Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Современная российская административная реформа - составная часть политического реформирования 12
1. Теоретико-методологические факторы административной реформы: культура, идеология, интересы, ценности 13
2. Общие принципы, условия и причины реформирования в России 81
Глава II. Модернизация кадровых процессов в государственной гражданской службе в условиях современной административной реформы 108
1. Кадровая политика в современном мире и в России: ценностный аспект 108
2. Модернизация кадровой политики в системе государственной службы на региональном и муниципальном уровнях: взаимосвязь ценностной и организационной составляющих 130
Заключение 159
Список литературы
- Теоретико-методологические факторы административной реформы: культура, идеология, интересы, ценности
- Общие принципы, условия и причины реформирования в России
- Кадровая политика в современном мире и в России: ценностный аспект
- Модернизация кадровой политики в системе государственной службы на региональном и муниципальном уровнях: взаимосвязь ценностной и организационной составляющих
Введение к работе
Актуальность темы исследования связана прежде всего с теми социально-политическими процессами реформирования и модернизации государственного управления, которые происходят в настоящее время в России. Среди общественных деятелей, ученых, да и самих государственных служащих, руководителей управленческой сферы идут споры о характере, целях, методах и сущности модернизации государственного звена в системе управления.
Вся эта полемика обусловлена, в первую очередь, тем, что экономическая, социальная, политическая и другие виды и формы государственной жизни после известных событий 1991-1993 годов резко изменила свое направление и ход, во многом замедлили темпы экономического развития, отрицательно сказались на жизненном положении большинства населения огромной страны. Все это выразилось в одном недобром явлении, которое называется кризис. Вот в связи с этим ученые - историки, экономисты, политологи, философы, юристы и другие, - занялись анализом непростой ситуации, в которой находится Россия вот уже более 20 лет. И первое, на что обращается внимание, так это на необыкновенно широкий диапазон мнений, практически полное отсутствие консенсуса. Одни и те же историко-политические факты интерпретируются с разных и даже противоположных позиций.
Поэтому мы, проанализировав как саму ситуацию, обстоятельства кризиса и состояние государственной кадровой политики, а также мнения ученых и всех заинтересованных участников обсуждения данной проблемы, пришли к выводу, что решения многочисленных задач не может быть простым и однозначным.
Мы предлагаем рассмотреть известные нам явления модернизации государственной кадровой политики с точки зрения ряда базовых теоретико-методологических понятий, которые буквально пропитывают всю политике-
социальную структуру общества и, в первую очередь, ее ценностные составляющие. С этой целью мы предлагаем выбрать для анализа ситуации и теоретического исследования проблемы следующие базовые общеведческие понятия: культуры, в лоне которой и свершаются все эмпирические явления и происходит их теоретическое исследование; идеологии, являющейся ядром культуры, и политики, и всей общественной жизни; интереса, отражающего коренные особенности и глубинные внутренние структуры бытия; власти, как способности и возможности действовать, управлять и контролировать общественно-политическую жизнь, используя свою волю, влияние, давление, насилие, воспитание и др. на всех уровнях человеческих отношений; и, конечно, политику и социальное управление, без которых немыслима сама ткань исследования реформирования. Но весь этот теоретико-методологический анализ должен быть в первую очередь политическим и рассматриваться с позиции структурно-системного подхода и методов политологии, а также синергетики, позволяющей изучать явления в одном направлении, холизма, определяющего целостность частей, когда общее обнаруживается больше чем части.
Анализ показывает, что Россия в течение многосотлетнего своего существования время от времени обращалась к реформированию своей гражданской, политической и экономической систем. Эти периоды, как отмечается многими учеными, носят во многом циклический и «догоняющий» характер. В то же время все реформы инициировались «верхами» и редко доводились до конца. Но все реформы всегда стремились достичь эффективного управления социально-экономическими процессами.
Степень научной разработки проблемы включает в себя большое количество работ историков (В.О. Ключевский, В.И. Согрин, И.К. Плимак, В.И. Пантин и др.), политологов (Г.В. Атаманчук, А.А. Галкин, Г.В. Водолазов), специалистов по проблемам социального управления и реформирования (В.Г. Игнатов, А.В. Понеделков, A.M. Старостин, В.А. Сулемов, О.В. Крыш-
тановская, Ю.Г. Волков, В.В. Журавлев и др.). В последнее время - 2006-2007 гг. появился ряд монографических исследований и теоретических статей в общественно-политических журналах, где обсуждаются проблемы политического реформирования и модернизации. В их числе можно назвать коллективную монографию: Кулешова СВ., Свириденко Ю.П., Федулина А.А. «Модернизация России (XIX-ХХвв.). Социальные и политические процессы». - М., 2007; работу Казанцева В.О. «Приоритетные национальные проекты и новая идеология России». - М., 2007; «Государственная политика и управление. Концепции и проблемы государственной политики и управления». - М., 2006; Сулемова В.А. «Государственная кадровая политика в современной России». - М., 2006; материалы международной научно-практической конференции в г. Ростове н/Д в 2006 г. «Государственный аппарат и политические реформы в России и Германии»; коллективную монографию «Государственный аппарат и политические реформы в современной России». - Ростов н/Д, 2006; а также монографию Игнатова В.Г. «Административная реформа в России и за рубежом». - Ростов н/Д, 2006 и ряд других изданий. Их анализ позволяет выстроить проблемно-тематический контекст применительно к исследуемой теме.
Объект исследования - современное российское политико-административное реформирование на федеральном, региональном и местном уровнях.
Предмет исследования — кадровый аспект современной административной реформы в России.
Целью исследования является изучение факторов затруднений и позитивных подвижек в системе государственной кадровой политики в ходе модернизации современного российского государственного управления.
Задачи исследования:
- выявить влияние современного реформирования и модернизации на систему социально-политического управления;
проанализировать основные составляющие государственной политики, существенно влияющие на процессы реформирования и модернизации современного государственного управления;
рассмотреть значимость таких компонентов, как культура, идеология, интересы и ценности на осуществление современного реформирования государственного управления;
показать место государственной кадровой политики в системе основных направлений государственной политики;
выявить значимость взаимодействия организационного и ценностного аспектов в государственной кадровой политике;
выделить систему ценностных оснований государственной кадровой политики в условиях демократической политической системы;
подготовить рекомендации, способствующие повышению эффективности государственной кадровой политики в условиях современной административной реформы.
Теоретико-методологической основой исследования являются социально-политические, общеведческие принципы и подходы, практикуемые в условиях системной, структурно-функциональной и синергетической парадигм. Важная роль в теоретическом исследовании уделялась ориентальным идеям «ростовских» ученых: В.Г. Игнатова, А.В. Понеделкова, С.А. Кислицына, A.M. Старостина, А.К. Агапонова, в работах которых органично сочетаются как теоретические, так и эмпирические методы и подходы.
Эмпирическую базу для авторских оценок служили социологические исследования, проводимые в РАГС и СКАГС, статистические данные по России и ЮФО.
Научная новизна диссертации определяется следующими основными исследовательскими результатами:
- определен комплекс причин и факторов, обусловливающий необ
ходимость реформирования государственного управления;
указаны дестабилизирующие факторы ценностной природы, сложившиеся в системе современного российского социального управления, и определены пути выхода из него;
состояние современного государственного управления проанализировано в контексте таких базисных теоретико-методологических понятий, как культура, идеология, интересы, ценности и других;
показаны роль и место государственной кадровой политики в системе основных составляющих государственной политики;
определена значимость взаимодействия организационного и ценностного аспектов в системе государственной кадровой политики;
выделены ценностные составляющие государственной кадровой политики в условиях демократической политико-государственной системы;
предложены рекомендации, способствующие координации и синхронизации организационного и ценностного аспектов государственной кадровой политики в условиях политической и административной реформ.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
Проводимые в современной России политические и административные реформы имеют свою специфику: они носили циклический характер, инициировались «сверху», не доводились до конца, при их проведении не учитывалось мнение большинства народа, не объявлялись и были завуалированы подлинные цели реформирования; реформы были длительны во времени и не доводились до конца.
Все поныне проводимые политико-административные реформы, по крайней мере в начальной фазе, лишь в незначительной мере опирались на национальные культурные традиции, их национальный менталитет, не имели в этом аспекте четкой идеологической направленности и, главное, на практике игнорировали интересы различных слоев общества или же выражали интересы одного какого-либо слоя (в наше время - прежде всего олигархов).
3. Обращаясь в анализу современных реформ, следует подчеркнуть,
что нынешняя административная реформа не оригинальна по свое природе,
ибо носит традиционно «догоняющий» характер, а модернизация кадровой
политики, опирающаяся на западные образцы, вряд ли сможет способство
вать преодолению кризисной ситуации и выведению страны на путь адекват
ной модернизации: за все время реформ - практически малозначительные по
зитивные сдвиги. Более того, уже обозначена тенденция «реформирования
реформ», намечаемая после парламентских и президентских выборов 2007-
2008 гг.
В современной реформе нет оригинальных, «пионерских» идей и проблем, нет консолидирующей силы. Реформа, рожденная в бюрократической среде, в ней и гаснет.
4. Выделяя факторы, способные оказать позитивный характер на со
временные реформы и, в конце концов, существенно сказаться на состоянии
страны и народа, можно акцентировать внимание на действиях не ситуатив
ного, а стратегического характера и фиксируя прежде всего ценностный ас
пект проблемы, ибо именно недооценка ценностной составляющей приводит
к системным сбоям:
во-первых, должно быть продолжено построение в результате предстоящих выборов в Думу и Президента Российского правового государства, со значительным включением идеократической составляющей, учитывающей традиционные ценности российского общества, с сильной централизованной властью, которому бы доверяло большинство народа и которое защищало бы интересы большинства граждан;
во-вторых, в той или иной форме должна быть сформирована национальная идея, идеология с опорой на интересы всех слоев общества. Идеология государства должна, на наш взгляд, опираться на систему гражданских ценностей и может быть закреплена в особом документе, например, Декларации гражданского единства;
в-третьих, в государстве, как и в Думе, должны быть представлены две оппозиционные партии, формулирующие свое видение действий по воплощению системы гражданских ценностей и имеющие возможность для нормальной критики;
в-четвертых, необходимо наладить конструктивное сотрудничество не только государства и общественных организаций, но и государства и основных конфессий и церквей, их представляющих; государство и церковь должны быть со-работниками, оказывающими друг другу поддержку во всех мирских, гуманистических делах;
в-пятых, необходимо продолжить начатые в ходе административной реформы шаги, направленные на то, чтобы государственная служба, как главная и ключевая политическая сила, стала транспарентной и подлинно гражданской (гражданственной).
Принятие этих и ряда других положений, на наш взгляд, не только поднимет престиж государства и всех тех служб, которые его обслуживают, но и должно создать необходимую ценностную базу для наполнения ее нужными административными технологиями. Это будет возможно в том случае, когда высокая культура и идеология будут вырастать из интересов большинства граждан.
5. Анализируя понятие государственной кадровой политики (ГКП), следует соотносить его с основными направлениями государственной политики и рассматривать именно в этом контексте, как основном. ГКП по своему статусу в этом ракурсе занимает однопорядковое место среди таких важнейших направлений государственной политики, как экономическая, социальная, оборонная, промышленная и т.д. Более того, в условиях современного общества ГКП приобретает системообразующие черты, выступая не только в роли кадрового обеспечения того или иного направления государственной политики, но и становясь базой для их последующего развития.
6. Структурируя понятие ГКП, в особенности применительно к условиям современной административной реформы, мы хотели бы особо подчеркнуть значимость не только организационного, но и ценностного аспекта ГКП.
В реальности организационно-управленческие основы ГКП будут встраиваться в ту или иную ценностную систему. Иными словами, выстраивая современную государственную кадровую политику, в первую очередь, необходимо проработать ее ценностные основания. Довольно часто они считаются чем-то само собой разумеющимся, а на деле - не проясненными или эклектичными.
7. Государственную кадровую политику в системе демократических ценностей отличает ориентация на систему гражданских интересов, конкурентный подход, связанный с подбором наиболее профессионально подготовленных и способных специалистов, нацеленность на гуманные критерии и нормы деятельности. В условиях современного демократического общества государственная кадровая политика выстраивается в соответствии с научно-рациональными подходами и методами организации и принципами демократической культуры. Вместе с тем, поскольку современное мировое сообщество структурировано по государственному принципу, то и демократические ценности сопряжены с целями и ценностями функционирования конкретного государства, общества. Однако, по возможности, они не должны противоречить уже общепринятым в мировом сообществе гуманистическим ценностям. В последнем случае следует особо подчеркнуть значимость российских национальных гражданско-патриотических и нравственных ценностей.
Теоретическая значимость исследования связана с тем, что оно несколько расширяет и углубляет теоретическое представление о реформировании и модернизации всей системы государственной службы. На этой основе создаются рекомендации по корректировке действий на всех уровнях государственного управления.
Практическая значимость исследования может быть обозначена тем, что результаты и выводы, к которым пришел его автор, могут быть использованы в теоретической социологии, политологии, при чтении лекций, проведении семинарских занятий по политологии, а также в целом в системе преподавания и проведения практики по учебным дисциплинам «Государственное и муниципальное управление».
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, четырех параграфов, заключения и списка литературы.
Теоретико-методологические факторы административной реформы: культура, идеология, интересы, ценности
Наиболее действенными факторами перестройки, подъема и модернизации современного государственного управления должны быть, по крайней мере, три «вечных» теоретико-методологических фактора: культура, идеология и интересы. Вопрос о власти и ценностях как бы замыкает эту триаду, без власти просто немыслима сама система государственного управления, так же как она будет страдать ущербностью вне ценностей. Но все же культура, идеология, интересы как «предпосылочные» факторы оказывают самое непосредственное влияние на характер организации управления. Именно они при всей значимости внешних, материальных, эмпирических фактов, вне всякого сомнения, оказывают самое глубинное и существенное влияние на становление новых, более прогрессивных методов и форм организации социально-политических структур.
С точки зрения формальной логики понятия культура, идеология и интерес различаются как по объему, так и по содержанию, что отражается в законе обратного отношения между содержанием и объемом понятия. С позиции данного формальнологического закона понятия «идеология» и «интерес» (также как и другие вышеперечисленные понятия) входят в объем понятия «культуры». Но дело в том, что все эти три понятия в диалектической логике в своем бытии и подлинном, действительном существовании выражают разные диалектические уровни реальности. Они взаимообусловлены и взаимодействуют в социальной среде, отражая ее различные и тождественные понятия, точнее было бы их назвать категориями, каковыми они и являются, ибо каждая из них имеет свое другое: бытие - инобытие, так, культура в качестве своей другой стороны имеет природу, интерес- идею, идеология отражает духовную сторону собственности и власти.
Но мы не будем углубляться в область диалектической логики, - это не наша сфера. Нам необходимо только указать на всеобщий теоретико-методологический смысл этих категорий. Оставляя его в качестве руководящего принципа и основания, переходим к выяснению содержания и смысла культуры, как исходной категории, которая была и остается важнейшей при построении любой теоретической системы.
Понятно, что та логическая конструкция, которая призвана фиксировать существенные признаки и отклонения в социально-политической области: власть - идеология - интерес - не являются исключениями. Данная система выполняет в нашем исследовании свою ключевую роль, является базисом, тем плацдармом, на котором в целом будет строиться наше понимание модернизации и реформирования государственной службы.
Проблемы модернизации и реформирования государственной службы необходимо будет методологически грамотно «поместить» в общетеоретический контекст культуры, идеологии, интереса и власти. И этот «венок» понятий в подлинном смысле слова будет венчать данную проблему модернизации, обновления и реформирования всей политической системы, именно предложенный аспект рассмотрения нашей темы впервые предложен в научной литературе, и он «поднимает» вопросы реформирования и модернизации на более высокий теоретический уровень, позволяя взглянуть на данные общественные явления целостно - это, во-первых; во-вторых, занятая нами теоретическая позиция является принципиально новой во всей политологической проблематике.
Известно, что изучение политических явлений и процессов как духовных феноменов может быть исследовано с разных точек зрения, которые, порой, с иных позиций, подходов и принципов и т.д. освещают политическое сознание и политическую деятельность. Но, как правило, ученые политологи предлагают выделить три ведущих методологических основания:
1. Гносеологический, который мы называем также когнитивным, или теоретико-познавательным. Этот подход, как считает А.И. Соловьев, раскрывает «различия между элементами политического сознания с точки зрения достоверности отражения или реальной действительности...»1 Гносеологическая структура сознания рассматривает вопросы «соотношения политической истины и лжи, заблуждения политического интеллекта и силы, его проникновения в тайны политического мира, соотношения мифологического, утопического и научного типов отражения и т.д.»2 Вообще данный подход выявляет степень и меру полноты отражения различных сторон мира политики.
2. Аксиологический, или ценностно-оценочный, который представляет духовные явления политической жизни с позиции их «приемлемости или неприемлемости для познающего субъекта». Здесь все политические процессы и события объясняются как суждения и оценки, в которых, в общем и целом выражены ценностные предпочтения участвующего в политике актора. С точки зрения аксиологии разные социальные субъекты, а также слои и страны по определению не могут иметь однозначных суждений по одной и той же политической проблеме.
Общие принципы, условия и причины реформирования в России
В России на протяжении всей своей многовековой истории возникала потребность что-то осовременить, видоизменить, модифицировать. Это стремление к переменам, к перманентной перестройке стало, чуть ли не национальным «брэндом». Каждое жившее на территории России поколение (включая и нынешнее) сталкивалось с неодолимой тягой к реорганизации, реформированию, переустройству. Ученые подсчитали, что в России за последние 300 лет предпринимались около 20 попыток реформирования.
Начнем с исторических фактов, от которых, как известно, не скрыться; это всегда лучше помогает понять сегодняшнюю ситуацию, в том числе и проблему современной модернизации. Но сейчас сделаем маленькую оговорку: с нашей точки зрения, мы упомянем только те реформы, которые носили политический характер, т.е. затрагивали проблему власти, культуры, идеологии, ценностей, интересов и других элементов государственно-политических отношений.
К числу подобных модернизаций можно отнести реформы Петра I, который «Россию поднял на дыбы», изменив буквально все сферы бытия и сознания — условия быта, политического строя, различных областей культу ры. Русский историк В.О. Ключевский в одной из лекций выразился так: «Реформа пронеслась над народом как тяжелый мираж, всех испугавший и никому не понятный»1. Но, тем не менее, Петр I обеспечил России «государственный интерес», не просто «прорубил окно в Европу», но и создал в стране самодержавный абсолютизм, решив тем самым еще одну задачу, о которой говорил другой русский историк СМ. Соловьев: Петр совершил «натиск» на Европу «духовных сил, натиск нравственный, умственный». Россия в результате петровых преобразований превратилась в «европейскую страну» с сильным деспотичным режимом, при этом русский патриархальный менталитет в России все же остался. Его хотел поколебать другой российский государь - Александр II, предпринявший важную политическую реформу -«освободить крестьян, даровав им свободу, однако, не поколебав дворянское земледелие и российский абсолютизм». «Это была, собственно говоря, уже та «антиреформаторская» часть наследия Петра Великого..., которая, в конеч-ном счете, приведет страну к революциям XX века» . «Великая реформа» отмены крепостной зависимости дала толчок развитию капиталистической промышленности, сформировала общероссийский рынок, приоткрыла дверь буржуазному прогрессу России. Это привело в свою очередь к «возникновению в эпоху 1861 года новых отношений между людьми, пробуждению общественного сознания, культурного движения»3.
Анализируя ряд других российских реформ, современные историки приходят к выводу, что «в России можно добиться всеобщего обновления страны только с помощью обновленного государства (подчеркнуто нами-Л.Ш.). Без достаточно эффективного государственного регулирования невозможно ни создание цивилизованного рынка, ни прекращения деградации культуры, голодания и вымирания малообеспеченных слоев населения. Однако, обновленное государство должно быть сильным, авторитетным, но не авторитарным, государством не для коррумпированной элиты, а для народа и через народ. Для этого нужна прозрачность социальных и политических отношений на всех уровнях, что даст возможность контроля общественности над властными структурами и финансовыми потоками». «Такова, - пишут далее российские историки, - должна быть стратегия нашего развития... Адекватной стратегией... мы называем поворот лицом к актуальнейшим собственным проблемам страны и решением их с помощью и на основе всесторонней демократизации общества и обновления государства»1.
Как видим, в этих словах в принципе содержится некий план действий, который до некоторой степени создает общее направление нашего движения по пути реформ. В словах Плимака и Пантина есть ключевые идеи и понятия, о которых речь будет идти дальше: «стратегия развития», «государственное обновление», «государственное регулирование» и т.д.
Итак, Россия в прошлые времена сталкивалась с целым рядом проблем, которые «светятся» и сейчас: она пережила немало тяжелых кризисов, необоснованных, насильственно навязанных, бездумных реформ. Особенно это было заметно (и народ это помнит) во времена Горбачева и Ельцина, когда реформированию (а скорее, социально-политическому перевороту) подвергалось практически все - от экономического базиса до духовной сферы.
Так, В.Ю. Сурков, - заместитель главы Администрации Президента, выступая в здании Президиума РАН с лекцией о русской культуре и о будущем России, как бы одним-двумя штрихами лапидарно, о тех же самых реформах сказал: «Реформы Петра, февральские грезы, большевистские мега-проекты, перестройка. Все второпях, в ослеплении идей. В раздражении чрезвычайном от вязкой реальности».2 В этих словах высшего чиновника смешаны и перепутаны все карты российской истории: и реформы Петра I и грезы Керенского, и большевистские «мегапроекты», и раздражающая, вредительская деятельность Горбачева и Ельцина. Этот «исторический ряд» сам страдает некой торопливостью мысли, соединяя несоединимые исторические проекты - скажем, Петра I, большевиков и предательская деятельность Горбачева и Ельцина. О вероломно разрушительной деятельности этих «деятелей» речь шла выше. Здесь же еще раз подчеркнем, что «перестройка» и «реформы» Ельцина ничто иное, как осознанный развал социальной системы и страны.
Нынешняя административная реформа идет уже более 15 лет и сопровождает деятельность ее начинателя - В.В. Путина, т.е. практически с первых месяцев его президентства. Эта новейшая реформа формально почти ничем не отличается от всех предыдущих, т.е. у российских реформ есть свой, присущий только России алгоритм. Что это означает? В самом сжатом виде это можно выразить следующим образом: Во-первых, все реформы в России инициировались «сверху», «верхами»; они их предлагали иногда элите, а чаще всего через головы высших слоев народу; в любом случае «реформы» вызывали шоковое состояние, непонимание их причин, а также следствий, к которым они приведут. Во-вторых, реформы, как правило, не опирались на сложившиеся социально-политические реалии и традиции, а их ломали, разрушали, не обращая внимания на глубокие позитивные моменты; они были, как бы сказал Гегель, «wie aens der pistol geschossen» (как выстрел из пистолета).
Кадровая политика в современном мире и в России: ценностный аспект
Рассмотрение проблемы современной кадровой политики в системе государственной службы включает в себя как бы два взаимосвязанных процесса: во-первых, нынешний уровень ее состояния и, во-вторых, переход России (если это будет принято в дальнейшем) на более прогрессивный путь ее развития, включающий систему кадрового менеджмента, на перевод (всей или частично) государственной службы на рыночные отношения. Дело в том, что в России уже изучается опыт стран, вступивших и освоивших опыт использования современных форм управления персоналом.
В системе мер реализации административной реформы особое значение придается повышению работы с кадрами, управленческим персоналом, постановке этой работы на прочный научный фундамент, с использованием накопленного, особенно за рубежом в течение ряда лет прогрессивного опыта.
Итоги деятельности ряда западных предприятий и учреждений, а также системы государственной службы показывает, что формирование коллективов, обеспечение высокого качества кадрового потенциала являются решающими факторами эффективности деятельности во всех сферах производства, в том числе и в социальном управлении.
В настоящее время в странах Западной Европы и Америки кадровая политика полностью совмещается с концепцией модернизации управления. Более того, данная проблема приобретает стратегические аспекты особенно в государственном управлении, когда оно максимально приближается к возможно полному удовлетворению потребностей населения в услугах, предоставляемых не государственными, а коммерческими предприятиями. В современной концепции кадрового менеджмента - и об этом надо сказать предельно ясно и откровенно - есть как сильные, так и слабые стороны - это, во-первых, но, во-вторых, есть исторический и национальный опыт, традиции, которые не всегда прививаются на новой исторической почве. И все же следует подчеркнуть, что кадровый менеджмент становится основой для более эффективного использования кадрового потенциала, несмотря на имеющиеся трудности. Начнем с современного состояния проблем в странах Запада.
Итак, «сегодня концепция социально-политической модернизации -одно из наиболее распространенных и влиятельных направлений в современной социологии и политологии...» Действительно это так, потому что первые следы реформирования общества находятся в США, Англии, Франции, Германии и других западноевропейских странах.
Как уже говорилось, практически все европейские страны в 70-80-х гг. вступили в полосу более или менее решительного реформирования, приспособления государственных структур к меняющимся социальным условиям. Но в каждой западной стране по-разному видится направление преобразований, путей совершенствования элементов социальной системы. Европейские страны всегда внимательно и ревниво наблюдают за изменениями, происходящими у соседей, перенимая все ценное и перспективное для развития и совершенствования в области государственного строительства. Иногда, как это произошло в 90-е гг., привычная настороженность относительно чужого опыта сменялась практически безоглядной ориентацией на него при реформировании государственных учреждений, да и всей социальной системы, не меняя, естественно, ее коренным образом.
Большая реорганизация началась в Великобритании, когда М.Тэтчер поручила в 1979г. лорду Райнеру провести тщательную проверку британской государственной гражданской службы. Результаты этой проверки и сформулированные затем идеи о деятельности государственных (правительственных) учреждений легли в основу теории и практики «нового государственного менеджмента». Руководящими принципами этой концепции стали: во-первых, эффективность, во-вторых, рентабельность и экономичность государственных органов, в-третьих, ориентация их деятельности на качество. Причем слово «качество» понимается как «совокупность черт и особенностей службы, влияющих на ее способность удовлетворить точно определенные или предполагаемые потребности». Именно это определение можно считать «операционным», т.е. применимым ко всей системе организации и функционирования современной реформы в системе государственной службы.
В предложенной Тэтчер идее и практике «нового государственного менеджмента» важными понятиями являются «потребитель», рассматриваемый как лицо или общество в целом, которым предоставляются услуги высо кого качества, «эффективность» и «производительность», предоставляющие собой комплекс показателей результативности и экономичности деятельности правительственных учреждений, затрачивающих меньшее количество средств и сберегающих ресурсы.
Ключевое значение в реформировании государственной службы играют «рынки и контракты, т.е. все формы договоров - от трудовых соглашений до подрядов».1 Сутью данного реформирования является перенесение рыночных отношений на государственную службу, когда социальное обеспечение (пособия, забота о неимущих), рассматривается как товар широкого потребления, где нет принципиальной разницы между предоставлением услуг и куплей-продажей в супермаркете. «М.Тэтчер никогда не считала возможным или желательным поднять стандарты государственной службы (в плане обеспечения населения) до высшего уровня частного сектора, посколь-ку это слишком дорогое дело». (Как видим, дочь бакалейщика столь же цинична, как и представители высшей элиты британского общества в понимании обеспечении низкооплачиваемого населения недорогими товарами). Что касается государства, то оно осуществляет политику из центра, где устанавливаются параметры, в которых действует система, параметры, которые, как водится, нельзя нарушать.
Реформирование государственной службы, «нового государственного менеджмента» должно было быть призвано повысить эффективность государственного сектора, его экономическую отдачу. Ориентация на клиента (потребителя), близость к гражданину действительно дают возможность усовершенствовать также процесс предоставления услуг сферой государственного управления и определить, какие услуги в принципе государственная служба может и должна предоставить.
Модернизация кадровой политики в системе государственной службы на региональном и муниципальном уровнях: взаимосвязь ценностной и организационной составляющих
В российских научных подходах проблема государственной кадровой политики (ГКП), как об этом говорилось выше, понимается в общем и целом как деятельность государства по использованию и формированию существующего человеческого капитала, как общенациональная стратегия использования трудовых ресурсов страны. Поэтому кадровая политика - это не только работа с кадрами, ориентированная на интересы государства, но и деятельность, рассчитанная на перспективу стратегия работы с кадрами. В целом, разделяя позицию ростовских ученых, мы хотели бы подчеркнуть, что предметом активной ГКП в современных условиях выступает государственная кадровая политика в узком смысле - в качестве общенациональной стратегии использования и возрастания кадрового капитала государственных учреждений и в первую очередь кадрового персонала государственной службы. Хотелось бы верить, что государство финансирует, планирует, изучает и внимательно следит за кадровыми процессами в полном объеме. Другой составляющей кадровой деятельности выступает корпоративная кадровая политика (ККП). В ней так же, как и ГКП преобладает все та же система подготовки, переподготовки и повышения квалификации. Но этот процесс, думается, долгое время продолжаться не будет, так как становление нормального рыночного хозяйства повлечет за собой то, что корпорации так же будут вносить свой вклад в поддержание и возрастание кадрового потенциала общества. Во всяком случае, об этом уже можно ставить вопрос и, думается, он является уже вполне актуальным и законным.
Анализируя понятие ГКП, следует соотнести его с основными направлениями государственной политики и рассматривать именно в этом контексте - это и будет подлинно политологический аспект. ГКП по своему статусу занимает однопорядковое место среди таких важнейших направлений государственной политики, как экономическая, социальная, оборонная, национальная и т.д. Более того, в условиях современного общества ГКП приобретает системообразущие черты, выступая не только в роли кадрового обеспечения того или иного направления государственной политики, но и становясь базой для их последующего развития. Если рассматривать современное российское общество как реально многоукладную систему, содержащую постиндустриальные, индустриальные и патриархальные элементы, в своем составе, то именно в постиндустриальном отделе (который занимает более 10% общенационального потенциала), просматривается базисный характер ГКП.
Структурирование понятия ГКП применительно к проблеме власти (субъект ГКП) и основным направлениям деятельности как объекта ГКП можно говорить, с одной стороны, об уровневом аспекте ГКП, а с другой, об отраслевом ее аспекте. Уровневой аспект включает федеральный, региональный и местный уровни ГКП, как об этом говорилось выше. В последнем случае целесообразнее говорить о муниципальной кадровой политике (МКП) (о ней речь будет идти ниже). Хотя, как и в случае корпоративной кадровой политики, местные органы власти практически не вкладывают в институты кадровой политики значимых ресурсов. Тем не менее, уже сейчас стоит ставить проблему соотнесения ГКП и МКП не только в плане финансирования, но и других каналов влияния. Однако нужно осознавать, что и МКП и ККП -это каналы, в рамках которых государству должна всегда принадлежать большая часть, а может быть и контрольный пакет. Иначе вполне вероятен исход, когда этот канал станет связующим звеном осуществления политики иного государства.
Вполне правомерно говорить, во-первых, о дифференцированном влиянии различных ветвей власти на ГКП (исполнительной, законодательной и судебной, СМИ) и определенном разделении секторов влияния, во-вторых, об усилении координации в этом влиянии. Сейчас же с полной уверенностью можно констатировать лидирующую роль органов исполнительной власти в разработке и реализации мер ГКП. Что касается законодательного обеспечения и правового контроля за осуществлением ГКП, то эти области пока все еще недостаточны развиты, но по мере развития корпоративной кадровой политики, основная нагрузка в реализации государственного влияния в этой области будет принадлежать именно представительным и правовым институтам государства.
Если говорить об отраслевом аспекте ГКП, то он, в общем и целом, ориентирован на обеспечение основных компонентов и отраслей жизни общества и государства: управление, информации, промышленности, строительства, энергетики, транспорта, сельского хозяйства, обороны, обеспечения безопасности, науки, образования и культуры, здравоохранения и др. В соответствии с этим государственные органы подведомственных им учреждениях осуществляют прямое воздействие (планирование, программирование, финансирование, организацию, управление и т.д.) на отраслевые кадровые процессы и перспективы их развития. А в корпоративном секторе могут осуществлять и косвенное воздействие на кадровые перспективы (лицензирование профессиональной деятельности, квоты на использование зарубежных специалистов и т.д.).
К числу наиболее приоритетных отраслевых направлений ГКП следует в настоящее время отнести управление и информацию, оборону и обеспечение безопасности. Именно на разработке концепций и программ этих направлений ГКП следует сосредоточить внимание всех ветвей и уровней госу дарственной власти. Эти приоритеты и вошли в общегосударственный пакет подъема российской государственности и государственного управления.1
Анализ кадровой ситуации, в частности, на уровне Южного федерального округа, показывает наличие довольно существенных расхождений между требованиями Федеральных законов и других нормативных актов и реальной кадровой политикой и кадровой работой. К примеру, не используются механизмы аттестации кадров для улучшения их качественного состава; во-вторых, имеются расхождения между региональными и федеральными законодательными актами; в-третьих, вместо конкурсного механизма реализуется подбор кадров по принципу «команды»; в-четвертых, не выдерживаются определенные паритеты в кадровом представительстве в органах власти от основных этнических групп, проживающих на территории; в-пятых, распространенным явлением стало кадровое лоббирование со стороны корпоративных структур; в-шестых, не выдерживаются требования к профессионально-образовательной подготовке кадров государственных и муниципальных служащих и т.д.
