Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Исполнительная власть как субъект реализации права
1. Понятие и формы реализации права 12
2. Понятие и место исполнительной власти в системе разделения властей 37
ГЛАВА 2. Правореализация как содержание деятельности исполнительной власти
1. Формы и методы деятельности исполнительной власти 134
2. Применение права как основная форма реализации права 152
ГЛАВА 3. Пути повышения эффективности правоприменительной деятельности исполнительной власти
1. Качество закона и проблемы правореализационного процесса 195
2. Правовая культура государственных служащих как фактор повышения эффективности правореализации 219
3. Юридическая ответственность в сфере исполнительной власти 235
БиблиографиЯ 261
- Понятие и формы реализации права
- Понятие и место исполнительной власти в системе разделения властей
- Формы и методы деятельности исполнительной власти
- Качество закона и проблемы правореализационного процесса
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проводимая в стране правовая реформа всколыхнула целый пласт проблем. Одной из них является совершенствование механизма правового регулирования. Причины пробуксовки механизма правового регулирования называют самые разные: низкое качество законов, множественные коллизии между нормативными актами, нигилистическое отношение к закону чиновников и др. Между тем справедливо отмечается, что законы, принимаемые в стране, — это только часть правовой реформы.
В процессе претворения ее в жизнь речь идет главным образом о
законодательной деятельности. Меньше внимания уделяется
правоприменительной работе, в то время как от нее зависит гораздо больше, чем даже от хороших законов1. Ведь именно на этапе реализации права и происходит достижение целей правового регулирования, завершается трансформация юридических ориентиров в конкретные результаты.
Правореализационная деятельность напрямую связана с функционированием исполнительной власти, которую справедливо называют властью «правоприменительной». От нее в первую очередь зависит эффективность исполнения закона. Касаясь вопроса деятельности исполнительной власти, следует отметить, что исследования основ, организации системы исполнительной власти, компетенции ее органов начали проводиться в юридической науке2.
Вместе с тем, требуется еще более детальное изучение отдельных аспектов функционирования этого феномена. Должны быть исследованы
1 См.: Конфликт закона и правовая реформа («круглый стол» в ИГП РАН) // Государство и право. № 12. 1997. С.22.
См.: Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А.Ф.Ноздрачева, Ю.А.Тихомирова. М., 1996; Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. М., 1998; Исполнительная власть: организация и взаимодействие / Отв. ред. Ю.А.Тихомиров. М., 2000.
взаимодействия внутри исполнительной власти, ее функциональные взаимоотношения с другими ветвями власти, механизм реализации ею законов и т.д. Таким образом, механизм реализации права следует исследовать в связке с институтом исполнительной власти.
Вступление в силу новой Конституции 1993 г., а также принятие конституций субъектами Российской Федерации наполнило понятие «исполнительная власть» новым содержанием, требующим современной оценки и осмысления.
Предыдущая конституционная модель государственной власти в России не знала такого государственно-правового института, как исполнительная власть. Вместо него использовался термин «государственное управление», который употреблялся у нас более 70 лет, давая тем самым конституционное основание для выделения данного вида государственной деятельности. Институт исполнительной власти рассматривался как элемент буржуазной, чуждой советскому государству, модели разделения властей. В советских словарях исполнительная власть характеризовалась или как «правоприменительная власть», или как «система органов государственного управления» (Правительство, министерство и т.п.).
Основной Закон Российской Федерации 1993 года закрепил в своих статьях современные государственно-правовые реалии. Впервые было введено понятие единой системы исполнительной власти, изменен порядок формирования Правительства Российской Федерации, предусмотрено построение системы федеральных органов исполнительной власти. Вместе с тем, Конституция изменила положения об ответственности исполнительной власти перед представительными органами государственной власти, сузила сферу деятельности исполнительной власти в области государственного управления.
Безуспешные реформы начала 90-х ослабили государственно-правовой механизм, посеяли в обществе, хаос, коррупцию, правовой нигилизм,
неуверенность в завтрашнем дне. Как справедливо подмечается в литературе, «в начале 90-х тоталитарная система плавно переросла в криминальную»... Произошло глубокое разложение государственного аппарата, механизма взаимодействия центра и мест, разрушение властной вертикали» . И, как следствие, — глубокая пропасть недоверия разделила государство и гражданское общество.
Именно поэтому новое руководство страной взяло курс на укрепление российского государства. Главными направлениями государственно-правовой политики на современном этапе являются: совершенствование политико-правовой системы, укрепление принципов федерализма, преодоление регионального сепаратизма, восстановление доверия государства и общества.
В настоящее время исполнительная власть переживает «второе рождение». Акцент в современных структурных преобразованиях сделан на укрепление административно-управленческой вертикали, увеличение в ней доли централизма, восстановление единого правового поля, совершенствование правоприменительной, а «в более широком плане — правореализационной практики»4.
Особого внимания к себе требуют исследования состояния системы исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, взаимодействие с другими ветвями государственной власти, а также взаимосвязи различных органов в рамках самой системы исполнительной власти.
Консолидированных усилий Федерации и ее субъектов требует совершенствование законодательства об организации исполнительной власти, статусе ее органов.
Представляется актуальным исследование проблем форм и методов
См.: Матузов Н.И. Общая концепция и основные приоритеты российской правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2000. Ноябрь. С.38. 4 Там же. С. 35
деятельности исполнительной власти, решение вопроса о соотношении публичных и частных интересов, от которого зависит механизм воздействия государства на общественные отношения и степень его эффективности.
Важной проблемой является формирование ответственности государственной власти. Построение правового государства в условиях перехода от тоталитаризма к демократии и свободному гражданскому обществу обусловливает повышение правовой ответственности государства, его органов и служащих.
Все это вызвало необходимость теоретического анализа современного состояния системы исполнительной власти — феномена, недостаточно изученного юридической наукой.
Актуальность исследования в этой области получила убедительное подтверждение в решениях, принятых в последнее время Президентом Российской Федерации: изменение принципов формирования Совета Федерации, образование Государственного Совета, внедрение федеральных округов, установление ответственности региональных лидеров за нарушение федерального законодательства, предусматривающих укрепление вертикали исполнительной власти в России.
Цель и задачи исследования. Целью данной работы является научное осмысление и анализ деятельности исполнительной власти, интерпретация ее роли в современных условиях, обобщение накопленного опыта функционирования исполнительной власти, выработка научных рекомендаций и предложений по повышению эффективности деятельности данной ветви власти.
Для достижения поставленной цели были определены следующие основные задачи:
определить понятие, природу, специфику и значение исполнительной власти, как важного государственно-политического института;
выявить роль исполнительной власти в системе разделения властей;
проанализировать историю развития, современное состояние и тенденции развития исполнительной власти;
раскрыть содержание конституционных основ исполнительной власти;
показать соотношение ее с государственным управлением;
подвергнуть анализу функции, принципы, формы и методы деятельности исполнительной власти;
рассмотреть механизм обеспечения реализации права системой исполнительной власти;
дать глубокий теоретический анализ правоприменительной деятельности субъектов исполнительной власти;
показать роль качества законодательства, правовой культуры, ответственности субъектов исполнительной власти, как факторов, повышающих эффективность исполнительной власти.
Методологическая основа исследования. Для решения поставленных задач соискатель использовал известные научные методы познания объективной реальности: исторический, системно-структурный, формальнологический, сравнительно-правовой, статистический, социологический, метод правового прогнозирования.
Эмпирическую базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции, уставы субъектов Российской Федерации, практика Конституционного Суда Российской Федерации.
Теоретическая основа исследования. Комплексный характер рассматриваемой проблемы предполагает многоплановость поставленных в настоящей работе вопросов, необходимость обращения к литературе, освещающей различные аспекты темы. Большое значение для раскрытия понятия и основ функционирования исполнительной власти имеют фундаментальные теоретико-правовые и государствоведческие труды
Р.Г.Абдулатипова, С.А.Авакьяна, А.В.Агапова, С.С.Алексеева, А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, М.В.Баглая, М.И.Байтина, Д.Н.Бахраха, И. Л.Бачило, К.С.Бельского, А.Б.Венгерова, Н.В.Витрука, Т.Д.Зражевской, В.М.Горшенева, В.Т.Кабышева, Н.М.Кейзерова, Ю.М.Козлова, Н.М.Колосовой, Н.М.Конина, М.А.Краснова, В.Н.Кудрявцева, Б.М.Лазарева, О.Э.Лейста, Л.А.Лукашева, А.В.Малько, В.М.Манохина, Н.И.Матузова, А.Ф.Ноздрачева, Д.М.Овсянко, С.В.Полениной, Ю.С.Решетова, И.Н.Самощенко, В.А.Сапуна, А.П.Семитко, И.Н.Сенякина, П.П.Сергуна, Ю.Н.Старилова, Б.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, В.А.Туманова, В.Е.Чиркина, Б.С.Эбзеева других;
Важную роль сыграло также использование работ, авторы которых специально не занимались означенной проблемой, но разработали положения, имеющие принципиальное значение для юридической науки и посвященные реализации права: Н.Г.Александрова, Э.Б.Атаманова, В.Д.Арсентьева, Я.М.Брайнина, А.В.Василенко, И.А.Галагана, Ф.А.Григорьева, Б.В.Дрейшева, И.Я.Дюрягина, Ю.Х.Калмыкова, В.В.Лазарева, П.Е.Недбайло, А.С.Пиголкина, П.М.Рабиновича, Ю.С.Решетова, В.А.Юсупова, Л.С.Явича.
Научная новизна работы определяется современной постановкой проблемы, использованием новых тенденций в сфере исполнительной власти, а также выводами и предложениями, направленными на дальнейшее совершенствование функционирования указанной ветви власти. Обращает на себя внимание факт отсутствия четкого нормативного закрепления понятия «исполнительная власть», что создает трудности в организации и функционировании системы исполнительной власти. Данное теоретическое исследование является одним из первых за последние годы, в котором, применительно к новым российским реалиям и условиям, рассматриваются понятие, сущность, принципы, методы и функции исполнительной власти, а также правовые формы ее реализации.
Учитывая сложность и многогранность проблемы, автор не стремился к постановке и рассмотрению всех аспектов выбранной темы. Работа посвящена
исследованию наиболее важных вопросов, имеющих теоретическое и практическое значение. Новизна исследования определяется попыткой диссертанта по-новому, с более широких позиций подойти к деятельности субъектов исполнительной власти по применению российского законодательства. Автором обозначены основные проблемы в этой сфере, намечены пути повышения эффективности функционирования исполнительной власти. В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
Выводы и предложения соискателя, содержащие конституционные характеристики и структурные параметры системы органов исполнительной власти.
Показано соотношение понятий «государственное управление» и «исполнительная власть».
Дана классификация функций исполнительной власти, показано их соотношение с функциями государства, прослежена взаимосвязь системы органов исполнительной власти, функций исполнительной власти и форм их реализации.
Всесторонне исследуется правоприменительная форма реализации функций исполнительной власти. Показана ее взаимосвязь с правотворческой и правоохранительной формами.
Подчеркивается значение принципов деятельности исполнительной власти как общих политико-правовых начал, определяющих и выражающих сущность данного института. Предлагается классификация принципов исполнительной власти.
В условиях формирования рыночного механизма высказывается мнение о том, что отказ от государственно-правового управления экономикой, переход к рыночным отношениям в хозяйственной и иных сферах жизнедеятельности, закрепление различных форм собственности обусловили разнообразие методов осуществления исполнительной власти. Наряду с ограничением сферы
использования методов непосредственно директивного управления объектами, получили широкое применение методы регистрации объектов управления, лицензирования, контроля и надзора, кредитования, налогообложения и др. К современным методам исполнительной власти следует отнести консультирование, координацию, согласование и др.
Отмечается необходимость внесения корректив в учение о формах
деятельности исполнительной власти. В последнее время помимо
традиционных правовых форм обоснованно активизировался
административный договор как одна из правовых форм управленческой деятельности.
Обосновывается вывод о необходимости разработки концепции юридической ответственности должностных лиц, государственных органов и, что особенно важно, государства в целом за действия своих представителей. Создание эффективного правового механизма защиты Конституции невозможно без признания конституционной ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности. В работе даются виды субъектов, оснований, санкций конституционной ответственности, предложения по ее совершенствованию.
Научное и практическое значение диссертации состоит в возможности использования ее материалов в дальнейшей научной разработке проблем деятельности исполнительной власти, в законодательной и правоприменительной деятельности, а также в учебном процессе при чтении лекций по курсам «Теория государства и права», «Конституционное право» и «Административное право».
Апробация результатов исследования. По теме диссертации опубликован ряд статей. Некоторые положения диссертации были изложены на Международной конференции «Права человека в России и Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод» (Саратов, 1998), на межвузовских и научно-практических конференциях.
Материалы диссертационного исследования используются автором в преподавании Теории государства и права в Поволжской академии государственной службы.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов и библиографии.
Понятие и формы реализации права
Преобразования, осуществляемые в России, требуют перестройки процессов реализации норм права, их осмысления.
Право существует для того, чтобы его нормы претворялись в жизнь, реализовывались. В зависимости от содержания правовых норм, от отношения к ним со стороны государственных органов, должностных лиц, граждан и их объединений, право способно создать либо демократический правопорядок, основанный на гарантированности прав и свобод граждан, либо тоталитарный строй, при котором регламентируются все общественные отношения; либо режим беззакония, где нормы права имеют декларативный характер, а общественные отношения регулируются произвольно со стороны представителей власти.
В связи с этим в рамках юридической науки необходимо взвешенно оценить возможности правореализации в качественном обновлении Российского общества, выявить факторы эффективности реализации норм, а также условий, которые мешают успешному осуществлению процесса правового регулирования.
Вопросам реализации права в разное время посвящали свои исследования многие ученые-юристы: Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, Э.Б. Атаманова, А.В. Василенко, И.А. Галаган, В.М. Горшенев, Ф.А. Григорьев, Б.В. Дрейшев, И.Я. Дюрягин, В.Н. Карташов, Д.А. Керимов, В.В. Лазарев, Я.С. Михаляк, А.В. Мицкевич, П.Е. Недбайло, А.В. Осипов, М.Ф. Орзих, А.С. Пиголкин, П.М. Рабинович, Ю.С. Решетов, И.С. Самощенко, В.Н.Синюков, Ю.Г. Ткаченко, А.Ф. Черданцев, А.Д. Черкасов, В.А. Юсупов, Л.С. Явич и др.; представители отраслевых юридических наук: В.Д. Арсеньев, ЯМ. Брайнин, П.Ф. Пашкевич, О.В. Иванов, К.И. Комиссаров, А.Н. Корнеев, Ю.Х. Калмыков, А.В. Наумов и др.
Процесс воплощения права в жизнь в юридической литературе обозначается широким спектром понятий: «правовое воздействие», «действие права», «правовое регулирование», «реализация права», «осуществление права». В них разными учеными вкладывается различный смысл. Поэтому представляется необходимым разграничить, отделить эти категории друг от друга.
Правовое воздействие — это самое широкое проявление влияния права на поведение человека. Оно начинается с момента издания нормативных актов, содержащих в себе норму права1. В литературе упоминаются такие способы воздействия права на общественные отношения: информационный (мотивационный, импульсивный), воспитательный (ценностно ориентационный, педагогический), социальный, собственно-юридический (правовое регулирование)2.
Информационное, воспитательное, социальное воздействие не являются собственно-юридическими. Такое воздействие характерно не только для права, но и для любой другой нормативной системы, действующей в обществе. «В рамках собственно-правового воздействия или правового регулирования выделяют способы правового воздействия, которыми являются: дозволение, предписание и запрет. Им соответствуют три способа реализации права: использование, исполнение и соблюдение. Ничего иного праву не дано» . Таким образом, в механизме воздействия права присутствует широкий спектр нормативных и ненормативных явлений. Здесь вполне возможны случаи, когда норма права действует, оказывает влияние на сознание человека, но фактически не реализуется.
В теоретическом плане следует также отличать реализацию права от близкой, но все же не совпадающей категории, а именно от действия права. В узком, собственном смысле в понятии «действие права» юридическая наука обобщает все способы влияния юридических норм на поведение людей, а через них на общественную жизнь .
Под действием права в широком смысле понимают само социальное бытие права, его воздействие на волю людей, их сознание, куда включается и реальность его существования, и его идеологическое, воспитательное значение, а также его практическое воплощение в человеческом поведении.
По мнению С.С.Алексеева, действие юридических норм и есть реализация права, которая представляет собой «претворение нормы права в жизнь, при котором они воплощаются в поведении субъектов» . С данным утверждением нельзя согласиться и вот почему: действие права означает обязательность правовых норм, действительность их требований. Действие норм права во времени, в пространстве и по кругу лиц является проявлением действия права в собственном смысле. Норма права может действовать в указанных пределах, но оставаться до определенного момента не реализованной. Таким образом, в процессе действия права последнее не всегда воплощается в реальном поведении субъектов. В то время как реализация права — практическая деятельность людей по осуществлению прав и выполнению юридических обязанностей.
Д.А. Керимов верно замечает, что действие права — более широкое понятие, чем реализация правовых норм. Реализация права — это проявление, олицетворение действия права. Она, будучи завершающим его этапом, представляет собой главную, решающую часть действия права. Реализация права — это более высокая ступень действия права
Понятие и место исполнительной власти в системе разделения властей
В условиях формирования в Российской Федерации правового государства и официального закрепления в Конституции 1993 г. принципа разделения властей, весьма актуальным представляется вопрос о теоретических и конституциональных основах исполнительной власти.
Однозначного понимания системы исполнительной власти в практике и в законодательстве Российской Федерации пока не сложилось, хотя в юридической литературе имеются научные разработки этой проблемы. За последнее время появились монографии1, учебная литература2, ряд публицистических работ3, в которых предприняты попытки по-новому осветить проблемы исполнительной власти в современной России.
В нашей работе рассмотрение теоретических аспектов организации и деятельности исполнительной власти необходимо для характеристики вышеозначенного политико-правового института как одного из активных субъектов претворения абстрактных правовых норм в жизнь. Реализация норм права напрямую связана с функционированием исполнительной власти, которую в юридической литературе нередко называют властью правоприменительной.
Представляется методологически оправданным рассмотрение данного социального института, во-первых, как политологической категории (определение ее места в теории разделения властей; ее соотношение с другими ветвями власти и с государственным управлением). Во-вторых, в правовом аспекте, включающем конституционные основы, принципы организации, функции, правовые формы деятельности, ответственность.
Прообразом исполнительной власти первоначально выступала власть административная, которая появилась с возникновением государства. Ее эмбрион встречается уже в первобытном обществе. Это — власть вожака и его помощников над первобытным соединением людей, опирающаяся на личную физическую силу и мужество; власть старейшины над членами рода (племени), основанная на моральном авторитете. Однако свою полноту административная власть получает в государстве, где опирается на вооруженные отряды, чиновничий аппарат, налоги. В рабовладельческом и феодальном обществе на высшем уровне она концентрировалась в руках монархов и была единственной государственной властью, которая одновременно законодательствовала, управляла и судила1.
Началом для определения сущности и правовой природы исполнительной власти является теория разделения властей, возникшая уже в античных государствах. Идеи о разделении властей содержатся в трудах Аристотеля, Платона, Полибия, Эпикура. Мыслители того времени пришли к выводу о том, что существуют относительно самостоятельные элементы государства, которые выполняют внутри него определенные функции. Эти элементы тесно взаимодействуют между собой как помогая друг другу, так и препятствуя в случае усиления одного из них; все они осуществляют свою деятельность на основе законов.
Отправной точкой для зарождения и развития теории разделения властей в том виде, который можно считать классическим вариантом, служат труды Локка и Монтескье. Одной из причин появления и развития новой теории ученые называют исторический прогресс, который проявил себя в переходе к более высокому уровню социальной и государственной организованности.
Рассуждая о роли той или иной ветви власти, Дж. Локк приходит к выводу, что в «конституционном государстве, опирающемся на свой собственный базис и действующем в соответствии со своей собственной природой, т.е. действующем ради сохранения сообщества, может быть всего одна верховная власть, а именно, законодательная, которой все остальные подчиняются». Таким образом, ключом к пониманию соотношения властей является мысль Дж. Локка о верховенстве законодательной власти, которая становится «священной» и неизменной в руках тех, кому сообщество однажды ее доверило»2.
Идеи разделения властей получили свое развитие в трудах французского политического мыслителя Ш.Л. Монтескье. В плане исследования вопроса о соотношении ветвей власти особый интерес представляет работа Монтескье «О духе законов». «В каждом государстве есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная и ведающая вопросами гражданского права» . Опираясь на положения, сформулированные Ш. Монтескье, о том, что для образования «умеренного правления» надо уметь «комбинировать власти, регулировать их, умерять, приводить их в действие, подбавлять, так сказать, балласту одной, чтобы умерять другую» , можно сделать вывод о равновесии властей, об их равнозначной роли в управлении государством. Ядро концепции Ш.Л. Монтескье составляет следующая мысль: «Чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга»5. Именно Ш. Монтескье был первым, кто выдвинул идею о необходимости дополнить принцип разделения властей системой сдержек и противовесов.
Формы и методы деятельности исполнительной власти
Государственная власть проявляется в конкретных действиях, выражающих ее содержание и направленность и совершаемых ее субъектами т.е. соответствующими государственными органами. Разделение властей предполагает не только функционально-компетенционную определенность каждой ветви единой государственной власти, но и оснащение их определенным механизмом, с помощью которого они воплощаются в конкретной практической деятельности.
Формы деятельности исполнительной власти можно определить как постоянное внешнее проявление действий соответствующих органов по реализации функций исполнительной власти.
В общетеоретическом толковании «форма» органически связана с иной категорией такого же плана — «содержание». В данном ключе под формой понимается то или иное выражение содержания. Применительно к исполнительной власти форма представляет собой выражение государственно-правового содержания исполнительной власти. Содержание исполнительной власти раскрывается в ее функциях, компетенции субъектов, методах реализации.
Действуя в рамках своего статуса и своей компетенции, исполнительная власть пользуется при этом различными методами (средствами), в числе которых экономические (материальная заинтересованность), организационные (кадровое дело), моральные (моральные меры поощрения), правовые средства (постановления, приказы), технические (организационная техника) и т.д.
Ю.М.Козлов справедливо замечает, что методы управления облекаются в правовую форму и суть «соотношения методов управления и соответствующих форм состоит в том, что если метод отражает содержание управленческой деятельности, то форма есть способ выражения этого содержания» .
Таким образом, категории форма и метод — охватывают все средства и способы реализации компетенции исполнительной власти и широко применяются в правотворческой и правоприменительной деятельности.
В данном параграфе автор не ставит задачу детального рассмотрения возможных форм и методов осуществления исполнительной власти, важно привлечь внимание к данному аспекту.
Вопрос о формах реализации исполнительной власти неоднозначно решается в юридической науке. Одни авторы различают формы управления, элементами которых являются — собственно формы реализации исполнительной власти и формы государственно-управленческой деятельности2. Ведущая роль принадлежит формам реализации исполнительной власти, так как они выражают внешне-юридическое воздействие, т.е. последствия этих действий носят юридический характер. Государственно-управленческие формы деятельности понимаются в широком смысле как совокупность совершаемых в процессе функционирования исполнительной власти действий, сюда авторы классификации включают и формы реализации исполнительной власти и действия, которые не носят характер прямого юридического воздействия. Такая классификация форм деятельности исполнительной власти представляется не совсем логичной.
Более четкой, на наш взгляд, является классификация форм осуществления исполнительной власти предложенная Д.М. Овсянко. Он выделяет правовые формы, связанные с изданием правовых актов, влекущих юридические последствия (нормативных и индивидуальных) и неправовые, связанные с такими действиями, которые не порождают, не изменяют и не прекращают административные правоотношения (организационные и материально-технические).
.Г.В. Атаманчук выделяет правовые, организационные и организационно-правовые формы деятельности органов управления .
В качестве организационно-правовых форм деятельности исполнительной власти, через которые реализуются ее функции в юридической литературе, называют: 1) подготовку, принятие, исполнение решения органа исполнительной власти; 2) координацию деятельности органов исполнительной власти; 3) организационные, регистрационные, разрешительные и иные формы; 4) консультативную и информационную деятельность; 5) учетные, аналитические, прогнозные и программные формы работы; 6) взаимодействие органов исполнительной власти с другими ветвями и институтами государственной власти; 7) информационное обеспечение всех субъектов в системе исполнительной власти; 8) государственный контроль . Данная классификация, на наш взгляд, объединяет как правовые, так и не правовые формы деятельности. По нашему мнению, в этом случае, скорее всего, речь нужно вести о видах, а не формах деятельности.
К организационно-правовым относятся и другие формы работы, и в первую очередь связанные с контактами с гражданами, юридическими лицами, со всеми субъектами которые находятся в сфере ведения органов исполнительной власти. В настоящее время все большее значение приобретают формы учета, анализа, выработки прогнозов и формирования программ деятельности органов исполнительной власти. При этом все перечисленные формы тесно взаимосвязаны и переходят одна в другую. Поэтому представляется необходимым регламентировать данные формы деятельности, с тем, чтобы было возможно осуществлять контроль за полнотой и правильностью реализации.
Качество закона и проблемы правореализационного процесса
Основным назначением исполнительной власти, как уже упоминалось, является реализация (исполнение) закона. Результат такой деятельности зависит напрямую от качества принимаемых законов.
Качество закона — важнейшее условие его эффективности. Это многоаспектное понятие, предполагающее взаимодействие, сочетание различных сторон, от чего зависит его конечное значение. Проблема качества федеральных законов остается до сих пор недостаточно решенной в теоретическом плане1, хотя в последнее время появился ряд работ, посвященных данному вопросу . В частности, не выработано единое понимание качества закона; не выявлены конкретные свойства, признаки, необходимо присущие закону и характеризующие его возможности в регулировании общественных отношений; не установлены признаки, отсутствие которых влечет за собой недостаточно эффективное применение закона. Между тем, от качества закона зависит прежде всего его реализация, а несовершенство закона ведет к его неправильному толкованию, применению и исполнению3.
По мнению В.И. Гоймана, качество закона — это внутренне присущая его содержанию и форме совокупность социальных и юридических свойств, отражающих правовой характер (сущность) закона, т. е. социальную адекватность его установлений, совершенство их юридической формы и вследствие этого, способность при соответствующих условиях обеспечить правомерный характер деятельности граждан и организаций, способствовать конструктивному достижению фактических результатов, вытекающих из целей закона .
И.Ф. Казьмин, А.В. Мицкевич, А.С. Пиголкин считают, что качество закона — это совокупность содержательных и формальных характеристик, основными являются содержательные критерии, а формальные характеристики — вторичными2.
Подобной точки зрения придерживается И.В. Воронкова. По ее мнению, закон представляет собой единство содержания и формы и, следовательно, все многообразие условий его качества можно подразделить на две основные группы, имеющие отношение к его содержательным или формальным характеристикам3 в сочетании которых заключено качество закона в целом.
Е.В. Сырых все признаки, образующие качество закона, делит на два вида: 1) характеризующие закон как форму (источник) права (регулирование законом наиболее значимых общественных отношений; принятие закона представительными органами власти; особый порядок принятия закона; высшая юридическая сила, присущая закону; вступление закона в силу после официального опубликования); 2) характеризующие закон как регулятор общественных отношений (собственно юридические (нормативность, общеобязательность), языковые и логические).
Мы разделяем точку зрения большинства правоведов и полагаем, что качество закона можно представить в виде двух взаимосвязанных аспектов: социального, характеризующего фактическое содержание закона (содержательный аспект), и специально-юридического, отражающего качество юридической формы закона (формальный аспект).
Закон должен точно и своевременно отражать реальные отношения, соответствовать широкому кругу интересов и потребностей общества. Социальная адекватность — это характеристика (свойство) закона, от которой зависит мотивация человеческих поступков в сфере действия права, их направленность, интенсивность. Именно в социальной адекватности «скрывается» материальный источник или материальная сторона механизма реализации закона, главная побудительная сила его действия. Основополагающей характеристикой социальной адекватности являются выраженные в предписаниях закона интересы и потребности его адресатов1. Так, до сих пор не принят Федеральный закон «О борьбе с коррупцией», работа над которым была начата еще в 1991 году. Проект данного закона затерялся в бюрократических коридорах Государственной Думы. Между тем потребность в его принятии давно назрела. Очевидно, что волокита с принятием закона о борьбе с коррупцией уже работает на пользу погрязших во взяточничестве и вымогательстве . Отставание законодательства негативно сказывается и на реализации конституционных принципов и норм. Конституция предусматривает принятие порядка 40 федеральных законов, из них принята лишь небольшая часть. Во всех остальных случаях применение норм Конституции РФ существенно затруднено. Как справедливо подмечено, законы не должны и забегать вперед. Прогрессивность законов работает против них, так как этим законам не корреспондируют наличные социально-экономические отношения .
