Организационно-правовые основы деятельности полиции Оренбургской губернии в 1775-1862 гг. Байгутлин Расул Исмагилович

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Становление полиции Оренбургской губернии в 1775 - 1802 гг. 15

1 Правовое положение и организационное построение полиции Оренбургской губернии в 1775-1802 гг 15

2 Основные направления деятельности полицейских органов Оренбургской губернии в 1775-1802 гг 49

Глава 2. Изменение организационно-правовых основ деятельности полиции Оренбургской губернии в 1802-1862 гг 77

1 Развитие правовых основ деятельности полиции Оренбургской губернии в первой половине XIX в 77

2 Организационное построение полицейских учреждений Оренбургской губернии в первой половине XIX в 94

3 Основные направления деятельности полиции Оренбургской губернии в 1802-1862 гг 130

Заключение 168

Список использованной литературы 175

• Правовое положение и организационное построение полиции Оренбургской губернии в 1775-1802 гг
• Основные направления деятельности полицейских органов Оренбургской губернии в 1775-1802 гг
• Развитие правовых основ деятельности полиции Оренбургской губернии в первой половине XIX в
• Организационное построение полицейских учреждений Оренбургской губернии в первой половине XIX в

Введение к работе

Актуальность темы диссертационного исследования. Министерство внутренних дел, являясь одним из ключевых ведомств, осуществляющих внутреннюю политику России, за свою двухсотлетнюю историю неоднократно реформировалось, приспосабливая структуру и деятельность к изменяющимся реалиям жизни. Ускорение исторического времени увеличивает динамику социальных процессов и, следовательно, интенсивность реформирования российской государственности и ее институтов. В то же время диалектика исторического развития, предполагающая сохранение закономерного в явлениях и процессах, требует обращения к прошлому, определяет интерес к истории органов внутренних дел в целом и российской полиции в частности.

Изучение прошлого не дает готовых «рецептов» для решения проблем настоящего. Деятельность министерства внутренних дел протекает в конкретно-исторических условиях государственной и общественной жизни, поэтому невозможно почерпнуть из истории какой-либо универсальный алгоритм решения проблем, встающих перед современными органами внутренних дел. В то же время на основе знания прошлого можно определить тенденции развития системы органов внутренних дел или какого-либо ее звена, основных направлений, форм и методов деятельности.

Если политическая полиция и центральный аппарат министерства внутренних дел Российской империи изучались и изучаются историками государства и права, то органы общей полиции на местах, на наш взгляд, не получили должной разработки в историко-правовой науке. Однако именно посредством деятельности данных органов осуществлялись задачи по охране общественного порядка, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию преступлений. Не случайно крупнейшая реформа полиции Российской империи 1862 г. подготавливалась и осуществлялась непосредственно в отношении городских и уездных полицейских органов.

В связи с этим, представляется актуальным изучение организационно-правовых основ деятельности органов общей полиции на местах. Оренбургская губерния в этом отношении представляет особый интерес. С одной стороны, административно-полицейский аппарат губернии строился на общих основаниях. С другой - местная специфика обусловила ряд существенных особенностей в организации и деятельности полиции губернии. Оренбургская губерния, занимавшая пограничное положение географически, и по устройству административно-полицейского аппарата находилась в рассматриваемый период между губерниями и областями, управляемыми по особым положениям, и губерниями Центральной России, администрация которых строилась с минимальными отклонениями от положений Манифеста «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» 1775 г.

Наконец, изучение организационно-правовых основ деятельности полиции Оренбургской губернии способствует более полному осмыслению развития российской государственности конца XVIII - первой половины ХІХв.

Хронологические рамки исследования: исследование охватывает период от 1775 г. - времени принятия Манифеста «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи», который определил правовые основы для формирования единообразной структуры полицейских органов в губерниях России, до 1862 г., когда в результате реформы полиции произошло объединение уездной и городской полиции в уездные полицейские управления. Для рассмотрения процесса формирования полицейских органов Оренбургской губернии автор обращается и к более раннему периоду.

Следует оговориться, что в рассматриваемых хронологических рамках в 1782 г. Оренбургская губерния была преобразована в Уфимское наместничество, просуществовавшее до 1796 г., а затем вновь переименованное в Оренбургскую губернию. Изменения названия и границ административно-территориального образования не приводили к изменениям системы административного управления, к реорганизации полиции.

Степень научной разработанности проблемы. Специального историко юридического исследования полицейского аппарата Оренбургской губернии до настоящего времени не проводилось. Вместе с тем отдельные вопросы данной проблематики рассмотрены в работах отечественных историков и юристов.

Изучение полицейских органов Оренбургской губернии требует обращения к научной литературе, посвященной истории административно-полицейского аппарата Российской империи. Исследование должно использовать также научную литературу, в которой рассматриваются многие другие аспекты истории Оренбургской губернии.

Административные и судебные органы губерний стали объектом изучения историков и юристов еще в XIX в. Систему государственных учреждений в губерниях исследовали в своих трудах известные отечественные юристы, такие, как: Ю.В. Готье, В. Григорьев, Е. Анучин, А.Д. Градовский и другие. Так, в работе В. Григорьева подробно рассматривается подготовка и проведение губернской реформы 1775 г., прослеживается историческая судьба судебных и административных учреждений, созданных Екатериной II. Общие вопросы организации и компетенции городских и уездных полицейских органов затронуты в работе А.Д. Градовского при анализе губернских учреждений. Ю.В. Готье исследовал проекты преобразования полиции при Екатерине II3.

Работы российских полицеистов И.Е. Андреевского, Н.Х. Бунге, В.Ф. Дерюжинского, И.Т. Тарасова и других посвящены в основном вопросам полицейского права, изучению полиции как института, ее места в системе государственного аппарата. Организация и деятельность местных полицейских учреждений рассматриваются в данных работах кратко, в общем виде. Это же относится и к работе Н.В. Варадинова по истории министерства внутренних дел Российской империи.

Дореволюционная историография вопросы организации и деятельности полицейских учреждений Оренбургской губернии прямо не рассматривает, а содержит лишь отдельные отрывочные сведения по изучаемой проблеме. В работе А. Алекторова, например, полиция упоминается лишь при описании коррупции и взяточничества в администрации Оренбургской губернии, а А.И. Добросмыслов, говоря о башкирско-мещерякских заседателях нижних земских судов, не рассматривает ни причин учреждения этих должностей, ни правовой основы их деятельности1. Значительный материал был собран и обобщен в 12-томном издании работавшей в конце XIX в. Оренбургской Ученой Архивной комиссией. Этот труд, в частности, содержит архивные документы и комментарии к ним по волнениям крестьян 1843 г. и некоторые другие сведения, представляющие интерес для исследования.

В послереволюционной научной литературе вплоть до 50-60-х гг. XX в., за редким исключением (например, А.Ф. Рязанов, А.А. Савич ), не рассматривались история полицейского аппарата Российской империи, а также вопросы организации и деятельности администрации Оренбургской губернии. Тем не менее, в это время активно исследовались архивные материалы, о чем свидетельствует издание с 1936 г. по 1960 г. пяти томов Материалов по истории Башкирской АССР.

Фундаментальное исследование причин и хода проведения губернской реформы 1775 г., анализ сложившейся системы местного управления провел В.Ф. Желудков1. В работе данного автора проведен основательный историко-правовой анализ нормативных документов.

Значительный вклад в изучение различных аспектов управления башкирским населением региона внесли А.З. Асфандияров и М.М. Кульшарипов . В работе Асфандиярова, например, исследуются причины создания кантональной системы управления, рассматривается ее развитие, место кантональной администрации в системе губернских органов управления, взаимодействие с органами полиции и суда. Автор использовал обширный архивный материал, в то же время в данной работе не уделено специального внимания анализу нормативных документов.

Вопросы этнического и социального состава населения Оренбургской губернии, заселения ее территории рассмотрены в работах Ю.С. Зобова, P.M. Тарасова, Р.Х. Рахматуллина и других. Процессы градообразования на Южном Урале, особенности организации городской жизни и социального состава городского населения подробно исследованы в работах Л.Е. Иофа, Н.Г. Аполловой и Р.Г. Букановой . С 60-х гг. XX в. началось активное изучение истории отечественных органов внутренних дел. Работы Р.С. Мулукаева «Полиция и тюремные учреждения дореволюционной России», «Система органов внутренних дел дореволюционной России» и др. фактически положили начало новому научному направлению историко-правовых исследований, в рамках которого правовое положение, организация и деятельность системы органов внутренних дел стали самостоятельным предметом изучения. В работах А.В. Борисова, Ю.В. Гончаровой, Т.И. Желудковой, В.Н. Кручинина, А.Я. Малыгина, И.Ю. Полякова, М.И. Сизикова, А.Е. Скрипилева, В.А. Шелкопляс, Д.И. Шинджикашвили и целого ряда других исследователей освещены различные аспекты истории органов полиции и жандармерии дореволюционной России. И хотя данная проблематика самостоятельно в них не рассматривалась, некоторые труды представляют несомненный интерес для исследования. Работы М.И. Сизикова посвящены проблемам формирования полицейской системы Российского государства, организации и деятельности местных полицейских учреждений в XVIII в. Диссертация А.В. Борисова содержит отдельный параграф о развитии уездной и городской полиции в конце XVIII первой четверти XIX в. Развитию законодательства о полиции и отдельным направлениям законодательного регулирования ее деятельности посвящены диссертации В.Н. Кручинина и И.Ю. Полякова. Полицейская реформа 1862 г. получила освещение в работах В.А. Шелкопляс, Р.В. Нарбутова, К.П. Юхневича.

Развитию полицейского аппарата, форм, методов и основных направлений его деятельности на основе Устава Благочиния или Полицейского 1782 г. посвящено исследование М.Г. Пинигина . Однако, Устав Благочиния определял устройство и компетенцию в основном городской полиции, к тому же организация полицейского аппарата в форме управы благочиния в целом не характерна для Оренбургской губернии.

Диссертации А.Д. Тимошевской и Г.Г. Небратенко посвящены организации полиции в национальных окраинах и на территории Донского казачьего войска, соответственно, где административно-полицейский аппарат формировался на иных, отличных от общероссийских основаниях.

Значительный интерес для исследования представляют работы АЛ. Абрамовского, B.C. Кобзова, В.М. Шадрина", посвященные Оренбургскому казачьему войску, имевшему большое значение в истории Оренбургской губернии. Так, в работе В.М. Шадрина подробно рассматриваются полицейские функции Оренбургского казачьего войска, его взаимодействие с органами общей полиции. Полицейские функции армии в дореволюционной России исследованы Р.З. Амировым.

Сословная судебная система Оренбургского края стала объектом изучения в работе В.А. Воропанова . Исследование Воропанова проведено на значительном архивном материале, в нем рассматривается развитие структуры сословных судов, затрагиваются кадровые вопросы, организация прокурорского надзора. Тем не менее, автор практически не анализирует организацию и деятельность нижних земских судов губернии. Оренбургская губерния, расположенная на территории Южного Урала, в изучаемый период являлась крупным горнопромышленным регионом. В этой связи несомненный интерес представляет работа А.В. Лучинина , в которой автор затрагивает, в частности, аспекты взаимодействия органов горной и общей полиции.

Реформы суда и полиции 60-90-х гг. XIX в. рассмотрены на материалах Уфимской губернии А.С. Масалимовым , но дореформенного устройства полицейских учреждений автор касается очень кратко, обзорно.

Вопросы развития структуры полицейского аппарата Оренбургской губернии, формирования личного состава полиции, организации полицейской службы рассмотрены в работах Е.П. Сичинского . Используя значительный архивный материал, автор больше внимания уделяет общим вопросам истории органов внутренних дел Южного Урала, чем историко-правовому анализу основ их деятельности.

Таким образом, комплексное историко-юридическое исследование организационно-правовых основ деятельности полиции Оренбургской губернии отсутствует, но существует научная литература, посвященная отдельным аспектам исследуемой проблематики.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является общая (неполитическая) полиция Оренбургской губернии как составная часть полицейской системы России. Предметом исследования выступают организационно-правовой механизм функционирования и основные направления деятельности полиции Оренбургской губернии в 1775-1862 гг.

Цель исследования состоит в том, чтобы на основе историко-правового анализа проследить процесс формирования и развития органов общей полиции Оренбургской губернии в указанный период, выявить особенности развития правовых основ и главных направлений их деятельности.

Для достижения цели необходимо решить следующие взаимосвязанные задачи:

1. Провести анализ основных нормативно-правовых актов, регулирующих организационное построение и компетенцию полиции Оренбургской губернии

2. Исследовать процесс формирования и развития структуры городских и уездных полицейских органов губернии

3. Определить основные направления деятельности полиции Оренбургской губернии

4. Выявить место органов общей полиции в системе государственных учреждений Оренбургской губернии

5. Изучить взаимодействие городской и уездной полиции с другими губернскими и уездными органами управления и суда, а также военной и горнозаводской администрацией.

Методологическая база исследования: диалектико-материалистический метод, а также иные общенаучные и частнонаучные методы: конкретно-исторического, формально-юридического, сравнительно-правового и системного анализа. В основу исследования положен принцип историзма, предполагающий рассмотрение событий в их последовательности и взаимообусловленности, в строгом соответствии с реальной исторической обстановкой.

Положения, выносимые на защиту:

1. Формирование в Оренбургской губернии общей полиции как штатного, специализированного государственного органа следует относить к последней четверти XVIII в. На основе Учреждений для управления губерний Всероссийской империи 1775 г. и Устава Благочиния или Полицейского 1782 г. с учетом местных особенностей в 80-90-е гг. произошло создание полицейских органов Оренбургской губернии. 2. Внесение изменений в организацию и деятельность полиции Оренбургской губернии с учетом региональной специфики производилось законодательными актами, принимавшимися по инициативе губернской администрации, прежде всего военного и гражданского губернаторов. 3. Ведомственная разобщенность управления Оренбургской губернии отрицательно сказывалась на эффективности деятельности общей полиции. Сложности межведомственного взаимодействия снижали оперативность деятельности государственного аппарата в ситуациях, требующих незамедлительного реагирования власти, например, во время выступлений крестьян или рабочих людей губернии.

4. Активное участие в охране общественного порядка, предупреждении и пресечении преступлений в Оренбургской губернии принимали иррегулярные воинские формирования - Оренбургское казачье войско, Башкирско-мещерякское войско и Уральское казачье войско. Это значительно усиливало, прежде всего, городские полицейские органы губернии, немногочисленные вследствие недостаточности финансирования.

5. Период с 1775 г. по 1862 г. составляет этап развития органов общей полиции Оренбургской губернии. В рамках данного этапа для полиции губернии характерно структурное обособление уездной (земской) и городской полиции, развитие которых шло практически независимо друг от друга. Основанная на сословном принципе структура городских и уездных органов полиции характеризовалась относительной устойчивостью, что не исключало их развития, в т.ч. с учетом национальных, географических и других особенностей.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что оно позволяет углубить научные знания о процессе формирования и развития структуры полицейских учреждений в России на примере Оренбургской губернии, правовом регулировании их организации и деятельности, месте в структуре губернской администрации.

Содержание и выводы исследования можно использовать в учебных целях в преподавании курсов «История России», «История государства и права России» и «История органов внутренних дел», а также для дальнейшей разработки проблемы региональных особенностей организации и деятельности органов внутренних дел.

Обоснованность и достоверность результатов исследования определяются применявшимися методами научного познания, а также источниковой базой, которая включает в себя нормативные документы, архивные материалы и периодическую печать. Проанализированы законодательные акты, регламентирующие организацию и деятельность органов общей полиции, ведомственные нормативно-правовые акты и нормативные акты администрации Оренбургской губернии.

В работе использованы документы и материалы из фондов Российского государственного архива древних актов (РГАДА), Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Государственного архива Оренбургской области (ГАОО). Также использовались материалы периодической печати изучаемого периода, прежде всего содержащиеся в газете «Оренбургские губернские ведомости», издаваемой с 1838 г., и в журнале «Журнал министерства внутренних дел».

Научная новизна исследования. Диссертация является первым комплексным исследованием организационно-правовых основ деятельности полиции Оренбургской губернии в период с 1775 по 1862 г., где прослеживается процесс формирования системы органов общей полиции губернии, развития правовой основы их организации и деятельности.

Предпринимается попытка найти решение проблемы организации полиции Оренбургской губернии до губернской реформы 1775 г., рассматривается обусловленность структуры органов полиции спецификой местоположения губернии и ее населения, влиянием уровня и структуры преступности, трудностями материального и кадрового характера, наличием крупных воинских сил, в том числе иррегулярных войск. Деятельность полиции раскрывается не только при решении ею задач борьбы с преступностью и охраны общественного порядка, но и при выполнении различных контрольных и административно-хозяйственных функций.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. Выводы, положения и результаты исследования излагались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. Основные положения исследования нашли отражение в публикациях автора.

Структура и объем диссертации обусловлены целью исследования и вытекающими из нее задачами. Работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка литературы.

Правовое положение и организационное построение полиции Оренбургской губернии в 1775-1802 гг

История становления полиции на Южном Урале является частью общего процесса формирования полицейской системы Российской империи. Возникновение полиции как постоянно действующего специализированного государственного органа охраны общественного порядка и борьбы с преступностью относится к первой четверти XVIII в. и связано с реформами Петра I. Направленная на модернизацию российской государственности и общества реформаторская деятельность Петра I, при всей ее масштабности и энергичности отличалась также противоречивостью, непоследовательностью, а подчас и искусственностью нововведений. Реформа административно-полицейского аппарата не стала исключением.

В законодательстве петровского периода и на практике нашли отражение три относительно самостоятельных пути решения проблем охраны общественного порядка, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, так или иначе получившие свое развитие в будущем.

Первый вариант решения данного вопроса предусматривал традиционное отправление полицейских функций местными органами власти общей компетенции - воеводами и подчиненными им должностными лицами, а также армейскими подразделениями. Обособления, создания специальных полицейских органов при этом не происходит. «Инструкция или Наказ Воеводам» , а также «Инструкция полевых и гарнизонных команд офицерам, отправленным для сыску беглых драгун, солдат, матросов и рекрут и для искоренения воров, разбойников и пристанодержателей их» 1719 г. - пример законодательной регламентации данного способа решения проблем борьбы с преступностью и охраны общественного порядка. Именно таким образом

16 осуществлялись полицейские функции в сельской местности, а также поначалу в значительной части городов.

Два других пути решения проблем охраны общественного порядка, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений предполагают выделение полиции в качестве самостоятельного органа.

Первый вариант характеризуется стремлением правительства создать централизованную систему штатных, построенных на бюрократических началах, полицейских органов в городах. Основными документами, отражающими это стремление, являются указ об учреждении Петербургской полицмейстерской канцелярии; «Пункты, данные С.-Петербургскому Генерал-полицмейстеру...» от 25 мая 1718 г.1, указы о создании полицмейстерских канцелярий в Москве и в Кронштадте в 1722 г., а в 1723 г. - в Астрахани.

«Пункты» устанавливали практику учреждения городской полиции по инициативе центральных властей. Компетенция Петербургского генерал-полицмейстера определялась в «Пунктах ...» достаточно широко, что соответствовало взглядам Петра 1 на полицию как универсальный орган по управлению внутренними делами, и заложило традицию наделения полиции разнообразными административно-хозяйственными полномочиями. При этом воспользовались имевшимся опытом привлечения местного населения к выполнению полицейских повинностей, предписывая определить из местных жителей в каждой слободе или улице старосту и к каждым десяти дворам десятского, которые сменялись через полгода . Для несения ночного караула поочередно выставлялись от дворов караульщики. Старосты, десятские и караульщики являлись по существу низовыми звеньями городского полицейского аппарата.

Таким образом, инструкция Петербургскому генерал-полицмейстеру определяла не только компетенцию полиции новой столицы, но и устанавливала лиц, ответственных за выполнение царских предписаний, т.е. часть организационной структуры нового органа: генерал-полицмейстер -старосты - десятские. Но данный законодательный акт не ставил своей целью регламентацию состава Петербургской полиции, и конечно фактически ее структура была значительно сложнее. Генерал-полицмейстер возглавлял полицмейстерскую канцелярию, разделенную на столы и повытья и имевшую присутствие. Формально канцелярия являлась коллегиальным органом, однако фактически более проявлялось единоначалие, что вообще характерно для отечественных полицейских органов.

В Москве полиция учреждается в 1722 г., в тот же год издается указ о создании полицмейстерской конторы в Кронштадте, а в 1723 г. - в Астрахани. При этом новые полицейские органы должны были подчиняться Петербургской полицмейстерской канцелярии, которая стала центральным учреждением по управлению полицией и получила название «Главная».

При жизни Петра I полиция была создана лишь в двух городах (в Астрахани и Кронштадте фактического создания полиции не произошло), и полицейские функции в стране по-прежнему выполнялись преимущественно органами общего управления, а также магистратами и ратушами (там, где они были созданы). Однако с ростом городов и увеличением городского населения все острее ощущалась потребность в специализированных полицейских органах. В 1733 г. по предложению Главной полицмейстерской канцелярии были созданы полицмейстерские конторы в 23 городах . Следует отметить, что по данному указу в городах будущей Оренбургской губернии полиции создано не было.

Вновь учрежденные полицейские органы в перифирийных городах были независимы от местных органов власти и подчинялись непосредственно Главной полицмейстерской канцелярии. Таким образом, это расширение сети полицмейстерских контор можно рассматривать как продолжение тенденции на создание централизованной системы полицейских органов, заложенной при Петре I. Ратуши, представлявшие верхушку торгово-ремесленного населения городов, подчинялись по полицейским делам полицмейстерским конторам, отвечая «доношениями» на указы последних .

Второй вариант организации специализированных полицейских органов предусмотрен в Регламенте или уставе Главного магистрата. Глава II Регламента относит к компетенции магистрата «...добрую полицию учредить» (п.4), определяя возможность создания полицейских органов вновь создаваемыми органами городского самоуправления. При этом магистраты должны полицию «содержать в своем усмотрении», издавать для нее уставы, которые должны согласовываться с коллегиями и утверждаться Сенатом или царем. Причины предоставления данного правомочия городской верхушке заключаются в финансовых трудностях, испытываемых государством вследствие активности Петра I во внешней и внутренней политике, которые в свою очередь обусловили процессы становления городского самоуправления в России. Ремесленно-купеческая верхушка, оказывая финансовую поддержку государству, стремилась получить больше самостоятельности в решении вопросов городской жизни, в частности в области охраны общественного порядка. Рост преступности, вызванный люмпенизацией населения вследствие тягот длительной Северной войны, разорительного налогообложения и других последствий модернизации страны, не мог не беспокоить имущие слои населения, представленные в городских органах самоуправления. Необходимо учитывать, однако, что магистраты в России того времени являлись более дополнением государственного аппарата, чем полноценными представителями интересов избиравших их городских сообществ . И все же, это был некоторый отход от централизационных начал в управлении полицейскими органами. Полиция, созданная по инициативе магистратов, им и подчинялась. Она не входила в ведомство Главной полицмейстерской канцелярии и не фигурировала в ее делопроизводстве. В «Привилегии г. Оренбургу» от 7 июня 1734 г. оренбургскому магистрату поручалось создать особо и «магистратскую полицию» в числе таких учреждений, как магистратская канцелярия, нижний городской суд, казенная магистратская контора, сиротский суд и ведомство по публичным строениям. В магистратской полиции должны были заседать один из шести ратсгеров и два цеховых старшины.

Основные направления деятельности полицейских органов Оренбургской губернии в 1775-1802 гг

Российская полиция изначально создавалась как многофункциональный государственный орган. Обширность компетенции полиции неслучайна. Складывающееся в России первой четверти XVIII в. «полицейское государство» стремилось контролировать все стороны жизни своих подданных. Взгляды Петра I на назначение полиции отчетливо выражены в Регламенте Главному магистрату 1721 г.: «... полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности» . Уже в указе от 25 мая 1718 г. первому генерал-полицмейстеру Санкт-Петербурга А. Девиеру были даны широкие полномочия в области охраны общественного порядка, обеспечения санитарной и противопожарной безопасности, контроля за регулярностью городской застройки, исправностью и чистотой городских коммуникаций и т.п. Помимо идеологического обоснования исключительности места полиции в государственном механизме в условиях коренного реформирования российской государственности существовала объективная потребность в ее (полиции) многофункциональности.

Компетенция полиции не была строго ограничена, и на протяжении XVIII в. было издано большое число нормативных актов, посвященных ее деятельности. Своеобразное обобщение нормативного материала было сделано при подготовке Учреждений для управления губерний Всероссийской империи 1775 г. и Устава благочиния 1782 г., определявших устройство и основные направления деятельности полиции вплоть до реформы 1862 г.

В течении 1782 г. в Оренбургской губернии была создана земская полиция в виде нижних земских судов. Компетенция нижнего земского суда определялась ст. 224 Учреждений для управления губерний Всероссийской империи следующим образом: земская полиция или благочиние; приведение в исполнение законов; исполнение повелений правления, решений палат, верхних и уездных судов.

Помимо общего определения компетенции нижнего земского суда законом устанавливались также его конкретные полномочия. Нижний земский суд контролировал торговый оборот "... дабы никто запрещенным не торговал в уезде...", не допускал ввоза в уезд изъятых из гражданского оборота вещей. Были возложены обязанности по ведению статистики торговых цен (для этого предписывалось заводить специальную книгу), обеспечению точности мер и весов. Традиционно на полицию возлагалась обязанность следить за состоянием дорог, мостов и переправ.

Важнейшая для государства, в котором существовало крепостное право, функция борьбы с бегством крепостных крестьян была возложена на сельскую полицию. Вместе с тем, нижний земский суд и земский исправник ограничивали произвол помещиков по отношению к крепостным крестьянам, что соответствовало духу "просвещенного абсолютизма".

Судебные полномочия нижнего земского суда не были четко определены не выделяются особо они и в его компетенции. Закон (ст. 232 Учреждений) поручает нижнему земскому суду, рассмотрев все обстоятельства происшедшего, вынести приговор, опираясь на законодательство и представления об истине. Вероятно, речь идет о правонарушениях, совершенных в сельской местности уезда и не входящих в подсудность собственно судебной системы (нижней и верхней расправы для крестьян, уездного и верхнего земского судов для дворян, совестного суда). Также согласно ст.ст. ПО и 224 нижний земский суд приводит в исполнение приговоры (решения) судов - вынесенных уездным судом и нижней расправой, а также верхних судов. Ст. 172 говорит о подчинении нижнего земского суда верхнему земскому суду, либо при отсутствии последнего верхней расправе (ст. 358). Таким образом, в Учреждениях судебные полномочия прописаны несколько неопределенно, не выделяются особо они и в компетенции нижнего земского суда. Причину этого известный дореволюционный исследователь местного управления В. Григорьев видел в изменении взглядов на место и роль нижнего земского суда в системе органов управления и суда губерний в процессе подготовки Губернской реформы 1775 г.

Конкретные обязанности земского исправника подробнее, чем полномочия нижнего земского суда в целом, раскрывают полицейский уклон его деятельности. Важнейшей обязанностью земского исправника было обеспечение верноподданности (послушания) верховной власти населения уезда, пресечение массовых неповиновений на селе, ликвидация "скопищ воров и беглых людей". Земский исправник также обладал правомочиями устного исследования обстоятельств преступления и сообщения о них в уездный суд. Остальные обязанности земского исправника заключаются в следующем: пресечение эпидемий и эпизоотии, поощрение населения "к добронравию и порядочному житью", попечение о прокормлении нищих и убогих, борьба с бродяжничеством. Также земский исправник следил за состоянием мостов и дорог, обеспечивал провод воинских подразделений через уезд, их расквартирование, снабжение фуражом и дровами, профилактику и тушение пожаров. Как видно, в деятельности земского исправника присутствовали как классовое, так и общесоциальное начало, им осуществлялись как собственно полицейские, так и административно-хозяйственные функции.

Обязанности городничего практически полностью совпадали с обязанностями нижнего земского суда и земского исправника. Также на него возлагалась борьба с кормчеством (нарушением монополии государства в области торговли спиртными напитками или солью) и "смотрение и попечение в городе над казенными строениями" (ст.ст. 258 и 276 соответственно), при этом, в отличие от нижнего земского суда, городская полиция в лице городничего была лишена полномочий по отправлению правосудия.

Устав Благочиния, укрепив городскую полицию, более полно, чем Учреждения для управления губерний, предусмотрел городские реалии при определении компетенции управы благочиния и ее служащих.

Полномочия управы благочиния в обобщенном виде представлены в ст. 30 Устава благочиния и практически дословно повторяют компетенцию городничего, данную в Учреждениях для управления губерний. Но есть и некоторые довольно значимые отличия. Так, например, если по Учреждениям городничий в случае нарушения закона мог лишь напомнить нарушителю о предписаниях закона и при непослушании последнего сообщить об этом «судебному месту», то Устав Благочиния позволяет управе благочиния в аналогичной ситуации «приводить к исполнению предписанного законом». А если учесть то обстоятельство, что городничий фактически руководил управой благочиния, то реальные полномочия городничего значительно возросли.

Управе благочиния поручались и некоторые другие функции. Так, она должна была ограничивать ростовщичество, обязывалась обнародовать в городе узаконения самодержавной власти, а также повеления и приказы губернского правления, и «... власть имеющих мест в силу и следствие узаконений». В Уставе благочиния формулировалось важное и прогрессивное для того времени правило, что по необнародованным законам люди не подлежат наказанию (ст. 48 Устава). Правда, данное правило, по формулировке статьи, относится только к управам благочиния. Управам благочиния также предписывалось не допускать «... новизну узаконению противную...» (ст. 56). В компетенцию управ благочиния входило также обеспечение политики государства в религиозной сфере, беспрепятственного отправления религиозного культа.

Развитие правовых основ деятельности полиции Оренбургской губернии в первой половине XIX в

К началу XIX в. социально-экономическое развитие страны обусловило необходимость реформирования государственного аппарата России. Вступивший в 1801 г. на российский престол император Александр 1 в конечном итоге принимает курс на сохранение самодержавия, и в истории абсолютизма начинается новый период, характеризующийся дальнейшим развитием и специализацией государственного аппарата, его централизацией и бюрократизацией. Перечисленные выше тенденции с полным основанием можно отнести и к развитию полицейской системы России в целом и полицейских учреждений Оренбургской губернии в частности.

Александр I декларировал возврат к правлению «по законам» Екатерины II, но, тем не менее, наблюдается некоторая преемственноегь в развитии государственного аппарата в этот период со временем правления Павла I. Было усилено единоначалие (директора коллегий при Павле I, министры при Александре I), частично урезаны элементы сословного самоуправления (не восстановлены нижние расправы для крестьян, а управы благочиния восстановлены не везде). Оренбургская губерния не была переименована обратно в Уфимское наместничество. Во главе губернии по-прежнему стояли гражданский губернатор, как правитель губернии, и военный губернатор, как «верховный правитель края». Управы благочиния не были восстановлены в городах губернии, что объясняется, вероятно, слабостью купечества и мещанства, и отсутствием необходимости учитывать интересы их представителей (ратманов) при решении судебно-полицейских дел.

К началу XIX в. полицейская система государства была децентрализована, управление полицейскими органами осуществлялось каждой губернией самостоятельно посредством губернских правлений и, соответственно, губернатора.

Факт создания в 1802 г. министерства внутренних дел, образования централизованной системы общей полиции предопределил сосредоточение полицейских функций в данном ведомстве. Создание министерской системы предполагало более строгое разделение компетенции между органами центрального управления. Происходит более четкое разграничение армии и полиции, военное ведомство утрачивает властные полномочия в отношении полицейских органов, за исключением некоторых городов и военных портов. Этот процесс находит свое выражение в указе «О средствах к исправлению полиции в городах» от 24 октября 1803 г. и составленном на его основе документе «Расписание городов, где состоят крепости и порты в отношении к полицейскому их управлению» от 10 декабря 1804 г. Данные нормативные акты непосредственно касались городов Оренбургской губернии, в большинстве своем представлявших крепости. Управление полицией в крепостях Оренбургской линии (Гурьевская, Калмыкова, Орская, Кизильская, Верхнеуральская и Троицкая) осуществляло воинское начальство, при этом городничий Верхнеуральска и Троицка подчинялись комендантам под общим управлением военного губернатора. В Оренбурге военными людьми управляли коменданты и исправляющие их должность, а «полиция над домами обывательскими» предоставлялась градской полиции. Очевидно, можно согласиться с Р.З. Амировым, что и при Александре I «... участие военного элемента в управлении полицией сохранялось» .

С другой стороны, министерство внутренних дел, являясь органом центрального управления, становится вышестоящей инстанцией для губернских властей, на уровне которых ранее замыкалась иерархическая система управления общей полицией. Гражданские губернаторы становятся по существу чиновниками министерства внутренних дел, в которое переходит и решение кадровых вопросов1. Даже военные губернаторы, являясь чиновниками военного ведомства, состояли в двойном подчинении -министерства внутренних дел и военного министерства.

Развитие государственного аппарата выражалось в частности в его специализации. Создание отраслевых органов, отвечавших за государственное управление в какой-либо определенной области, соответственно сокращало полномочия общей полиции в данной области. Так, с учреждением в 1837 г. министерства государственных имуществ, общая полиция утратила право полицейской расправы над государственными крестьянами, которое перешло к сельским и волостным органам. Но за полицией сохранялись полномочия по производству предварительного следствия по преступлениям. Появление новых субъектов в различных сферах государственного управления вносило некоторые изменения в компетенцию полиции, не только сокращая ее, но и дополняя ее конкретизацией полномочий и вопросами взаимодействия.

В целом для данного этапа истории полиции не характерно существенное сокращение компетенции полиции. Лишь к концу рассматриваемого периода, с учреждением института судебных следователей, объем полномочий полиции значительно сузился, т.к. полиция перестала производить предварительное следствие по уголовным делам .

Земская полиция могла приспосабливать свое устройство к специфике оперативной обстановки. В Оренбургской полиции это выразилось в учреждении в структуре земских судов такой должности, как комиссары по пресечению конокрадств в 1848 г. В ряде губерний с контрабандой спиртного боролись заседатели земских судов по корчемным делам.

Организационное построение полицейских учреждений Оренбургской губернии в первой половине XIX в

Неразвитость структуры городской полиции губернии начала XIX в. объяснялась не столько невысоким уровнем преступности, сколько отсутствием материальной возможности городов содержать более развитый полицейский аппарат. Восстанавливаемые во многих городах страны управы благочиния, так и не были вновь созданы в Оренбургской губернии, вероятно, именно по причине недостатка городских доходов. Вполне объяснимо и то обстоятельство, что в 1816-1817 гг., при создании финансируемых из государственной казны полиции Уфы и Оренбурга в присутствия полиций не были введены представители городских магистратов (ратманы). Малочисленность представителей купечества и мещанства позволяла решать полицейские дела без участия их представителей.

Следует, однако, сказать, что в эффективном полицейском аппарате, способном обеспечить личную безопасность горожан и защитить город от пожаров, было заинтересовано, прежде всего, население городов. Поэтому при недостатке финансирования из государственной казны или за счет городских доходов полиции купечество и мещанство оказывало посильную финансовую помощь. Так, например, оренбургское купечество пожаловало на устройство пожарной части города 7 тысяч рублей .

Приходилось горожанам одалживать денежные средства городским властям для выплаты задолженностей по жалованию полицейским служащим. Подчас вернуть потраченные на помощь полиции деньги было непросто. Так, чтобы возвратить деньги, отданные в займ на выплату жалования полиции Стерлитамака за 1806 г., поверенному от местного купечества и мещанства купцу Мавлютову пришлось в 1812 г. обращаться в министерство полиции2.

Показательным является пример бывшего губернского города Оренбурга. Развитие полиции этого города характеризовалось во многом типичными для провинциальных городов особенностями. Как уже говорилось, по указу от 10 апреля 1798 г. в Оренбурге было предписано учредить полицию , но по недостатку городских доходов, полиция в соответствие со штатом устроена не была и состояла только из полицмейстера, двух приставов, секретаря, нескольких других полицейских чиновников .

Город в то время являлся крепостью, при всех выездах которой содержались воинские караулы, по ночам производилось патрулирование силами гарнизона. Большинство жителей являлись или военными, или чиновниками. Это несколько облегчало охрану общественного порядка, но не снимало вопроса укрепления оренбургской полиции, который не оставлял военных губернаторов, тем более, что их резиденцией всегда оставался Оренбург, несмотря на перевод губернского центра в Уфу.

Следует отметить, что практически со времени учреждения в Оренбургской губернии данной должности в 1796 г., военные губернаторы наделялись гражданской властью. 11 мая 1801 г. было законодательно закреплено подчинение полиции «местному гражданскому начальству и военным лицам, которым вверено управление гражданской частью в губернии» . Согласно именному указу от 15 апреля 1803 г. военные губернаторы по объему властных полномочий приравнивались к должности генерал-губернаторов, предусмотренной в Учреждениях для управления губерниями Всероссийской империи 1775 г. Именно через посредство военных губернаторов, как «главных начальников губернии», в министерство внутренних дел направлялись многочисленные проекты создания или реорганизации губернской полиции, решались другие актуальные вопросы организации и деятельности полиции.

Первый министр внутренних дел В.П. Кочубей активно приступил не только к формированию центрального аппарата управления полицией, но и к реформированию полиции на местах. В отношении от 14 июля 1803 г. министр внутренних дел уведомлял Оренбургского военного губернатора, управляющего гражданской частью, Н.Н. Бахметьева, что решил собрать со всех начальников губерний (губернаторов или гражданских губернаторов) примерные штаты городских полиций . При этом для составления штатов были установлены определенные принципы, «начала». Все штаты было предписано согласовывать с утвержденным 14 мая 1799 г. примерным штатом, отличие могло быть только в числе частей и кварталов, а также в жаловании полицейским чиновникам. Отступления определялись не только величиною города, но и городскими доходами, которые следовало представить по прилагаемым к отношению формам. Полицию предполагалось учредить только в губернских и в тех уездных городах, где было большое стечение людей, оживленная торговля или значительное количество населения, в прочих городах полицейские функции должны были продолжать исполнять одни городничие. Поэтому требовалось аргументировать необходимость создания в том или ином городе полиции.

Оренбургский военный губернатор отношением от 24 августа 1803 г. сообщил В. П. Кочубею, что городские доходы Оренбурга низкие, это обусловлено характером населения, большую часть которого составляли военные или гражданские чиновники со скудным жалованием, купечество и мещанство же было немногочисленно. Из-за сложностей со сбором с горожан денежных средств на содержание полиции в 1800 г. пришлось произвести заимствование денег из сумм, определенных на пограничные дела в размере 3450 рублей. Эти деньги были истрачены на выплату жалования полицейским чиновникам и служителям, покупку пожарного инвентаря .

Новый военный губернатор, князь Г.С. Волконский признал полицию в Оренбурге и Уфе несоответствующими статусу, населенности и устройству городов. В докладе министру внутренних дел от 6 сентября 1804 г. Волконский, выполняя предписание министра своему предшественнику Н.Н. Бахметьеву о составлении примерного штата полиции городов губернии, предложил устроить полицию в губернском городе Уфе, пограничных Троицке и Верхнеуральске, внести изменения в полицию Оренбурга . Это предлагалось сделать за счет доходов со всех городов губернии. В остальных городах полиция должна была оставаться по-прежнему «при одних городничих». Сбором материалов и составлением проектов занималось Оренбургское губернское правление.

В.П. Кочубей 31 декабря 1804 г. отвечал, что невысокий уровень городских доходов Оренбургской губернии не позволяет ему представлять предложение Волконского на рассмотрение императора Александра I. Министр внутренних дел предлагал подождать изменения ситуации, когда «... или доходы городские умножатся, или представятся особенные какие-либо причины к необходимой перемене» .

Полицейские органы городов с созданием министерской системы управления оказались в подчинении различных ведомств. Так, полицией руководило министерство военно-сухопутных сил через военных комендантов, а также министерство военно-морских сил через начальников портов. Распределение между тремя министерствами управленческих функций в отношении полиции не соответствовало интересам централизации руководства ею, создавало различные трудности в управлении полицейскими органами. Для преодоления данного положения, по предложению министра внутренних дел был создан временный комитет в составе министров внутренних дел, военно-сухопутных и военно-морских сил". Результатом работы этого комитета стал именной указ Сенату «О средствах к исправлению полиции в городах», изданный 24 октября 1803 г. по утвержденному императором докладу министра