Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена рядом обстоятельств как теоретического, так и практического порядка.
В современной России осуществление масштабных правовых и социально-экономических преобразований требует повышения эффективности государственной деятельности, поскольку ее текущее состояние может быть охарактеризовано как неудовлетворительное. Показательной в этом отношении является практика Европейского суда по правам человека, выявившая наличие в России системных проблем, связанных с необеспечением эффективных средств внутригосударственной правовой защиты, длительностью рассмотрения дел в судах, а также неисполнением судебных решений. Официальная судебная статистика показывает, что в российских судах десятки тысяч дел рассматриваются по нескольку лет, включая случаи, связанные с прямыми нарушениями установленных законодательством сроков. В исследованиях специалистов упоминаются случаи, когда рассмотрение дел по трудовым спорам в России длилось около 8 лет, дела, связанные с защитой прав потребителя, неоднократно откладывались и рассматривались в общей сложности более 10 лет, обязательные для исполнения судебные решения не исполнялись в течение четырех, пяти, шести и более лет. При этом не исполняются в числе прочих решения КС РФ, а также Европейского суда по правам человека. Деятельности иных органов публичной власти также присущи проблемы, в силу чего во многих международных рейтингах Россия занимает низкие позиции. Так, по Индексу восприятия коррупции (Corruption Perception Index), рассчитываемому международной организацией «Transparency International», РФ ежегодно входит в число наиболее коррумпированных государств мира. В рейтинге стран, формируемом в ходе авторитетного аналитического исследования «Ведение бизнеса» («Doing business»), которое ориентирует бизнесменов по всему миру на возможность инвестирования средств в экономики зарубежных государств, в 2011 году России было присвоено 123-е место в списке из 183 стран. Такие низкие позиции обусловлены развитой в России системой бюрократических преград, неимоверным количеством процедур, сложностями документационного их сопровождения, относительно высокой стоимостью государственных и муниципальных услуг.
Описанные проблемы могут быть решены путем построения механизма государственного управления, адаптированного к современным условиям. К решению этой задачи призваны административная, судебная и ряд иных проводимых в стране реформ. Одним из элементов формируемого механизма являются правоприменительные процедуры, систематическая оценка эффективности которых должна стать одним из ключевых направлений в ходе осуществляемых в стране преобразований.
В истории России были периоды, когда под лозунгом «меньше формы – больше содержания» предпринимались попытки нивелирования ценности процессуального регулирования общественных отношений. К настоящему времени пришло осознание важности как материального, так и процессуального права. Этим и объясняется высокая значимость работ, посвященных изучению правоприменительных процедур. Ввиду отсутствия в отечественной юриспруденции специального общетеоретического исследования по данной теме до последнего времени оставалось недостаточно изученным как само понятие «правоприменительная процедура», так и широкий спектр теоретически и практически значимых вопросов, связанных с процедурным регулированием правоприменительной деятельности, в частности вопросы определения текущего состояния правоприменительных процедур и повышения их эффективности, исследования предпосылок эффективности и т. д.
Актуальность исследования правоприменительных процедур обусловлена и с дидактической точки зрения. В большинстве учебников по общей теории права, признаваемых учеными-юристами в качестве классических, этому вопросу не уделяется какое-либо существенное внимание. Лишь в последнее время стали появляться отдельные авторские учебные пособия и курсы лекций, рассматривающие некоторые аспекты данной проблематики в самостоятельных разделах. Диссертационное исследование призвано восполнить существующие пробелы в дидактическом обеспечении преподавания теории права и государства, а также мотивировать других исследователей на дальнейшее изучение указанной темы.
Степень научной разработанности. Правовые процедуры в качестве самостоятельного предмета исследования стали фигурировать в отечественной юриспруденции лишь на рубеже 80-х – 90-х годов XX века. До этого периода анализ указанных правовых явлений осуществлялся лишь в качестве «попутного» аспекта исследований юридического процесса. Интерес к данной тематике не иссякает на протяжении последних лет, что вызвано проведением в России ряда реформ, прежде всего административной, и наличием некоторых вопросов, требующих как разрешения, так и определенной конкретизации, детализации. Несмотря на достаточно большое количество работ по смежным вопросам рассматриваемой проблематики, правоприменительные процедуры и проблемы повышения их эффективности до настоящего времени не становились предметом самостоятельного теоретико-право-вого исследования.
Некоторые проблемы процедурного и процессуального регулирования на общетеоретическом уровне получили свое освещение в работах М.И. Бай-тина, В.М. Горшенева, Е.Г. Лукьяновой, Ю.И. Мельникова, П.Е. Недбайло, А.А. Павлушиной, В.Н. Протасова, О.В. Яковенко и некоторых других авторов.
Общетеоретические основы понимания особенностей правореализации в целом и правоприменения в частности были заложены трудами Н.Г. Алек-сандрова, С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, Ю.И. Гревцова, И.Я. Дюрягина, В.Н. Карташова, И.Н. Кузнецова, В.В. Лазарева, П.Е. Недбайло, Ю.С. Реше-това, И.С. Самощенко, Л.С. Явича и других ученых.
В рамках отраслевого юридического знания правоприменительные процедуры подвергались исследованию такими авторами, как А.С. Алек-сандров, Т.Ю. Баришпольская, И.Н. Барциц, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, О.С. Беркутова, Б.Б. Булатов, А.С. Васильев, С. Вершинин, Н.Ф. Воробьев, И.А. Галаган, В.Г. Даев, А.А. Демичев, Г.А. Дорохова, С.З. Женетль, В.А. Зю-зин, Е.А. Игнатов, С.В. Катрич, О.В. Кленкина, Б.М. Лазарев, И.М. Лазарев, В.О. Лучин, Н.В. Макарейко, А.Г. Маркушин, М.Я. Масленников, А.А. Мель-ников, И.Ш. Муксинов, А.Ф. Ноздрачев, М.В. Никифоров, А.А. Никольская, Е.С. Павлова, И.В. Панова, М.П. Поляков, Н.Н. Полянский, М.В. Пучкова, В.А. Рязановский, В.И. Ремнев, В.М. Савицкий, Н.Г. Салищева, М.С. Стро-гович, Э.В. Талапина, Ю.А. Тихомиров, В.Т. Томин, Н.Ю. Хаманева, Р. Шаф-хаузер, Е.В. Шорина, К. Экштайн.
В последние годы, наряду с растущим интересом к процедурному регулированию, отмечается появление все большего числа научных работ, специально посвященных различным проблемам эффективности государственно-правовых явлений. Классическими работами по данной проблематике заслуженно считаются монографии «Эффективность действия правовых норм» под редакцией А.С. Пашкова, Л.С. Явича и Э.А. Фомина (г. Ленинград, 1977 г.), «Эффективность правовых норм», написанная авторским коллективом в составе В.Н. Кудрявцева, В.И. Никитинского, И.С. Самощенко и В.В. Глазырина (г. Москва, 1980 г.), а также «Эффективность правоприменительных актов» В.В. Лазарева (г. Казань, 1975 г.). Отдельные аспекты указанной проблематики также получили освещение в трудах Ю.Е. Аврутина, С.В. Бажанова, В.М. Баранова, А.Б. Венгерова, В.А. Козлова, Н.А. Коло-колова, А.В. Колосовского, А.П. Кузнецова, А.Е. Лунева, В.А. Никонова, П.Н. Панченко, А.П. Попова, В.Ф. Попова, М.С. Строговича, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.А. Толстика, В.Т. Томина, Ф.Н. Фаткуллина, В.А. Фе-досовой, Р.О. Халфиной, Д.М. Чечота, Л.Д. Чулюкина, М.Д. Шаргородского, Е.П. Шикина и других ученых.
Значимым показателем актуальности темы является тот факт, что в печати постоянно появляются все новые и новые работы, посвященные вопросам, близким к рассмотренным в диссертации.
Современная социально-культурная, политико-правовая реальность, структура, содержание правотворческой и правоприменительной практики диктуют необходимость обобщения, консолидации накопленных знаний, выработки новых концепций и путей повышения эффективности правоприменительных процедур. Наличие новых возможностей и перспектив научного поиска объясняет выбор темы диссертационного исследования.
Объектом данного исследования является сфера реализации норм права и правоприменительная деятельность государства как одна из ее структурных составляющих.
Предмет исследования составляет правоприменительная процедура, как особая форма упорядоченной юридически значимой деятельности, нацеленной на реализацию права, а также ее эффективность, показатели, условия и правовые способы оптимизации.
Целью диссертационного исследования является разработка и обоснование на основе анализа действующей правовой базы возможных путей совершенствования правоприменительных процедур, повышения их эффективности.
Поставленной цели соответствуют следующие основные задачи исследования:
– определить приоритетное направление в концептуальном понимании сущности правоприменительных процедур;
– выработать понятие и определить структуру правоприменительных процедур;
– установить место правоприменительных процедур в числе иных форм юридически значимой деятельности;
– осуществить классификацию правоприменительных процедур;
– разработать теоретическую и методологическую базу исследования эффективности правоприменительных процедур;
– определить систему показателей эффективности правоприменительных процедур;
– провести анализ действующего законодательства с точки зрения выработанных показателей эффективности правоприменительных процедур;
– подвергнуть анализу условия эффективности правоприменительных процедур и сформулировать конкретные рекомендации по их оптимизации.
Методологическую основу данной научной работы составляют разнообразные методы изучения права, его категорий и явлений. Ключевым в исследовании является диалектический метод, который дополняется и конкретизируется по мере рассмотрения проблемных аспектов различными част-нонаучными методами. Среди приемов и средств познавательной деятельности структурную основу формируют такие методы, как исторический метод исследования права, метод прогнозирования, логический, формализация, а также методы нормативно-правового и сравнительно-правового анализа. Закономерным является изучение вопросов заявленной темы с точки зрения философских категорий общего, особенного и единичного, части и целого, формы и содержания, структуры и системы. Использование названной методологической базы по замыслу автора способствовало выявлению сущностных признаков правоприменительных процедур, а также установлению необходимых условий и организационно-методических основ повышения их эффективности.
Теоретическую основу диссертации составляют научные исследования специалистов по теории государства и права и отраслевым юридическим наукам. Комплексность исследования обеспечивается изучением трудов по философии науки, философии права, экономике, статистике, социологии, культурологии, психологии.
Нормативной основой диссертации выступают: современное российское законодательство; нормативные правовые акты, действовавшие в дореволюционный и советский периоды отечественной истории; зарубежное законодательство; акты международного права.
Эмпирическую базу исследования составляют результаты анкетирования граждан, проведенного диссертантом в январе-феврале 2011 года (более 300 человек, проживающих в 3 регионах РФ: Нижегородской области, республиках Татарстан и Марий Эл), материалы судебной, а также иных видов правоприменительной практики, опубликованные данные социологических опросов и экспертных исследований многих отечественных и зарубежных организаций, официальные статистические данные о деятельности судов общей юрисдикции, арбитражных судов, иных государственных органов России, официальная статистика Министерства внутренних дел и Офиса национальной статистики Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, исследование «Ведение бизнеса 2011» («Doing business 2011») и др.
Научная новизна исследования определяется в равной степени как выбором области исследования, определенной в теме, так и подходами к реализации поставленных задач. Работа представляет собой первое теоретико-правовое исследование правоприменительных процедур, обосновывающее концептуальные положения, касающиеся понимания их сущности и классификации. На основе проведенного анализа современного законодательства и практики правоприменения формулируются конкретные предложения по повышению эффективности правоприменительных процедур. Наиболее значимые результаты проведенного диссертационного исследования нашли концентрированное выражение в положениях, выносимых на защиту:
-
Правоприменительная процедура – это совокупность последовательно осуществляемых юридически значимых действий, реализуемых уполномоченным государством субъектом в соответствии с определенным нормативно-правовой моделью порядком, направленных на разрешение индивидуально-конкретной ситуации в целях обеспечения соблюдения, исполнения и использования другими участниками общественных отношений принадлежащих им прав и обязанностей.
-
Эффективность правоприменительной процедуры – это свойство правоприменительной процедуры, оцениваемое посредством количественного и качественного анализа совокупности слагающих ее юридически значимых действий в их пригодности в заданных условиях достигать требуемых результатов, соответствующих целям, при определенном количестве затрачиваемых ресурсов. В эффективности генетически взаимосвязаны два внутренних ее проявления: результативность и рациональность (экономичность).
-
Показатели эффективности правоприменительных процедур классифицируются по следующим основаниям: по относимости к структурным элементам процедуры – показатели, характеризующие объект процедуры, субъекта процедуры, объективную и субъективную ее стороны; по объему, охватываемому их содержанием, – индивидуальные (частные) и групповые (общие); по значению в определении эффективности – прямые показатели, косвенные показатели (показатели-коррективы); по относимости к характеризуемым свойствам – показатели, характеризующие результативность и рациональность (экономичность) процедуры. Показатели результативности характеризуют достижение юридических и социальных целей правоприменительных процедур. Показатели экономичности процедур подразделяются на показатели общих затрат (затраты на трудовые ресурсы, затраты на приобретение товаров и услуг текущего потребления, вложения в основные средства) и показатели частных затрат (финансово-экономические требования к адресату процедуры, объем обязательных платежей в пользу государства, иные обязательные платежи).
-
При оценке целесообразности процедурного регулирования, разрешении вопросов, связанных с конкуренцией компетенций (вопросы подведомственности, подсудности), конкуренцией альтернативных процедур (упрощенный, усложненный порядок), определяющее значение имеют особенности объектов соответствующих процедур. Это подразумевает необходимость последовательного учета нескольких основных факторов, влияющих на определение объекта: а) сущность общественного отношения; б) ценностная характеристика (экономическая или социальная значимость) разрешаемого вопроса; в) правовой статус адресата процедуры.
-
Исходя из понимания того, что компетенция отдельных субъектов правоприменения распространяется на процедуры бльшей или меньшей сложности, предполагающие, соответственно, бльшие или меньшие гарантии защиты прав адресата процедуры, необходимо предусматривать его (адресата) право самостоятельно выбирать орган и способ такой защиты (принцип диспозитивности). В отношении сложных судебных процедур необходимо расширять возможности рассмотрения дел в упрощенном порядке самими судами, а также иными субъектами правоприменения в рамках досудебных процедур урегулирования споров: административные обжалования (ограничивая их одной-двумя инстанциями), претензионный порядок разрешения конфликтов, нотариальные процедуры, процедуры медиации (посредничества) и другие.
-
В решении вопросов мотивирования участников правоприменительной процедуры на соблюдение предписываемых правил необходимо введение институтов обоюдной ответственности как для субъектов, так и адресатов процедуры, расширение возможностей материального стимулирования (например, ежедневное начисление процентов по сумме поданного иска, увеличение штрафа при затягивании его выплаты). В целях воспрепятствования умышленному затягиванию течения процедуры в качестве общего правила требуется введение в процессуальное законодательство (в частности в главу 1 АПК РФ, главу 1 ГПК РФ, главу 2 УПК РФ, главу 24 КоАП РФ) статьи, содержащей следующие нормативные положения:
«1) Участники судопроизводства должны информироваться о принадлежащих им субъективных правах и юридических обязанностях. Если управомоченное и надлежаще уведомленное об этом лицо в установленный срок не выразило своей позиции по поводу принадлежащего ему права, оно признается отказавшимся от его использования. Срок, пропущенный по уважительной причине, может быть восстановлен.
2) Презумпция непростительных действий. Умышленные действия лица, выразившиеся в сокрытии требуемой информации, ее искажении или предоставлении заведомо ложной информации, если эти действия повлекли неоправданное изменение течения сроков, правил подсудности, подведомственности дела, иных процессуальных условий его ведения, о чем должностное лицо, принимавшее соответствующее решение, не знало и не могло знать, являются основанием, лишающим виновное лицо права ссылаться на эти обстоятельства как нарушающие его права ввиду их наступления по его собственной вине».
-
Нормы процессуального права, предусматривающие разрешительный порядок осуществления определенной деятельности, должны дополняться нормативными положениями, конкретизирующими реализацию принципа «позитивного административного молчания». В частном виде данный принцип может быть сформулирован следующим образом: «Если по истечении периода времени, определенного законом для совершения органом власти (должностным лицом) некоторых действий в ответ на запрос или обращение гражданина, необходимые действия не последовали, дальнейшее бездействие рассматривается как прямое согласие данного органа (должностного лица) на продление действия ранее выданных разрешительных документов на тех же условиях и на тот же срок». Указанным нормативным положением могут быть дополнены статьи Федерального закона от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в части, касающейся продления действия лицензий, выданных на определенный срок), Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (в части, касающейся предложений органов исполнительной власти Российской Федерации или органов местного самоуправления об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия) и другие нормативные правовые акты.
-
С целью обеспечения гарантий соблюдения прав граждан на разрешение их вопросов компетентным субъектом необходимо введение требования самостоятельной координации деятельности, соответственно, судебных и/или административных органов: принятие заявления и направление его компетентной инстанции должно вменяться в обязанность субъекта правоприменения. Ввиду сказанного требуется исключение из действующего процессуального законодательства такого основания для возвращения истцу поданного им искового заявления, как неподсудность дела данному суду (п. 1 ч. 1 ст. 129 АПК РФ, п. 2 ч. 1 ст. 135 ГПК РФ). Статьи 127 АПК РФ и 133 ГПК РФ, регламентирующие принятие исковых заявлений к производству, должны быть дополнены положениями следующего содержания: «Судья, установив, что рассмотрение обстоятельств поданного искового заявления неподсудно данному суду, обязан направить указанное заявление в компетентную инстанцию в соответствии с правилами подсудности. О принятом решении в письменном виде либо в форме электронного документа уведомляется лицо, подавшее исковое заявление».
-
Целесообразность объединения/разделения рассматриваемых дел должна основываться на последовательном учете следующих факторов: а) объект правоприменительной процедуры; б) адресат правоприменительной процедуры; в) подведомственность/подсудность дела. Целесообразно внедрение в практику правоприменения рассмотрения так называемых модельных дел, а также «пакетов дел». Модельное дело – дело, рассмотренное, как правило, судебной инстанцией в качестве образца по разрешению конкретного спора, что в последующем позволяет рассматривать смежные дела («пакеты дел»), заявленные по тем же правовым основаниям, к тем же ответчикам, в упрощенном порядке.
-
Соблюдение установленных процедурных сроков следует рассматривать в качестве необходимой гарантии реализации принципа правовой определенности. Решению этой задачи должно способствовать: а) установ-ление единых, с разумными исключениями, правил течения сроков и их исчисления; б) сокращение времени, требуемого для совершения отдельных действий органами власти, в соответствии с передовыми мировыми стандартами; в) учет сроков доставления документов.
-
Проблемы оптимизации документирования и документооборота должны решаться посредством: а) расширения альтернативных способов коммуникации с гражданами (по электронной почте, в режиме on-line, с использованием телекоммуникационных и иных средств); б) использования унифицированных форм документов и предоставления возможности их заполнения с использованием компьютерных ресурсов; в) введения в законодательство нескольких новых требований к документам, доказательствам и доказыванию (презумпция добросовестности подателя документов, презумпция непростительных действий, введение запрета на использование и истребование тех документов, достоверность которых не может быть установлена, и т. д.).
Теоретическое значение исследования состоит в том, что сформулированные в нем положения и выводы развивают и дополняют отдельные разделы теории государства, а также отраслевых юридических наук. Значимость обусловлена выбором самой темы, избранным способом изложения материала, а также концептуальными подходами, демонстрирующими нетрадиционные пути разрешения многих теоретически важных задач. Появление данной диссертации может расширить научные представления о рассматриваемом правовом явлении и повлечь дальнейшую разработку затронутых проблем.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что результаты исследования могут быть использованы для совершенствования действующего законодательства как в общем концептуальном плане рассмотрения правоприменительных процедур, так и в решении многих вопросов прикладного значения. Обобщение в работе передовой правоприменительной практики отечественных и зарубежных правоохранительных органов позволяет говорить о возможном использовании полученных результатов непосредственно в деятельности правоприменителей, а также в ходе подготовки специалистов в учебных заведениях юридического профиля.
Апробация и внедрение в практику результатов исследования. Материалы диссертации нашли отражение в 11 опубликованных автором научных работах. Рукопись диссертации обсуждалась на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России. Основные положения данного исследования внедрены в учебный процесс вышеуказанного учебного заведения. Некоторые рекомендации и предложения, сформулированные автором диссертации, применяются в деятельности государственно-правового управления аппарата Законодательного собрания Нижегородской области, а также используются в деятельности Главного управления Минюста России по Нижегородской области при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Теоретические и практические рекомендации, предложенные автором в диссертационном исследовании, докладывались на Всероссийской научно-практической конференции «Права и свободы человека в современном мире (к 15-летию Конституции Российской Федерации и 60-летию принятия Всеобщей декларации прав человека)» (г. Н. Новгород, 10 декабря 2008 года); Международной научно-практической конференции «Легализация преступных доходов и коррупция в органах государственной власти: теория, практика, техника противодействия» (г. Н. Новгород, 10–11 июня 2009 года); XIV Нижегородской сессии молодых ученых. Гуманитарные науки (г. Н. Нов-город, 19–22 октября 2009 года); Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы истории государства и права (65-летию Великой Победы посвящается)» (г. Н. Новгород, 9 декабря 2009 года); Пятой Всероссийской научной конференции «Традиция. Духовность. Правопорядок» (г. Тюмень, 21–22 мая 2010 года); XV Нижегородской сессии молодых ученых. Гуманитарные науки (г. Н. Новгород, 18–21 октября 2010 года); Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы юридической науки и практики: взгляд молодых ученых» (г. Тюмень, 26 ноября 2010 года).
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографии и приложений.
