Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Становление в России правового демократического государства выдвигает на первый план исследование проблем формирования и осуществления правовой политики в сфере местного самоуправления.
Местное самоуправление является одним из важнейших факторов общего процесса демократизации государства и построения гражданского общества в Российской Федерации, эффективности осуществления публичной власти. Оно способствует осознанию гражданами, что «демократия есть не только формальное учреждение необходимого набора избирательных процедур, но и социальное партнерство, личное участие каждого в делах и заботах того местного сообщества, частью которого он является». Будучи частью единой системы публичной власти, взаимосвязанной с ее другими уровнями – федеральной и региональной государственной властью, местное самоуправление обеспечивает оптимальное сочетание общегосударственных интересов с интересами территориальных сообществ.
Отсутствие научно обоснованной стратегии правового обеспечения становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации негативно сказывается на эффективности проводимых в этой сфере преобразований, является причиной спонтанности, противоречивости муниципальной реформы и непросчитанности ее последствий. Общая направленность политики государства на модернизацию местного самоуправления, сформулированная в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 18 апреля 2002 года, отражена в Федеральном законе от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В его основу легла Концепция реформы местного самоуправления, разработанная специальной Комиссией по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления (руководитель комиссии – Д.Н. Козак), образованной Указом Президента РФ еще в 2001 году. Однако в последующие годы нормы названного Федерального закона, его конструкции, принципиальные подходы неоднократно менялись, что не способствовало стабильности элементов системы муниципально-правового регулирования. Как отметил Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 года, государственная политика по вопросам местного самоуправления во многом осуществлялась методом проб и ошибок.
Преодоление такого рода отрицательных явлений возможно только при наличии у государства ясной правовой политики в сфере местного самоуправления. Данный вид правовой политики является мощным средством, аккумулирующим усилия органов государственной власти и местного самоуправления, а также населения муниципальных образований в упорядочении и совершенствовании муниципальной правовой жизни.
Актуальность исследования проблем правовой политики в сфере местного самоуправления объясняется необходимостью создания и реализации научно-обоснованной Концепции правовой политики Российской Федерации в этой области; концепции, способной решить стратегические задачи правового обеспечения проводимой реформы местного самоуправления, демократизации общественной жизни, обеспечения стабильного развития муниципальных образований как самоуправляющихся территорий.
Недостаточная разработанность политико-правовых подходов и ориентиров дальнейшего развития организационно-правовых основ местного самоуправления, значимость целенаправленной правовой политики в этой сфере для наиболее полного обеспечения муниципальных прав граждан и их территориальных сообществ, укрепления правовой государственности предопределили выбор автором данной темы.
Степень разработанности проблемы. Теоретические и практические вопросы современной правовой политики достаточно активно дискутируются в юридической литературе и в официальных изданиях. Исследованию феномена правовой политики посвящены работы Н.И. Матузова, А.В. Малько, Н.В. Исакова, А.П. Коробовой, О.Ю. Рыбакова, Ю.Ю. Ветютнева, В.А. Затонского, М.П. Петрова, О.И. Цыбулевской, К.В. Шундикова и др. ученых. Отдельные виды правовой политики исследуют С.Ф. Афанасьев, Р.С. Байниязов, Л.В. Голоскоков, Д.Н. Горшунов, Е.В. Дугина, В.К. Дуюнов, А.А. Зелепукин, О.М. Киселева, А.П. Мазуренко, В.В. Мамонов, Т.В. Милушева, А.С. Мордовец, И.С. Морозова, А.И. Овчинников, Е.В. Покачалова, С.В. Поленина, И.М. Приходько, В.А. Рудковский, И.Н. Сенякин, В.Н. Синюков, В.А. Терехин, В.В. Толкачев, В.С. Хижняк, Н.И. Химичева и другие. Выводы, сформулированные уважаемыми учеными, позволили автору включить правовую политику в сфере местного самоуправления в общий класс однородных объектов – «правовую политику».
Теоретико-правовое понимание правовой политики в сфере местного самоуправления в настоящее время только складывается. В российской науке рассуждения на эту тему ограничиваются постановкой вопроса или попутными замечаниями на уровне журнальных статей. В рамках Саратовского филиала Института государства и права РАН и Научно-образовательного центра федеральных и региональных проблем правовой политики, созданным филиалом совместно с Саратовской государственной академией права, проводятся исследования муниципально-правовой политики, результаты которых нашли отражение в диссертационном исследовании Ю.Б. Багаутдиновой и монографической работе С.В. Корсаковой. Однако, в названных работах муниципально-правовая политика рассматривается не как самостоятельный вид правовой политики в определённой сфере государственной и общественной жизни, а как уровень правовой политики. В соответствии с позицией автора, проводимой в данной работе, понятия «муниципально-правовая политика» и «правовая политика в сфере местного самоуправления» не являются тождественными, не совпадают по объему вкладываемого в них содержания. Институциональное измерение правовой политики в сфере местного самоуправления в концептуализированном виде не было еще предметом отдельного теоретико-правового исследования.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе формирования правовой политики в сфере местного самоуправления.
Предметом диссертационного исследования является правовая политика в сфере местного самоуправления как часть правовой политики Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Основная цель настоящей работы заключается в общетеоретическом анализе правовой политики России в сфере местного самоуправления как институционального образования.
Исходя из поставленной цели, в диссертационном исследовании предполагается решить следующие задачи:
– рассмотреть правовую политику в сфере местного самоуправления как особую разновидность правовой политики;
– раскрыть понятие правовой политики в сфере местного самоуправления, определить ее целевые особенности;
– исследовать правовые предпосылки институционализации правовой политики в сфере местного самоуправления;
– обобщить доктринальные основы правовой политики в сфере местного самоуправления;
– рассмотреть нормативный компонент правовой политики в сфере местного самоуправления;
– проанализировать организационно-управленческие основы правовой политики в сфере местного самоуправления;
– исследовать формы реализации правовой политики в сфере местного самоуправления;
– выработать предложения и рекомендации по оптимизации правовой политики в сфере местного самоуправления.
Теоретическая основа исследования. Основой работы послужили труды отечественных учёных и ведущих российских специалистов в области государства и права, конституционного и муниципального права, в которых раскрываются закономерности формирования концептуальных основ правовой политики и развития правовых институтов, в том числе работы следующих авторов: А.С. Автономова, С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, М.И. Байтина, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, И.В. Выдрина, Н.В. Витрука, Ю.А. Дмитриева, А.В. Иванченко, Н.В. Исакова, Т.Н. Зражевской, В.А. Карташкина, А.П. Коробовой, С.В. Корсаковой, С.Д. Князева, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Е.А. Лукашевой, В.И. Лысенко, А.П. Мазуренко, А.В. Малько, В.В. Маклакова, Н.И. Матузова, Н.М. Миронова, И.В. Мухачёва, И.И. Овчинникова, А.Н. Писарева, С.В. Полениной, В.А. Рудковского, О.Ю. Рыбакова, А.С. Саломаткина, Б.А. Страшуна, В.В. Субочева, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, М.В. Шугурова, Ю.А. Шульженко, К.В. Шундикова и др.
Методологическая основа исследования. Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы познания: диалектический, исторический, логический, функциональный, системно – структурный, гипотетико-дедуктивный, метод моделирования и метод аналогии. А также частнонаучные методы: сравнительно-правовой, метод толкования правовых норм, технико-юридический метод.
Источниковедческая и эмпирическая база исследования. Для обоснования выводов и предложений, содержащихся в диссертационном исследовании, анализировались соответствующие нормы законодательства Российской Федерации: Конституция Российской Федерации; Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации; законодательство субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского и Южного федеральных округов, закрепляющее организационно-правовые основы местного самоуправления; уставы муниципальных образований и иные муниципально-правовые акты. Решения Конституционного суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации и иных судов общей юрисдикции. Правоприменительная практика, материалы размещенные в сети Интернет по теме диссертационного исследования.
Для осуществления сравнительно-правового анализа был исследован ряд нормативно-правовых актов советского периода, а также российского законодательства конца 80-х–90-х гг. XX века.
Анализ базируется на статистических и экспертно-аналитических данных Министерства регионального развития РФ, Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления, Комитета Государственной думы по местному самоуправлению и др., характеризующих практический опыт правотворческой и правореализационной деятельности уполномоченных субъектов в сфере местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе.
Научная новизна исследования обусловлена самой постановкой проблемы, а также намеченными задачами и заключается в том, что диссертация представляет собой комплексное исследование правовой политики в сфере местного самоуправления как составной части правовой политики России в целом с позиции теоретико-институционального аспекта. В диссертационном исследовании предложен собственный подход к исследованию правовой политики в сфере местного самоуправления как теоретической конструкции и системного комплексного политико-правового института. Определены ее принципы, цели и приоритетные направления, осуществлена доктринальная, нормативная, организационная и деятельностная институционализация этой разновидности правовой политики России.
Результаты исследования содержат положения и выводы, направленные на решение важной проблемы юридической науки, имеющей познавательное, теоретическое и практическое значение.
Основные положения, выносимые на защиту:
-
Правовую политику в сфере местного самоуправления предложено определить как научно обоснованную, целенаправленную, планомерную и системную деятельность государственных и негосударственных структур, осуществляемую в целях обеспечения права населения муниципальных образований на самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, а также создания институциональных гарантий и формирования механизмов осуществления местного самоуправления на территории Российской Федерации.
-
Выделение правовой политики в сфере местного самоуправления как самостоятельного вида правовой политики обусловлено тем, что ею охватывается особая правовая отрасль – муниципальное право, а объектом этой политики является местное самоуправление – институт, сочетающий государственное и общественное начала.
-
Важными отличительными характеристиками правовой политики в сфере местного самоуправления являются специальный объект, особый субъектный состав, вовлеченность населения муниципального образования в процессы формирования правовой политики, многоуровневость и сложноструктурированность..
-
Общей закономерностью возникновения и осуществления правовой политики в сфере местного самоуправления является ее институционализация, обеспечивающая упорядоченное развитие и обновление. Правовая политика в сфере местного самоуправления как сложноструктурированный политико-правовой институт может быть представлена через совокупность следующих взаимосвязанных компонентов: доктринального, нормативного, организационно-управленческого и деятельностно-практического.
-
Доктринальный блок правовой политики в сфере местного самоуправления представляет собой совокупность концептуально оформленных идей (целей, задач, принципов и пр.), обосновывающих стратегические ориентиры в сфере правовой политики для субъектов муниципальной жизни.
-
Нормативно-правовой компонент правовой политики в сфере местного самоуправления – это сложная система, важнейшими элементами которой являются: совокупность норм и методов, регулирующих организацию и порядок осуществления права населения на самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения; совокупность норм и методов правового воздействия органов государственной власти и местного самоуправления на муниципально-правовые отношения. Благодаря нормативной институционализации правовая политика в сфере местного самоуправления приобретает черты нормативности, официальности, формальной определенности, государственной обязательности.
-
Организационно-управленческий компонент правовой политики в сфере местного самоуправления представлен гражданами, проживающими на территории муниципального образования, их объединениями, а также системой органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляющих выработку и реализацию стратегии развития муниципально-правовой системы в целях создания институциональных гарантий и формирования механизмов осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.
-
Деятельностно-практический элемент в институциональной структуре правовой политики представлен основными институционально-правовыми формами реализации правовой политики в сфере местного самоуправления: правотворческой, правоприменительной, правоинтерпретационной, правоохранительной и правообучающей.
-
Становление институциональной системы правовой политики в сфере местного самоуправления в субъектах Российской Федерации имеет свои особенности, обусловленные фактической «неоднородностью» социально-правового пространства страны. В этой связи обоснованным представляется определение и закрепление в документах доктринального характера теоретической модели региональной политики в сфере местного самоуправления, которая обеспечит ясность подходов при учете региональных проблем в правотворческой и правореализационной деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, а также позволит добиться согласованности и взаимодействия между ними.
-
Автором определены в качестве приоритетных направлений развития правовой политики в сфере местного самоуправления: создание достаточной нормативно-правовой базы для обеспечения участия населения в решении вопросов местного значения; повышение эффективности правового регулирования правового статуса органов и должностных лиц местного самоуправления; создание более эффективного механизма разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления; и др. Одной из главных задач современного этапа правового развития местного самоуправления является определение и нормативное закрепление Концепции правовой политики государства в сфере местного самоуправления, что обеспечит поступательность и целенаправленность его реформирования, ориентированность правовых изменений на достижение практических результатов по оптимизации правового регулирования муниципально-правовых отношений.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение исследования обусловлено, прежде всего, избранной тематикой. В работе дается понятие правовой политики в сфере местного самоуправления как разновидности правовой политики, раскрываются четыре взаимосвязанных элемента ее структурной организации как целостного институционального образования: концептуальный (догматический), нормативный, организационно-управленческий и деятельностно-практический.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что автором предложены институционально-правовое определение правовой политики и формы реализации ее сфере местного самоуправления.
Теоретические обобщения, связанные с раскрытием сущности, содержания и структуры правовой политики в сфере местного самоуправления, форм ее реализации, а также предложения по ее концептуализации могут служить теоретической основой для дальнейших научных исследований в области общей теории права.
Прикладной характер проведенного исследования обусловлен формулированием конкретных предложений по оптимизации правовой политики России в сфере местного самоуправления, которые могут послужить основой для оптимизации правотворческой и повышения эффективности правореализационной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, будут способствовать минимизации возможных ошибок в построении механизма муниципально-правового регулирования. Результаты диссертационного исследования могут быть применены также в учебном процессе при изучении теории государства и права, курса «Проблемы теории государства и права», а также специально-отраслевых и других юридических дисциплин.
Институционализация правовой политики в сфере местного самоуправления как ориентир правового развития будет способствовать, во-первых, дальнейшему демократическому реформированию и укреплению местного самоуправления, обеспечению реализации прав граждан на самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения в своих интересах с учетом исторических и иных местных традиций. Во-вторых, обеспечит полноту, системность и эффективность правового оформления основных направлений государственной политики в сфере местного самоуправления, определенных в Указе Президента Российской Федерации и Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.
Апробация результатов исследования заключается в их обсуждении на заседаниях кафедры истории и теории государства и права Северо-Кавказского государственного технического университета и кафедры истории государства и права Ставропольского государственного университета. Основные положения и выводы диссертационного исследования опубликованы и изложены в докладах на межрегиональном научно-практическом семинаре «Правовая политика в осуществлении реформы местного самоуправления» (25 октября 2007г., г. Саратов), на заседании круглого стола «Правовая политика и правовая реформа в современной России» (10–11 июня 2008г., г. Самара), на конференциях: межвузовская научно-практическая конференция «Суд, право и власть» (10 декабря 2009г., г. Ростов-на-Дону), международная научно-практическая конференция «Проблемы государства, права, культуры и образования в современном мире» (22 марта 2010г., г. Тамбов); всероссийской научно-практической конференции для студентов и аспирантов «Проблемы и перспективы права и правосудия в современном мире» (4 марта 2010г., г. Краснодар). Ряд положений диссертации опубликован в научных статьях автора в ведущих рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК.
Объем и структура исследования. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем нормативным требованиям, предъявляемым к кандидатской диссертации. Структура работы определяется целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, состоящих из семи параграфов, заключения и списка источников и литературы.
