов, за действиями и решениями Сената, других центральных и местных учреждений с правом опротестовывать противоречащие законам решения Сената и даже приостанавливать их действие с последующим немедленным докладом царю, а также руководство деятельностью фискалов. Таким образом, с самого начала своей деятельности прокуратура была полномочна надзирать за исполнением государственных правовых актов, т.е. осуществляла «общий» надзор в его современном значении.
Развитие правового регулирования земельных отношений в постсоветской России
Характеристика современного земельного законодательства невозможна без анализа процесса его становления. Изучение динамики, основных тенденций и направлений, возникающих проблем и путей их решения позволяет предотвратить повторение ошибок, оптимизировать законотворчество, быстрее и точнее охватить правовым регулированием новые экономические и социальные отношения, возникающие в ходе проведения земельной реформы.
Земельное законодательство в новейшей истории России формировалось и развивалось в непосредственной зависимости от потребностей общества, задач перестройки, этапов прохождения земельной реформы.
15 декабря 1990 г. в Конституцию РСФСР были внесены изменения, в соответствии с которыми земля, ее недра, воды, растительный и животный мир признавались достоянием народов, проживающих на соответствующей территории. Предусматривалось предоставление государством земельных участков для производства сельскохозяйственной продукции в пользование, пожизненное наследуемое владение или в собственность граждан. Продажа земельного участка не допускалась в течение 10 лет с момента приобретения права собственности на него. 9 декабря 1992 г. ст. 12 Конституции РСФСР была дополнена положением, согласно которому полученные или приобретенные в собственность земельные участки для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства разрешалось отчуждать независимо от сроков приобретения, по договорной цене и без изменения целевого назначения Совету народных депутатов, на территории которого расположен земельный участок. Во всех иных случаях при приобретении земельных участков в собственность был установлен мораторий на их продажу в 10 и 5 лет в зависимости от того, приобретены они были за плату или получены бесплатно.
Внесение этих изменений в Конституцию РСФСР ознаменовало начало легализации включения земли в рыночный оборот.
Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе» определил цели земельной реформы: перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель. В собственность граждан могли передаваться земельные участки для ведения личного подсобного и крестьянского хозяйства, садоводства, животноводства, а также иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства. Возврат земельных участков бывшим собственникам и их наследникам не допускался.
Законом РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» были установлены экономические, социальные и правовые основы организации и деятельности этих хозяйств и их ассоциаций, определено понятие, правовые основы их хозяйствования и имущества, предусмотрен порядок создания, условия предоставления земельного участка, права и обязанности граждан, ведущих крестьянское хозяйство.
В соответствии с Законом РСФСР «О собственности в РСФСР» земельные участки могли находиться в частной, государственной, муниципальной собственности и собственности общественных объединений или предоставляться во владение.
В 1990 - 1991 гг. велась разработка нового Земельного кодекса РСФСР, 25 апреля 1991 г. он был принят. В этом акте получили комплексное правовое регулирование отношения по поводу предоставления, изъятия, использования и охраны земель, а также вопросы собственности на землю. Право частной собственности могло быть приобретено лишь гражданами и для определенных целей: ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, индивидуального жилищного строительства, личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства и иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства. Кодекс не мог выйти за рамки Конституции РСФСР, поэтому продажа и иное отчуждение земельных участков были жестко ограничены.
Отчуждение земельного участка, кроме передачи по наследству, позволялось только государству в лице Совета народных депутатов, на территории которого был расположен земельный участок. Существенным нововведением Кодекса было установление судебного порядка разрешения земельных споров. Раньше они рассматривались только в административном порядке. Земельный кодекс РСФСР предоставил гражданам право на получение земельных участков по своему выбору в собственность, пожизненное наследуемое владение или аренду.
Состояние законности в сфере земельных отношений
Анализ состояния законности свидетельствует о значительной распространенности земельных нарушений, число которых неуклонно растет из года в год. Это подтверждается данными органов государственного земельного контроля, прокурорской статистикой и материалами проверок исполнения земельного законодательства, проведенных Генеральной прокуратурой Российской Федерации за последние годы.
За шесть последних лет (с 2002 г.) количество выявленных прокурорами незаконных правовых актов выросло в 3,2 раза и составило - более 32 тыс. С 2002 г. более чем в 3,3 раза увеличилось число принесенных протестов, в 7 раз больше направлено исков в суд, число лиц наказанных в административном порядке по постановлениям прокуроров выросло с 741 до 10 059, т.е. более чем в 15 раз1. В такой стремительной динамике сыграло свою роль вступление в действие нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", систематизация и упорядочение видов административных правонарушений, административная реформа, однако несомненна и высокая активность и эффективность действий прокуроров.
Проверки, проведенные прокурорами, свидетельствуют, что земельное законодательство повсеместно нарушается органами государственной власти и органами местного самоуправления, уполномоченными органами государственного контроля.
Наиболее часто нарушения допускались при предоставлении и изъятии земельных участков гражданам, предоставлении в собственность земельных долей в сельскохозяйственных предприятиях, регистрации права собственности на земельные участки, взимании налога на землю, привлечении к административной ответственности лиц, виновных в нарушении земельного законодательства.
Прокурорами в ходе проверок было установлено, что практически во всех регионах нарушались сроки и порядок рассмотрения жалоб, заявлений и предложений граждан по вопросам земельных отношений, допускалась волокита, принимались акты и совершались действия, ущемляющие права граждан и юридических лиц, у законных владельцев и собственников по решениям местных органов власти земельные участки изымались в принудительном, внесудебном порядке, не предусмотренном федеральным законодательством.
Так, установлены факты изъятия земельных участков у крестьянских (фермерских) хозяйств в принудительном порядке по решениям местных органов власти в соответствии с нормативными актами субъектов Российской Федерации. Со своей стороны фермеры нередко реализовывали свои права на землю противозаконно, занималась неуставной деятельностью, используя для этих целей выделенные земли.
Значительное количество фактических землепользователей не привлекалось к внесению налоговых и арендных платежей. Прокурорами выявлялись и опротестовывались акты, незаконно устанавливающие повышенные ставки земельного налога и арендной платы за землю иногородним жителям и коммерческим структурам, не оказывающим финансовой помощи муниципальным образованиям.
Распоряжение земельными долями не всегда оформлялось документально. Повсеместно земельные доли передавались в пользование, в том числе в аренду, вообще без заключения каких-либо договоров.
Получило распространение такое противоправное явление, как рейдер-ские захваты сельскохозяйственных предприятий с целью завладения землей и дальнейшего ее коммерческого использования часто с изменением целевого назначения.
Проверками, проведенные прокурорами, как по планам работы, так и в связи с обращениями граждан о нарушении имущественных прав, выявлены многочисленные факты незаконного отчуждения принадлежащих гражданам земельных долей, регистрации на них права собственности иных лиц путем обмана, злоупотребления доверием и подделки документов. Такого рода нарушения нередко становились возможными в результате неправомерных действий должностных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления, руководителей сельскохозяйственных предприятий и представителей коммерческих организаций.
Незаконное завладение земельными долями стали предметом рассмотрения Генеральной прокуратуры РФ, которая в целях незамедлительного реагирования на выявленные факты нарушений закона, оперативного принятия мер по их реальному устранению и привлечению к ответственности виновных лиц поручила прокурорам принять меры к усилению надзора за исполнением законодательства и соблюдением прав граждан — владельцев земельных долей, обеспечить действенный прокурорский надзор за исполнением законов правоохранительными и контролирующими органами, уполномоченными органами государственной власти и органами местного самоуправления, усилить надзор за рассмотрением органами внутренних дел заявлений граждан - владельцев земельных долей о преступлениях и принятием по их результатам законных и обоснованных решений, разъяснять гражданам законодательство в данной сфере и способы защиты своих прав .
Актуальные вопросы методики и тактики прокурорского надзора по выявлению, устранению и предупреждению нарушений земельного законодательства
Организация проведения проверок признается учеными и практиками прокурорского надзора ключевым моментом, определяющим эффективность применения прокурором полномочий при осуществлении надзора за исполнением законов. Обеспечению результативности прокурорских проверок, по существу, подчинена вся организация работы прокуратуры по надзору за исполнением законов .
Изучение научных разработок в области теории методики прокурорского надзора, а также опыт непосредственного участия автора настоящего исследования в проверочных мероприятиях органов прокуратуры,позволяет сделать вывод о том, что знание и умелое применение прокурорами методики и тактики при проведении проверок значительно расширяет возможности позитивного воздействия на состояние законности в рассматриваемой сфере правоотношений, поскольку объективно позволяет находить наиболее оптимальные варианты проверочных действий.
Значение слов «методика» и «тактика» определяется в Толковом словаре русского языка как совокупность приемов, способов действовать, достигать намеченной цели .
В науке прокурорского надзора методика представляет собой раздел, который «разрабатывает на основе познания закономерностей организации работы и управления в прокуратуре и ее деятельности, анализа и обобщения прокурорской практики и состояния законности систему научно обоснованных рекомендаций о способах, приемах и средствах достижения целей и решения задач функционирования прокуратуры»1.
В исходных положениях любой методики лежит совокупность конкретных законов или норм, надзор за исполнением которых осуществляется в соответствии с определенным предметом надзора, а также норм закона, приказов, указаний, распоряжений, инструкций Генерального прокурора, иных актов, регулирующих деятельность прокурора в части, относящейся к предмету надзора."
Методика прокурорского надзора может быть общей и частной, первая из которых применима ко всем видам общенадзорной деятельности, вторая -различается в зависимости от конкретного направления проводимой прокурорской проверки. Общая методика осуществления прокурорского надзора носит общетеоретический характер, служит базой для разработки частных методик.
Оба вида методик - общая и частная, в свою очередь подразделяются на стадии, которые по-разному классифицируются учеными-юристами. Так, по мнению Б.В. Коробейникова, методика организации общенадзорной деятельности включает в себя: 1) анализ состояния законности и планирование предстоящей проверки; 2) собственно процесс выявления правонарушений .
Приведенная система имеет существенные недостатки - в ней пропущен ряд стадий прокурорского надзора, таких, как прокурорское реагирование на выявленные нарушения законности, контроль за выполнением актов реагирования, поэтому применение ее на практике может привести к серьезным упущениям и негативно повлиять на состояние законности.
Более логичной, обоснованной и законченной представляется концепция стадий общего прокурорского надзора, предложенная А.Д. Берензоном и В.Г. Мелкумовым, согласно которой этот процесс состоит из: - выявления нарушений законов и обстоятельств, им способствующих; — анализа полученных сведений; — реагирования на выявленные нарушения законов и обстоятельства, им способствующие; - проверки результативности актов прокурорского реагирования.1
Однако и данная систематизация стадий прокурорского общего надзора не охватывает во всей полноте всех необходимых для укрепления законности действий со стороны прокурора, не учитывает такой стороны его деятельности, как подготовка к проведению проверки.
Поэтому оптимальной представляется модель построения общей и частных методик прокурорского надзора за исполнением законов, предложенная В.П. Рябцевым, которая включает все составляющие прокурорской деятельности: формулировку задач органов прокуратуры в соответствующей сфере правоотношений по надзору за исполнением определенных законов или их групп; определение в соответствии с поставленными задачами предмета надзора; составление примерного перечня вопросов, подлежащих выяснению на различных поднадзорных объектах у должностных лиц и граждан; конкретизацию источников и носителей информации, содержащейся на проверяемых объектах, уточнение сведений, относящихся к предмету надзора, которые необходимо установить, собрать и использовать; анализ информации о состоянии исполнения соответствующего законодательства и деятельности органов прокуратуры, имеющейся в данном и иных подразделениях, органе прокуратуры в целом; знание типичных видов нарушений законов и недостатков в организации и осуществлении надзора за исполнением этих законов, причины их возникновения и способы предотвращения; владение
характерными, оправдавшими себя в типичных ситуациях методами и приемами надзорных действий прокуроров, совершаемых в определенной последовательности в целях установления и проверки данных о правонарушениях, требующих прокурорского реагирования; взаимодействие с иными территориальными или специальными прокуратурами, а при необходимости и с органами прокуратуры иных стран; принятие индивидуальных и комплексных мер прокурорского реагирования на установленные нарушения законов, по устранению обстоятельств, им способствовавших, а также контроль за их фактическим исполнением
