Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика правового регулирования вынужденной внешней миграции в Российской Федерации .
1.1. Понятие, виды вынужденной внешней миграции и особенности правового статуса вынужденных внешних мигрантов . 19
1.2. Международно-правовые принципы, формы и методы регулирования вынужденной внешней миграции . 32
1.3. Правовые и организационные аспекты современной миграционной политики Российской Федерации. 49
Глава II. Соотношение законодательства Российской Федерации и ее субъектов по вопросам регулирования вынужденной внешней миграции .
2.1. Характеристика федерального миграционного законодательства: состояние и перспективы развития . 75
2.2. Законодательная и правоприменительная практика субъектов Российской Федерации в сфере регулирования вынужденной внешней миграции . 94
2.3. Проблемы совершенствования правового регулирования вынужденной внешней миграции в контексте обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. 124
Заключение 148
Библиографический список 152
- Понятие, виды вынужденной внешней миграции и особенности правового статуса вынужденных внешних мигрантов
- Международно-правовые принципы, формы и методы регулирования вынужденной внешней миграции
- Характеристика федерального миграционного законодательства: состояние и перспективы развития
- Законодательная и правоприменительная практика субъектов Российской Федерации в сфере регулирования вынужденной внешней миграции
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Многообразие миграционных процессов и особая специфика их нормативно-правового регулирования на международном и российском национальном уровнях, наличие множества теоретических и научно-практических подходов к изучению данной проблемы, динамичная эволюция российского законодательства в последние годы, социальные и демографические изменения состава российского населения привели к возрастанию общественного интереса к данной проблеме, в том числе, к ее теоретико-правовым и научно-практическим аспектам.
Право на свободу передвижения, являясь по своей сути неотъемлемым естественным правом человека, с позиций вынужденных миграций изменяется и превращается для конкретного лица в вынужденную необходимость вследствие ряда обстоятельств покинуть страну своего гражданства или постоянного проживания. Нестабильность политической ситуации в мире заставляет государства, и, в частности, Россию, чьи границы близки к территориям крайне неблагополучных в политическом отношении азиатских государств, предпринимать значительные усилия в сфере упорядочения вынужденной миграции из таких стран на российскую территорию.
Развитие социально-экономических отношений требует существенных изменений законодательства и подходов к регулированию процессов вынужденной внешней миграции. На современном этапе до стабилизации социальной и этнической напряженности в российском обществе целесообразно усиление миграционного контроля при въезде в Россию1, что позволит российским государственным органам упорядочить пребывание на территории страны вынужденных внешних мигрантов, большинство из которых на сегодняшний день не имеет никакого юридического статуса. По мнению аналитиков, число иммигрантов в Российской Федерации с каждым годом сокра-
1 Белашева И. Миграционно опасен. // "Время новостей". - 22.10.2001.
щается, однако международные правозащитные организации продолжают быть серьезно озабоченными правовым статусом лиц данной категории рис-ка1.
Действующее в настоящий момент законодательство имеет пробелы, связанные с управлением миграционными процессами в Российской Федерации. Регулирование въезда и выезда мигрантов, осуществление всестороннего миграционного контроля, оптимизация величины и направленности миграционных потоков составляют существо данной проблемы. При этом из поля зрения законодателя не должна выпадать необходимость усиления защиты прав и интересов граждан России и необходимость обеспечения социально-экономической адаптации и интеграции мигрантов на российской территории.
Россия, являясь субъектом международного права, обязана обеспечивать соответствие национального законодательства международным актам, относящихся к регулированию положения вынужденных мигрантов (беженцев), производить анализ международных договоров, относящихся к мигрантам, для выработки рекомендаций с целью возможного присоединения России к таким договорам при условии соблюдения интересов ее национальной безопасности.
Современный этап формирования российского правового государства, одним из ключевых составляющих которого является надлежащее теоретическое и практическое обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина ставит новые условия и предъявляет повышенные требования к государственной деятельности по правовому регулированию процессов вынужденной внешней миграции. Существенное значение имеет наработанный в течение последних десяти лет опыт и результаты практического использования международного опыта в сфере правового регулирования вынужденной внешней миграции.
Голицына М. Перед иммигрантами закрыты все двери // "Московская правда". -3.11.2001.-№205.
Признание и осознание обществом социальной ценности прав и свобод человека, равно как и государственных гарантий их реализации и защиты, новые взгляды на взаимоотношения государства и личности потребовали адекватного механизма правового регулирования отношений, возникающих в связи с практическим осуществлением вынужденными мигрантами своих прав и свобод, а также процессов вынужденной внешней миграции в целом.
Тем не менее, анализ существующего положения свидетельствует о том, что именно в части правового и организационного обеспечения реализации прав вынужденных мигрантов из-за рубежа наблюдается существенное отставание правовой теории и нормотворческой практики от реальных жизненных потребностей. В частности, до настоящего момента не выработано научно обоснованное понятие об административно-правовой охране прав и законных интересов вынужденных внешних мигрантов.
В рамках миграционного контроля отсутствует учетный документ, который сопутствовал бы каждому въезжающему в страну мигранту и сохранялся бы до его отъезда из страны. Целесообразно также, чтобы в случае, если мигрант остается в Российской Федерации на постоянное жительство, такой документ отражал все изменения, связанные с пребыванием лица на территории России. Отсутствие подобного учета не способствует организации надлежащего контроля за пребыванием мигрантов в России, что в свою очередь препятствует мигрантам полностью использовать свои права. Одной из причин малоэффективного правового регулирования миграционных процессов является отсутствие четких правовых ориентиров для работников государственных органов, а прежде всего Министерства внутренних дел. Такие ориентиры могут появиться лишь в результате комплексной научной разработки теоретических и прикладных аспектов этой крупной социально-правовой проблемы.
Характер и состояние вынужденной внешней миграции в целом свидетельствует о ее динамичности и прогнозируемости, а также о ее активном влиянии на правообразование и правоприменение в России, как на федераль-
ном, так и на региональном уровне. Процесс правового регулирования статуса вынужденных мигрантов в субъектах Российской Федерации в настоящее время идет весьма активно. Так, в большинстве регионов России приняты миграционные программы, определяющие миграционную политику региона по отношению к вынужденным мигрантам.
Нормативные акты, развивающие и детализирующие элементы правового статуса беженцев, имеются практически во всех субъектах Российской Федерации1. Однако, не представляется возможным дать им однозначную характеристику, поскольку отдельные из них входят в коллизии с федеральным законодательством; имеют место различия в объекте правового регулирования; не сложился механизм их реализации в силу недостаточной материальной обоснованности или по иным причинам.
Нормативно-правовая база субъектов России по вопросам вынужденной миграции нуждается в объективной оценке на предмет ее соответствия нормам международного права, что следует из содержания ст. 15 Конституции РФ.
Обозначенные выше проблемы статуса вынужденных внешних мигрантов к настоящему моменту не вызвали должной реакции в науке теории права. К числу малоразработанных может быть отнесен и вопрос состояния и перспективах законодательства субъектов Российской Федерации о статусе названной категории лиц. Это в известной мере затрудняет качественное правоприменение в отношениях возникающих с участием вынужденных мигрантов на региональном уровне, и надежную гарантированность защиты прав равно как иммигрантов, так и государства.
Из контекста общей проблематики на первый план выдвигаются вопросы: понятия и содержания правового статуса беженцев, пределы правового регулирования их прав и обязанностей на региональном уровне, соотно-
1 Жеребцов А. Н. Правовое регулирование статуса беженцев и вынужденных переселенцев в субъектах Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Волгоград.: 1999. - С. 6.
шение федерального и регионального законодательства о данной категории лиц, вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между различными субъектами, участвующими в реализации статуса вынужденных мигрантов. Сказанное подтверждает необходимость и важность научного исследования процессов вынужденной миграции на региональном уровне и состояния их правового регулирования, что будет способствовать повышению эффективности последнего для целей защиты прав, созданию условий для скорейшей адаптации указанных лиц в России.
Актуальность проведенного исследования состоит также и в попытке пересмотра теоретических воззрений на практику регулирования процессов вынужденной внешней миграции и порождающие их причины и условия. В диссертации исследуется состояние нормативно-правовой базы и механизма регулирования общественных отношений в сфере вынужденной внешней миграции, проведен анализ тенденций развития сложного правового института, включающего в себя теорию государства и права, конституционное право, административное право и так называемое "миграционное право"1.
Ранее проводившиеся исследования осуществлялись преимущественно специалистами с позиций международного права и касались, в основном, проблем, связанных с международно-правовой защитой беженцев и правом убежища. В настоящей диссертации впервые в достаточно полном объеме исследованы современное состояние вынужденной внешней миграции с учетом последних изменений в иммиграционном законодательстве, в результате которых в ведение Министерства внутренних дел Российской Федерации был передан значительный по своей важности и нуждающийся в теоретической доработке пласт правоотношений между государством и лицами, ищущими убежище на территории Российской Федерации. Кроме того, в работе была предпринята попытка выявления насущных проблем правового регулирова-
1 Тоцкий Н. Н. Государственно-правовое регулирование миграционных процессов в Российской Федерации: Дис, представленная на соискание ученой степени канд. юрид. наук: 12.00.02 / Ин-т. гос-ва и права РАН. - М, 1998 - С. 7.
ния вынужденной внешней миграции и предложены научно обоснованные способы преодоления таких проблем минимальными средствами.
Принципы, формы и методы правового регулирования вынужденной внешней миграции ранее исследовались в отечественной юридической науке, как правило, с позиций международного права.
Значительный вклад в изучение проблем общей теории права и государства, конституционного права внесли ученые Н. И. Архипова, М. В. Баг-лай, Ю. М. Батурин, В. Н. Белоновский, Л. А. Васильева, А. Б. Венгеров, Н. В. Витрук, Л. Д. Воеводин, Б. Н. Габричидзе, Н. А. Ефремова, Н. И. Косяко-ва, К. Т. Курашвили, В. В. Лазарев, А. Л. Маковский, Н. И. Марышева, Л. А. Окуньков, Р. Г. Орехов, А. С. Пиголкин, Б. А. Страшун, Ю. А. Тихомиров, Б. Н. Топорнин, Н. X. Шейнин, Н. В. Шелютто.
Научные разработки специалистов в области прав человека А. Я. Азарова, М. Арутюнова, Э. Б. Кузьмина, Е. А. Лукашевой, Т. А. Павелко, В. Рой-тера, О. С. Чернышовой в значительной степени способствовали развитию современной научной доктрины в указанной сфере.
Ученые А. Я. Азаров, И. П. Блищенко, В. В. Маклаков, Е. Ю. Садовская, А. Ястребова, работающие над проблемами в области международного права, в своих исследованиях также затрагивали вопросы правового регулирования вынужденной внешней миграции.
Наибольшее внимание исследованию проблем вынужденной внешней миграции нашло отражение в работах специалистов по миграционным процессам Г. Витковской, В. Волоха, С. А. Ганнушкиной, Л. Графовой, В. М. Деева, Ж. А. Зайончковской, Е. В. Закса, И. А. Золотаревской, В. Игрунова, В. А. Ионцева, И. Ф. Исаева, Н. В. Козловой, М. Б. Лобова, Ф. Мамедова, В. Мукомеля, Э. Паина, С. Панарина, А. Пискуна, В. К. Ручейкова, С. В. Рязанцева, А. В. Соколова, Ю. Я. Чардиной, Н. Ф. Штильмарка.
Отдельные вопросы, относящиеся к правовому регулированию вынужденной внешней миграции в Российской Федерации рассматривались учены-
ми-административистами А. П. Алехиным, А. А. Кармолицким, Ю. М. Козловым, В. Третьяковым.
Значительный вклад в исследования вынужденной внешней миграции, в том числе и аспектов ее правового регулирования сделали иностранные ученые Г. С. Гудвин-Гилл, Д. Крисп, Ф. Либо, А. Хелтон, К. Хюфнер и другие.
Следует отметить, что практически все исследования указанной проблемы затрагивали только отдельные ее стороны. Среди научных монографических трудов нет исследований, посвященных комплексному изучению правового регулирования вынужденной внешней миграции в Российской Федерации в единстве ее внутригосударственного и международно-правового аспектов.
По теме настоящей работы в период существования Советского Союза и в постсоветский период диссертационных и иных монографических исследований организационно-правовых проблем правового регулирования вынужденной внешней миграции не проводилось. Тем не менее, правовое регулирование статуса вынужденных внешних мигрантов (беженцев) достаточно подробно рассматривалось с позиций международного права.1
До настоящего момента многие аспекты правового регулирования процессов вынужденной внешней миграции остаются за рамками научно-теоретического анализа. Их теоретическая и прикладная разработка позволит внести коррективы в стратегию этого регулирования, прогнозировать эффективность применения тех или иных правовых норм. Указанные обстоятельства предопределили выбор данной темы для диссертационного исследования.
Источниковой базой диссертационного исследования являются научные труды и научно-практические работы российских и зарубежных ученых и специалистов, значительная по своему объему нормативно-правовая база. В
1 См.: Потапов В. И. Правовой статус беженцев в современном международном праве. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.10 / Дипломатическая акад. МИД СССР. - М., 1982. - 182 с.
ходе подготовки работы было тщательно исследовано более ста нормативно-правовых актов международного, федерального уровня и уровня субъектов федерации. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, основаны на исследовании принципов, форм и методов правового регулирования, содержащихся в международных актах, федеральном и региональном законодательстве, актах Конституционного Суда Российской Федерации и иных правотворческих источниках. В процессе подготовки настоящей работы были тщательно исследованы международно-правовые нормы, действующее и недействующее законодательство Российской Федерации, законодательство ряда субъектов Российской Федерации, в том числе Краснодарского края, Воронежской, Белгородской, Нижегородской областей и других регионов страны. Была также изучена практика Конституционного Суда Российской Федерации, изучена практика судов общей юрисдикции по делам лиц, ищущих убежище на территории Российской Федерации.
Значительное внимание было уделено научно-теоретическим и практическим наработкам в сфере изучения и внедрения традиционных и новых принципов, форм и методов правового регулирования вынужденной внешней миграции. Кроме того, для подбора и анализа источников были эффективно использованы специализированные научные библиографические указатели по миграционным процессам1.
Объектом диссертационного исследования выступает вынужденная внешняя миграция в Российской Федерации, ее предпосылки и условия, а также ее тенденции.
Миграция населения в постсоветских государствах: Аннотированная библиография российских изданий 1992-1997 гг. / Науч.-метод, рук. Ж. Зайончковской, сост. И. Бадышто-вой, Ж. Зайончковской, общ. ред. Г. Витковской; Моск. Центр Карнеги. - М., 1998. - 185 С; Миграции в трансформирующемся обществе: Аннотированный библиографический указатель литературы, изданной в странах СНГ. 1992-1999 гг. / Отв. ред. Ж. А. Зайончков-ская; Центр изучения проблем вынужденной миграции в СНГ; Независимый исследовательский Совет по миграции стран СНГ и Балтии. - М.: Комплекс-Прогресс, 2000. - 520 С; Белоновский В. Н. Учебная программа по дисциплине "Конституционное право Российской Федерации" / Моск. Гос. ун-т экономики, статистики и информатики. - М., 2001. -с. 21-22.
Предметом исследования являются урегулированные правом, либо требующие правового опосредования, общественные отношения в сфере процессов вынужденной внешней миграции, охраны прав и законных интересов вынужденных мигрантов и интересов национальной безопасности Российской Федерации.
Цель работы заключается в комплексном анализе проблемы правового регулирования процессов вынужденной внешней миграции, охраны прав и свобод вынужденных внешних мигрантов и выработке на этой основе рекомендаций по оптимизации деятельности государственных органов, включая органы внутренних дел, а также в разработке предложений по совершенствованию законодательства с позиций соблюдения интересов национальной безопасности Российской Федерации.
Для достижения указанной цели была предпринята попытка решения следующих взаимосвязанных исследовательских задач:
проведение анализа теоретических проблем правового регулирования вынужденной внешней миграции;
рассмотрение особенностей и характера влияния процессов вынужденной внешней миграции на общественные отношения, складывающиеся в России;
исследование принципов, форм и методов правового регулирования процессов вынужденной внешней миграции;
выполнение сравнительного анализа законодательства субъектов федерации и соответствующего федерального законодательства о вынужденных мигрантах и практики его применения;
анализ правовых коллизий в сфере регулирования вынужденной внешней миграции на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации и предложение способов их преодоления;
определение содержания организационно-правовой деятельности органов государственной власти, в частности законодательных органов и органов
исполнительной власти, работающих непосредственно в сфере осуществления миграционного контроля;
обоснование необходимости усиления государственного контроля за передвижением внешних вынужденных мигрантов по территории Российской Федерации в контексте национальной безопасности России;
выработка предложений по разработке эффективных методов регулирования вынужденной внешней миграции на федеральном и региональном уровнях;
определение направлений, тенденций и перспектив объединения усилий международных, государственных органов и неправительственных (общественных) организаций, занимающихся вопросами миграции, и внесение предложений по совершенствованию их деятельности.
Методологическую основу исследования составила система различных общих и частно-научных методов: диалектическая теория познания, философские принципы исследования социальных явлений, специальные и ча-стнометодологические принципы исследования, принятые в теории права, в т. ч. сравнительное правоведение, методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, нормативно-логический и системно-структурный методы.
Использование широкого спектра методов познания позволило диссертанту рассмотреть предмет исследования целостно и всесторонне.
Применение вышеуказанных методов осуществлено в сочетании с научными достижениями в области правоведения, политологии, социологии и философии.
Научная новизна работы заключается в том, что она представляет собой одну из первых в науке теории права монографических работ, в которой на значительном теоретическом и нормативном материале осуществлено комплексное теоретическое исследование проблемы правового регулирования процессов вынужденной внешней миграции в России, а также обоснована необходимость соблюдения интересов национальной безопасности Российской Федерации при разработке принципов, форм, и методов регулирова-
ния процессов вынужденной внешней миграции, определены пути преодоления негативных последствий вынужденной внешней миграции.
Автором проведен системный анализ государственно-правовых принципов, форм и методов регулирования процессов вынужденной внешней миграции, деятельности органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в этой области. Это позволило выявить основные виды субъектов миграционных процессов, а также недостатки, присущие конкретным формам и методам правового регулирования этих процессов. Исследование деятельности органов иммиграционного контроля дало возможность внести предложения о реформировании этой системы, оптимизации компетенции отдельных звеньев в цепи правового контроля в данной области. Сформулированы основные предложения, направленные на восполнение имеющихся пробелов и устранение коллизий в нормативном регулировании правового статуса вынужденных внешних мигрантов.
Положения, выносимые на защиту:
1. Вынужденная внешняя миграция представляет собой перемещение лиц через государственные границы с целью поиска убежища в каком-либо государстве по причине наличия у таких лиц обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений в стране своей гражданской принадлежности.
Правовое регулирование вынужденной внешней миграции осуществляется на международном и внутригосударственном уровнях. Правовой статус вынужденного внешнего мигранта в Российской Федерации обусловлен как международно-правовыми нормами, так и российским национальным законодательством с учетом суверенитета Российской Федерации. Правовой статус вынужденного внешнего мигранта имеет ограниченные территориальные и временные рамки. Наряду с общим правовым статусом вынужденного внешнего мигранта имеются его специальные виды: статус беженца, статус
политического иммигранта (лица, получившего в России политическое убежище), так называемый "гуманитарный статус" (статус лица, получившего в России право на временное пребывание).
Указанные обстоятельства, а также отсутствие последовательной федеральной политики в сфере регулирования вынужденной внешней миграции, обусловили различия в подходе к определению статуса вынужденного мигранта в российских нормативно-правовых актах, отличающиеся от выработанных в международной практике подходов, что негативно сказывается на реализации общепризнанного права человека на убежище в Российской Федерации.
2. Правовое регулирование вынужденной внешней миграции в Российской Федерации представляет собой сложный комплекс взаимосвязанных между собой принципов и норм международного и российского внутригосударственного права, а также форм и методов их реализации. Основу международно-правового регулирования вынужденной внешней миграции составляют Женевская Конвенция 1951 г. "О статусе беженцев", Протокол к Конвенции 1967 г. "О статусе беженцев", Европейская Конвенция "О защите прав человека и основных свобод". В Российской Федерации наряду с указанными международными нормативными актами и положениями Конституции Российской Федерации действует Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. "О беженцах". Контроль за реализацией государствами прав и свобод вынужденных внешних мигрантов на международном уровне осуществляет Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев, имеющее в большинстве стран свои представительства, в том числе и в России. В Российской Федерации функционировала Федеральная миграционная служба (1993 - 2000 гг.), Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации (2000 - 2001 гг.), отвечавшие за регулирование вынужденной внешней миграции. В соответствии с Указом Президента РФ от 16 октября 2001 г. № 1230 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"
решение миграционных вопросов возложено на Министерство внутренних дел Российской Федерации, в структуре которого создана Федеральная миграционная служба МВД РФ, действующая в настоящее время. Указанные изменения в структуре федеральных органов исполнительной власти отразились как на состоянии правового регулирования вынужденной внешней миграции в Российской Федерации, так и на состоянии взаимодействия в вопросах регулирования в данной сфере между Российской Федерацией, ее субъектами и международным сообществом. Надлежащее взаимодействие между указанными органами является важным условием соблюдения международных стандартов в области прав беженцев, а также обеспечения национальных интересов России.
Геополитическое положение России определяет специфику применения миграционных международно-правовых норм на ее территории. Россия граничит с рядом государств Азии, через территории которых в последние годы активизировался приток беженцев. Данное обстоятельство обусловливает необходимость дальнейшего развития правовых и организационных основ миграционной политики России и граничащих с ней государств. В частности, правовые и организационные аспекты взаимодействия России со странами Содружества Независимых Государств весьма специфичны в силу многолетнего совместного проживания их населения в едином советском государстве, однако указанные аспекты еще не нашли должного отражения как в законодательстве России, так и стран СНГ.
Напряженная социально-экономическая ситуация в ряде регионов России осложняется нахождением на их территории значительного числа вынужденных внешних мигрантов, не имеющих, как правило, юридически закрепленного социально-правового статуса. Указанное обстоятельство определяет необходимость разработки и внедрения новых форм и методов правового регулирования вынужденной внешней миграции. При этом необходима гармонизация федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации с учетом особенностей социально-политической
и экономической ситуации в конкретных регионах. Наряду с соблюдением международного принципа о праве убежища в Российской Федерации объективно существует потребность ужесточения требований к лицам, обращающимся в российские органы миграционного контроля с ходатайствами о предоставлении статуса беженца или временного убежища. Так, необходимо осуществлять тщательный отбор лиц, ищущих убежище в Российской Федерации с целью их реальной интеграции в российское общество.
5. Сравнительный анализ законодательства Российской Федерации и законодательства ее субъектов выявил значительные пробелы и противоречия в правовом регулировании миграционных процессов как на уровне правотворчества, так и в правоприменительной практике. В настоящее время существует объективная необходимость приведения значительной части нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, касающихся вопросов вынужденной внешней миграции, в соответствие с положениями Конституции Российской Федерации и международными стандартами в области прав человека. При этом такие действия должны осуществляться с учетом интересов национальной безопасности Российской Федерации, так как вынужденная внешняя миграция является угрозой экономического, криминогенного, социального характера для российского общества. Ужесточение процедуры получения правового статуса вынужденного внешнего мигранта в России должно производиться с учетом опыта европейских государств, правовые акты которых позволяют отказать лицу в предоставлении убежища в связи с угрозой государственной безопасности.
Теоретическое значение результатов исследования состоит в научном обосновании теоретико-правового регулирования вынужденной внешней миграции и анализе принципов, форм и методов, обеспечивающих правовое регулирование процессов вынужденной внешней миграции, их правовой статус, механизм правовой охраны прав и законных интересов мигрантов. Это позволяет в определенной мере восполнить пробел, длительное время существовавший в отечественной науке теории права и государства. Выводы дис-
сертации будут способствовать более точной теоретической интерпретации положений российского и международного законодательства, и в определенной мере стимулировать дальнейшие теоретические изыскания в ряде отраслей права (конституционном, административном и др.). Разработка концепции правового регулирования положения вынужденных внешних мигрантов может использоваться в качестве научной базы для дальнейшего исследования отдельных проблемных вопросов, поставленных в диссертации. Вместе с тем, содержащиеся в диссертации научные выводы и положения могут быть использованы при разработке общетеоретических проблем правового статуса вынужденных внешних мигрантов (беженцев) и специальных статусов отдельных категорий.
Теоретическое значение работы состоит также и в том, что сформулированные в ней положения в определенной мере развивают и дополняют, имеющиеся теоретические концепции и конструкции по правовому положению личности и могут быть предложены для дополнения соответствующих разделов учебных курсов по теории государства и права, конституционному, административному и международному праву.
Практическое значение результатов исследования. Полученные в результате проведенного исследования выводы и предложения могут внести определенный вклад в совершенствование правового механизма регулирования вынужденной внешней миграции и практики его применения органами внутренних дел, выполняющими функции органов исполнительной власти по миграционной службе, совершенствования нормативных правовых актов, иных отраслей права, регулирующих деятельность государственных органов, направленную на создание надлежащих условий для нормальной жизнедеятельности вынужденных внешних мигрантов с учетом защиты национальных интересов Российской Федерации. На основе комплексного анализа теоретических проблем процессов вынужденной внешней миграции выявлены пути совершенствования правового механизма регулирования положения мигрантов и интересов государства и общества; определены особенности и характер
влияния миграционных процессов на общественные отношения в регионах, принимающих беженцев.
Полученные результаты исследования могут быть использованы на практике при разработке миграционных программ и проектов законодательных актов; в научно-исследовательской деятельности; при подготовке учебно-методических материалов по курсу "Правовое регулирование положения беженцев в России", в учебном процессе юридических учебных заведений, преподавании курсов конституционного и административного права, а также при проведении спецкурсов и спецсеминаров в рамках повышения квалификации практических работников органов внутренних дел и иных органов.
Значительная часть положений, содержащихся в диссертации, прошла апробацию в докладах автора на научных конференциях, теоретических семинарах и в ходе рабочих совещаний с представителями органов иммиграционного контроля, Организации Объединенных Наций и неправительственных организаций. Апробация результатов исследования производилась автором непосредственно в процессе его профессиональной практической деятельности в период работы в структуре Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, в докладах автора на научно-практических конференциях, "Правовые свободы и правовые ограничения" (г. Москва, 27 марта 2001 г.) и "Судебная защита прав и законных интересов прав граждан и юридических лиц" (г. Москва, 18 декабря 2001 г.), теоретических семинарах и в ходе рабочих совещаний с представителями органов иммиграционного контроля. Выводы, сделанные в ходе научно-практической работы, позволили опубликовать ряд статей в научных и информационно-практических изданиях.
Понятие, виды вынужденной внешней миграции и особенности правового статуса вынужденных внешних мигрантов
История вынужденных миграций имеет древнейшие корни, восходящие к 7-му веку до нашей эры. Так, в 695 г. до н. э. был зафиксирован факт бегства 50000 человек в Египет, спасаясь от ассирийской армии царя Сен-нахериба, вступившей в Иудею. В начале нашей эры около 300000 готов были вынуждены покинуть свою страну с целью спасения от кочевников-гуннов.1
Гораздо позднее вынужденные внешние миграции, формировавшиеся, как правило, вследствие ведения войн в различных странах, приобретали все большие масштабы, и число беженцев с общим ростом населения планеты стало исчисляться порой миллионами человек. Наибольшее число вынужденных мигрантов появилось в мире в ходе Первой и Второй мировых войн.
В 30-х гг. прошлого века, т. е. в период, предшествовавший началу Второй мировой войны, повлекшей за собой колоссальные вынужденные миграции, с позиций теории марксизма миграции рассматривались лишь как следствие капиталистической системы производства, при которой миграции обусловлены "образованием перенаселения в различных его формах" . При этом вопросы, связанные с вынужденными внешними миграциями вследствие обстоятельств неэкономического характера (войн, репрессий и т. д.) не рассматривались вообще, что свидетельствует о том, что этот аспект вынужденных миграций получил свое практическое развитие и последующее научное толкование сравнительно недавно.
Современные иностранные энциклопедисты определяют вынужденные миграции как следствие войн, государственных переворотов или насильственного перемещения лиц в качестве рабов или заключенных1. При этом в качестве крупнейшего вынужденного миграционного процесса 20-го века отмечается массовое бегство 3-4 миллионов афганцев с территории Афганистана в результате вооруженных конфликтов 1980-х гг. Прямым следствием этого процесса стало незаконное прибытие в Россию значительного числа граждан Афганистана, большинство из которых уже в течение нескольких лет лишены какого-либо определенного юридического статуса.
Ответственность за создание правовой среды для существования лиц, ищущих убежища на территории Российской Федерации возложена в основном на российские органы внутренних дел. Определенную значительную роль в процессе регулирования вынужденных миграций в мире и, в частности, в России играет Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, созданное в 1950 г.2 и развернувшее активную деятельность на территории Российской Федерации в 1992 г.3
Эволюция государственного устройства России вызвала новый всплеск теоретической, научной, нормотворческой и правоприменительной деятельности юристов. Завершающим на данном этапе исторического развития правового регулирования вынужденных внешних миграций в России этапом стала передача Министерству внутренних дел РФ в соответствии с Указом Президента РФ № 1230 от 16.10.014 значительной части функций упраздненного Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации в результате чего наибольший научно-практический интерес правовое регулирование вынужденных внешних миграций стало представлять для органов внутренних дел Российской Федерации, ответственных за реализацию миграционной политики.
Развитие юриспруденции в постсоветское десятилетие привело к становлению нового для российской правовой науки института миграционного права. Обоснование тенденций развития этого правового института легло в основу научных работ, опубликованных в последние годы1, и нашло закрепление в целом ряде нормативно-правовых актов федерального и регионального уровня. Одной из особенностей, влияющих на иммиграционную обстановку в Российской Федерации, является ее геополитическое положение. Через территорию России проходят иммиграционные маршруты, связывающие Африку с Европой и Азию и Ближний и Средний Восток . В целом, "начало 90-х годов можно также охарактеризовать периодом привлечения стран СНГ к существующей универсальной системе международно-правовой защиты беженцев"3.
Вынужденная миграция определяется перемещением людей с целью поиска убежища. Разновидностью вынужденной миграции, рассматриваемой в данной работе, является возвратная и безвозвратная внешняя миграция, т. е. перемещение людей из других государств в Россию (иммиграция) с целью изменения места постоянного или временного проживания. Под возвратной миграцией в юридической практике понимается лишь временное пребывание вынужденных мигрантов на территории Российской Федерации, когда не происходит их местная интеграция. Вынужденным мигрантам, относящимся к данной категории, как правило, предоставляется временное убежище на территории Российской Федерации, и после прекращения обстоятельств, препятствующих безопасному пребыванию мигрантов на территории страны своего постоянного проживания, они обязаны выехать с территории Российской Федерации. Второй категорией вынужденной внешней миграции является безвозвратная миграция. К данной категории мигрантов относятся лица, получившие право постоянного пребывания на территории России (вид на жительство, гражданство Российской Федерации), и которые по основаниям, предусмотренным законодательством, не могут быть принудительно высланы за пределы Российской Федерации. В отношении таких вынужденных внешних мигрантов на государстве лежит обязанность обеспечить их социальную адаптацию.
Понятийный аппарат, использующийся в настоящей работе, основан на установленной международной терминологии1 и выработанной терминологической практике, используемой в российском законодательстве. Согласно Федеральной миграционной программе на 1998 - 2000 годы под миграцией понимается "перемещение по различным причинам людей через границы тех или иных территориальных образований в целях постоянного или временного изменения места жительства".
Международно-правовые принципы, формы и методы регулирования вынужденной внешней миграции
Более чем полувековой период прошел с того момента право убежища было закреплено в конституциях многих демократических государств . Все- общая декларация прав человека, принятая в 1948 году, закрепила в ст. 14 право каждого человека искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем1 с оговоркой о том, что данное право не может быть использовано в случае преследования, в действительности основанного на совершении неполитического преступления или деяния, противоречащего целям и принципам ООН. В соответствии с Уставом ООН преследует следующие цели:
1. Поддерживать международный мир и безопасность и с этой целью принимать эффективные коллективные меры для предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии или других нарушений мира и проводить мирными средствами, в согласии с принципами справедливости и международного права, улаживание или разрешение международных споров или ситуаций, которые могут привести к нарушению мира;
2. Развивать дружественные отношения между нациями на основе уважения принципа равноправия и самоопределения народов, а также принимать другие соответствующие меры для укрепления всеобщего мира;
3. Осуществлять международное сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера и в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех без различия расы, пола, языка и религии; 4. Быть центром для согласования действий наций в достижении этих общих целей2.
Позже институт "права убежища" получил свое развитие в Декларации территориальном убежище, принятой ООН в 1967 г3. Кроме того, в судебной практике по делам о правах беженцев в Европе активно применяется Конвенция "О защите прав человека и основных свобод"1, более известная как "Европейская конвенция по правам человека". Россия присоединилась к данному документу с определенными оговорками в 1996 году.
В случае, если лицу не может быть предоставлено политическое убежище по причине совершения им обычного уголовного, т. е. "неполитического" преступления, в действие вступают нормы, регулирующие экстрадицию, под которой принято понимать как правило основывающуюся на договоре официальную передачу одним государством другому лица, обвиненного или осужденного за преступление, совершенное вне территории данного государства, на территории, находящейся под юрисдикцией другого государства, с целью предать его суду или подвергнуть наказанию3. Если деяние, совершенное лицом, ищущим убежище на территории Российской Федерации, содержит состав уголовного преступления4 (например, убийство, террористический акт и т.п.), то независимо от того, в каких целях оно совершено, в том числе по политическим мотивам, его преследование не является основанием для предоставления политического убежища. Также не должно предоставляться убежище в случае преследования за действия, противоречащие целям и принципам ООН, в частности за военные преступления, преступления против мира и человечества, хотя бы они и были совершены в политических целях.
Отношения Российской Федерации с другими государствами, касающиеся вопросов экстрадиции, закреплены более чем в 40 договорах об оказании правовой помощи по гражданским, уголовным и иным делам, а также в Конвенции стран СНГ о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 года1. Говоря о законодательном массиве, регулирующем вопросы экстрадиции, следует отметить, что по мнению некоторых специалистов Россия существует в правовом вакууме в данной сфере, при этом обоснованность данного тезиса не подтверждается документально или фактически.
Анализ источников по проблемам вынужденной миграции показывает, что российское национальное законодательство целесообразно рассматривать в тесной взаимосвязи с правовой средой Содружества Независимых Государств.
Различия в национальном законодательстве государств-участников СНГ, вызванные в первую очередь тем, что каждое государство стремится сформировать свое национальное правовое пространство, обусловили выбор собственных путей решения проблем вынужденных мигрантов.
В качестве иллюстрации, характеризующей совокупность правовых норм, определяющих положение вынужденных мигрантов в странах СНГ, можно предложить классификацию, предложенную В. И. Мукомелем:
-участие государства в Женевской Конвенции "О статусе беженцев" 1951 г. и Протоколе "О статусе беженцев" 1967 г. (по состоянию на 2001 год к указанным документам присоединились Армения, Азербайджан, Беларусь, Грузия, Казахстан, Кыргызстан, Россия, Таджикистан и Туркменистан);
-участие в Соглашении о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (сторонами Соглашения являются Азербайджан, Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Россия, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан);
- наличие правового акта, регламентирующего положение беженцев; - закрепление в Конституциях государств СНГ права на убежище и положений о соотношении международного и внутреннего права.
В. И. Мукомель отмечает, что "в одних государствах приняты законы, регламентирующие процедуру предоставления статуса, круг прав и обязанностей вынужденных мигрантов, в других - временные положения, в третьих правовая основа предоставления статуса отсутствует." Кроме того, он связывает несогласованность общих принципов разработки и реализации правовых норм в сфере регулирования вынужденной миграции с особенностями национальных языков государств-участников СНГ и принятой в этих государствах терминологией.
Российская Федерация, как отмечалось выше, являющаяся стороной Женевской Конвенции "О статусе беженцев" 1951 г.1 с 1992 года2, приняла на себя обязательства следовать принципам, направленным на обеспечение соблюдения и защиты прав беженцев. В части, относящейся к миграционным процессам, Россия обязалась придерживаться стандартов о праве на свободу передвижения, доступа в суды, постоянного проживания, натурализации. Ключевой гарантией, направленной на реализацию гуманитарных принципов, изложенных в Конституции России и корреспондирующих международ-ным нормам , является обязательство государства не возвращать лиц, ищущих убежище, в страну, где им могут угрожать преследования. Наиболее важные положения, регулирующие принцип невыдворения беженцев, содержатся в ст. ст. 1, 33 Женевской Конвенции "О статусе беженцев" 1951 г.
Обычное международное право, придающее юридическую силу основным правам человека, к числу которых относится и право убежища, содержит общие обязательства, определяющие и конкретизирующие обращение государств с иностранными гражданами. Российская Федерация, как государство, ратифицировавшее Женевскую Конвенцию "О статусе беженцев" 1951 г., смогло определить практически применимые стандарты к определению их статуса на российской территории. Тем не менее, может возникнуть вопрос об обязанности Российской Федерации как субъекта международных правоотношений инкорпорировать положения международных договоров, таких как Конвенция или договоры с государствами - участниками СНГ, в свое национальное законодательство. Г. С. Гудвин-Гилл отмечает, что "Конвенция 1951 г. не содержит положений об инкорпорации ее норм в законодательство [национальное законодательство договаривающихся государств - Н. 3.] или о других формальных мерах по ее реализации; действительно, статья 36, обязывающая государства предоставлять информацию о национальном законодательстве, касается лишь законов и распоряжений, которые могут быть приняты с целью реализации Конвенции"1. Кроме того, Конвенция не предусматривает каких-либо специальных условий, относящихся к разработке процедуры определения статуса беженца или установления иного порядка определения лиц в качестве вынужденных внешних мигрантов для целей национального законодательства принимающей таких лиц страны.
Характеристика федерального миграционного законодательства: состояние и перспективы развития
В рамках реализации Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы)1 Президент Российской Федерации принял распоряжение "Об образовании рабочей группы по подготовке предложений об упорядочении иммиграции в Российскую Федерацию"2. Корреспондирующим документом указанного распоряжения стали "Предложения об упорядочении иммиграции в Российскую Федерацию"3, которые будут подробно рассмотрены ниже.
Указанные Предложения отражают последние тенденции и стратегические устремления законодательных органов Российской Федерации в области регулирования вынужденной внешней миграции. Документ констатирует тот факт, что распад Советского Союза (породивший, по мнению М. Перевозки-ной, проблему беженцев)4, демократизация российского общества, активное развитие рыночных отношений, сложная социально-экономическая и общественно-политическая обстановка в приграничных с Россией государствах, региональные конфликты обусловили тенденции сегодняшнего развития миграционных процессов в Российской Федерации и выявили неготовность органов государственной власти к адекватному реагированию на динамично развивающуюся ситуацию в данной области.
Авторы Предложений справедливо отмечают, что "фрагментация надзорных функций в области иммиграционного контроля, осуществляемых различными федеральными органами исполнительной власти, и, как следствие, отсутствие центра ответственности за пребывание иностранца на территории России, а также неосуществление контроля со стороны государства за соответствием декларируемой иностранцем цели въезда в Российскую Федерацию, реальному роду его деятельности, обусловили значительный рост неконтролируемой и незаконной миграции". Ликвидация Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, которую, возможно, можно связывать непосредственно с возрастанием напряженности миграционной ситуации в мире из-за трагических событий в Соединенных Штатах Америки 11 сентября 2001 г, повлекла за собой не только всплеск напряженности в сфере регулирования вынужденной внешней миграции в России, но и нарушение конституционных и международных прав беженцев. Тем не менее, Россия, оставаясь правовым государством, в лице органов иммиграционного контроля, должна стремиться к соблюдению основных прав и свобод человека в сфере вынужденной внешней миграции1.
Анализируемые Предложения отмечают, что "опасность демографической экспансии сопредельных государств на российскую территорию подчеркивается в Концепции национальной безопасности Российской Федерации2". Далее, авторы Предложений отмечают: "Непринятие органами государственной власти решительных действий по исправлению ситуации в данной области привело к обострению социальной напряженности в отдельных регионах страны. Более того, Российская Федерация уже в ближайшее время может стать страной, представляющей миграционную угрозу другим странам, прежде всего европейским государствам, что негативно скажется на ее авторитете и положении в мировом сообществе".
Рабочая группа, отмечает, что "выработке полноценной правовой базы для регулирования иммиграционных процессов в Российской Федерации должно предшествовать формирование взвешенной и продуманной государственной политики в области миграции, определяющей концептуальные подходы к целям и формам государственного регулирования миграции." Обоснованность приведенного тезиса подтверждается также и доводом Рабочей группы по репатриации, интеграции и переселению под руководством Л. Графовой: "При условии проведения последовательной и достаточно решительной внешнеполитической линии, интенсивного переговорного процесса, гибкой экономической стратегии в межгосударственных отношениях можно свести к минимуму иммиграцию из Украины, Белоруссии и Балтийских стран."
Пробелы в области регулирования иммиграционных процессов, имеющиеся в действующем миграционном законодательстве, отражают масштабы работы, которую предстоит проделать законодателям в ближайшие годы. Основные законодательные акты в сфере регулирования иммиграционных процессов, в основном вступили в силу до момента принятия Конституции Российской Федерации2. К их числу, тем не менее, к настоящему моменту относится лишь Закон СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР" . Закон РФ "О гражданстве Российской Федерации" и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях были заменены вступившими в силу летом 2002 г. новыми Федеральным Законом "О гражданстве Российской Федерации"4 и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях5.
Одной из наиболее острых проблем в законодательном регулировании вынужденной внешней миграции является неопределенность правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в России, отсутствие законодательного закрепления критериев предоставления им права проживания на территории Российской Федерации и вида на жительство. Надо полагать, что с учетом того, что нормы, принимаемые в данном направлении на уровне субъектов Российской Федерации, зачастую противоречат федеральным, рабочая группа под "законодательным закреплением" имеет ввиду исключительно федеральные единообразные для. всех субъектов федерации законодательные установления.
Попытка решения указанных вопросов была предпринята депутатами Государственной Думы Федерального Собрания России, внесшими проект Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". Законопроект был принят в первом чтении, однако позже отклонен Президентом1 из-за несоблюдения конституционной процедуры принятия федеральных законов. По мнению рабочей группы, разработавшей рассматриваемые Предложения, проблемы, возникшие в связи с принятием указанного закона, повлекли за собой невозможность принятия и других законов, например, Федерального закона Российской Федерации "Об иммиграции в Российскую Федерацию".
Авторы Предложений вполне обоснованно отмечают: "Существенные пробелы содержатся и в законодательстве, устанавливающем ответственность за нарушения иммиграционного режима2. Представляется, что незаконная доставка иммигрантов в Российскую Федерацию, а также сговор с этой целью ввиду особой общественной опасности этих деяний должны рассматриваться как уголовное преступление3. Установление уголовной ответственности должно сопровождаться скорейшим завершением делимитации и демаркации сухопутной части Государственной границы Российской Федерации на всем ее протяжении. Непринятие соответствующих мер влечет невозможность привлечения к ответственности лиц, незаконно пересекающих Государственную границу Российской Федерации на наиболее сложных с точки зрения иммиграционной ситуации участках.
Законодательная и правоприменительная практика субъектов Российской Федерации в сфере регулирования вынужденной внешней миграции
На современном этапе развития законодательства и практики регулирования вынужденной внешней миграции в субъектах Российской Федерации отмечается возникновение юридических коллизий между федеральным и региональными уровнями нормативного регулирования описываемых процессов.
В рамках данной проблемы целесообразно осветить соответствующую нормативную базу и правоприменительную практику, наработанные в регионах России, а также отметить наиболее острые коллизионные моменты, относящиеся к предмету исследования настоящей работы.
Фактор присоединения России к Женевской Конвенции "О статусе беженцев" 1951 г. в совокупности с фактором "прозрачности" Государственной границы Российской Федерации специалисты определяют одной из основных причин массового притока нелегальных иммигрантов, прибывающих в Россию из дальнего и ближнего зарубежья. Основная часть таких нелегальных иммигрантов сосредоточена в настоящее время в регионах Центральной России1.
Органы государственной власти российских регионов столкнулись с изменившейся за последнее десятилетие миграционной ситуацией, вследствие чего были выработаны различные подходы к регулированию вынужденной внешней миграции. Наиболее характерными, однако в то же время полярными подходами являются следующие:
- регионы Нечерноземья, в настоящий момент страдающие от депопуляции, нашли в вынужденных внешних мигрантах своего рода положительный демографический "катализатор", и, таким образом, стараются создать оптимальную социально-правовую среду для их пребывания;
- московские власти сочли приток вынужденных внешних мигрантов как негативное в социальном, экономическом и криминогенном аспектах явление, и, таким образом, стараются ограничить въезд и пребывание в г. Москве лиц из описываемой "группы риска".
Специалисты признают, что, например, московские власти своими действиями нарушают права человека. Тем не менее, нельзя не рассмотреть данный вопрос с той позиции, что "пойти на непопулярные у правозащитных организаций меры их [органы власти г. Москвы - Н. 3.] заставила жизнь, которая далеко не всегда укладывается в рамки законов"1.
Практика показывает, что попытки жесткого регулирования миграционных процессов часто влекли за собой принятие на уровне субъектов федерации нормативных актов, многие из которых вступают в противоречие с нормативными актами Российской Федерации. Одним из наиболее острых коллизионных вопросов остается соблюдение конституционных прав и свобод человека, в частности, право на свободу передвижения и выбора места жительства2.
Органы власти субъектов Российской Федерации, принимавшие нормативные акты, противоречащие Конституции РФ, основывались как правило на суждении о том, что необходимость принятия таких законодательных актов вызвана потребностью защитить интересы населения данного субъекта федерации. Основными целями такой "защиты" являлись ограничения для вынужденных мигрантов, вводимые в сфере занятости населения, а также предотвращение роста социальной и межэтнической напряженности. Тем не менее, нельзя не признать, что такие меры могут повлечь разрушение единого правового пространства Российской Федерации и даже могут вызвать дестабилизацию общественно-политической ситуации на местах. Специалисты отмечают, что регионы, столкнувшиеся с притоком вынужденных мигрантов, зачастую без должной критической оценки перенимают опыт регулирования миграционных процессов в соседних субъектах федерации.1
Как утверждает Ю. Гранин со ссылкой на Минюст России, "более половины субъектов федерации должны, в той или иной мере, привести свои нормативные акты в соответствие с федеральными. Однако представительные органы власти многих регионов не торопятся это сделать, полагая, что федеральные законы в ряде случаев не соответствуют сложившимся на их территориях экономическим и социальным реалиям"2.
При анализе нормативно-правовой базы, регулирующей вынужденную внешнюю миграцию в российских регионах, можно выделить несколько следующих характерных групп, предложенных Э. Паиным и В. Мукомелем: - уставы и конституции субъектов федерации; - договоры с федеральными органами государственной власти; - законы субъектов федерации; - подзаконные акты.3
Несмотря на то, что в уставах и конституциях субъектов федерации, расположенных в центре европейской части России не содержится специальных норм, посвященных непосредственно вынужденным внешним мигрантам, положения, содержащиеся в таких документах, оказывают непосредственное воздействие на вынужденных мигрантов.
Необходимо отметить, что в некоторых учредительных документах субъектов федерации нашли отражение положения, целью которых является обеспечение федеральных стандартов в области защиты прав человека. Например, ч. 2 ст. 2 Устава Воронежской области1 и ч. 1 ст. 25 Устава Ярославской области2 содержат запрет на принятие нормативных актов, ограничивающих права человека, составляющие основу правового статуса, установленного Конституцией РФ. Такие нормативные акты признаются не имею-щими юридической силы Уставами Нижегородской (ч. 1 ст. 7) и Самарской областей (ст. 20)4. Специальное положение, предусматривающее ответственность должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления за нарушения прав и свобод человека, включено в Устав Орловской области (ч. 2 ст. 16)5.
Многие из субъектов федерации заключили договоры о разграничении предметов ведения и полномочий с органами государственной власти Российской Федерации. В частности, в Центральной России такие договоры подписали Брянская область, Воронежская область, Москва, Нижегородская область, Республика Татарстан, Самарская область, Тверская область, Ярославская область. Указанные договоры, содержание которых определено Указом Президента РФ № 370 от 12.03.966, с позиции нормативного регули- рования вынужденной миграции определяют предметами совместного ведения экономические, национальные и социальные вопросы, принимая во внимание специфику каждого конкретного субъекта Российской Федерации.
Рассматривая нарушения конституционных норм, федерального законодательства и международных обязательств России, В. И. Мукомель говорит: "Конституции республик и Уставы краев и областей часто вступают в противоречие с Конституцией России"1.
Особенно опасным автор считает вторжение регионов в сферу регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина, связывая свое утверждение с тем, что данная сфера является предметом исключительного ведения Российской Федерации. Данный тезис основан на положении ст.71 Конституции РФ, относящей регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к ведению Российской Федерации.
