Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственная служба в дореволюционной России .
Параграф 1. Система органов государственной власти в XIX - начале XX века 15-48
Параграф 2. Понятие и субъекты государственной службы 49-70
Параграф 3. Правовой статус государственных служащих 71-119
Глава 2. Законодательное обеспечение интересов государства и российских граждан от произвола чиновников .
Параграф 1. Проблемы законодательного регулирования борьбы с должностными правонарушениями чиновников 120-162
Параграф 2. Борьба правительства с взяточничеством и лихоимством 163-191
Параграф 3. Должностные нарушения судей и методы их прекращения .192-223
Заключение 224-234
Библиографический список
- Система органов государственной власти в XIX - начале XX века
- Понятие и субъекты государственной службы
- Проблемы законодательного регулирования борьбы с должностными правонарушениями чиновников
- Борьба правительства с взяточничеством и лихоимством
Введение к работе
«Для лиц, стоящих у власти, нет греха большего, чем малодушное уклонение от ответственности. И эта ответственность -величайшее счастье моей жизни».
П.А.Столыпин
Актуальность темы исследования. Проблема совершенствования государственной службы, повышения эффективности деятельности ее служащих в настоящее время находится в центре внимания высших органов власти и управления страны. В последние годы приняты ряд федеральных законов в этом направлении.
Однако процесс реформы проходит достаточно сложно. Как отмечал Президент России В.В.Путин в своем Послании Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 года, «наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса. И потому задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности...» .
Проблемы в осуществлении реформы отчасти связаны и с недостаточным использованием исторического опыта борьбы с этими негативными явлениями.
Интерес представляет исторический опыт формирования прочного правового статуса чиновников, как необходимого инструмента в создании действенного государственного механизма для решения стоящих перед государством задач.
Особую значимость приобретают вопросы, связанные с ответственностью чиновников за нарушения служебных обязанностей, поскольку, только поставив институт ответственности на должный законодательный и
социальный уровень, можно будет говорить о достижении одной из целей реформирования государственной службы в нашем государстве.
Актуальность заявленной темы настоящего исследования обусловлена, с одной стороны, недостаточной разработанностью проблемы в юридической науке, наличием ряда пробелов в системе историко-правовых знаний, с другой - необходимостью совершенствования действующего законодательства, назревшей необходимостью поиска радикальных мер повышения эффективности системы государственной службы.
Наряду с этим, актуальность темы исследования обусловлена и отсутствием в настоящее время государственного механизма, способного устранить бюрократизм и формализм в делах, и как следствие этих явлений -безответственность должностных лиц, их злоупотребления служебным положением.
К числу требующих научной разработки вопросов относится и ответственность должностных лиц судебных ведомств, и, в первую очередь, судей, как исторически сложившейся обособленной категории должностных лиц, за нарушение служебных обязанностей, что является актуальным и в настоящее время.
Изучение истории формирования и функционирования российской государственной службы, безусловно, полезно и для совершенствования действующего законодательства, с максимальной реализацией положительного отечественного опыта по установлению ответственности должностных лиц.
Степень научной разработанности проблемы. На протяжении нескольких веков проблемы изучения ответственности за должностные правонарушения привлекали внимание отечественных ученых. Исследованию подвергались различные аспекты этого вопроса, как общее учение о должностных преступлениях и проступках, так и ответственность должностных лиц за конкретные должностные злоупотребления. Вопросам формирования, функционирования и эволюции данного института уделялось внимание в работах дореволюционных авторов А.Д.Градовского, Н.И.Лазаревского,
Н.О.Куплеваского, Е.П.Карновича, Н.Ф.Дубровина, Н.А.Неклюдова, В.Н.Ширяева, И.М.Катаева, А.Ф.Кони, А.В.Кенигсона, М.А.Лозина-Лозинского, И.И.Евтихиева, А.К.Фон-Резона, В.В.Есипова, В.О.Ключевского, и
др.
В советский период отечественной истории сохранилась тенденция пристального изучения должностных злоупотреблений с целью искоренения этого негативного явления, мешающего развитию общества и государства. Данной проблеме посвящены, в частности, работы Б.С.Утевского, П.А.Зайончковского, А.А.Жижиленко, А.Я.Эстрина, Н.Д.Дурманова, Н.С.Алексеева, И.И.Карпеца, Г.Р.Смолицкого, А.Н.Трайнина,
А.А.Пионтковского, П.И.Гришаева, Б.В.Здравомыслова, Ю.И.Ляпунова, и др.
На нынешнем этапе развития отечественной юридической науки интерес исследователей к данной проблематике еще более активизировался. Это касается и исторических основ, и поиска современных инструментов воздействия на причины, порождающие должностные правонарушения. Проблемы ответственности государственных служащих (должностных лиц) за нарушения по должности нашли в конце XX-XXI вв. отражение в работах Ю.Г.Галая, Л.Ф.Писарьковой, Б.В.Волженкина, В.П.Мельникова, Т.Г.Архиповой, М.Ф.Румянцевой, А.С.Сенина, А.П.Кузнецова, С.В.Изосимова, и др. В последние годы были защищены диссертации, посвященные проблеме должностных преступлений в России, А.Г.Безверхова, Б.В.Волженкина, В.И.Динека, Р.С.Ибрагимова, В.Н.Григорьева, В.А.Волколуповой, А.К.Квициния.
Наиболее научно освещенной является проблема должностных преступлений. К числу наименее изученных в научном плане относится вопрос функционирования института гражданской и дисциплинарной ответственности, связанный с правовой регламентацией назначения на должность и увольнения чиновников.
Проблему ответственности за правонарушения по должности автор рассматривает во взаимосвязи со становлением и развитием класса
бюрократии как условия, способствовавшего усилению должностных правонарушений. Этим вопросам посвящены труды М.Батырева, А.Д.Градовского, Н.П.Ерошкина, П.А.Зайончковского, Е.ПКарновича, И.М.Катаева, В.О.Ключевского, Н.М.Карамзина, Н.М.Коркунова, Н.О.Куплеваского, КИ.Лазаревского, Б.Н.Чичерина, Л.Е.Шепелева и др.
Анализ дореволюционной, советской и современной литературы о должностной преступности привел диссертанта к выводу, что, несмотря на значительное количество работ по изучаемой тематике, до настоящего времени не имеется исследований, в которых бы проводилось комплексное исследование проблем гражданской, дисциплинарной и уголовно-правовой ответственности должностных лиц дореволюционной России применительно к институтам государственных служащих и судейского корпуса. Это и предопределило тему данного диссертационного исследования.
Методологическую основу исследования составили сравнительно-правовой и исторический подходы. В работе были использованы материалистический и диалектический, конкретно-исторический, сравнительный, социологический, политический методы, метод системного анализа, метод формально-юридического анализа, догматический, комплексный и другие методы научного познания. Материалы, составившие основу исследования, были изучены и подвергнуты анализу с учетом хронологии событий, содержания правовых норм, необходимости получения достоверной информации из прорабатываемых научных источников.
Все вынесенные на рассмотрение вопросы исследовались системно и комплексно, в их единстве и взаимосвязи.
Теоретическую основу исследования составили работы дореволюционных, советских и современных авторов, посвященные проблемам ответственности за правонарушения по должности, а также труды специалистов в области теории и истории права и государства, государственного права, гражданского и уголовного права и процесса: А.Д.Градовского, Н.И.Лазаревского, Н.О.Куплеваского, Е.П.Карновича,
Н.Ф.Дубровина, В.Н.Ширяева, Б.С.Утевского, П.А.Зайончковского,
А.А.Жижиленко, АЛ.Эстрина, Н.Д.Дурманова, Л.Ф.Писарьковой, Б.В.Волженкина, Л.Е.Шепелева, В.П.Мельникова, В.К.Бабаева, В.М. Баранова, ЮГ.Галая, С.Н.Кожевникова, В.Б.Романовской, А.П.Кузнецова,
С.В.Изосимова, и др.
Эмпирическую базу исследования составили: Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ), Свод законов Российской империи (СЗ РИ), Полный свод решений уголовного кассационного департамента Правительствующего Сената (ПСР УКДПС), Полный свод решений гражданского кассационного департамента Правительствующего Сената (ПСР ГКДПС), Решения Общего собрания 1-го и кассационного департаментов Правительствующего Сената, Устав о службе гражданской 1832г., Устав о службе по определению от правительства 1896г., Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845г. в редакциях 1857 и 1885 годов, Судебные Уставы 1864г., Уголовное Уложение 1903г., и другие дореволюционные нормативно-правовые акты; отчеты по Государственному Совету, отчеты министерства юстиции, материалы официальной статистики, дореволюционная и современная юридическая периодическая печать.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, имевших место в дореволюционной России, и связанных с процессом становления и развития института ответственности чиновников за злоупотребления предоставленными им полномочиями органа государственной власти.
Предметом диссертационного исследовании является система органов государственной власти, государственная служба и ее субъекты, правовой статус государственных служащих, а также нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы гражданской, дисциплинарной и уголовной ответственности должностных лиц, в том числе должностные нарушения судей и методы их прекращения в исследуемый период.
Целью работы является комплексное исследование проблем гражданской, дисциплинарной и уголовно-правовой ответственности должностных лиц России XIX - начала XX века за правонарушения по должности.
Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие задачи:
-изучение и обобщение законодательных документов, научных, архивных и иных источников в целях определения степени и уровня теоретической разработанности проблемы;
-исследование особенностей развития системы органов государственной власти и применяемых ими методов борьбы с должностными правонарушениями;
-выявление особенностей становления и развития государственной службы в России;
-изучение содержания правового статуса чиновников в контексте поставленной историко-правовой проблемы;
-исследование эволюции развития законодательства,
правоприменительной практики и теоретических взглядов на институт ответственности;
-установление общих закономерностей, характерных для развития гражданской, дисциплинарной и уголовной ответственности чиновников за должностные правонарушения в дореволюционной России;
-выявление проблем в законодательном регулировании гражданской, дисциплинарной и уголовной ответственности чиновников за правонарушения по должности и путей их решения в дореволюционный период;
-изучение причин должностных правонарушений;
-анализ статистических материалов, характеризующих динамику должностных правонарушений во второй половине XIX- начале XX в.;
-оценка состояния борьбы с взяточничеством и лихоимством как наиболее опасными и распространенными должностными преступлениями в рассматриваемый период;
-изучение мер, предпринимаемых верховной властью в целях поддержания достоинства должностных лиц судебного ведомства;
-анализ путей решения проблемы обеспечения судебного ведомства надлежащим кадровым составом как необходимого условия борьбы с должностными правонарушениями;
-анализ должностных правонарушений судей и методов их прекращения;
-выявление пробелов в законодательном регулировании ответственности судей за правонарушения по должности;
Научная новизна исследования обусловлена самим выбором темы, а также отсутствием специальных комплексных исследований вопросов гражданской, дисциплинарной и уголовной ответственности чиновников и судей за правонарушения по должности.
В диссертации впервые выявляется юридический механизм ответственности за должностные правонарушения, раскрывается содержание структурных элементов, анализируются проблемы в регламентации отдельных видов ответственности (гражданской, дисциплинарной, уголовной). Указанные положения исследуются автором во взаимосвязи с проблемами становления и развития государственной службы, определения прочного правового статуса чиновников, а также категории судей, обособленность которых сложилась исторически, на протяжении ряда веков. Определенную новизну составляют и выводы автора относительно причин должностных проступков и преступлений в исследуемый период, которые могут быть учтены при совершенствовании действующего и создании нового законодательства, регламентирующего ответственность чиновников за правонарушения по должности.
Особое внимание в диссертационном исследовании уделено законодательному решению проблемы должностных правонарушений во
второй половине XIX - начале XX в. в силу наиболее полного правового урегулирования этого вопроса в дореволюционном законодательстве.
Работа существенно дополняет уже имеющиеся научные изыскания в данной области.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Органы российской государственной власти XIX - начала XX века являются предметом изучения многих историков права и государствоведов, взгляды которых на это были различны. Это обусловлено тем, что государственные установления - явление многогранное, и ученые, классифицируя государственные органы по тому или иному признаку, стремились отразить наиболее важную, по их мнению, грань. Первая такая классификация была дана в XIX столетии М.М.Сперанским. Юристы дореволюционной России стремились создать идеальную модель понятия государственной службы.
2. Эффективности функционирования государственной службы и государства в целом невозможно достичь без надлежащей организации деятельности чиновников, с обязательным условием законодательного закрепления их ответственности. Ответственность чиновников является важнейшим и неотъемлемым элементом их прочного правового статуса, который характеризуется наличием у них определенных признаков, возникающих в связи с осуществлением ими полномочий органов государственной службы. Максимально реализована ответственность может быть только в совокупности с совершенствованием всех иных элементов правового статуса чиновников.
3. Базовой характеристикой правового положения чиновников являлась «должность». Основанием установления особой наказуемости должностных правонарушений является понятие «должность», включающее в себя всякие полномочия власти. Вопрос о должностях чиновников в дореволюционной науке являлся дискуссионным, ввиду отсутствия законодательного определения должности. Противоправные действия, совершенные чиновником
не в рамках своей должности, будут иметь характер личных, а не должностных, вследствие чего ответственность чиновник будет нести не как должностное лицо, а как гражданин-обыватель.
4. Для XIX - начала XX в. характерно было признание ответственности как обязанности субъекта отвечать за свои противоправные действия, т.е. претерпевать определенные лишения, отрицательные последствия за эти деяния. Однако законы об ответственности должностных лиц являлись одной из самых слабых сторон законодательства императорской России. Институты гражданской и дисциплинарной ответственности чиновников и судей характеризовались хаотичностью, наличием многочисленных пробелов в их законодательном регулировании. Одним из главных недостатков, мешавших поставить институт ответственности должностных лиц на должный уровень, являлась их зависимость от произвола начальствующих лиц. Наиболее полное законодательное оформление институт ответственности должностных лиц за правонарушения по должности получил лишь во второй половине XIX века.
5. Юридические основания гражданской, уголовной и дисциплинарной ответственности должностных лиц носят публично - правовой характер, что следует из анализа природы правоотношений между должностным лицом и государством, в которых должностному лицу делегированы полномочия органа публичной власти, и его действия регулируются публичным правом. Законодательство выделяло два вида гражданской ответственности, наступавшей вследствие неправомерных действий должностных лиц административных ведомств: 1) ответственность казны; 2) ответственность непосредственно должностных лиц. В отличие от западноевропейских стран, российское дореволюционное законодательство не признавало ответственности казны за убытки, причиненные неправильными по службе действиями должностных лиц, выступавших как орган публичной власти.
6. Под уголовной ответственностью должностных лиц понималась ответственность, которой эти лица подлежали в случае совершения ими преступления должности, т.е. деяния, запрещенного под страхом наказания, и
составляющего нарушение служебного долга. Правительство применяло комплексный подход к решению проблемы должностных правонарушений, включавший в себя карательные меры, т.е. меры ответственности, ограничительные меры, препятствующие осуществлению определенных полномочий, а также меры предупредительного характера, призванные воздействовать на причины, порождающие правонарушения по должности.
7. Дисциплинарная ответственность рассматривалась как частный случай уголовной ответственности, когда начальство виновного налагало наказания за малозначительные, нарушающие закон, деяния. Создание самостоятельного института дисциплинарной ответственности было обусловлено, во - первых, недостаточностью у правительства средств понуждения государственных служащих к правильному и точному пониманию и исполнению возложенных на них обязанностей, и, во - вторых, необходимостью поддержания служебной дисциплины, а, следовательно, и достоинства самих служащих.
8. В течение многих веков взяточничество и лихоимство являлись достаточно распространенными негативными явлениями российской государственной службы. Слово «взятка» обозначало корыстные злоупотребления должностных лиц, и в русском языке является аналогом лихоимства, подкупа, совращения, вымогательства, корыстолюбия. Возможно, термин «лихоимство» произошел от «лихва», т.е. взимание более того, что следует, или от слова «лихой» - причиняющий зло или вред другому. В XIX столетии законодателем поменялась терминология понятий взяточничества и лихоимства. Если в Своде Законов Российской империи взяточничество определялось как составная часть лихоимства, то в Уложении о наказаниях, напротив, лихоимство становится составной частью взяточничества. В начале XX веке в Уголовном Уложении и эта терминология меняется путем разделения понятия «взяточничество» и «лихоимство».
9. Привлечение судей к ответственности осуществлялось по особым правилам. По Судебным уставам 1864 г. (с учетом изменений 1885 г., когда был введен особый для судий Дисциплинарный суд) в дисциплинарном
порядке к судьям могли быть применены только две меры взысканий -предостережение и вычет из жалованья. Применение иных мер взыскания без суда не допускалось ввиду их несоответствия значению должности судьи. Привлечение к уголовной или гражданской ответственности могло иметь место только при доказанности осуществления судом умышленного неправосудия, причем факт отмены вышестоящей инстанцией решения (приговора) судьи по делу не являлся надлежащим основанием.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическое значение работы состоит в том, что в ней сформулированы теоретические положения, которые позволяют получить цельное представление о развитии института ответственности чиновников за должностные правонарушения в период XIX - начала XX в.
Материалы диссертации применимы при чтении лекций и проведении семинарских занятий по истории отечественного государства и права, уголовно-процессуальному праву РФ, гражданскому праву РФ, административному праву РФ, в подготовке учебников по названным дисциплинам, при составлении учебно-методических пособий, а также при разработке специальных курсов по теории управления, и в процессе переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Кроме того, материалы диссертации могут представлять интерес для специалистов, занимающихся проблемными вопросами борьбы с должностными преступлениями на современном этапе.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что сделанные в ней рекомендации могут быть использованы при совершенствовании законодательства о государственной службе в Российской Федерации, и способствовать повышению эффективности функционирования института ответственности должностных лиц за должностные правонарушения.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования излагались автором в докладах на межвузовских научно-практических конференциях: «Новое отраслевое
законодательство: проблемы теории и практики». - Н. Новгород, 2004 (май); «Судебная реформа в России: история и современность». - Н. Новгород, 2005 (декабрь).
Основные положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования отражены в семи публикациях общим объемом 4,74 п.л.
Результаты диссертационного исследования обсуждались на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородской правовой академии.
Структура диссертации определена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих в общей сложности шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
Система органов государственной власти в XIX - начале XX века
Каждое государство отличается наличием своей особой системы органов, осуществляющих функции государственной власти. С помощью этого механизма государство воздействует на общество посредством воли, выраженной в правилах (законах).
В качестве взаимосвязанных элементов нами рассматриваются органы государственной власти, такие, как Сенат, Государственный Совет, Государственная Дума, различные министерства. Все они олицетворяли собой российское государство в XIX - начале XX века, и их деятельность была направлена на поддержание и усовершенствование государственного строя. По определению одного из современников, вся власть в России принадлежит государю, а «Совет, Сенат, Комитеты, Министры суть только способы ее действий» 2.
Органы государственной власти XIX века являются предметом изучения многих историков и государствоведов. При этом взгляды авторов на систему этих органов различны. Это обусловлено, на наш взгляд, тем, что государственные установления - явление многогранное, и авторы в своих работах, классифицируя государственные органы по тому или иному признаку, стремились отразить наиболее важную, по их мнению, грань.
Первая классификация органов государственной власти была дана видным государственным деятелем Х1Х-го столетия М.М.Сперанским в его работе «Введение к уложению государственных законов»3 (План всеобщего государственного образования) исходя из функциональной системы этих органов, т.е. в зависимости от рода их власти: 1) законодательные; 2) исполнительные; 3) судебные; 4) координирующие (контрольные) учреждения.
Учитывая принцип «разделения властей», М.М.Сперанский предлагал создать систему государственных учреждений, которая бы включала законодательную власть - Государственную думу, состоящую из депутатов всех сословий; исполнительные органы - Комитет министров и министерства, ответственные перед Думой; высшую судебную инстанцию - Сенат. Задача по координации деятельности этих учреждений была возложена на Государственный Совет, состоящий из представителей аристократии 4.
Деление государственных органов в зависимости от их функций отмечалось, также, В.В.Ивановским, Л.В.Беловинским и др.5
Как мы полагаем, ни один из авторов, занимавшихся изучением вопроса об органах государственной власти XIX века, не отрицал функциональной классификации. В.В.Ивановский вообще считал, что при классификации государственных органов нельзя исходить из какой-либо одной точки зрения. Им самим, например, было предложено пять различных оснований классификации государственных установлений: 1) по степени власти; 2) по роду власти; 3) по пространству деятельности; 4) по характеру организации; 5) по принадлежности к системе установлений правительственных или общественных. При этом главным основанием классификации автор считал степень власти или форму проявления царской власти в деятельности учреждений.
По степени власти государственные органы подразделялись на органы верховного управления и органы подчиненного управления.
Давая характеристику органам верховного управления, В.В.Ивановский указал, что таковыми являются «установления, принимающие то или другое участие в непосредственной деятельности представителя верховной власти», и назвал две главные черты этих установлений. Первая состояла в том, что решающее значение постановления этих органов приобретали с утверждением монархом. Вторая черта характеризовалась рассмотрением этими органами вопросов, неурегулированных законодательством вообще, либо имевших неудовлетворительное решение6. Таковыми органами являлись Государственный Совет, Совет Министров, а также, Комитет Министров.
Органы подчиненного управления, к числу которых относились Сенат, Синод, министерства и все местные установления, действовали на основании полномочия, данного им императором. Эти органы, на наш взгляд, обладали преимуществом перед органами верховного управления. Оно заключалось в большей самостоятельности, предоставленной органам подчиненного управления, поскольку их решения, в отличие от решений органов верховного управления, как правило, не нуждались в утверждении монархом.
Приводя аналогичную классификацию, С.В.Юшков опирался на положение ст. 10 Основных законов о существе Верховной Самодержавной Власти, утв. Указом Николая II 23 апреля 1906г., гласящей: «власть управления во всем ее объеме принадлежит государю... В управлении верховном власть его действует непосредственно; в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется от него местам и лицам, действующим его именем и по его повелениям»7.
Подобная классификация государственных органов была дана А.В.Романович-Славатинским еще в 1872 году. Однако при этом она имела свои особенности. Так, автор выделял министерства в отдельную, третью группу, а в состав четвертой группы включил Собственную Его Императорского Величества Канцелярию и Комиссию прошений8.
И.А. Емельянова предложила классифицировать государственные органы следующим образом: 1) обычные органы государственной власти и управления (император, Государственный Совет, Сенат, Комитет министров, министерства) и 2) чрезвычайные органы государственного управления (Собственная его императорского величества канцелярия и временные комитеты) .
На наш взгляд, с точки зрения проводимого исследования, интерес представляет классификация государственных органов, данная Н.П. Ерошкиным. По его мнению, государственные учреждения и органы следовало разделить на три основные группы, которые соответствуют месту каждого органа в системе государственного аппарата, т.е. в зависимости от статуса этих органов. Первую группу составляли высшие государственные органы и учреждения, которые были подчинены непосредственно императору, и являлись органами законодательства, верховного управления, надзора и суда (Сенат, Государственный Совет, Комитет и Совет Министров, Собственная Его Императорского Величества канцелярия, Государственная Дума). Вторая группа состояла из центральных органов и учреждений управления, которые исполняли законы, распоряжения императора и высших учреждений и органов (министерства). В состав третьей группы входили местные органы и учреждения 10. В последующем рассмотрении вопроса мы и будем придерживаться этой системы, с элементами функционального подхода.
Понятие и субъекты государственной службы
Раскрытие темы нашего исследования об ответственности чиновников гражданской службы за должностные правонарушения невозможно без изучения отдельных вопросов института государственной службы.
Действенная государственная служба - одно из основных условий стабильности и жизнедеятельности государства, заботой которого является, во-первых, обеспечение законности в государстве, во-вторых, наличие хороших обычаев и законов, и направленной к общему благу правительственной деятельности 101.
В числе отличительных признаков государственной службы от иных служб, и, в частности, от службы общественной, главными, по нашему мнению, являются: 1) государственная служба организуется государством; 2) государственная служба регулируется государством посредством нормативно-правовых актов.
В XIX веке, в меняющихся условиях развития Российской Империи и усложнения функций государственного управления, проблемы государственной службы приобрели особенную актуальность, как в теоретическом, так и в практическом аспектах.
Наибольший интерес у исследователей вызывал понятийный аппарат, в частности, определение понятия государственной службы. Юристы дореволюционной России стремились создать идеальную модель такого понятия. Так, Н.М.Коркунов отмечал, что государственная служба есть «особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности»102. В.В.Ивановский представлял государственную службу как «свободный договор, из которого вытекает одностороннее публично-обязательственное отношение частных лиц к носителю верховной власти, ради осуществления воли последнего» .
Нельзя не отметить, что на развитие института государственной службы в России XIX века оказала свое влияние более развитая в то время западная система государственной службы. Выдающийся государствовед Х1Х-го столетия А.Д.Градовский в своих работах нередко ссылался на мнения западных специалистов. В частности, определение государственной службы он приводит по книге Шмиттенера: «под именем государственной службы мы понимаем известное юридическое отношение, возникающее для данного лица, вследствие принятия им определенной государственной должности. Поэтому совокупность признаков, входящих в понятие государственной службы, определяется и идеею должности вообще»104.
На наш взгляд, А.Д. Градовский, а также, О.Эйхельман наиболее близко подошли к идеальному определению государственной службы. Последний характеризовал этот институт как «исполнение лицом, по собственному его согласию и по назначению правительственной властью, постоянной должности, по штату или сверх штата, с определенными обязанностями в учреждениях государственного управления и служебной ответственностью, соединенное с получением жалованья, выслугой чинов, знаков отличия и пенсии»105.
Для уяснения смыслового содержания понятия «государственная служба» необходимо, на наш взгляд, уяснить понятие «государственной должности». В российском законодательстве XIX века понятие «должность» отсутствовало. По мнению известного историка и юриста Х1Х-го столетия Б.Н.Чичерина, должности представляли собой «постоянные, законом определённые учреждения, которые служат органами государственной власти», и являлись оплотом государственного управления . Специалисты Западной Европы, в частности, Штейн, Вивьен, Поцль определяли государственную должность как «постоянное установление, предназначенное к непрерывному осуществлению определенных целей государства»107.
Анализ работ ученых того времени позволяет выделить следующие специфические признаки государственной должности:
- во-первых, государственная должность - это постоянное учреждение (в отличие от временного поручения, которое могло быть дано отдельным лицам);
- во-вторых, посредством государственной должности реализуются государственные задачи; - в-третьих, государственная должность имеет свою компетенцию; - в-четвертых, государственная должность - это учреждение, в соответствии с которым служащему делегируются определенные права и обязанности, устанавливается ответственность 108.
Кроме того, к отличительным признакам государственной должности, как отмечают последующие исследователи, можно отнести такие:
- государственная должность состоит в государственном органе; государственная должность учреждается для осуществления государственных полномочий. Лица, состоящие на государственной должности, действуют от имени и по поручению государства;
- денежное вознаграждение лиц, состоящих на государственных должностях, осуществляется государством ш.
Исторически в России сложились два основных способа замещения должностей, или две главные формы государственной службы: 1) обязательная, когда законом осуществление государственной службы для отдельных категорий лиц было признано безусловным для исполнения (повинность); 2) добровольная, т.е. предоставляющая гражданам законодательно закреплённую возможность свободного выбора.
Применение той или иной формы зависело от ряда условий. В их числе развитие государственного строя, изменение социального статуса граждан. В допетровской России имели место обе формы государственной службы. При Петре I основной являлась обязательная форма, а, начиная с 1762 года, и в течение XIX - начале XX вв. единственной формой стало свободное соглашение110.
Лица, чья деятельность состояла в осуществлении должностей государственной службы, назывались должностными лицами.
В сфере государственно-правовой науки XIX - начала XX вв. господствовала точка зрения, что понятие должностного лица совпадает с понятием государственного служащего. Такую позицию занимали А.Д.Градовский, Н.К.Нелидов, А.И.Елистратов, и др. При этом основным признаком должностного лица, по мнению А.Д.Градовского, являлось наличие у этого лица функции распорядительной власти. А.И.Елистратов же считал, что должностным лицом человек становится вследствие выполнения «миссии, признаваемой в данное время общественно-необходимой и обязательной» " .
Проблемы законодательного регулирования борьбы с должностными правонарушениями чиновников
Юридическая ответственность, как известно, представляет собой сложное, многогранное явление, о смысловом содержании которого учеными высказывались различные точки зрения. Путем анализа можно выделить шесть основных. Так, полагают, что юридическая ответственность - это: 1) обязанность отвечать за свои противоправные действия; 2) обязанность претерпевать определенные лишения, отрицательные последствия за противоправный поступок; 3) обязанность, возникающая в связи с принятием правоприменительного акта; 4) реализация мер государственно-принудительного характера; 5) реализация санкции; 6) способность субъекта отдавать отчет за свое противоправное деяние и претерпевать меры принудительного воздействия316.
На наш взгляд, для периода XIX - начала XX века более характерным было признание ответственности как обязанности субъекта отвечать за свои противоправные действия, то есть претерпевать определенные лишения, отрицательные последствия за эти деяния.
В рамках государственного управления категория «ответственность» тесно связана с такими категориями, как «функции» и «полномочия». Для обеспечения полноценного функционирования института государственной службы в целом, и деятельности государственных служащих, в частности, соотношение указанных трех составляющих должно быть идеальным, то есть равным: функции = полномочия = ответственность. Нарушение этого равенства может повлечь за собой различные неблагоприятные последствия. Например, если ответственность меньше функций и полномочий, то порождается безнаказанность и безответственность чиновника; если полномочия больше функций - возникает соблазн для злоупотреблений, что в итоге нередко приводит к должностным правонарушениям и, как следствие, к обязанности чиновника отвечать за совершенные деяния, то есть, к ответственности 17.
В числе основных начал, положенных в основу института ответственности, на наш взгляд, в первую очередь, следует отметить неотвратимость наказания. Отдавая дань карательным мерам, правительство царской России большое внимание уделяло мерам предупредительного, профилактического воздействия. Еще Екатерина II в своем Наказе говорила, что «самое надежнейшее обуздание от преступлений есть не строгость наказания, но когда люди подлинно знают, что преступающий законы непременно будет наказан» . Об этом же несколько веков назад говорил и Платон, отмечая, что устанавливать законы и угрожать наказанием нужно своевременно, предвосхищая преступления319. Таким образом, проблемы ответственности за противоправные деяния не теряют своей актуальности и спустя тысячелетия.
Создание действенного института ответственности чиновников за их противоправные деяния по службе являлось, на наш взгляд, необходимой составной частью, во-первых, курса политики правительства XIX - начала ХХв., направленного на защиту граждан от беззакония и произвола должностных лиц, и, во-вторых, прочного правового статуса самих чиновников.
Основанием установления особой наказуемости должностных правонарушений, и в этом следует согласиться с мнением Санкт-Петербургского юридического общества, является понятие «должность», включающее в себя всякие полномочия власти. Противоправные действия, совершенные чиновником не в рамках своей должности, будут иметь характер личных, а не должностных, вследствие чего ответственность чиновник будет нести не как должностное лицо, а как гражданин-обыватель.
Одной из актуальных проблем института ответственности за должностные правонарушения являлось отсутствие законодательного определения понятия «должностное лицо». Как указывали дореволюционные ученые, основной нормативно-правовой акт Х1Х-го века - Уложение о наказаниях 1845г. «не имеет даже определенного термина и пользуется наименованиями самыми разнообразными для определения виновников должностных преступлений; число этих наименований достигает несколько десятков»320. В частности, назывались: должностное лицо, виновный, чиновник, начальник, подчиненный, чиновник крепостных дел, чиновник полиции, землемер, должностные лица волостного и сельского управлений, и.т.п.321 Таким образом, в российском дореволюционном законодательстве прослеживалась тенденция простого перечисления в законе всех наименований должностных лиц, которые могут оказаться виновными в том или ином конкретном деянии, при полном отсутствии указания на смысловое содержание данных разновидностей.
Как уже отмечалось, в сфере государственно-правовой науки XIX - начала XX в. господствовала точка зрения, что понятие должностного лица совпадает с понятием государственного служащего. Аналогичную позицию высказывал законодатель и в Уголовном Уложении 1903г.
Выделялись три вида ответственности чиновников: гражданская, дисциплинарная и уголовная.
Юридические основания гражданской ответственности должностных лиц, так же, как и их уголовной и дисциплинарной ответственности, носят публично-правовой характер. К такому выводу приводит анализ природы правоотношений между должностным лицом и государством, в которых должностному лицу делегированы полномочия органа публичной власти, и его действия регулируются публичным правом.
В русском дореволюционном законодательстве выделялись два рода гражданской ответственности, наступавшей вследствие неправомерных действий должностных лиц административных ведомств: 1) ответственность казны; 2) ответственность непосредственно должностных лиц.
Основанием возникновения ответственности казны являлось совершение должностным лицом незаконных действий, если при этом должностное лицо выступало как орган казны, по управлению казенным имуществом. В этом случае вред и убытки потерпевшему возмещались за счет казны.
Имущественная ответственность должностного лица наступала за совершение им неправомерных действий, причинившим вред и убытки другим лицам, при выполнении функций органа государственной власти.
Основной проблемой в вопросе гражданской ответственности должностных лиц в первой половине XIX века являлось наличие множественных пробелов в его законодательном регулировании.
В Законах Гражданских (т.Х Свода Законов Российской Империи изд. 1842г.) не было ни одной статьи о гражданской ответственности служащих. Уложение о наказаниях 1845г. содержало общую норму о вознаграждении за вред и убытки, причиненные преступлением. Так, согласно ст.62 Уложения, виновный обязан был сверх наказания, к которому присуждался, «вознаградить за сей вред, убыток или обиду из собственного имущества по точному о сем постановлению суда».
Борьба правительства с взяточничеством и лихоимством
В течение многих веков взяточничество и лихоимство являлись достаточно распространенными негативными явлениями российской государственной службы. О происхождении этих слов размышляли многие исследователи. В частности, по мнению одного из них, название «взятка» как предмет должностных преступлений можно считать производным от «взятки», которой именовался нектар, собираемый пчелой401. Во второй половине XIX века в среде ученых обсуждалось мнение, что слово «взятка», обозначающая корыстные злоупотребления должностных лиц, в русском языке является аналогом «лихоимства, подкупа, совращения, вымогательства, корыстолюбия» у других народов .
Термин «лихоимство», как указывал дореволюционный российский правовед Н.А.Неклюдов, возможно, произошел от слова «лихва», то есть взимание более того, что следует, или от слова «лихой» - причиняющий зло или вред другому403.
Анализ отечественных правовых актов, начиная с Русской Правды, приводит к выводу, что законодатель обратил внимание на проблему этих должностных преступлений еще в XIV веке. В частности, в Судных Грамотах -Псковской и Новгородской были введены положения, запрещающие посулы (взятки): «тайных посулов не имати ни князю, ни посаднику», и «докладшиком от доклада посула не взять...». О запрещении посулов (взяток) говорилось и в Судебнике Ивана III: «посулов бояром, и околничим, и диаком от суда и от печалованиа не имати (не брать. - прим. автора); також и всякому судие посула от суда не имати никому».
Однако формальные запрещения были мало эффективны. Преступления должностных лиц все более распространялись, и к XVI веку стало очевидно, что без установления в законодательном порядке санкций борьба с взяточничеством и лихоимством невозможна.
Иван Грозный считал, что от лихоимства власть имущих и происходят обиды и разорения народа. Он первым из русских царей в своем Судебнике 1550 года ввел ответственность чиновников за должностные преступления. Названный законодательный акт устанавливал ответственность чиновников судебного аппарата за совершение неправомерных действий (принятие неправильного решения, составление подложного документа о ходе судебного заседания, и др.) в результате получения взятки. В частности, судья был обязан возместить и сумму иска, и в 3-х-кратном размере пошлины .
В ст.ст.8-11 Судебника была введена ответственность должностных лиц за взимание пошлин в большем, чем то дозволено, размере. По мнению М.Ф.Владимирского-Буданова, это деяние и являлось лихоимством. Виновные лица обязаны были возвратить излишне полученную сумму в тройном размере: «А возьмет боярин, или дворецкий, или казначей, или дьяк, ... на ком что лишек, и на том взяти втрое»407. Кроме того, изобличенные в преступлении подвергались и телесным наказаниям, сопровождавшимся бесчестием. Виновному привязывали к шее вещь, взятую им в подарок, например, кошелек, серебро, жемчуг, соленую рыбу408.
Исследование статей Судебника Ивана Грозного приводит к выводу, что целый ряд должностных преступлений имел место уже в XVI веке: взяточничество и лихоимство, служебный подлог, неправосудие, и др. Во многом это было связано с образованием централизованного государства и разрастанием класса служилых людей.
Тенденцию борьбы с должностными преступлениями продолжило Соборное Уложение 1649 года. Им была введена ответственность за лихоимство низших должностных лиц, таких, как перевозчиков, мостовщиков, неделыциков. В частности, статьей 146 главы X устанавливалось, что если неделыцик возьмет лишнее хоженое, и про то донесет челобитчик, то неделыцик будет бит нещадно кнутом, а лишнее хоженое отдадут челобитчику409.
Одной из объективных причин взяточничества являлась «система кормлений», состоявшая в том, что должностные лица, управлявшие на местах, регулярно получали от населения продовольствие для себя и своего семейства. На протяжении многих веков служившие государю считали свою службу источником дохода.
Петр I попытался изменить эту точку зрения служилых людей, объявив всенародную борьбу с взяточничеством. Он осознавал ту опасность, которую создавало это преступление для проводимых им государственных реформ. Указ от 23 октября 1713 года «О доношений всяким людям о государственных интересах царскому величеству самому» обещал вознаграждение тем, кто донесет на казнокрадцев, и «кто на такого злодея подлинно донесет, .. .тому за такую его службу богатство того преступника движимое и недвижимое отдано будет; а буде достоин будет, дастся ему и чин его...».
В период правления Петра I начался очень важный этап в истории борьбы с лихоимством. Этот термин был введен в законодательство Указом от 24 декабря 1724г. «О воспрещении взяток и посулов и о наказании за оное». Под лихоимством понималось получение чиновниками при отправлении своих служебных обязанностей посулов (взяток) и незаконных сборов с населения. Под страхом наказания Указ запрещал всем чиновникам получать какое-либо иное вознаграждение за свой труд, кроме определенного им государством жалованья. Служащего, нарушившего запрет, ожидала суровая мера: «жестоко на теле наказан, всего имения лишен, шельмован, и из числа добрых людей извержен, или и смертию казнен будет».
В качестве предупредительной меры Указом было предусмотрено обязательное ознакомление всех чиновников с текстом законодательного акта под расписку, чтобы впоследствии неведением никто не отговаривался.
Отличительной чертой Указа стало введение принципа равенства ответственности за взяточничество для всех чиновников, независимо от класса занимаемой ими должности.
Эту тенденцию продолжил принятый 5 февраля 1724 года Указ «О различии штрафов и наказаний за государственные и партикулярные преступления». Вместе с тем, этот акт имел и другое значение. Посредством данного указа правительство постаралось донести до служащих мысль, что борьба с лихоимством есть общее государственное дело, и ее успех во многом зависит от служебной безупречности высших чиновников, которые являлись примером для своих подчиненных. Если подчиненные увидят, что их начальник «лакомства ради погрешит», то они его бояться не станут, и сами станут вести себя подобным образом, что в итоге приведет к разорению людей в государстве, «и может быть государству...конечное падение».
По нашему мнению, большое значение в борьбе Петра I с должностными преступлениями имело введение в 1711 году института фискалов, посредством деятельности которых Сенат осуществлял контроль над деятельностью государственных чиновников. Указом от 5 марта была утверждена иерархическая лестница для фискалов: во главе стоял обер-фискал, у него в подчинении находилось несколько провинциал-фискалов, «и у каждого дела по одному, которые еще под собою несколько нижних имеют»413. Эта особая категория лиц, состоявших при Сенате, была призвана тайно выявлять и доносить, и обличать в суде должностных лиц, виновных в преступлениях, наносящих вред государству, в том числе, во взяточничестве, казнокрадстве, и др.
При этом названным актом была предусмотрена выплата вознаграждения фискалу, который в суде уличит виновного. В этом случае половина штрафа поступала в казну, а другая половина - фискалу. (В дальнейшем, по Указу от 17 марта 1714 г., вознаграждение фискала, выявившего преступление, было уменьшено, оно составило 1А от взысканного штрафа.
